□陳 誠

（武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所，湖北 武漢 430072）

一、問題的提出

中國特色社會主義進入新時代后，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展受到了黨中央的高度重視，黨的十八大報告提出：“必須以改善需求結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化為重點，著力解決制約經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性問題?！秉h的十九大報告在“貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系”一章中提出“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》明確提出建立健全區(qū)域協(xié)同立法工作機制。法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，協(xié)同治理的核心在于法治協(xié)同。法治協(xié)同的核心又在于立法的協(xié)同，即協(xié)同立法是法治普遍性原理在區(qū)域協(xié)同發(fā)展實踐中的具體呈現(xiàn)，是落實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障。

在這一背景下，我國對區(qū)域協(xié)同立法的研究取得了一定的進展，研究成果重點集中在協(xié)同立法制度的構(gòu)建與完善等方面。在環(huán)境保護領(lǐng)域，理論界和實務(wù)界的重點在水污染和大氣污染的協(xié)同立法研究。尤其是新出臺的《中華人民共和國長江保護法》對協(xié)同治理作出重要的規(guī)定，其總則16 個條文中就有10 個條文直接涉及流域協(xié)同，分則各章也有許多條文從主體上協(xié)同中央與地方、部門與部門、流域與區(qū)域、區(qū)域與區(qū)域之間的關(guān)系。長江流域的協(xié)同治理是繼京津冀大氣協(xié)同治理、長三角地區(qū)三省一市太湖流域協(xié)同治理后的又一國家重大區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理戰(zhàn)略，對踐行習(xí)近平法治思想，提高我國治理水平和治理能力現(xiàn)代化有重要意義。

然而，受我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式和“一元多層”立法體制的影響，區(qū)域協(xié)同立法在當前仍面臨著諸多挑戰(zhàn)和質(zhì)疑。理論層面的批駁主要來自區(qū)域協(xié)同立法的概念尚未達成共識，缺乏法律依據(jù)，立法權(quán)限不明確，地方人大之間的協(xié)同立法會與單一制國家結(jié)構(gòu)形式和人民代表大會制度存在內(nèi)在緊張關(guān)系。從對區(qū)域協(xié)同立法實踐樣態(tài)的考察情況來看，一方面協(xié)同立法缺乏穩(wěn)定的工作機制和可借鑒的經(jīng)驗，難以制度化；另一方面各區(qū)域的政治地位、經(jīng)濟發(fā)展、地理環(huán)境和文化傳統(tǒng)等因素差異明顯且難以消弭，在實踐中容易導(dǎo)致立法事項不統(tǒng)一、地位不平等等困境?；诖?，本文以期對我國區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法制度的完善提出可行性的建議。具體而言，本文首先從實踐樣態(tài)和概念解構(gòu)兩個方面對區(qū)域協(xié)同立法的內(nèi)涵進行重塑，其次采取規(guī)范分析的方法將區(qū)域協(xié)同立法置于央地關(guān)系的框架中以厘清區(qū)域協(xié)同立法的事權(quán)范圍，最后從中央加強立法以及地方積極探索兩條路徑為區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的完善提出建議。

二、區(qū)域協(xié)同立法的實踐樣態(tài)與理論內(nèi)涵

區(qū)域協(xié)同立法是立法領(lǐng)域的新事物，法學(xué)界對這一概念的外延和內(nèi)涵有諸多理解，但并未形成共識。根據(jù)地方立法主體的差異，區(qū)域協(xié)同立法可以分為地方人大間的協(xié)同立法和地方政府間的協(xié)同立法（區(qū)域行政協(xié)議），前者由地方立法機關(guān)主導(dǎo)，后者由地方行政機關(guān)主導(dǎo)。理論上的研究大部分以行政法為視角，聚焦于區(qū)域行政協(xié)同立法層面，學(xué)者們已通過行政法學(xué)的原理對區(qū)域行政協(xié)議的研究取得了豐碩的成果，而對于地方人大之間的協(xié)同立法研究甚少。因此本文的研究不再關(guān)注區(qū)域行政協(xié)議，下文所述的區(qū)域協(xié)同立法均指地方人大之間的協(xié)同立法。

（一）實踐樣態(tài)的考察

區(qū)域協(xié)同立法在我國尚處于蓬勃發(fā)展階段，盡管在理論上已有較多的研究成果，但實際出臺的區(qū)域協(xié)同立法的法律文件并不多，有影響力的更是屈指可數(shù)。目前區(qū)域協(xié)同立法活動大部分還是停留在立法信息、立法項目、立法程序的溝通協(xié)調(diào)上，真正協(xié)作成功的案例并不太多。本文選取在實踐層面較為成功的成果進行考察（參見表1），可以看出我國各項區(qū)域協(xié)同立法成果之間表現(xiàn)出了些許共性：呈現(xiàn)出以城市群為基礎(chǔ)，以區(qū)域環(huán)境治理為中心，以“共同協(xié)商+各自立法”為立法模式的特征。

