陳業(yè)宏，郭 云

(華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079)

一、問(wèn)題的提出

2020年我國(guó)脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利，歷史性消除絕對(duì)貧困、全面建成小康社會(huì)，由此開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)進(jìn)入一個(gè)新發(fā)展階段。①(1)①十九屆五中全會(huì)提出，全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)后，要乘勢(shì)而上開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍，這標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)由此進(jìn)入了一個(gè)新發(fā)展階段。新發(fā)展階段國(guó)家貧困治理的重心從消除絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)為相對(duì)貧困治理，相對(duì)貧困治理成為我國(guó)持續(xù)減貧的新奮斗方向[1]，解決相對(duì)貧困的目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)共同富裕。黨的二十大強(qiáng)調(diào)，要著力維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)公平正義，著力促進(jìn)全體人民共同富裕，堅(jiān)決防止兩極分化。實(shí)踐表明，我國(guó)取得脫貧攻堅(jiān)的顯著成果，與國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)政策分不開(kāi)，更與社會(huì)救助制度的促進(jìn)與推動(dòng)有莫大關(guān)系。社會(huì)救助在我國(guó)貧困治理進(jìn)程中扮演了兜底保障角色，成為我國(guó)精準(zhǔn)扶貧體系的重要基石。以農(nóng)村低保和農(nóng)村特困供養(yǎng)為例，脫貧攻堅(jiān)收官之年末，全國(guó)享受農(nóng)村低保和農(nóng)村特困供養(yǎng)人員4067.1萬(wàn)人(農(nóng)村低保3620.8萬(wàn)人，農(nóng)村特困供養(yǎng)446.3萬(wàn)人)。②(2)②數(shù)據(jù)來(lái)源：《2020年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/。正是以低保為核心的社會(huì)救助制度，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、消除絕對(duì)貧困發(fā)揮了至關(guān)重要的制度支撐作用。

回顧我國(guó)貧困治理的發(fā)展歷程，社會(huì)救助大致經(jīng)歷了三個(gè)變遷階段：一是新中國(guó)救濟(jì)式扶貧階段(1949～1978)。此階段扶貧的具體方式是救災(zāi)救濟(jì)，主要是以農(nóng)村五保為典型代表的一系列救濟(jì)政策，為災(zāi)民、難民、鰥寡孤獨(dú)殘等貧困群體提供基本生存保障。這種救濟(jì)式扶貧呈現(xiàn)出典型的濟(jì)貧性特征，體現(xiàn)了我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)救助制度的萌芽。二是新時(shí)期開(kāi)發(fā)式扶貧階段(1979～2012)。此階段反貧困理念發(fā)生了根本性變化，國(guó)家正式啟動(dòng)開(kāi)發(fā)式扶貧，社會(huì)救助改革進(jìn)程不斷推進(jìn)。為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型出現(xiàn)的貧困問(wèn)題，國(guó)家于1997年、2007年分別建立了城市和農(nóng)村低保制度，與此同時(shí)，教育、醫(yī)療、住房、臨時(shí)救助等專項(xiàng)救助制度也相繼建立，初步形成了以低保制度為核心的社會(huì)救助體系，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)救助從“救濟(jì)”到“救助”的理念轉(zhuǎn)變。農(nóng)村低保制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策的有效銜接，開(kāi)啟了“兩輪驅(qū)動(dòng)”的扶貧模式，社會(huì)救助從作為開(kāi)發(fā)式扶貧的補(bǔ)充手段發(fā)展成反貧困體系的重要組成部分。三是新時(shí)代精準(zhǔn)扶貧階段(2013～2020)。此階段為適應(yīng)精準(zhǔn)扶貧需要，國(guó)家不斷完善社會(huì)救助制度，國(guó)務(wù)院于2014年頒布《社會(huì)救助暫行辦法》，正式確立社會(huì)救助的綜合型制度框架，標(biāo)志著我國(guó)建立了以最低生活保障、特困供養(yǎng)為核心，以醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、就業(yè)救助等專項(xiàng)救助為輔助，以臨時(shí)救助為補(bǔ)充，社會(huì)力量幫扶的覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會(huì)救助體系，這一制度的變遷深刻改變了中國(guó)反貧困的政策模式，[2]形成了“低保保生存、救助防返貧、扶貧促發(fā)展、開(kāi)發(fā)奔小康”的新格局。[3]這一時(shí)期的社會(huì)救助構(gòu)成了精準(zhǔn)扶貧體系的重要支柱，形成兜底扶貧的重要路徑，為絕對(duì)貧困的消除發(fā)揮了不可替代的作用。由上所述，我國(guó)社會(huì)救助在反貧困進(jìn)程中經(jīng)歷了從萌芽到建立再到完善的發(fā)展過(guò)程，實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)向現(xiàn)代綜合性社會(huì)救助體系的嬗變，形成了社會(huì)救助兜底保障安全網(wǎng)，奠定了其在貧困治理體系中的地位和功能。

隨著我國(guó)進(jìn)入以相對(duì)貧困治理為常態(tài)的新階段，著眼于以保障生存解決絕對(duì)貧困問(wèn)題的現(xiàn)行社會(huì)救助制度，在新階段如何適應(yīng)相對(duì)貧困治理需要，是擺在我們面前的一個(gè)重要議題。部分學(xué)者圍繞上述議題，對(duì)社會(huì)救助目標(biāo)進(jìn)行了研究，主要表現(xiàn)在以下方面：一是以適應(yīng)貧困治理轉(zhuǎn)型提升社會(huì)救助目標(biāo)。如張浩淼認(rèn)為從反絕對(duì)貧困到反相對(duì)貧困，社會(huì)救助需要目標(biāo)提升；[4]關(guān)信平提出“十四五”時(shí)期社會(huì)救助應(yīng)轉(zhuǎn)向以治理相對(duì)貧困為目標(biāo)。[5]由此來(lái)看，隨著貧困治理的轉(zhuǎn)型，社會(huì)救助目標(biāo)需要進(jìn)行調(diào)整和升級(jí)，目的是適應(yīng)轉(zhuǎn)型后的相對(duì)貧困治理。二是構(gòu)建社會(huì)救助反貧困目標(biāo)向度。構(gòu)建有效的目標(biāo)體系，創(chuàng)新必要的運(yùn)行機(jī)制，是使目標(biāo)轉(zhuǎn)向后的社會(huì)救助適應(yīng)相對(duì)貧困治理的必由之路。如公衍勇等從價(jià)值理念、制度目標(biāo)、救助主體、救助對(duì)象、救助體系方面提出社會(huì)救助向積極和發(fā)展型社會(huì)救助轉(zhuǎn)變；[6]仲超提出了確立社會(huì)救助的保障生存與促進(jìn)發(fā)展相結(jié)合的目標(biāo)定位。[7]三是貧困治理目標(biāo)轉(zhuǎn)向的社會(huì)救助改革路徑。如仲超提出在對(duì)象識(shí)別、分類救助、管理協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)經(jīng)辦等方面的機(jī)制創(chuàng)新。[7]關(guān)信平提出在制度目標(biāo)、救助對(duì)象、救助內(nèi)容和救助方式等方面加以改革與發(fā)展。[5]

