魏新興 閆 冰 張路天

協(xié)同治理下高校后勤招投標(biāo)廉政風(fēng)險防控探究

魏新興 閆 冰 張路天

[鄭州大學(xué)后勤集團公司]

隨著高等教育發(fā)展和高校后勤社會化改革的深入，高校后勤招投標(biāo)逐漸形成了多元共治的治理格局，然而由于規(guī)則與資源欠缺、功能定位不清、機制平臺缺失等原因，造成多元主體間協(xié)同治理的動力不足、協(xié)同乏力、產(chǎn)出受限，從而產(chǎn)生了決策風(fēng)險、執(zhí)行風(fēng)險和監(jiān)管風(fēng)險。對高校后勤招投標(biāo)廉政風(fēng)險的防控應(yīng)堅持問題導(dǎo)向，從增進(jìn)動力、加強協(xié)同、優(yōu)化產(chǎn)出入手，提升主體間的協(xié)同績效，實現(xiàn)公平公正、廉潔可靠的治理目標(biāo)。

協(xié)同治理；高校后勤；招投標(biāo)；廉政風(fēng)險

招投標(biāo)作為后勤保障體系中的重要一環(huán)，不僅關(guān)系到后勤體系的運行效率，也影響著高校廉政風(fēng)險的防控成效。有統(tǒng)計資料顯示，高校腐敗案件中，后勤保障腐敗占比38.1%，其中招投標(biāo)腐敗占比8.3%。[1]識別招投標(biāo)過程中的廉政風(fēng)險，并采取有效措施予以化解，具有重要的現(xiàn)實意義與理論價值。

一、協(xié)同治理理論的適用性

為確保公共資金的使用效益，在高校后勤系統(tǒng)服務(wù)外包、工程建設(shè)、物資采購等過程中，采用招投標(biāo)方式確定服務(wù)或物資供應(yīng)方，已經(jīng)成為高校社會化改革的重要成果。如鄭州大學(xué)聯(lián)合鄭州高校開展伙食原材料集中采購，面向社會公開招標(biāo)，河南省教育廳、鄭州市市場監(jiān)督管理局、高校紀(jì)委、高校后勤部門、師生代表等對招標(biāo)過程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，保證了采購物資質(zhì)優(yōu)價穩(wěn)，其經(jīng)驗在全國高校中得以推廣。從實踐層面出發(fā)，吸納來自不同性質(zhì)組織的利益相關(guān)者參與招投標(biāo)過程，是確保高校后勤招投標(biāo)健康持續(xù)開展的前提。不同性質(zhì)部門間合作效率的高低，關(guān)系到高校后勤招投標(biāo)的質(zhì)量，也是廉政風(fēng)險防控關(guān)注的焦點。

協(xié)同治理以增進(jìn)公共價值為目的，強調(diào)治理主體的多元化、子系統(tǒng)的協(xié)同性及共同規(guī)則的制定，具有主體多樣性、公共性、跨域性、交互性、動態(tài)性的特點，被廣泛運用在地方政府區(qū)域合作、生態(tài)環(huán)境治理、公共服務(wù)供給、公共危機管理等領(lǐng)域。[2]回顧協(xié)同治理理論發(fā)展脈絡(luò)，其產(chǎn)生之初就是為了解決不同性質(zhì)的組織之間以及組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)、政治和文化障礙，以提升跨界協(xié)作效率[3]，因此，以協(xié)同治理理論為指導(dǎo)，識別高校后勤招投標(biāo)中存在的廉政風(fēng)險，分析風(fēng)險生成機制，并提出破解之道，既能夠?qū)崿F(xiàn)理論層面的自洽，又有助于推動實踐創(chuàng)新。隨著協(xié)同治理理論的發(fā)展，已經(jīng)開發(fā)出許多用以描述現(xiàn)狀、分析機理的理論模型，其中應(yīng)用較廣的理論成果是協(xié)同治理的整合框架。該框架由Kirk等學(xué)者提出，將協(xié)同治理描述為由動力機制、協(xié)同機制和產(chǎn)出機制塑造的過程。[4]協(xié)同治理的整合框架為分析高校后勤招投標(biāo)廉政風(fēng)險產(chǎn)生機理及應(yīng)對提供了整體思路。

二、高校后勤招投標(biāo)廉政風(fēng)險典型表現(xiàn)

協(xié)同治理整合框架描述了多元主體協(xié)同共治的動態(tài)，“動力機制→協(xié)同機制→產(chǎn)出機制”的作用過程，在高校后勤招投標(biāo)中對應(yīng)為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個環(huán)節(jié)，對高校后勤招投標(biāo)廉政風(fēng)險的分析也從這三個層面展開。

（一）決策風(fēng)險：利益聯(lián)盟和人為干預(yù)