表1：我國區(qū)域協(xié)同立法現(xiàn)有成果表

1.以城市群為基礎(chǔ)。目前我國的區(qū)域協(xié)同立法分布在京津冀、長三角、云貴川、成渝等城市群，這些城市群的發(fā)展為區(qū)域協(xié)同立法的誕生提供了基礎(chǔ)條件。首先，我國區(qū)域發(fā)展形成了西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先發(fā)展的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，城市群的建設(shè)為區(qū)域協(xié)同立法提供了戰(zhàn)略保障和政策依據(jù)。其次，地理上區(qū)位的毗鄰和資源的共享促進了城市基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通、公共服務(wù)的一體化，降低了城市間的人力資源、物流貿(mào)易、信息交換等要素的流動成本，為區(qū)域協(xié)同立法提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)。最后，城市群內(nèi)的文化背景具有類似性，為區(qū)域協(xié)同立法提供了文化基礎(chǔ)，各方在協(xié)同立法時，可以盡量減少因文化背景沖突造成的摩擦和爭議，有助于各項協(xié)議的順利達成?？傊?，經(jīng)濟發(fā)展水平、社會結(jié)構(gòu)、歷史進程、文化傳統(tǒng)和地理環(huán)境條件等關(guān)鍵性因素最終促進了區(qū)域協(xié)同立法的形成。

2.以區(qū)域環(huán)境治理為中心。隨著城市群不斷構(gòu)成和發(fā)展，區(qū)域之間的空間關(guān)聯(lián)愈發(fā)緊密，這種空間關(guān)聯(lián)不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟方面，在環(huán)境治理方面也日趨緊密，可以說大氣治理和流域治理是主要的協(xié)同內(nèi)容。大部分環(huán)境污染具有流動性、整體性等特點，污染的不斷擴張使污染區(qū)域內(nèi)的任何城市都無法獨善其身，因僅靠一地?zé)o法從源頭上解決環(huán)境問題，需要多地聯(lián)防聯(lián)控、共同參與。尤其是經(jīng)濟發(fā)達、人口密集的京津冀、長三角、珠三角、成渝以及長江中游等地區(qū)已經(jīng)成為中國環(huán)境污染的重點區(qū)域。以大氣污染為例，據(jù)統(tǒng)計，目前京津冀、長三角、珠三角三大城市群在全國GDP中的占比高達37.4%，但這些地區(qū)以臭氧、PM2.5為主要特征的區(qū)域性復(fù)合型大氣污染依然突出，因此不斷加強區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控以形成跨區(qū)域協(xié)同治污合力成為區(qū)域協(xié)同治理的重要抓手。

3.以“共同協(xié)商+各自立法”為立法模式。在區(qū)域協(xié)同立法的模式選擇上，各地普遍采取“共同協(xié)商”“各自立法”的模式。這種模式分為協(xié)商和立法兩個階段。在第一階段首先由各地的人大常委會主導(dǎo)，就具體立法事項進行充分協(xié)商以達成共識，形成一個統(tǒng)一的立法文本或共同決定，可以說這一階段的成果是協(xié)同立法的核心所在，是下一階段各地分別立法的基石。第二個階段則是由參與區(qū)域協(xié)同立法的各地立法機關(guān)，根據(jù)第一階段所達成的共識，對統(tǒng)一的立法文本或者共同決定進行協(xié)調(diào)和審議，形成各行政區(qū)域內(nèi)的立法草案，最后由地方人大分別審議通過。從實踐層面來看，我國區(qū)域協(xié)同立法普遍采取這種相對松散的模式，因其更加靈活，各區(qū)域可以根據(jù)各自實際情況進行立法，更能發(fā)揮地方立法的積極性、主動性。

（二）概念上的解構(gòu)

當前我國并無區(qū)域協(xié)同立法的官方定義，學(xué)界對區(qū)域協(xié)同立法學(xué)理層面的探討也十分有限。區(qū)域協(xié)同立法蘊含“區(qū)域”與“協(xié)同”兩層含義，只有從概念上對其進行解構(gòu)，分別對“區(qū)域”與“協(xié)同”兩個關(guān)鍵詞進行法理上的探討，才能準確地對區(qū)域協(xié)同立法的內(nèi)涵和外延進行把握。

1.區(qū)域——從行政區(qū)域到自然區(qū)域的嬗變。長期以來我國實行以行政區(qū)劃為單位的管理體制是國家權(quán)力分配和政策制定的基礎(chǔ)，是行政管理的基本空間單元。以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，享有立法權(quán)的立法主體，在其所管轄的行政區(qū)域內(nèi)依照法定程序行使法律賦予的各項權(quán)力，并僅在本行政區(qū)域內(nèi)有效和實施，這是在“中央—地方”的關(guān)系中我國地方立法一直所遵循的邏輯。

地方環(huán)境立法也遵循這一邏輯。地方環(huán)境立法的適用范圍以行政區(qū)域為界限，但在生態(tài)系統(tǒng)中，大氣、水等自然要素的自然流動性使環(huán)境問題不受制于行政區(qū)劃的界限，行政區(qū)域的劃分會不可避免地導(dǎo)致自然區(qū)域被人為分割，使完整的生態(tài)區(qū)域被行政區(qū)劃分割開。一方面容易導(dǎo)致地方環(huán)境立法對整體的生態(tài)保護缺乏考量，使保護思路破碎化，不利于生態(tài)環(huán)境保護的整體性和平衡性發(fā)展。另一方面，以地方行政區(qū)域為基礎(chǔ)推進生態(tài)環(huán)境治理，容易造成因政策分割、單邊決策和法律執(zhí)行不一而滑入分割治理的僵局，形成拼湊型空間治理的格局，催生以競爭性為特質(zhì)的地方主義。