上述研究提供了社會(huì)救助適應(yīng)相對(duì)貧困治理需求的多元方法和思路，為認(rèn)識(shí)和提升社會(huì)救助對(duì)相對(duì)貧困治理的適應(yīng)度提供了諸多有益經(jīng)驗(yàn)，但研究仍處于起步階段。一是由于我國(guó)貧困治理剛剛從消除絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)入相對(duì)貧困治理，為適應(yīng)鞏固既有脫貧攻堅(jiān)成果之后的相對(duì)貧困治理，社會(huì)救助亟須有效的理論探討和扎實(shí)的實(shí)踐創(chuàng)新。二是已有研究未對(duì)社會(huì)救助目標(biāo)轉(zhuǎn)向的新內(nèi)涵進(jìn)行精準(zhǔn)剖析。三是改進(jìn)路徑注重社會(huì)救助的宏觀因素，缺乏對(duì)社會(huì)救助微觀的審視。如果僅從宏觀思考，社會(huì)救助目標(biāo)轉(zhuǎn)向可能會(huì)簡(jiǎn)化為對(duì)反絕對(duì)貧困目標(biāo)的延伸，對(duì)社會(huì)救助反相對(duì)貧困對(duì)策建議的針對(duì)性與可操作性不強(qiáng)，與應(yīng)對(duì)絕對(duì)貧困的對(duì)策沒(méi)有明顯的轉(zhuǎn)變，社會(huì)救助制度就不能在應(yīng)對(duì)相對(duì)貧困治理和推進(jìn)共同富裕目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程中有效發(fā)揮積極作用。為此，本文從社會(huì)救助目標(biāo)轉(zhuǎn)向的必要性入手，分析社會(huì)救助目標(biāo)轉(zhuǎn)向的現(xiàn)實(shí)需要，從救助驅(qū)動(dòng)、救助功能、救助方式、運(yùn)行機(jī)制方面，分析社會(huì)救助的目標(biāo)轉(zhuǎn)向，以回答為什么要轉(zhuǎn)向、如何轉(zhuǎn)向的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上，緊扣轉(zhuǎn)向目標(biāo)探討社會(huì)救助制度適應(yīng)相對(duì)貧困治理要求的有效改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助對(duì)相對(duì)貧困形勢(shì)的有效應(yīng)對(duì)，以回答轉(zhuǎn)向后做什么的問(wèn)題。

二、貧困形態(tài)的轉(zhuǎn)變對(duì)社會(huì)救助提出新要求

我國(guó)絕對(duì)貧困的消除，貧困治理發(fā)生戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，相對(duì)貧困治理成為新發(fā)展階段治貧的核心任務(wù)，這是社會(huì)救助目標(biāo)轉(zhuǎn)向的現(xiàn)實(shí)背景。貧困形態(tài)從絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困的轉(zhuǎn)變，必然產(chǎn)生新的貧困現(xiàn)象和貧困治理需求，需要重新定位社會(huì)救助目標(biāo)功能，這是社會(huì)救助目標(biāo)轉(zhuǎn)向的現(xiàn)實(shí)需求。

絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困是根據(jù)貧困的不同層次和程度所作的劃分，這種劃分為我們提供了認(rèn)識(shí)貧困的多維視角，也為我們提供了解決貧困的目標(biāo)和方向。經(jīng)濟(jì)學(xué)家朗特里將絕對(duì)貧困定義為家庭收入無(wú)法滿足生活所需的最低需求水平。[8]由此來(lái)看，絕對(duì)貧困是生存貧困，是個(gè)體或家庭的收入不足以維持基本生存需要的一種狀態(tài)。通常是以維持家庭成員基本生存所需的支出為基準(zhǔn)，折算成可度量的貨幣量作為絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)往往是生存型標(biāo)準(zhǔn)，基于的是最低生存需求保障，解決的是溫飽問(wèn)題，展現(xiàn)的是一種靜態(tài)的貧困。生存型貧困作為一種底線的生存狀態(tài)，非出現(xiàn)嚴(yán)重困難情形是不會(huì)發(fā)生的。對(duì)生存型貧困問(wèn)題，解決起來(lái)相對(duì)簡(jiǎn)單，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)業(yè)已形成的精準(zhǔn)扶貧體系行動(dòng)戰(zhàn)略表明，做大經(jīng)濟(jì)發(fā)展蛋糕，強(qiáng)化社會(huì)再分配保障，使生存型貧困對(duì)象在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲益。而社會(huì)救助通過(guò)提供基本生活保障，使救助對(duì)象的生活維持在生存型標(biāo)準(zhǔn)之上，對(duì)解決生存型貧困發(fā)揮了最后的兜底功能。為此，國(guó)家通過(guò)構(gòu)建一套與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的覆蓋所有貧困群體的社會(huì)救助制度體系，保障生存型貧困群體脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

而相對(duì)貧困則是指?jìng)€(gè)人或家庭所擁有的資源，雖可滿足基本生活需要，但不足以達(dá)到社會(huì)的平均生活水平，通常只能維持遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于平均生活水平的狀況。[9]相對(duì)貧困是與非貧困者生活水平相比較的一種衡量和測(cè)度。較之絕對(duì)貧困針對(duì)生存問(wèn)題，相對(duì)貧困主要針對(duì)發(fā)展問(wèn)題，相對(duì)貧困更多是經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型不均衡不充分所引發(fā)的產(chǎn)物，[10]更多表現(xiàn)為由于不平衡不充分的發(fā)展所導(dǎo)致的相對(duì)剝奪。相對(duì)剝奪揭示社會(huì)財(cái)富在不同階層之間的分配情況。比起絕對(duì)貧困只關(guān)注低收入者的最低生存狀況，相對(duì)貧困更關(guān)注收入和權(quán)利分配的不平等，更加關(guān)注社會(huì)公平、發(fā)展共享和人民福祉。從貧困治理的需求來(lái)看，絕對(duì)貧困的治理是一個(gè)生存性命題，相對(duì)貧困的治理則是一個(gè)發(fā)展性命題。[11]相對(duì)貧困的成因較為復(fù)雜，加之人們多元化社會(huì)訴求，對(duì)相對(duì)貧困的治理比絕對(duì)貧困更加復(fù)雜和嚴(yán)峻。