在高校后勤招投標(biāo)過程中，利益聯(lián)盟和人為干預(yù)等因素存在，影響著決策結(jié)果的公平公正，造成了決策風(fēng)險。利益聯(lián)盟存在有多種表現(xiàn)方式：投標(biāo)企業(yè)間結(jié)成聯(lián)盟，以“陪標(biāo)”方式哄抬標(biāo)價；招標(biāo)方與投標(biāo)方合作，以“圍標(biāo)”“串標(biāo)”等方式，擾亂公平公正的競爭秩序，謀取不當(dāng)?shù)美?。相比之下，人為干預(yù)更加隱蔽，但是危害也不容小覷。人為干預(yù)可以規(guī)避招投標(biāo)的開展——通過化整為零，使得物資采購、工程施工或是服務(wù)外包無法成功達(dá)到法定招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而避免公開招投標(biāo)。人為干預(yù)還可以影響招投標(biāo)結(jié)果——將已批準(zhǔn)為公開招標(biāo)的項目改為邀請招標(biāo)；內(nèi)定招投標(biāo)結(jié)果；人為抬高門檻，限制投標(biāo)人進(jìn)標(biāo)資格等。

（二）執(zhí)行風(fēng)險：質(zhì)價不符與費用追加

高校后勤招投標(biāo)是從明確服務(wù)及物資供給主體、供給方式到完成供給的一個完整鏈條，利益聯(lián)盟和人為干預(yù)造成的決策風(fēng)險，為執(zhí)行階段帶來了許多隱患，最為突出的就是質(zhì)價不符與費用追加。質(zhì)價不符主要發(fā)生于物資采購與服務(wù)外包領(lǐng)域。以飲食原材料的采購為例，為平抑物價上漲風(fēng)險，高校往往以公開招標(biāo)的方式進(jìn)行預(yù)購，一些供應(yīng)商以較低的價格中標(biāo)后，為爭取利益最大化，常常違背承諾，以次充好、缺斤短兩。服務(wù)外包也存在類似情況，為降低成本，許多供應(yīng)方并未按照核定人數(shù)上崗，通過虛開人員工資不當(dāng)?shù)美ＹM用追加在工程實施中較為常見。低價中標(biāo)后，一些施工方以初始設(shè)計需進(jìn)行完善、工程進(jìn)度未按原計劃進(jìn)行等理由，對于工程設(shè)計內(nèi)容做出擅自更改的操作，以增加施工過程中的預(yù)算，進(jìn)而抬高成本造價，使得公開招投標(biāo)逐步淪為形式。

（三）監(jiān)管風(fēng)險：機制缺失與問責(zé)不力

在質(zhì)量監(jiān)管過程中，由于信用管理、承包合同管理、標(biāo)后監(jiān)督管理、資質(zhì)管理以及工程擔(dān)保制度等方面的制度缺失，政府、高校以及社會機構(gòu)之間難以實現(xiàn)有效的監(jiān)督協(xié)同。如部分高校為能夠確保工程建設(shè)質(zhì)量，聘請第三方機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，但是由于與高校聯(lián)系不夠緊密，社會機構(gòu)對建設(shè)訴求、工程內(nèi)容缺乏深入了解，往往導(dǎo)致監(jiān)督流于形式。由于缺乏機制保障，高校后勤招投標(biāo)貪腐多由舉報曝光或是由它案觸發(fā)，通過內(nèi)外監(jiān)督開展調(diào)查的少之又少。問責(zé)不力可以歸納為“三多三少”：法律規(guī)定原則較多，具體落實細(xì)則相對較少；相關(guān)部門規(guī)定內(nèi)容較多，適用招投標(biāo)領(lǐng)域的規(guī)范內(nèi)容較少；針對招投標(biāo)領(lǐng)域中的禁止行為規(guī)定較多，不法行為懲戒處罰手段力度較少。

三、高校后勤招投標(biāo)廉政風(fēng)險成因分析

高校后勤招投標(biāo)是教育監(jiān)管部門、高校內(nèi)部相關(guān)部門以及社會力量聯(lián)合參與的過程，法律規(guī)范以及招投標(biāo)所需的智力支持提供了原始動力，此為“動力因素”；參與主體所承擔(dān)的功能是產(chǎn)生協(xié)同的前提，此為“協(xié)同因素”；“產(chǎn)出因素”關(guān)注的核心是不同參與主體間的合作。以此作為邏輯起點，通過對多所高校相關(guān)人員的深入訪談，結(jié)合典型腐敗案例通報，可以看出高校后勤招投標(biāo)廉政風(fēng)險產(chǎn)生原因在于動力不足、協(xié)同乏力以及產(chǎn)出受限，影響著不同性質(zhì)部門協(xié)同治理績效的水平。