從空間區(qū)劃上看，區(qū)域環(huán)境治理中的“區(qū)域”既可能包含幾個行政單元所組成的區(qū)域，也可能是某一條河流流經(jīng)的區(qū)域，或者是以某一湖泊、海洋為中心所形成的區(qū)域。區(qū)域協(xié)同立法是一種跨越行政區(qū)域的立法，使地方立法從行政區(qū)域的立法空間進入了以自然區(qū)域為核心的立法空間，將以行政區(qū)域為藩籬的立法邊界拓展為自然區(qū)域一體化的空間領(lǐng)域，形成了以地域空間為單位的行政區(qū)域與行政區(qū)域之間的有機結(jié)合，為區(qū)域法治提供了更大的場域網(wǎng)絡(luò)，是整體系統(tǒng)觀視角下生態(tài)環(huán)境治理的空間表達。因此必須從空間區(qū)劃的維度理解協(xié)同立法，從而打破傳統(tǒng)以行政區(qū)域為基礎(chǔ)、轉(zhuǎn)而選擇以自然空間為基礎(chǔ)的跨行政區(qū)域管理模式，并通過空間的尺度來調(diào)整區(qū)域的大小和范圍，從而實現(xiàn)行政區(qū)域立法到自然區(qū)域立法觀念的嬗變。

2.協(xié)同?！皡f(xié)同”是區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的另外一個關(guān)鍵詞，也是這一概念的核心。從我國社會發(fā)展的沿革來看，區(qū)域之間的協(xié)同往往從區(qū)域經(jīng)濟的一體化發(fā)展開始催生出政策與法律的協(xié)同化。區(qū)域經(jīng)濟一體化的特征是區(qū)域市場一體化，它要求區(qū)域內(nèi)的各行政區(qū)劃打破行政壁壘，拆除地方保護主義，實行更加自由的經(jīng)濟交往。但是在區(qū)域經(jīng)濟中，追求自身利益最大化的潛規(guī)則導(dǎo)致具有地方立法權(quán)的各行政區(qū)劃從自身出發(fā)制定了大量的互相沖突的地方立法規(guī)范，這勢必導(dǎo)致市場經(jīng)濟秩序的混亂。為此，需要協(xié)調(diào)一致的法制作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的保障，從而在區(qū)域經(jīng)濟一體化的背景下催生了立法的協(xié)同化。

從語義上看，協(xié)同是指兩個或者兩個以上的不同主體，協(xié)調(diào)實施或完成某一目標的過程或方法。這種立法的協(xié)同化應(yīng)具有如下幾層含義：首先，立法主體擁有平等的立法人格。協(xié)同強調(diào)的是橫向的平等主體之間的和諧關(guān)系，是否參加協(xié)同立法取決于立法機關(guān)的意愿，作為協(xié)同立法的主體，地方立法機關(guān)應(yīng)本著平等的原則同其他立法主體達成就某事項進行共同立法的合意。其次，協(xié)作的方式強調(diào)協(xié)調(diào)與合作，例如簽訂立法協(xié)議或者召開聯(lián)席會議等方式。由于合作主體之間沒有上下級依附關(guān)系，因此必須通過協(xié)同合作，促進資源的交換和各方利益的共同提升，確保協(xié)同關(guān)系能夠長期穩(wěn)定維持。最后，往往以頒布共同的法律文件為協(xié)同的成果，既可以是協(xié)商確定一個示范性的條款文本，各地進行調(diào)整后形成地方適用的新文本，也可以是同時出臺一部在各地共同適用的法律文本。

結(jié)合我國區(qū)域協(xié)同立法的實踐樣態(tài)以及對“區(qū)域”和“協(xié)同”兩個要素的解構(gòu)，區(qū)域協(xié)同立法的概念可以重塑如下：區(qū)域協(xié)同立法是指具有地理區(qū)域性的跨行政區(qū)域的兩個或兩個以上的地方立法主體，為了維護區(qū)域內(nèi)某些共同的利益，按照一定的立法程序，在平等互利的原則上，以協(xié)商一致的方式，就某一事項共同立法或者分別立法，但是立法文本和形式高度一致，并互相承認法律效力的立法現(xiàn)象。

三、區(qū)域協(xié)同立法權(quán)限的規(guī)范分析

區(qū)域協(xié)同立法所面臨的最核心的問題是立法權(quán)限的邊界為何。一方面，單個立法機關(guān)對某一立法事項是否有立法權(quán)限尚不明確；另一方面，就算單個立法機關(guān)對某一立法事項有立法權(quán)限，但當跨行政區(qū)域后，這一事項是否還能由地方進行立法。地方事務(wù)和中央事務(wù)并非涇渭分明。中央和地方存在共同事務(wù)，而且地方事務(wù)跨行政區(qū)域后的事務(wù)屬性可能發(fā)生變化。也就是說，地方事務(wù)跨行政區(qū)域后，到底由中央管轄還是由地方管轄就成為一個問題。要厘清協(xié)同立法的立法權(quán)限問題，尚需通過規(guī)范法學(xué)的路徑回溯到央地立法權(quán)限的框架中，為區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法在立法體系中找到適當?shù)奈恢?，從而為環(huán)境協(xié)同立法提供合法性依據(jù)。