首先，相對(duì)貧困實(shí)際上反映的是整個(gè)社會(huì)收入分配的差距問(wèn)題。貧富差距是相對(duì)貧困的表現(xiàn)形式，而貧富差距是市場(chǎng)機(jī)制的結(jié)果。市場(chǎng)雖能有效進(jìn)行資源配置，但不能保證資源的配置公平，尤其是在市場(chǎng)機(jī)制不夠合理甚至明顯不公的情況下。因此，要解決相對(duì)貧困問(wèn)題，就必須依法進(jìn)行收入再分配，促進(jìn)收入平等，縮小貧富差距。其次，新發(fā)展階段貧困形態(tài)由生存型貧困轉(zhuǎn)為發(fā)展型貧困。發(fā)展型貧困實(shí)質(zhì)上是一種相對(duì)貧困，是在絕對(duì)貧困問(wèn)題得到解決之后呈現(xiàn)的一種更加復(fù)雜的貧困類型，是指?jìng)€(gè)人或家庭在向上流動(dòng)過(guò)程中在某個(gè)階段或方面遇到貧困制約。[12]這些超越基本生存條件的貧困情況更為復(fù)雜，僅僅采用物質(zhì)性救助方式難以解決，需要更多有針對(duì)性的社會(huì)服務(wù)。再次，衡量是否貧困的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了變化，不再以滿足基本生存需要作為衡量的絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，而是以能否持續(xù)發(fā)展作為貧困與否的重要衡量準(zhǔn)則。正如阿瑪?shù)賮啞ど岢?，貧困不僅僅是經(jīng)濟(jì)上收入低下的表現(xiàn)，更是一種權(quán)利缺乏或者其他條件不足的表征，體現(xiàn)了社會(huì)參與能力、收入創(chuàng)造能力、機(jī)會(huì)獲取能力的缺失。[13]隨著貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)的提高，貧困的規(guī)模相應(yīng)擴(kuò)大，出現(xiàn)大量具有就業(yè)或其他方面潛力的貧困者，其自身發(fā)展能力、發(fā)展條件、發(fā)展機(jī)會(huì)等問(wèn)題會(huì)凸顯，需采取促進(jìn)性和預(yù)防性的救助措施，從多維角度對(duì)其權(quán)利、能力與機(jī)會(huì)進(jìn)行整體提升，幫助解決他們?cè)诎l(fā)展上的需求，進(jìn)而縮小社會(huì)不公平。

貧困的性質(zhì)和根源決定了貧困的治理路徑與舉措。[14]從絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困，貧困的質(zhì)態(tài)和產(chǎn)生原因發(fā)生變化，貧困治理政策體系需要根據(jù)貧困形態(tài)變化做出相應(yīng)的調(diào)整。社會(huì)救助作為對(duì)困難群眾基本需求做出直接回應(yīng)的兜底性社會(huì)政策，其兜底保障功能非但不應(yīng)該被放棄，反而應(yīng)該被強(qiáng)化。[15]如果社會(huì)救助的目標(biāo)仍然堅(jiān)守在僅僅幫助貧困救助對(duì)象滿足基本生存需要，則社會(huì)救助制度對(duì)解決相對(duì)貧困問(wèn)題的作用將非常有限。社會(huì)救助要在相對(duì)貧困治理中大有作為，對(duì)其目標(biāo)定位，應(yīng)超越過(guò)去解決絕對(duì)貧困的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，不僅要滿足貧困救助對(duì)象的基本生活需要，還應(yīng)使救助對(duì)象獲得發(fā)展機(jī)會(huì)和能力，促進(jìn)救助對(duì)象社會(huì)融入。

但我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)救助仍然保留著較為傳統(tǒng)的制度色彩，存在許多不足。首先，救助目標(biāo)比較單一。這表現(xiàn)在過(guò)于強(qiáng)調(diào)生存型救助，注重貧困對(duì)象眼前基本生活困難的解決，輕視能力救助，忽視對(duì)貧困對(duì)象發(fā)展機(jī)會(huì)、發(fā)展能力以及促進(jìn)發(fā)展的需要和社會(huì)資源的有效整合的關(guān)注。這種注重“輸血”輕視“造血”的救助，不能很好提升受助者自身的可持續(xù)發(fā)展能力，容易造成救助依賴，陷入代際貧困的惡性循環(huán)。其次，救助內(nèi)容和形式較為單調(diào)。這種單調(diào)主要表現(xiàn)在采取現(xiàn)金和實(shí)物救助方式，忽略救助服務(wù)供給，救助制度與救助服務(wù)脫節(jié)，救助服務(wù)的專業(yè)性、針對(duì)性不強(qiáng)，難以滿足救助對(duì)象差異化和個(gè)性化的救助需求。這種單純的物質(zhì)性救助容易助長(zhǎng)福利依賴，產(chǎn)生貧困陷阱。第三，缺乏對(duì)貧困對(duì)象積極預(yù)防貧困和提升抗拒貧困的能力的幫助。傳統(tǒng)生存型救助是一種消極的事后救助，而不是事先預(yù)防，這種政策目標(biāo)缺乏發(fā)展內(nèi)涵，制約了社會(huì)救助其他功能的實(shí)現(xiàn)和貧困對(duì)象抗風(fēng)險(xiǎn)能力的提升。第四，社會(huì)救助政策碎片化和分散化較為嚴(yán)重，救助運(yùn)行機(jī)制還需進(jìn)一步整合和優(yōu)化，沒(méi)有良好的運(yùn)行機(jī)制，即使是合理的制度設(shè)計(jì)和先進(jìn)的理念目標(biāo)，也難以得到有效實(shí)施。社會(huì)救助的這些不足，在應(yīng)對(duì)絕對(duì)貧困時(shí)問(wèn)題不大，但在應(yīng)對(duì)相對(duì)貧困時(shí)，其制度缺陷就會(huì)顯露出來(lái)。因此，社會(huì)救助應(yīng)根據(jù)相對(duì)貧困治理需要跳出絕對(duì)貧困治理的局限來(lái)進(jìn)行目標(biāo)轉(zhuǎn)向，救助的政策措施也需要做出相應(yīng)的調(diào)整。

三、新發(fā)展階段社會(huì)救助的目標(biāo)轉(zhuǎn)向

隨著貧困治理轉(zhuǎn)型進(jìn)入相對(duì)貧困治理階段，社會(huì)救助必然在救助驅(qū)動(dòng)上以增加外生動(dòng)力向增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力轉(zhuǎn)變，救助功能上從解決生存型貧困向兼具滿足發(fā)展型需求轉(zhuǎn)變，救助方式上由單一性物質(zhì)救助向綜合性物質(zhì)+服務(wù)救助發(fā)展轉(zhuǎn)變，運(yùn)行機(jī)制上從政策性工具制度完善向提升治理效能轉(zhuǎn)變。

(一)救助驅(qū)動(dòng)：從以增加外生動(dòng)力的消極救助向增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力的積極救助轉(zhuǎn)變