（一）規(guī)則與資源缺陷導(dǎo)致動力不足

在協(xié)同治理的整合框架下，主體間協(xié)同的規(guī)則和資源支持為協(xié)同治理的進(jìn)行提供了動力，動力不足是影響協(xié)同治理績效的根本原因；規(guī)則缺陷與資源缺乏同時存在，致使各類廉政風(fēng)險層出不窮。高校后勤招投標(biāo)在《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法》《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》《政府采購法實施條例》等法律法規(guī)框架下展開，這為參與主體開展協(xié)同治理提供了基本規(guī)則。但由于這些法律法規(guī)中所涉及的內(nèi)容較為簡略，對于招投標(biāo)的規(guī)范并不系統(tǒng)全面，也不夠細(xì)化，這就留下了很多漏洞，使得串通招投標(biāo)等違規(guī)違法行為仍然存在[5]，難以滿足高校后勤招投標(biāo)廉政風(fēng)險防范的需求。規(guī)則缺陷限制了不同性質(zhì)的主體間開展有效合作，影響著高校后勤招投標(biāo)的決策、執(zhí)行與監(jiān)督全過程，是各類廉政風(fēng)險的根源所在。資源缺乏特指高校后勤招投標(biāo)中智力資源的不足，在招投標(biāo)過程中，由于專業(yè)人才的缺失，難以及時識別各種廉政風(fēng)險，在許多案件中，當(dāng)事人因并不了解相關(guān)規(guī)定而行為失范；在對招投標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督的群體中，熟練掌握相關(guān)法規(guī)以及專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的群體占少數(shù)，難以及時發(fā)現(xiàn)各類隱蔽問題，也是造成廉政風(fēng)險頻發(fā)的重要原因。

（二）功能與定位不明導(dǎo)致協(xié)同乏力

為確保公共資金的使用效益，政府、高校和社會力量在高校后勤招投標(biāo)中展開合作，以協(xié)同治理的形式化解廉政風(fēng)險，提升治理績效。然而在此過程中，政府、高校和社會力量的功能并未予以明確，僅僅是在實踐中進(jìn)行各種摸索，因責(zé)任邊界不清晰導(dǎo)致協(xié)同乏力，也是許多廉政風(fēng)險產(chǎn)生的重要原因。在實踐中，招投標(biāo)往往以高校后勤部門為主體，邀請校內(nèi)其他部門以及政府主管部門、社會組織參與，參與主體因招投標(biāo)項目的不同而有所變化，不同學(xué)校之間也有較大差別，參與主體的功能、定位并未達(dá)成一致認(rèn)識。政府與社會力量的參與往往局限于決策階段，且因信息不對稱而難以真正影響最終決策；在執(zhí)行與監(jiān)督環(huán)節(jié)，往往以紀(jì)委、審計等校內(nèi)部門的合作為主，然而這些部門的參與多以對資金的監(jiān)管為重點，對于隱蔽的風(fēng)險往往難以及時發(fā)現(xiàn)。

（三）機制與平臺缺失導(dǎo)致產(chǎn)出受限

政府、高校以及社會力量在高校后勤招投標(biāo)過程中的合作需要明確的工作機制與穩(wěn)定的溝通交流平臺。三方的合作往往以特定項目的招投標(biāo)為紐帶，在決策之前并未進(jìn)行充分交流以實現(xiàn)信息共享，在執(zhí)行中缺乏參與渠道深入了解實施情況，在監(jiān)督時以部門為限缺乏合作動機，嚴(yán)重限制了合作的質(zhì)量，為廉政風(fēng)險發(fā)生提供了可乘之機。在風(fēng)險梳理過程中可以看到，由于信息共享機制、責(zé)任追究機制、聯(lián)合監(jiān)督機制、過程監(jiān)管機制等的缺失，直接導(dǎo)致了許多決策風(fēng)險和監(jiān)督風(fēng)險的產(chǎn)生。機制缺失可被視為剛性約束不完善，平臺欠缺則反映出柔性約束乏力。在協(xié)同治理整合框架的提出者看來，正式與非正式的溝通非常重要，溝通平臺建設(shè)有助于完善活動原則、強化共享動機。

四、高校后勤招投標(biāo)廉政風(fēng)險防控路徑

高校后勤招投標(biāo)已經(jīng)逐漸形成為多元共治的治理格局，然而由于規(guī)則與資源欠缺、功能定位不清、機制平臺缺失等原因，造成多元主體間協(xié)同治理的動力不足、協(xié)同乏力、產(chǎn)出受限，致使決策風(fēng)險、執(zhí)行風(fēng)險和監(jiān)管風(fēng)險難以從源頭上遏止。對高校后勤招投標(biāo)廉政風(fēng)險的防控應(yīng)堅持問題導(dǎo)向，從增進(jìn)動力、加強協(xié)同、優(yōu)化產(chǎn)出入手，提升主體間的協(xié)同績效，實現(xiàn)公平公正、廉潔可靠的治理目標(biāo)。