（一）央地關(guān)系視角下立法權(quán)限配置的現(xiàn)狀

1.央地立法事權(quán)的分野。在理論上，中央與地方立法事權(quán)有專屬立法與非專屬立法之分。專屬立法權(quán)又可分為中央專屬立法權(quán)和地方專屬立法權(quán)，是指專屬于中央或地方的，對某些事項具有強烈的“排他性”和“獨占性”的立法權(quán)。我國只有中央專屬立法權(quán)而沒有地方專屬立法權(quán)，因為地方立法事權(quán)始終受到中央的約束和限制，中央可以通過立法決定地方的一切事務(wù)，也可以制定出適應(yīng)不同地方的特別法律，因而我國的法律體系中地方立法很大程度上只是一種執(zhí)行性、輔助性立法，地方不享有完整、獨立的立法權(quán)。非專屬立法型或共同立法型是指中央與地方享有對某些事項的“共同立法權(quán)”，這些事項的立法權(quán)并不專屬中央或地方的任何一方，地方有權(quán)就某些事項在中央立法的框架之內(nèi)進行立法。在單一國家結(jié)構(gòu)的體制下，我國央地立法事權(quán)主要由專屬于中央的立法事權(quán)以及中央與地方共同的立法事權(quán)構(gòu)成。

2.地方立法事權(quán)的配置現(xiàn)狀

（1）否定性列舉

地方事權(quán)的否定性列舉是指中央立法明確規(guī)定地方立法不得觸碰的事項，其分為“法律保留事項”“法律排除事項”兩個維度。

第一個維度是《立法法》第8條規(guī)定的全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)，即“法律保留”事項。該條列舉了只能由法律進行規(guī)定的事項，中央對這些事項具有“獨占性”“排他性”，地方不得對這些立法事項進行立法。

第二個維度是法律排除事項，即有的法律直接明確了地方性法規(guī)不得對某些事項進行規(guī)定，主要來源于《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》的相應(yīng)規(guī)定。

（2）肯定性概括

與中央專屬立法權(quán)的否定性列舉方式不同，《立法法》對地方立法權(quán)限僅做了原則性的規(guī)定?！读⒎ǚā返?3條將地方性法規(guī)的立法事項分為三類（參見表2）。

表2：我國央地立法事權(quán)劃分表

第73 條第1 款第1 項規(guī)定了執(zhí)行性立法事項。執(zhí)行性立法事項是指上位法對此類事項作出規(guī)定，考慮到地方的實際情況和客觀條件的差異，而賦予地方立法細化上位法、使之可操作的地方立法權(quán)，此類執(zhí)行性立法留給地方立法的創(chuàng)制性空間微乎其微，地方只能執(zhí)行上位法的規(guī)定。

第73 條第1 款第2 項規(guī)定了地方性事務(wù)立法事項，即屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項。但是地方性事務(wù)的外延難以得到明確，地方事務(wù)本身十分復(fù)雜，中央很難通過立法詳盡地列舉地方事務(wù)的范圍。

第73 條第2 款規(guī)定了先行性立法事項，除了“法律保留”的事項外，國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，地方可以先行制定地方性法規(guī)，在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效。在國家層面立法尚付闕如的情況下，地方發(fā)揮立法“試驗田”的作用，探索立法，總結(jié)立法經(jīng)驗，先行先試，填補立法空白。

（3）設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限

2015年修訂的《立法法》對設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限進行了列舉，第72 條規(guī)定設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)。需要注意的是，這一規(guī)定只是設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限，是為了滿足地方治理需求而賦予地方更多的立法權(quán)限所做的嘗試性的制度設(shè)計，對地方事權(quán)的界定并非具有終局性，設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限不能等同于地方立法權(quán)限，此條規(guī)定并不能作為劃分央地事權(quán)的依據(jù)。另外，此條規(guī)定本身就非常概括，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”究竟包括哪些事項，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”這些事項在外延上也是不明確的。

可見，我國對地方立法權(quán)限范圍的規(guī)定十分籠統(tǒng)和寬泛?？梢哉f，在專屬立法權(quán)限外，中央與地方之間的立法權(quán)限仍有較大范圍的重合，不僅如此，三種類型的地方立法之間也存在交叉重疊的部分?？傊?，我國中央與地方之間的事權(quán)缺乏明顯、具體的劃分，地方立法權(quán)限的邊界也很不清晰。

（二）央地視角下區(qū)域協(xié)同立法的范圍

央地立法事權(quán)的邊界不明而導(dǎo)致地方立法權(quán)限無法確定，協(xié)同立法的權(quán)限范圍自然也處于模糊之中，但從對央地關(guān)系視角下地方立法權(quán)限的梳理可以明確我國區(qū)域協(xié)同立法的權(quán)限應(yīng)有兩層含義。第一層，對于中央專屬立法事項，即法律保留的事項，地方立法沒有立法權(quán)限，因此區(qū)域協(xié)同立法對其也沒有立法權(quán)限；同理，“行政三法”所規(guī)定的排除事項，協(xié)同立法亦不得進行規(guī)定。第二層，據(jù)統(tǒng)計，從法律和行政法規(guī)中有關(guān)區(qū)域合作的規(guī)定來看，跨行政區(qū)域的地方事務(wù)可由地方管轄也可由中央管轄的占17%，先由地方管轄再由中央管轄的占32%，鼓勵、授權(quán)地方管轄的占51%，這表明若某一事務(wù)為地方性事務(wù)，當這一事項跨區(qū)后，地方仍然能對其進行管轄。從現(xiàn)有的地方立法權(quán)限的配置來看，區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)定位在地方立法的譜系下，在高位階立法尚未為地方配置協(xié)同立法權(quán)的情況下，地方至少可以在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”的事項范圍內(nèi)進行協(xié)同立法。