我國(guó)社會(huì)救助作為貧困治理體系的基礎(chǔ)性制度安排，一是通過(guò)社會(huì)救助兜住貧困群體基本生活底線，解決其生存境遇，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助兜底扶貧的公平性；二是通過(guò)社會(huì)救助為貧困對(duì)象的生活、發(fā)展前景提供支持幫助，促使其實(shí)現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展，讓社會(huì)救助在兜底保障中產(chǎn)生益貧效應(yīng)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社會(huì)救助以保障生存權(quán)為基本原則，成為消除絕對(duì)貧困的關(guān)鍵性制度。在社會(huì)救助兜底扶貧的過(guò)程中，社會(huì)救助主要將貧困對(duì)象納入低保等基本救助或施以相應(yīng)專項(xiàng)救助的外源式動(dòng)力作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)絕對(duì)貧困對(duì)象的兜底性脫貧。這種靠“輸血式”增加外生動(dòng)力實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)的救助，呈現(xiàn)消極對(duì)抗貧困風(fēng)險(xiǎn)的取向，雖然對(duì)直接減少絕對(duì)貧困人口數(shù)量的減貧效果明顯，但這種“輸血式”救助，存在諸多弊端：一是重物質(zhì)救助輕自我發(fā)展能力救助，具有消極性和被動(dòng)性，容易使救助對(duì)象消極懈怠，失去主動(dòng)追求發(fā)展的動(dòng)力，造成“低保養(yǎng)懶漢”，削弱社會(huì)救助政策的公正性。二是注重外部支持而忽視內(nèi)生性發(fā)展，影響社會(huì)救助的長(zhǎng)效性與可持續(xù)性。在社會(huì)救助活動(dòng)中，救助對(duì)象本身應(yīng)是脫貧致富的主體，社會(huì)救助只有強(qiáng)化貧困者的“自助”能力，才能從根本上解決貧困問(wèn)題。

貧困存在更關(guān)鍵的因素是貧困對(duì)象缺乏擺脫貧困的能力和條件?！拜斞健本戎蛉鄙賹?duì)貧困者實(shí)現(xiàn)脫貧發(fā)展能力的支持，受助對(duì)象容易陷入新的貧困風(fēng)險(xiǎn)，難以跳出“貧困陷阱”。相對(duì)貧困視角下，社會(huì)救助應(yīng)更多強(qiáng)調(diào)對(duì)受助者權(quán)利的尊重，凸顯對(duì)受助者可持續(xù)發(fā)展能力的提升，應(yīng)采取“造血式”救助來(lái)激發(fā)受助者的內(nèi)生動(dòng)力，更加重視對(duì)救助對(duì)象主體意識(shí)與主體價(jià)值驅(qū)動(dòng)，從思想意識(shí)上喚醒受助者主動(dòng)積極追求自我發(fā)展的能力和驅(qū)動(dòng)力，讓救助行動(dòng)最終轉(zhuǎn)化為受助者的自救行為，使其由消極被動(dòng)者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與者，實(shí)現(xiàn)由“外力支持”向“內(nèi)力自助”轉(zhuǎn)化，這也是“授人以魚(yú)不如授人以漁”的道理。

(二)救助功能:從解決生存型貧困向兼顧滿足生活型與發(fā)展型需求轉(zhuǎn)變

社會(huì)救助作為最基本的社會(huì)保障方式，發(fā)揮著兜住貧困風(fēng)險(xiǎn)、托起基本生活的“底線”功能。在絕對(duì)貧困治理階段，把解決貧困問(wèn)題視為解決溫飽問(wèn)題，貧困治理目標(biāo)主要是滿足貧困者在吃穿住等方面的基本物質(zhì)需求，即解決“兩不愁、三保障”。與此相應(yīng)，社會(huì)救助目標(biāo)功能定位于解決溫飽問(wèn)題，對(duì)救助對(duì)象的資格認(rèn)定主要以家庭收入作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)把“家庭收入低于最低生活保障線”的對(duì)象納入兜底保障以解決生存型貧困問(wèn)題。這樣的功能定位，過(guò)度重視生存型救助，而忽視受助者的發(fā)展權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)，沒(méi)有很好提升受助者的可持續(xù)發(fā)展能力，救助對(duì)象雖免于生存危機(jī)，但卻難以徹底擺脫貧困，甚至在一定程度上會(huì)形成一個(gè)長(zhǎng)期維持低收入現(xiàn)狀的貧困階層。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，以人的自身發(fā)展為特征的需求呈現(xiàn)多樣化，農(nóng)村人口實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)后，對(duì)滿足生存需要的基本物質(zhì)需求將明顯降低，而對(duì)享受高水平、高質(zhì)量的生活需求愿望更加強(qiáng)烈，對(duì)社會(huì)需求和接受程度的期望值增高。這就要求社會(huì)救助目標(biāo)要有助于對(duì)貧困人口的收入、生活、生計(jì)和自身發(fā)展等進(jìn)行一種集中、綜合、積極的干預(yù)，幫助貧困群體提高生活質(zhì)量，不斷滿足其對(duì)美好生活的向往。但社會(huì)救助解決生存型貧困的功能定位，本質(zhì)上已不能滿足提高相對(duì)貧困個(gè)體對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展訴求的適應(yīng)能力。因此，新發(fā)展階段的社會(huì)救助應(yīng)聚焦救助對(duì)象渴望實(shí)現(xiàn)發(fā)展的訴求，對(duì)其目標(biāo)手段進(jìn)行調(diào)適，將社會(huì)救助的主要功能任務(wù)拓展到保障基本生活需要與促進(jìn)發(fā)展并重上來(lái)，針對(duì)相對(duì)貧困人口的實(shí)際需要提供救助，幫助他們降低收入差距、提高生活質(zhì)量，提供享有更加平等的實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的機(jī)會(huì)和資源，促進(jìn)其更加融入社會(huì)增強(qiáng)擺脫貧困的能力，使社會(huì)救助功能不斷適應(yīng)階段性發(fā)展變化中的消費(fèi)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)。

(三)救助方式：從單一性“物質(zhì)”救助向多樣性“物質(zhì)+服務(wù)”救助轉(zhuǎn)變

我國(guó)構(gòu)建于反絕對(duì)貧困理念之上的社會(huì)救助，主要途徑或方式是以現(xiàn)金或?qū)嵨锞戎鸀橹?。這種側(cè)重于“物質(zhì)性”的救助方式，雖然能夠?yàn)樨毨罕娞峁┗旧钚枨蟊Ｕ?，?duì)消除生存貧困、解除生存危機(jī)發(fā)揮了重要作用，但對(duì)幫助貧困對(duì)象提升可持續(xù)發(fā)展與可行能力以擺脫貧困的作用十分有限。與之相比，服務(wù)救助能夠就貧困對(duì)象致貧原因與脫貧障礙有針對(duì)性地提供差異性和個(gè)性化服務(wù)，更為有效地滿足貧困對(duì)象的實(shí)際救助需求，能更好發(fā)揮增權(quán)賦能、機(jī)會(huì)擴(kuò)展、動(dòng)機(jī)激勵(lì)等作用。尤其是在相對(duì)貧困成為貧困的主要形態(tài)后，貧困屬性和貧困結(jié)構(gòu)均發(fā)生重大變化，老弱病殘幼人員成為主要的貧困群體，貧困治理目標(biāo)已發(fā)生轉(zhuǎn)變，貧困背后隱藏著的收入差距、思想文化、精神意志、社會(huì)排斥、心理失衡、能力剝奪、權(quán)利匱乏、機(jī)會(huì)短缺、可行能力缺乏等多種復(fù)雜的非物質(zhì)性致貧因素，使得以現(xiàn)金或?qū)嵨餅橹饕绞降膯我恍跃戎鸁o(wú)法滿足救助對(duì)象差異性和多樣化的救助需求，難以對(duì)救助對(duì)象的困難與成因采取有針對(duì)性的解決途徑，從而造成救助“失能”的情形。另外，單一的物質(zhì)性救助方式，極易造成貧困者的福利依賴，讓貧困者陷入“貧困-救助-脫貧-返貧-救助”的惡性循環(huán)，威脅社會(huì)救助制度的健康發(fā)展。