（一）健全規(guī)范，實現(xiàn)源頭遏制

在高校后勤招投標(biāo)協(xié)同治理過程中，政府主要職責(zé)是為合作提供基本規(guī)范，并進(jìn)行必要監(jiān)督。從廉政風(fēng)險發(fā)生情況來看，需進(jìn)一步強化法律法規(guī)權(quán)威。一是要落實政府監(jiān)管責(zé)任，通過制度完善，將政府監(jiān)管責(zé)任嵌入高校后勤招投標(biāo)過程，政府參與不再是可有可無、裝點門面，而是有著實質(zhì)性參與。具體內(nèi)容包括信息庫建設(shè)、違法案件查處、廉政文化傳播等。二是要嚴(yán)格高校主體責(zé)任，高校主體責(zé)任踐行需要在相關(guān)法律法規(guī)框架下，不斷完善高校規(guī)章制度，建立起后勤、紀(jì)委、審計、財務(wù)等部門間的協(xié)同工作機制，加強事前、事中、事后的溝通合作，通過內(nèi)部責(zé)任的細(xì)化，杜絕風(fēng)險監(jiān)控盲點。三是要優(yōu)化社會力量參與責(zé)任。社會力量參與是提升公共事務(wù)治理績效的重要途徑。在高校后勤招投標(biāo)過程中，邀請媒體、師生代表或社會組織參與具有特別意義，有助于提升社會參與成效，豐富廉政防控手段。

（二）配齊資源，提供持續(xù)動力

智力資源的充實應(yīng)從以下幾個方面入手。一是完善人才引進(jìn)機制，為高校后勤儲備資源。高校高質(zhì)量發(fā)展必須以高質(zhì)量的后勤保障為依托，因此為后勤部門配備專業(yè)人才，有著化解各類廉政風(fēng)險的客觀需要。招投標(biāo)一線工作人員只有熟知法律法規(guī)條文，以高度的自律精神投入工作、發(fā)現(xiàn)問題，才能把好風(fēng)險防控第一關(guān)。二是加強培訓(xùn)，持續(xù)提升人員素質(zhì)。培訓(xùn)不僅包括專業(yè)知識的培訓(xùn)，更包括廉潔從業(yè)文化的輸入。對特定崗位從業(yè)人員開展專門培訓(xùn)，通過同行交流、案例警醒等多種形式筑牢思想防線，提高專業(yè)技能，有助于防微杜漸，提早識別、化解風(fēng)險。

（三）完善機制，延長防控鏈條

通過信息管理制度、評標(biāo)中標(biāo)制度、誠信評價制度等機制完善，能夠促進(jìn)參與各方實現(xiàn)功能上的整合，提升協(xié)同防控風(fēng)險能力。信息管理制度包括：建立信息發(fā)布制度，積極運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，多渠道進(jìn)行信息發(fā)布，打破信息壁壘，防止出現(xiàn)地方保護現(xiàn)象；建立起信息保密機制，推行以網(wǎng)絡(luò)作為媒介的招標(biāo)流程推進(jìn)制度，采用先進(jìn)的信息技術(shù)手段進(jìn)行信息加密，防止招標(biāo)人信息外泄，杜絕利益聯(lián)盟的構(gòu)建；建立起資格后審制度，投標(biāo)人在開標(biāo)之后進(jìn)行資格審查，能夠有效遏制投標(biāo)人信息泄露的風(fēng)險，對其信息做出充分保護，從根源上遏制串標(biāo)圍標(biāo)問題的產(chǎn)生。

評標(biāo)中標(biāo)制度的完善重點在于：首先建立起投資控制制度，由審計機關(guān)針對這一資金內(nèi)容進(jìn)行前置審計，保證資金使用的合法合規(guī)性；其二是建立起合理的報價制度，避免出現(xiàn)價格戰(zhàn)的不正當(dāng)競爭行為，以“合理低價中標(biāo)”作為原則進(jìn)行招投標(biāo)；其三是不斷完善評標(biāo)管理制度，以相關(guān)專家?guī)熳鳛槿瞬胖?，保證招投標(biāo)工作的公平公正性。同時，要建立信用檔案為核心的誠信評價機制，將投標(biāo)企業(yè)重要信息進(jìn)行統(tǒng)計歸納，將失信企業(yè)拉入招投標(biāo)活動黑名單，嚴(yán)格失信懲戒，凈化招投標(biāo)環(huán)境。

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（責(zé)任編輯：楊書元）

河南省教育系統(tǒng)廉政專題研究項目（項目編號：2021-LZ21）；河南省教育廳教育財務(wù)管理科研項目（項目編號：2020C20）