1.環(huán)境保護事項。根據(jù)《環(huán)境保護法》第2 條的規(guī)定，環(huán)境是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。環(huán)境保護事項協(xié)同立法的范圍也應(yīng)限于對上述環(huán)境要素的保護領(lǐng)域。

當前，我國雖然沒有法律授權(quán)地方進行協(xié)同立法，但是多部環(huán)境與資源保護的法律均體現(xiàn)了地方協(xié)同之意（參見表3）。根據(jù)污染發(fā)生的時間，可以將這些條款分為預(yù)防性協(xié)同條款和補救性協(xié)同條款。預(yù)防性協(xié)同條款是指為避免損害或爭議的發(fā)生，事先建立協(xié)同機制。例如《水污染防治法》第28條規(guī)定建立重要江河、湖泊的流域水環(huán)境保護聯(lián)合協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施。補救性協(xié)同條款是指在損害或者爭議發(fā)生后采取補救或解決的協(xié)同機制。例如《草原法》第37 條、《水土保持法》第46條、《礦產(chǎn)資源法》第49條均規(guī)定發(fā)生糾紛時，由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府協(xié)商解決，協(xié)商不成的由其上級政府協(xié)商解決。但由于我國地方環(huán)境立法長期存在著模糊性和不適當性，有些立法事項不夠統(tǒng)一明確，有些事項又過于具體、適應(yīng)性不夠，導(dǎo)致地方立法需求與權(quán)限之間存在沖突。

表3：我國環(huán)境與資源保護法律中的協(xié)同條款

總之，當前我國多部環(huán)境保護的法律規(guī)定了協(xié)同的機制，只不過這種協(xié)同仍處于初級的政府間的協(xié)商階段。這種政府間的協(xié)商通過互通信息、相互照應(yīng)、相互看齊來達成，具有松散、交互性較低、沒有顯著約束力的特點，屬于一種“弱協(xié)同”。接下來亟須將這一弱協(xié)同在環(huán)境保護事項協(xié)同立法的范圍內(nèi)轉(zhuǎn)換成整體性強、規(guī)劃統(tǒng)一、決策統(tǒng)一、執(zhí)行統(tǒng)一、交互性強度高、約束性和規(guī)范性強的地方性法規(guī)層面的強協(xié)同。

2.城鄉(xiāng)建設(shè)與管理事項。城鄉(xiāng)建設(shè)與管理事項同區(qū)域環(huán)境治理密切相關(guān)，尤其是城市建設(shè)推進的過程中往往會造成大氣污染、水污染、噪聲污染、固廢污染等一系列環(huán)境問題。根據(jù)官方解讀：“城鄉(xiāng)建設(shè)管理包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等?！睂τ诔青l(xiāng)規(guī)劃事項而言，可通過協(xié)同立法為區(qū)域發(fā)展布局、功能分區(qū)、綜合交通體系等方面的一體化建設(shè)提供立法方面的保障和支撐。對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事項而言，地方可以對城市道路交通基礎(chǔ)設(shè)施、城市網(wǎng)管、垃圾和污水處理設(shè)施、生態(tài)園林四個大方面的事項進行協(xié)同立法，尤其是城市生活垃圾分類的跨區(qū)處理亟須進行協(xié)同規(guī)制。在市政管理事項上，可以進行社會保障服務(wù)、教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)的協(xié)同。

3.歷史文化保護事項。協(xié)同立法在歷史文化保護事務(wù)方面主要有物質(zhì)層面的歷史文化保護事項以及非物質(zhì)層面的歷史文化保護事項。在物質(zhì)層面，歷史文化遺跡往往成為當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的重要組成部分，對當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境具有重大的意義，因此對于跨省市、跨區(qū)域的物質(zhì)性歷史文化遺產(chǎn)而言，協(xié)同立法十分必要。例如，明長城的遺址遍及北京、河北、天津、內(nèi)蒙古，對于地跨多個省市的明長城遺址而言，地方可以通過協(xié)同立法對其進行保護。同理，對于跨省市、跨區(qū)域、需要攜手共同保護的非物質(zhì)歷史文化而言，區(qū)域協(xié)同立法也有開展的必要和可能。

總體而言，區(qū)域協(xié)同立法的立法權(quán)限應(yīng)在央地關(guān)系的視角下展開，對于法律保留和法律排除事項，地方立法不得染指，因而協(xié)同立法也不得涉及這些事項。對于央地共同立法事項，《立法法》將其分為執(zhí)行性立法、地方事務(wù)性立法和先行性立法，但三者之間存在著交叉，且何為地方性事務(wù)也沒有明確的判斷標準。在央地事權(quán)劃分并不明確的情形下，地方立法機關(guān)至少可以對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”等事項進行區(qū)域協(xié)同立法。

四、區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的完善路徑

經(jīng)過不斷地探索，我國區(qū)域協(xié)同立法的理論和實踐取得了許多開創(chuàng)性的成果，尤其在區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法領(lǐng)域，大氣污染防治和流域治理的快速推進為區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法開辟了廣闊的發(fā)展空間。總體而言，區(qū)域協(xié)同立法是一個較新的、極具探索意義的研究領(lǐng)域。在央地關(guān)系的視角下，仍需從中央統(tǒng)一立法和地方協(xié)同立法兩條路徑對這一制度進行構(gòu)建和完善。