因此，在相對(duì)貧困治理中，社會(huì)救助目標(biāo)的提升應(yīng)更加重視發(fā)展多樣性的綜合型服務(wù)救助手段，推動(dòng)社會(huì)救助反貧困發(fā)展路徑從改革物質(zhì)性救助轉(zhuǎn)向?qū)嵤┰瞿芊?wù)的救助模式發(fā)展，在做好貧困人口生活權(quán)保障的同時(shí)，更加注重對(duì)其貧困風(fēng)險(xiǎn)因素消除、家庭能力提升、精神脫貧等非物質(zhì)性需要的服務(wù)供給，最大限度遏制和斬?cái)嘭毨丝诘纳鐣?huì)排斥與貧困代際傳遞，打破貧困惡性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的公平正義。

(四)運(yùn)行機(jī)制：從政策性工具制度完善向提升治理效能轉(zhuǎn)變

社會(huì)救助制度的構(gòu)建是應(yīng)對(duì)貧困的基礎(chǔ)，社會(huì)救助制度效能的發(fā)揮，直接影響貧困人口救助權(quán)益實(shí)現(xiàn)和救助成效的公正性。在絕對(duì)貧困治理階段，國(guó)家不斷推進(jìn)社會(huì)救助制度改革創(chuàng)新，通過(guò)完善社會(huì)救助政策保障貧困群體能夠依法平等享有基本生活救助權(quán)從而實(shí)現(xiàn)兜底扶貧之目標(biāo)。面對(duì)社會(huì)救助資源配置欠公平、救助政策不夠合理、救助發(fā)展不均衡、財(cái)政支撐不充足等問(wèn)題，中央出臺(tái)了一系列社會(huì)救助政策措施，并在十三五脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)期，進(jìn)一步把社會(huì)救助政策置于國(guó)家大扶貧戰(zhàn)略行動(dòng)中去檢視和加以完善。在社會(huì)救助的助力下，我國(guó)如期完成消除絕對(duì)貧困的艱巨任務(wù)。新階段社會(huì)救助重點(diǎn)轉(zhuǎn)向解決相對(duì)貧困，救助治理的靶向?qū)⒏嗑劢褂谔嵘鄬?duì)貧困人口自我發(fā)展的能力，借以增強(qiáng)貧困人口自身的“造血”功能，社會(huì)救助政策承載的使命將更加重大。作為一項(xiàng)重要的政策執(zhí)行工具，社會(huì)救助在面對(duì)復(fù)雜多變的貧困治理客體時(shí)，自然打上時(shí)空烙印，表現(xiàn)出階段性的政策目標(biāo)。政策工具直接影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，如果不能通過(guò)政策工具將社會(huì)救助政策轉(zhuǎn)化為實(shí)際效用，那么再好的社會(huì)救助政策其所蘊(yùn)含的目標(biāo)價(jià)值將如同“水中月鏡中花”。

天下之事，不難于立法，而難于法之必行。[16]制度的生命在于落實(shí)，良好的運(yùn)行機(jī)制是制度得以落實(shí)的保障。社會(huì)救助運(yùn)行機(jī)制所形成的格局無(wú)疑將制約社會(huì)救助制度在相對(duì)貧困治理中能力的有效發(fā)揮。因此，新階段社會(huì)救助政策應(yīng)更加注重效能發(fā)揮，提升社會(huì)救助對(duì)相對(duì)貧困治理的政策韌性和適應(yīng)性，降低政策執(zhí)行的脆弱性，不斷健全和優(yōu)化救助不同環(huán)節(jié)的手段和途徑，促進(jìn)社會(huì)救助精準(zhǔn)化、精細(xì)化，提高社會(huì)救助治理效能。要把社會(huì)救助制度的完善放在依托于全面推進(jìn)相對(duì)貧困治理的實(shí)踐背景中去檢驗(yàn)，更加關(guān)注如何通過(guò)應(yīng)對(duì)相對(duì)貧困實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助政策體系的公平性和有效性，不斷將社會(huì)救助政策實(shí)踐成效和公共性價(jià)值轉(zhuǎn)化為推進(jìn)社會(huì)救助治理體系建設(shè)的驅(qū)動(dòng)力，讓社會(huì)救助資源配置的公平性得到有效落實(shí)，保障社會(huì)救助制度治理效能得到有效發(fā)揮，從而在相對(duì)貧困治理中通過(guò)“救助之制”實(shí)現(xiàn)“救助之治”。

四、新發(fā)展階段社會(huì)救助的改進(jìn)路徑

只有采取適應(yīng)社會(huì)救助目標(biāo)轉(zhuǎn)向的合理改革舉措，才能確保轉(zhuǎn)向目標(biāo)與合理的制度設(shè)計(jì)得到高效的貫徹落實(shí)，將社會(huì)救助制度夯實(shí)為紓解相對(duì)貧困的基石。

(一)提升社會(huì)救助“增權(quán)賦能”的能力

1.提升社會(huì)救助制度嵌合度，增強(qiáng)基本生活權(quán)與發(fā)展權(quán)的保障。社會(huì)救助制度體系結(jié)構(gòu)影響社會(huì)救助反貧困治理效能的提升，嵌合度低、銜接不暢會(huì)降低社會(huì)救助反貧困能力。兼從內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)維度提高社會(huì)救助制度的嵌合度，匯聚制度功能優(yōu)勢(shì)形成保障合力。一是建立運(yùn)行高效的社會(huì)救助制度體系，形成制度合力。應(yīng)通過(guò)優(yōu)化、細(xì)化社會(huì)救助體系內(nèi)部各項(xiàng)救助制度措施，整合體系內(nèi)各項(xiàng)救助制度的功能優(yōu)勢(shì)，切實(shí)發(fā)揮好基礎(chǔ)制度保障基本生活權(quán)的同時(shí)，加強(qiáng)體系內(nèi)部基礎(chǔ)制度與專項(xiàng)制度，以及各專項(xiàng)救助制度之間的有效協(xié)同和有機(jī)銜接，使社會(huì)救助制度功能可以兼顧不同致貧因素的治理，既能增強(qiáng)基本生活權(quán)保障，又能促進(jìn)貧困人口發(fā)展權(quán)保障。二是就社會(huì)救助制度外部關(guān)系而言，要注重社會(huì)救助政策與扶貧開(kāi)發(fā)政策、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫等其他相關(guān)外部政策之間的有效配合和有機(jī)銜接，保持政策措施銜接配合的穩(wěn)定性和持續(xù)性，推動(dòng)社會(huì)救助制度在維持生計(jì)與促進(jìn)發(fā)展的雙重能力得到有效增強(qiáng)。

