淺談?wù)呗鋵嵏檶徲嬔芯?/h1>
2022-02-22 16:39:59袁優(yōu)美
中國農(nóng)業(yè)會計 2022年12期
袁優(yōu)美
2008年，審計署在《2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中提出將“國家政策重大政策措施的執(zhí)行”作為跟蹤審計試點。2014年，我國正式提出政策落實跟蹤審計，2015年5月開始，審計署按月對國家重大政策落實跟蹤審計結(jié)果進行公告，于2016年改為按季公告，目前共公布30份審計公告。2018年，中央審計委員會首次提出“全面覆蓋”，國家審計從此邁向全面覆蓋新時代，我國政策落實跟蹤審計也邁向新臺階。但是相比國外逐漸成熟的跟蹤審計研究，國內(nèi)學(xué)者在此領(lǐng)域的研究還不夠全面。在這種背景下，我國審計機關(guān)在政策中如何進行跟蹤審計非常值得研究。
一、政策落實跟蹤審計研究現(xiàn)狀
（一）政策落實跟蹤審計目標
政策落實跟蹤審計是新常態(tài)下國家審計的新使命（浙江省審計學(xué)會，2017），作為一個新型概念，由于政策跟蹤審計是對整個政策運行的周期實施審計，所以可對政策落實的各環(huán)節(jié)了解更加全面（Harris，2010），其目標是一種綜合性目標。
從整體目標來看，實質(zhì)上就是促進國家政策措施的有效落實，同時在落實的過程中結(jié)合實際不斷完善政策措施，實現(xiàn)政策的既定目標（審計署上海特派辦，2020；Rosenbach M.等，2018；劉家義，2016）。從具體目標來看，可以分為三個層次：第一，國家政策的順利執(zhí)行并達到制定的最初目標（Glynn等，1996）；第二，政策的科學(xué)性、合理性、兼容性得到提升（常凌杰、郭愛芳，2018）；第三，通過政策落實審計以此發(fā)揮出國家審計的“免疫功能”（蘇孜、何延平，2016）。而審計機關(guān)在實行審計活動的過程中，要切實將政策的“最先一公里”與“最后一公里”進行貫通，實現(xiàn)政令暢通（楊桂花、王瑩娟，2021）。
（二）政策落實跟蹤審計內(nèi)容
政策落實跟蹤審計內(nèi)容實質(zhì)上就是圍繞政策、項目、資金展開（趙景媛，2018；蘇孜等，2016；Dodaro，2009），實現(xiàn)政策目標是主要目標，這也決定政策落實跟蹤審計的主要任務(wù)是檢查國家下達的重大決策的執(zhí)行情況和效果。項目及資金作為局部目標，學(xué)者們一致認為應(yīng)重點審查政策項目是否配套及資金使用情況是否合理（趙景媛，2018；Dodaro，2009）。但對政策審計關(guān)注重點的意見存在分歧，總結(jié)發(fā)現(xiàn)主要分為政策制定審計、政策執(zhí)行過程審計、政策執(zhí)行效果審計，但是大多學(xué)者主張政策落實審計應(yīng)當(dāng)關(guān)注政策的執(zhí)行方式以及政策的效果（陳希暉、邢祥娟，2017）。
對于政策的制定是否需要審計有兩種看法，一種看法認為政策落實跟蹤審計應(yīng)當(dāng)包括對其本身和制定的審查（王慧，2017）；另一種看法則與之相反，認為該項審計活動一般指公共政策的執(zhí)行情況，審計過程不包含對政策本身及制定的審查（王彪華，2012），而公共政策審計致力于提高公共組織的效率，但不致力于政策公開和設(shè)計（Jon Pierre，2018），美國行政管理學(xué)者G·艾利森指出，“在實現(xiàn)政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行”（戴維·米勒、韋衣·波格丹，1992）。
政策執(zhí)行過程審計應(yīng)關(guān)注政策是否得到有效的執(zhí)行（陳希暉、邢祥娟，2017），執(zhí)行相關(guān)各方的行為方式是否與政策制定者的預(yù)判相符（Shulock N，2007）。審查不同地區(qū)及部門具體的落實情況，研究影響政策執(zhí)行的相關(guān)機制以及各項政策之間的相互作用關(guān)系，對于政策與政策之間的負面關(guān)系進行改善（趙景媛，2018），以達到政策之間的協(xié)同效應(yīng)。
政策執(zhí)行效果審計在一些國家已經(jīng)發(fā)展為使政策合法化的一種手段，而不是僅就政策是否得到有效執(zhí)行和公共資金是否得到適當(dāng)支出提供獨立的審計意見（Linda M，2007）。我國總體上分為直接效果、間接效果、整體效果（陳希暉等，2017），具體分為政策的執(zhí)行機制與過程、執(zhí)行過程中資金與資源的管理與運用、執(zhí)行結(jié)果是否達到政策既定目標，以及對政策制定的評估（蔡春等，2016）。