（一）縱向：構(gòu)建系統(tǒng)的區(qū)域協(xié)同立法法律規(guī)范體系

在中央層面，可以從《憲法》與《立法法》維度、全國人大及其常委會授權(quán)立法維度、協(xié)同立法的單行立法維度以及具體環(huán)保制度維度四個維度構(gòu)建系統(tǒng)的中央層面的區(qū)域協(xié)同立法法律規(guī)范體系，為區(qū)域協(xié)同立法提供依據(jù)，并對區(qū)域法治建設(shè)進行有效監(jiān)督。

第一個維度，作為具有最高效力的根本法，《憲法》是制定其他有關(guān)行政區(qū)域利益沖突與協(xié)調(diào)的各種單行法律的依據(jù)和基礎(chǔ)?，F(xiàn)行《憲法》為區(qū)域法治的協(xié)調(diào)發(fā)展提供了一個廣闊的空間，其所包含的權(quán)力下放、地方分權(quán)、地方自治、地方之間應(yīng)平等互惠等憲法建制的思考進路為區(qū)域協(xié)同立法的形式、內(nèi)容、途徑提供了無限想象的空間。應(yīng)加快完善《憲法》《立法法》的相關(guān)條款或者出臺立法解釋，在《憲法》《立法法》等相關(guān)法律中明確省際協(xié)同立法的依據(jù)，從而在根本上解決區(qū)域協(xié)同立法缺乏法律依據(jù)的爭議。

第二個維度，全國人大及其常委會以授權(quán)立法的方式，授權(quán)地方立法機關(guān)協(xié)同立法的權(quán)限。當前，我國《立法法》明確規(guī)定被授權(quán)主體只有國務(wù)院以及經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市權(quán)力機關(guān)，除此之外的地方機關(guān)均不是被授權(quán)的主體。在我國各類特定區(qū)域不斷涌現(xiàn)的背景下，把國務(wù)院以及經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市作為主要被授權(quán)主體的規(guī)定已經(jīng)嚴重不適應(yīng)特定區(qū)域?qū)Ψㄖ谓ㄔO(shè)的需要，必須根據(jù)現(xiàn)實需求對被授權(quán)主體的范圍作適當擴大。對于不斷涌現(xiàn)的如京津冀區(qū)域、長三角區(qū)域、粵港澳大灣區(qū)等跨省級的區(qū)域，可以通過一區(qū)域一授權(quán)或者一事一授權(quán)的方式，精準授權(quán)特定區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法權(quán)限，以滿足區(qū)域環(huán)境法治建設(shè)的需求。

第三個維度，制定諸如《區(qū)域協(xié)同立法法》的單行法律。較全國人大及其常委會的精準授權(quán)不同，此類單行立法所要解決的是地方協(xié)同立法的共性問題和一般原理，即對協(xié)同立法的主體資格、權(quán)限范圍、法律效力、立法和審批程序等方面作出明確規(guī)定，對區(qū)域協(xié)同立法一般性的原理做出解釋，為地方提供可操作的立法指引。

第四個維度，在具體的環(huán)境保護法律法規(guī)中增設(shè)協(xié)同立法的條款，以實現(xiàn)協(xié)同立法在具體的環(huán)保制度中落地生根。例如我國出臺的《長江保護法》第6條規(guī)定長江流域相關(guān)地方可以根據(jù)需要在地方性法規(guī)等方面建立協(xié)作機制，協(xié)同推進長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)。類似地，在對現(xiàn)行的環(huán)境資源保護法律法規(guī)進行修改時，可以增設(shè)區(qū)域協(xié)同立法的授權(quán)條款。

（二）橫向：地方層面積極加快對區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法制度的探索

地方立法機關(guān)應(yīng)在央地立法事權(quán)的框架下，積極探索區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法制度的構(gòu)建與完善路徑。從具體立法環(huán)節(jié)的角度出發(fā)，地方立法機關(guān)應(yīng)在立法主體、立法程序、立法內(nèi)容、保障機制四個層次進行充分的協(xié)同，以保證將“協(xié)同”貫穿至立法的全過程。

1.立法機構(gòu)的協(xié)同

（1）人大聯(lián)席會議

立法機構(gòu)的協(xié)同是協(xié)同立法的前提和基礎(chǔ)，即要在地方層面實現(xiàn)立法機構(gòu)的一體化。如前文所述，目前我國區(qū)域協(xié)同立法主要采取人大聯(lián)席會議的方式設(shè)置立法協(xié)同機構(gòu)。聯(lián)席會議是一種松散型、協(xié)商性的協(xié)同立法，其模式比較靈活。區(qū)域立法聯(lián)席會議的時間和形式可以根據(jù)合作與交流的需要靈活確定。在時間上，可以采取一事一議的磋商型聯(lián)席會議，形成定期交流和會晤的機制以保證聯(lián)席會議召開的頻次。在會議召開的地點選擇上，可以借鑒長三角地區(qū)各區(qū)域輪值召開的機制。在內(nèi)容上，應(yīng)突出協(xié)同的重點事項，避免聯(lián)席會議的召開流于形式。在聯(lián)席會議的人員構(gòu)成方面，既可以是區(qū)域內(nèi)各地方立法機關(guān)的負責(zé)人，也可以是各地方立法機關(guān)的工作人員，還可以是在區(qū)域立法中承擔(dān)特定職責(zé)的其他人員。