2.提升社會(huì)救助制度對(duì)受助者內(nèi)生動(dòng)力的增促能力。一是持續(xù)強(qiáng)化政府兜底性職責(zé)，在發(fā)展中加強(qiáng)兜底民生保障。緊盯重度殘疾、特困老人、孤困兒童、重大疾病等最脆弱群體，對(duì)因大病、重殘、年老等原因喪失勞動(dòng)能力的，納入低?；蛱乩ЧB(yǎng)給予重點(diǎn)保障，對(duì)低收入戶重度殘疾實(shí)施單人單戶施保；強(qiáng)化專項(xiàng)救助，切實(shí)解決貧困戶在子女教育、疾病、住房、意外等方面存在的臨時(shí)性困難，讓其在共建共治共享發(fā)展中享有更多獲得感。二是補(bǔ)齊個(gè)性化背景下救助短板，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)均衡救助。緊扣個(gè)性化貧困治理需求，推動(dòng)救助政策重心由資源供給型向能力提升型轉(zhuǎn)變。對(duì)救助對(duì)象有無(wú)勞動(dòng)能力情況作適當(dāng)區(qū)分，采取差別化救助措施：對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力的貧困對(duì)象，通過(guò)強(qiáng)化保障型救助項(xiàng)目措施實(shí)行完全兜底保障；對(duì)有勞動(dòng)能力，但因疾病、災(zāi)害、就學(xué)、意外、自然條件差等原因造成暫時(shí)性生活困難的，應(yīng)以發(fā)展型救助項(xiàng)目為主，著重對(duì)其長(zhǎng)期發(fā)展能力的救助幫扶提升，讓其最終能夠自力更生。強(qiáng)化救助權(quán)責(zé)對(duì)等觀念，在救助需要滿足的過(guò)程中強(qiáng)調(diào)受助者獲得需要滿足物的權(quán)利與提供需要滿足物的責(zé)任的平衡，[17]推動(dòng)權(quán)利義務(wù)均衡救助的落實(shí)。三是推動(dòng)超前干預(yù)救助。要超越傳統(tǒng)救助理念之局限，積極實(shí)施預(yù)防性救助干預(yù)，從源頭上將潛在的貧困風(fēng)險(xiǎn)有效化解在萌芽狀態(tài)。四是實(shí)施人性化、激勵(lì)化救助。借鑒國(guó)際社會(huì)廣泛實(shí)施的有條件轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的做法，強(qiáng)化對(duì)接受對(duì)象的力所能及的條件要求[18]，激發(fā)受助者特別是有勞動(dòng)能力者積極參與就業(yè)實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。推動(dòng)社會(huì)激勵(lì)政策實(shí)施，鼓勵(lì)支持社會(huì)力量參與社會(huì)救助，形成“政府兜底保基本、社會(huì)參與促提升”的協(xié)同共治，提升受助者可持續(xù)發(fā)展能力。

(二)增強(qiáng)社會(huì)救助制度解決相對(duì)貧困的積極功能

1.推動(dòng)適應(yīng)相對(duì)貧困治理需求的低保標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整和救助水平提升。一是合理制定適應(yīng)相對(duì)貧困治理需求的低保標(biāo)準(zhǔn)。科學(xué)合理的低保標(biāo)準(zhǔn)是有效實(shí)施社會(huì)救助的前提?，F(xiàn)行社會(huì)救助制度以低保制度為核心，低保標(biāo)準(zhǔn)很大程度上決定著整個(gè)社會(huì)救助制度兜底保障的覆蓋范圍和待遇水平。[19]當(dāng)前的低保標(biāo)準(zhǔn)是采取絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)設(shè)定，更多考慮收入性貧困，需要重新設(shè)定和調(diào)整，以免社會(huì)救助在面對(duì)相對(duì)貧困時(shí)出現(xiàn)功能弱化和應(yīng)對(duì)失靈。在制定新的低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不能只考慮居民人均可支配收入，應(yīng)同時(shí)將居民人均消費(fèi)支出等因素綜合考量，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和物價(jià)漲幅進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。新低保標(biāo)準(zhǔn)既要保證貧困家庭基本生活所需，又要兼顧促進(jìn)貧困家庭成員的發(fā)展，尤其是貧困家庭子代人力資本的形成。[20]二是適度、差別化提升救助補(bǔ)助水平。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)救助補(bǔ)助水平偏低，沒(méi)有充分考慮救助個(gè)體差異，沒(méi)有把致貧因素、貧困程度等對(duì)救助效果的影響考慮進(jìn)來(lái)，難以發(fā)揮社會(huì)救助應(yīng)有的制度功能。因此，社會(huì)救助補(bǔ)助水平應(yīng)與GDP增長(zhǎng)同步提升，堅(jiān)持分檔分類保障，堅(jiān)持補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的差異化，提高對(duì)困難家庭中老年、重殘、重病等特殊困難群體重點(diǎn)保障力度，通過(guò)分類施保直接提升保障水平。

2.推動(dòng)社會(huì)救助精準(zhǔn)化，提高救助政策瞄準(zhǔn)率。現(xiàn)行社會(huì)救助在對(duì)象的認(rèn)定上，主要依賴核算家庭收入和參考家庭財(cái)產(chǎn)，沒(méi)有把貧困家庭的剛性支出納入貧困程度評(píng)估體系，這是不夠的。對(duì)救助對(duì)象的貧困評(píng)估應(yīng)更加注重瞄準(zhǔn)其陷入貧困的原因和實(shí)際救助需要，應(yīng)從過(guò)去以收入為主轉(zhuǎn)向收入和支出并重，構(gòu)建包含家庭收入和剛性支出、家庭勞動(dòng)能力、家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、致貧風(fēng)險(xiǎn)和抗風(fēng)險(xiǎn)能力等因素在內(nèi)的家庭經(jīng)濟(jì)狀況綜合評(píng)估體系，發(fā)揮好信息化數(shù)據(jù)平臺(tái)功能，從規(guī)則層面進(jìn)一步規(guī)范識(shí)別瞄準(zhǔn)程序，增強(qiáng)對(duì)個(gè)性化貧困原因和差異化實(shí)際需求的精準(zhǔn)識(shí)別，實(shí)現(xiàn)救助資源有效配置，提高救助資源的瞄準(zhǔn)度和使用效率。建立更加廣泛的貧困風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，推動(dòng)救助績(jī)效動(dòng)態(tài)評(píng)估體系建設(shè)，完善主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制和低保漸退機(jī)制，強(qiáng)化救助前瞻預(yù)判能力，有效阻斷貧困的代際傳遞。

3.推動(dòng)社會(huì)救助制度彈性化，以適應(yīng)貧困主體結(jié)構(gòu)變化。社會(huì)救助制度在面對(duì)相對(duì)貧困的現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性時(shí)，總存在不匹配等問(wèn)題，需提升社會(huì)救助制度應(yīng)對(duì)相對(duì)貧困的適應(yīng)彈性。一是現(xiàn)行最低生活保障制度應(yīng)當(dāng)適應(yīng)相對(duì)貧困治理形勢(shì)變化，做出與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整改進(jìn)，提升低保制度對(duì)相對(duì)貧困現(xiàn)象的貼合度。二是提升社會(huì)救助制度覆蓋范圍彈性，實(shí)施差異化、動(dòng)態(tài)化的救助兜底。完善邊緣人群識(shí)別、預(yù)警機(jī)制，將低保對(duì)象范圍擴(kuò)大到低保邊緣群體或貧困邊緣的相對(duì)貧困人口。實(shí)施按戶保與按人保相結(jié)合,對(duì)不符合低保條件的低收入家庭中的重殘、重病人員，按單人保納入兜底保障范圍。對(duì)不在低保范圍內(nèi)的建檔立卡脫貧人口實(shí)施預(yù)警監(jiān)測(cè)，符合條件的及時(shí)納入保障。適度擴(kuò)大特困人員救助供養(yǎng)制度覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)以特困老年人為主的兜底受益人多元化。構(gòu)建多層次救助兜底防線，對(duì)重度殘疾、重特大和慢性疾病等長(zhǎng)期剛性支出較大的貧困群體，納入重點(diǎn)保障，對(duì)不符合基本生活救助條件的低收入或剛性支出較大出現(xiàn)嚴(yán)重困難的家庭，根據(jù)實(shí)際需要給予相應(yīng)的專項(xiàng)救助，對(duì)遭遇突發(fā)、意外等原因?qū)е禄旧顣簳r(shí)陷入困境的，給予急難救助。

(三)拓展創(chuàng)新社會(huì)救助方式以培育反貧困治理新動(dòng)能

現(xiàn)行社會(huì)救助主要采取現(xiàn)金實(shí)物救助，明顯缺乏服務(wù)救助內(nèi)容，難以適應(yīng)致貧因素的復(fù)雜性和救助需求的多樣化，應(yīng)在生活服務(wù)、照護(hù)服務(wù)和支持服務(wù)三個(gè)維度聚焦發(fā)力，培育社會(huì)救助反貧困新動(dòng)能。

一是建立生活型服務(wù)救助機(jī)制，筑牢鞏固減貧成果的長(zhǎng)期動(dòng)力。現(xiàn)行社會(huì)救助通過(guò)增強(qiáng)兜底保障維持貧困家庭保障性收入以消解收入型貧困問(wèn)題，但隨著緩解非收入性貧困成為治貧的重點(diǎn)，不僅要提升兜底保障水平，更應(yīng)統(tǒng)籌推動(dòng)生活型服務(wù)救助的發(fā)展。實(shí)施不同類型救助對(duì)象識(shí)別，采取分類、分層、分檔和差異化、動(dòng)態(tài)化的救助，將經(jīng)濟(jì)援助和生活照護(hù)服務(wù)有效連接起來(lái)，保證低保、特困、貧困老年、單親、失獨(dú)等貧困家庭在基本家庭服務(wù)、老年照護(hù)、社區(qū)養(yǎng)老、生活照料、看護(hù)、日間照料等方面能夠獲得專項(xiàng)救助服務(wù)。通過(guò)實(shí)施多樣化、組合化和個(gè)性化救助服務(wù)，夯實(shí)社會(huì)救助治貧的基石，筑牢鞏固減貧成果的長(zhǎng)期動(dòng)力。

二是建立照護(hù)型服務(wù)救助機(jī)制，激活傳統(tǒng)救助模式的新活力。傳統(tǒng)的救助模式重在生存型保障，未充分考慮貧困家庭的致貧因素和家庭之間在人口結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)能力、撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)等差別，對(duì)救助對(duì)象層次類別未作細(xì)化區(qū)分，而是“眉毛胡子一把抓”地發(fā)錢發(fā)物一兜了之。為此，應(yīng)基于經(jīng)濟(jì)貧困和生理失能雙重標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施兼具分類分級(jí)的照護(hù)服務(wù)救助制度安排，確保不同類型的貧困失能失智群體獲得穩(wěn)定、基本、可持續(xù)的長(zhǎng)期照護(hù)保障。一方面，對(duì)貧困救助對(duì)象中的老年人、病患者、殘疾人等失能或半失能人員，優(yōu)先滿足兜底性長(zhǎng)期照護(hù)救助需求，通過(guò)提供照料護(hù)理、醫(yī)療衛(wèi)生、保健康復(fù)、精神慰藉、心里關(guān)懷等服務(wù)，滿足其生活型服務(wù)基本需求。另一方面，對(duì)孤兒(含事實(shí)孤兒)、監(jiān)護(hù)人缺失的兒童、流浪兒童等，提供包括收養(yǎng)、教育、日常照料、隔代撫育等庇護(hù)型服務(wù)，確保此類兒童享有同齡人的正常生活。穩(wěn)步提高照護(hù)服務(wù)救助項(xiàng)目的反貧困效益，增強(qiáng)輻射帶動(dòng)能力，激活傳統(tǒng)救助模式的新活力。

三是建立支持型服務(wù)救助機(jī)制，構(gòu)筑持續(xù)減貧新動(dòng)力。其一，建立救助家庭人員就業(yè)支持服務(wù)機(jī)制。以基本生活保障為基礎(chǔ)，將收入支持、就業(yè)服務(wù)有效融合，對(duì)就業(yè)危機(jī)家庭、貧困失業(yè)者、貧困職工等貧困家庭和貧困邊緣家庭，積極提供就業(yè)信息、就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹等就業(yè)扶持服務(wù)，以期實(shí)現(xiàn)其自立、自強(qiáng)、融入發(fā)展的目標(biāo)。其二，對(duì)貧困家庭行為失范和社區(qū)矯正等其他行為越軌人員，采取心理關(guān)愛(ài)救助措施。委托專業(yè)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)社工為其提供心理咨詢、輔導(dǎo)、行為矯治等專項(xiàng)服務(wù)，幫助其回歸正常社會(huì)生活。其三，以新發(fā)展階段呈現(xiàn)的新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)為導(dǎo)向，構(gòu)建現(xiàn)代化的社會(huì)救助服務(wù)體系，解決當(dāng)前救助服務(wù)專業(yè)性較弱的問(wèn)題。支持救助類社會(huì)組織規(guī)范化、專業(yè)化發(fā)展，促進(jìn)和引導(dǎo)社會(huì)組織、社會(huì)力量廣泛參與社會(huì)救助服務(wù)配送，推動(dòng)社會(huì)救助方式轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)施以需求為導(dǎo)向的社會(huì)救助服務(wù)，根據(jù)受助對(duì)象的實(shí)際需求設(shè)計(jì)個(gè)性化的救助服務(wù)和幫扶方案[21]，形成物質(zhì)資金幫扶與心理社會(huì)支持相結(jié)合、基本救助服務(wù)與專業(yè)化個(gè)性化服務(wù)互為補(bǔ)充、政府主導(dǎo)與社會(huì)參與相銜接的新型社會(huì)救助綜合服務(wù)格局，[22]構(gòu)建“救助+”“+救助”新模式，構(gòu)筑社會(huì)救助持續(xù)減貧的新動(dòng)力。