（2）環(huán)境治理協(xié)同工作委員會機制

相較于聯(lián)席會議，工作委員會是一種深度緊密且層次更高的協(xié)同，適合有一定協(xié)同基礎(chǔ)的區(qū)域開展。工作委員會的職責(zé)是統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)協(xié)同立法工作，明確需要協(xié)同立法的重點領(lǐng)域，加強立法事項的對接，探索細化環(huán)境協(xié)同立法事項中的具體立法規(guī)范，通過磋商協(xié)調(diào)形成立法事項建議，擬定立法文本建議稿等方式以向地方人大提出立法建議。

2.立法程序的協(xié)同。在尚無法律對區(qū)域協(xié)同立法的制定程序作出特別規(guī)定之前，區(qū)域協(xié)同立法的制定程序應(yīng)遵守《立法法》對一般立法程序的規(guī)定。我國人大立法程序包括提出法案、審議提案、表決和通過法案、公布法律四個環(huán)節(jié)。需要注意的是，由于協(xié)同立法與傳統(tǒng)單一的地方立法存在差異，因此，在遵循一般立法原則和程序的同時，也要注重協(xié)同立法特殊性的表達。

首先，在進行協(xié)同立法前，先由協(xié)同立法聯(lián)席會議或者工作委員會確認區(qū)域環(huán)境保護的立法規(guī)劃，將生態(tài)環(huán)境保護中的大氣或水污染等具體防治確定為立法規(guī)劃項目，并根據(jù)環(huán)境治理要求，及時對立法規(guī)劃項目進行調(diào)整。同時建立立法信息和規(guī)劃共享機制，并盡可能地建立區(qū)域性的法律信息網(wǎng)，以此構(gòu)建區(qū)域立法的主要工作平臺。

其次，在起草立法文本時，可以由協(xié)同立法機構(gòu)起草，形成統(tǒng)一的立法草案文本；也可以由地方人大法制工作部門各自負責(zé)組織起草，然后將這些地方性法規(guī)進行協(xié)調(diào)，形成區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的立法草案文本；還可以由地方人大常委會抽調(diào)法制工作部門和環(huán)保部門的人員成立協(xié)同立法工作小組，就重點環(huán)保立法項目開展起草工作。協(xié)同立法文本的審議，應(yīng)做到分別審議，分別通過。

最后，在協(xié)同立法制定后，立法機關(guān)除了按照《立法法》的規(guī)定及時向全國人大常委會和國務(wù)院備案外，地方之間還可以進行“交叉?zhèn)浒浮?，其他立法機關(guān)可以對協(xié)同立法進行協(xié)調(diào)性審查，以此來構(gòu)建一種“橫向”的備案審查機制。當某一地方立法機關(guān)的立法有可能損及本地利益或影響整個區(qū)域共同利益時，其他地方立法機關(guān)可就此提出立法協(xié)調(diào)要求，進行協(xié)商處理。

3.立法內(nèi)容的協(xié)同。立法內(nèi)容的協(xié)同是實質(zhì)層面的協(xié)同，是區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的關(guān)鍵所在。為了保證區(qū)域協(xié)同立法的統(tǒng)一，地方立法機關(guān)應(yīng)平衡各地環(huán)境保護的實際情況，對擬協(xié)同的重點事項進行識別，提煉需要共同立法的事項，并進行協(xié)商，找準問題對癥下藥。具體而言可以分為環(huán)境標準的協(xié)同、法律責(zé)任的協(xié)同、利益補償?shù)膮f(xié)同。

（1）環(huán)境標準的協(xié)同

環(huán)境標準是指法律授權(quán)相關(guān)部門制定的用于控制污染、保護環(huán)境的各種技術(shù)規(guī)范和管理規(guī)范的總稱，是識別環(huán)境問題、監(jiān)測環(huán)境狀況、監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法和確定監(jiān)測方法的技術(shù)依據(jù)。盡管學(xué)界對生態(tài)環(huán)境標準的法律屬性并未形成共識，但是這并不影響環(huán)境標準在環(huán)境治理一體化中的重要作用。由于各地區(qū)的環(huán)境污染現(xiàn)狀以及環(huán)境治理水平相異，現(xiàn)有環(huán)境標準也存在差距，主要體現(xiàn)在環(huán)境標準項目的設(shè)置、環(huán)境標準限值、違規(guī)排放污染物的處罰標準、排污稅費征收標準以及環(huán)境監(jiān)測技術(shù)和方法等方面的差異和沖突，可以說只有逐步統(tǒng)一各項環(huán)境標準，才能實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境的協(xié)同治理。

（2）法律責(zé)任的協(xié)同

法律責(zé)任作為保障法律實施、維護法律秩序的關(guān)鍵機制，可理解為因違反法律義務(wù)而承擔(dān)不利后果的應(yīng)當性。我國長三角、京津冀地區(qū)的主要城市對相同違法行為的處罰力度并不相同，尤其體現(xiàn)在罰款數(shù)額上限和下限的設(shè)置上。例如，北京市、天津市、河北省三地對分類投放生活垃圾違法情形的規(guī)定不大相同，對于未按規(guī)定時間、地點、方式等要求分類投放生活垃圾且情節(jié)嚴重的，北京市規(guī)定的罰款數(shù)額為50 元以上200 元以下，河北省的規(guī)定是100 元以下，天津市的規(guī)定則為100 元至500 元。其背后的原因固然有地方經(jīng)濟發(fā)展水平不同或居民環(huán)保意識的差異，但是長久而言不利于區(qū)域環(huán)境治理的整體推進。地方立法機關(guān)在協(xié)同立法時應(yīng)盡量打破地區(qū)之間處罰力度不同的壁壘，地方對同一違法行為的處罰標準不同，所帶來的法律后果在各地不同，在實際操作中就可能產(chǎn)生處罰不公的問題，因此，對可能產(chǎn)生的“同事不同罰”的問題，協(xié)同立法應(yīng)予以重點回應(yīng)。