(四)增強(qiáng)社會(huì)救助制度韌性以提升相對(duì)貧困治理效能

1.推動(dòng)社會(huì)救助“放管服”改革與制度效率提升。一是推動(dòng)社會(huì)救助服務(wù)重心往基層下沉。社會(huì)救助最終要落實(shí)在基層，需補(bǔ)齊基層救助服務(wù)能力短板，將更多豐富優(yōu)質(zhì)的人財(cái)物技等救助資源往基層傾斜，推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)增強(qiáng)基層救助經(jīng)辦能力，夯實(shí)“一門(mén)受理，協(xié)同辦理”基礎(chǔ)。二是壓縮社會(huì)救助經(jīng)辦鏈條，增強(qiáng)社會(huì)救助辦理彈性。搭建基層社會(huì)救助服務(wù)平臺(tái)，將所有社會(huì)救助事項(xiàng)“串珠成鏈”，統(tǒng)一納入平臺(tái)集成辦理，提升基層救助經(jīng)辦服務(wù)水平。三是推動(dòng)社會(huì)救助審批權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)改革，將社會(huì)救助端口向村(居)延伸，設(shè)立村級(jí)救助服務(wù)站，讓困難群眾“求助有門(mén)，受助及時(shí)”。四是推動(dòng)智慧救助探索實(shí)踐，打造涵蓋申請(qǐng)辦理、審核審批、信息核對(duì)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等應(yīng)用功能的智慧救助平臺(tái)，發(fā)揮移動(dòng)端微救助功能應(yīng)用，推行掌上申請(qǐng)、掌上辦理，實(shí)現(xiàn)辦理“線上一張網(wǎng)、線下一個(gè)門(mén)”，切實(shí)提升社會(huì)救助效率。

2.強(qiáng)化多元主體協(xié)同，推進(jìn)社會(huì)救助治理由“共治”向“善治”轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)行社會(huì)救助主要以政府為單一責(zé)任主體，社會(huì)主體參與程度較弱。而治理網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為政策結(jié)果和績(jī)效并非局限于單一主體的行動(dòng)或政策，而是受到不同行動(dòng)者的互動(dòng)影響。[23]為此要摒棄政府是公共事務(wù)管理和公共物品唯一提供者的觀念，正確定位政府在多元主體救助中的角色，轉(zhuǎn)變政府救助職能，改變傳統(tǒng)社會(huì)救助中“重政府、輕多元”的情形，推動(dòng)形成多元主體協(xié)同共治的救助格局。建立健全社會(huì)救助多元參與機(jī)制，采取稅收優(yōu)惠、費(fèi)用減免等措施，激勵(lì)社會(huì)、市場(chǎng)主體參與社會(huì)救助，借力各種渠道提升公眾參與意識(shí)和能力。大力培育和發(fā)展專業(yè)化、職業(yè)化社會(huì)救助服務(wù)組織，提供多元主體救助的人力保障，釋放多元主體共治能量。加強(qiáng)政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)建設(shè)，將適合通過(guò)市場(chǎng)化方式提供的事務(wù)性、服務(wù)性救助工作，列入政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目交由社會(huì)力量承擔(dān)，擴(kuò)大社會(huì)救助服務(wù)供給，更好滿足生活性與發(fā)展性需求，推動(dòng)社會(huì)救助治理由“共治”向“善治”轉(zhuǎn)變。

3.完善政府救助政策供給、救助績(jī)效評(píng)估和外部約束機(jī)制。首先，在政策供給方面，要推進(jìn)社會(huì)救助的社會(huì)化進(jìn)程，強(qiáng)化政策協(xié)同，政府應(yīng)對(duì)社會(huì)力量參與救助提供框架性、規(guī)則性指導(dǎo)，借助社會(huì)力量和市場(chǎng)提供救助資源進(jìn)入社會(huì)救助制度體系，提高救助資源政策供給效率與能力。加強(qiáng)對(duì)救助資源與服務(wù)直接提供者的規(guī)制，提供適度、合理、精準(zhǔn)的救助服務(wù)，避免過(guò)度救助。強(qiáng)化對(duì)社會(huì)救助政策體系的調(diào)控，注重增強(qiáng)預(yù)防性救助政策供給，實(shí)施救助需求產(chǎn)生前的政策干預(yù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助供需結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。其次，構(gòu)建救助績(jī)效評(píng)估體系。推進(jìn)救助治理工具現(xiàn)代化，更多采用合作救助治理、第三方救助治理、大數(shù)據(jù)救助治理、績(jī)效救助治理等工具，建立與現(xiàn)代化救助相適應(yīng)的救助評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，構(gòu)建以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的救助數(shù)據(jù)庫(kù)，建立共建共治共享和共同富裕為目標(biāo)的救助績(jī)效評(píng)價(jià)工具。三是完善社會(huì)救助外部約束機(jī)制。改革當(dāng)前社會(huì)救助重內(nèi)部約束而輕外部約束的現(xiàn)狀，實(shí)行多元化監(jiān)督約束機(jī)制，在加強(qiáng)內(nèi)部約束機(jī)制的同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體、新聞媒介、人民群眾等社會(huì)力量的外部約束機(jī)制的功能，提升社會(huì)救助的公信力。探索新型監(jiān)督形式，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，打通社會(huì)救助政策落實(shí)的最后一公里。

五、結(jié)語(yǔ)

在消除絕對(duì)貧困的過(guò)程中，社會(huì)救助的作用怎么強(qiáng)調(diào)亦不為過(guò)。新發(fā)展階段在推動(dòng)共同富裕的現(xiàn)實(shí)訴求下，相對(duì)貧困治理要解決的主要問(wèn)題不再是生存問(wèn)題，而是發(fā)展問(wèn)題和發(fā)展成果的共享問(wèn)題，[24]而推進(jìn)社會(huì)救助制度適應(yīng)相對(duì)貧困治理需求的調(diào)整，為我國(guó)減貧事業(yè)的持續(xù)發(fā)展構(gòu)筑起一個(gè)可靠基石，顯然是非常重要。新階段社會(huì)救助制度要向重視反相對(duì)貧困導(dǎo)向和綜合治理訴求的民生保障改善轉(zhuǎn)變，為相對(duì)貧困治理奠定必要的政策環(huán)境。本文基于這一考量，提出了社會(huì)救助在新發(fā)展階段的目標(biāo)轉(zhuǎn)向以及適應(yīng)目標(biāo)轉(zhuǎn)向的改進(jìn)思路，使之能夠適應(yīng)貧困形態(tài)轉(zhuǎn)型后的相對(duì)貧困治理需求，持續(xù)發(fā)揮積極的反貧困作用。社會(huì)救助使得大量特殊貧困群體脫貧致富成為可能，并塑造了兜底保障的形式和強(qiáng)度，在保障和改善民生的邏輯下快速發(fā)展。作為走向共同富裕的基礎(chǔ)性和兜底性制度安排，在社會(huì)救助制度的護(hù)航下，實(shí)現(xiàn)困難弱勢(shì)群體共同富裕的目標(biāo)終將變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。