（3）利益補償?shù)膮f(xié)同

現(xiàn)實中，完全協(xié)同基本只是一種理論設(shè)想，主體之間更多的是利益沖突。此時如何在完成區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的同時明確利益補償機制，也是區(qū)域協(xié)同立法的重點，對此區(qū)域各地可以共建生態(tài)環(huán)境利益補償機制。以流域生態(tài)利益補償為例，我國許多地方涉水區(qū)包括多個行政區(qū)域，水域上下游矛盾激化，上游地區(qū)要涵養(yǎng)水源、保障糧食供給、建設(shè)生態(tài)防護林等，喪失了經(jīng)濟發(fā)展機會，導(dǎo)致上下游地區(qū)之間環(huán)境、經(jīng)濟、生態(tài)利益不平衡，跨界流域污染從上游至下游轉(zhuǎn)移的同時也帶來生態(tài)環(huán)境權(quán)的讓渡，需要利益受益方給予利益受損者利益補償。因此，在跨界流域治理中，區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)構(gòu)建符合市場規(guī)律的長效補償機制，為衡平流域內(nèi)各地區(qū)的利益提供立法保障。

4.協(xié)同立法的保障機制。在某一區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法頒布后，還需要考察這一協(xié)同立法是否與地方當前的法律體系相融洽，以及是否能達成區(qū)域內(nèi)環(huán)境協(xié)同治理的目標。因此，還需要清理地方立法，加強對協(xié)同立法的監(jiān)督和評估。

（1）立法清理

協(xié)同立法出臺后，可能會與原本在該地施行的地方立法重復(fù)甚至相沖突，會對協(xié)同發(fā)展構(gòu)成規(guī)范層面的制約，因此需要及時對地方立法進行清理，并建立區(qū)域沖突法規(guī)清理的長效機制。一方面，應(yīng)堅持法律位階原則對地方性法規(guī)以及環(huán)境保護規(guī)范性文件的合法性進行審查；另一方面審查現(xiàn)有的規(guī)范性文件是否與區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的規(guī)定相沖突，及時對地方立法作出修改或廢止。

（2）立法監(jiān)督

協(xié)同立法在本質(zhì)上屬于地方立法。從法理上來看，地方立法監(jiān)督是針對地方立法不符合《憲法》和法律規(guī)定、超越權(quán)限制定、制定程序不合法等問題進行審查的制度。因此，不僅要對協(xié)同立法規(guī)劃、起草、審議、頒布的全過程進行監(jiān)督，還要對出臺的協(xié)同立法規(guī)范性文件進行監(jiān)督，重點審查其是否與《憲法》《立法法》《行政處罰法》《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等有關(guān)法律相違背，以保證立法監(jiān)督貫穿于區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的始終。

（3）立法后評估

某一區(qū)域內(nèi)的環(huán)境治理具有不可分割性與空間連續(xù)性，開展協(xié)同立法后的評估有助于提高地方立法的實效與協(xié)調(diào)性，也有利于維護法治統(tǒng)一，更好地實現(xiàn)跨區(qū)域治理。區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法除了需要滿足一般立法的評估要求外，還需要滿足環(huán)境立法的特殊性，從立法末端確保環(huán)境協(xié)同立法的合法性和有效性。

五、結(jié)語

區(qū)域協(xié)同立法表面上看是橫向的地方人大與人大之間的協(xié)作立法活動，但其背后涉及的卻是中央與地方的關(guān)系。從現(xiàn)有的地方立法權(quán)限的配置來看，地方至少可以對《立法法》所規(guī)定的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”事項進行區(qū)域協(xié)同立法。在央地關(guān)系的視角下，可以從中央和地方兩個層面對區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法進行完善，從而為區(qū)域協(xié)同治理提供法律保障。

需要指出的是，在區(qū)域經(jīng)濟一體化的過程中，并非所有事項都需要協(xié)同立法，也不是任何立法都需要協(xié)同處理。進一步而言，立法的協(xié)同存在兩個前提。一是某一領(lǐng)域的問題地方無法獨立通過立法解決，最典型的就是環(huán)境保護領(lǐng)域，受污染物流動性和行政區(qū)劃的影響，地方無法單獨就水污染和大氣污染進行治理，必須進行聯(lián)防聯(lián)治的協(xié)同處理。二是國家不便于統(tǒng)一管理，例如有些流域治理問題僅需要幾個省立法，完全不需要國家出臺法律進行規(guī)制，這些省份進行協(xié)同立法不僅能有針對性地對流域進行治理，同時也能節(jié)約立法成本。因此，在當下普遍強調(diào)區(qū)域共治時，也要防止協(xié)同的濫用；在重視協(xié)同發(fā)展的同時，也不能過分依賴于協(xié)同。