（三）政策落實跟蹤審計評價依據(jù)和標準
政策落實跟蹤審計是政策審計的重要類型，本質(zhì)上是政策績效審計。但并非政治判斷的補充，而是通過有用的審計信息，評價公共政策在經(jīng)濟、效率和效果方面的績效，從而改善公共資源的使用效益（Glynn和Murphy，1996）。政策執(zhí)行是否能夠達到既定目標還需要進一步的審計評價，Mary（2010）首次提出運用政策評估的方式完成政策落實跟蹤審計工作，通過對比后期執(zhí)行成果與初期的政策要求，可以得到政策完成的效果。在評價的依據(jù)和標準上，國內(nèi)外研究主要圍繞評價指標和構(gòu)建評價體系展開。
在評價指標層面，從多方面考慮，不應(yīng)設(shè)置定性指標，不同省市不同部門應(yīng)當(dāng)選取不同的指標（郭大江，2016），要運用不同的績效指標對不同行業(yè)的政策落實進行評價（Ernstand Young，2013）。衡量評價指標時，要考慮到經(jīng)濟政策的合法性、合理性、科學(xué)性、適用性、可操作性和績效性（秦榮生，2011）。
在評價體系的構(gòu)建層面，主要是從原來的三維模式發(fā)展到現(xiàn)在的五維模式。三維模式是從形式、事實和價值三個維度對公共政策主體、過程、結(jié)果和影響進行監(jiān)督、評價、建議、咨詢等的審計活動，開創(chuàng)性地提出公共政策審計應(yīng)遵循形式、事實和價值三維評價標準（王姝，2012）。此后，三維評價標準引入政策落實跟蹤審計，形成形式、事實和價值三維視角下可復(fù)制、可推廣的公共政策落實跟蹤審計的具體做法（淄博市審計局課題組，2016）。之后，在不斷的發(fā)展實踐中，三維評價標準增加了兩個維度：流程維度、學(xué)習(xí)與成長維度，構(gòu)建了公共政策落實跟蹤審計的五維評價體系（魏明、席小歡，2017）。另外，也有學(xué)者借鑒平衡計分卡績效評價思路，構(gòu)建以政策落實維度、項目建設(shè)維度、財政資金維度、審計整改維度為準則層的政策跟蹤審計績效評價體系（李洋宇，2018）。
二、我國政策落實跟蹤審計存在的問題
2014年10月，《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》出臺，國家重大政策措施貫徹落實跟蹤審計正式開始。目前我國的政策落實跟蹤審計主要在精準扶貧、鄉(xiāng)村振興、減稅降費、就業(yè)補貼、生態(tài)補償?shù)确矫骈_展，國家重大政策落實跟蹤審計從原來的（2015年）按月審計改為按季審計（2016年），審計署會發(fā)布每個季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果公告。以往發(fā)布的公告和整改披露顯示，損失挽回主要體現(xiàn)在問責(zé)和糾正上（閆雅雯，2021）。而在政策落實問題上分為幾個方面。第一，組織管理不夠健全。審計項目實施時間長，頻次高，投入大量的人力，現(xiàn)場的管理工作變得復(fù)雜（審計署上海特派辦，2020）。第二，審計人員專業(yè)度有待提高（浙江省審計學(xué)會，2017；上海市審計學(xué)會，2017），目前大部分審計人員屬于財務(wù)收支類人才，政策落實跟蹤審計實質(zhì)上是政策落實績效審計（楊桂花，王瑩娟，2021），由于審計人員對數(shù)據(jù)采集分析以及政策的學(xué)習(xí)不夠，從而影響審計結(jié)果的客觀性（審計署上海特派辦，2020）。第三，審計計劃不夠全面，重點有待明確。一方面計劃管理處于一種粗放、盲目的管理狀態(tài)；另一方面缺少與之相匹配的操作指引，導(dǎo)致實際工作中審計效率低下從而影響審計質(zhì)量（浙江省審計學(xué)會，2017）。第四，審計成果反饋運用情況不佳（朱智鴻、趙明華、陳文紅，2017；趙景媛，2018），針對財務(wù)問題審計督促效果明顯，但是在宏觀層面的政策落實運用情況不佳。
三、完善我國政策落實跟蹤審計的對策
針對上述研究中的問題，我國學(xué)者提出對應(yīng)的解決方法。在組織管理上，一是建立領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)率全局，二是科學(xué)安排內(nèi)部組織分工、分層管理（蘇孜、何延平，2016；審計署上海特派辦，2020）。在人才培養(yǎng)上，審計人員需要提高自身的宏觀理論素養(yǎng)和知識儲備（浙江省審計學(xué)會，2017）。在計劃安排和審計重點上，計劃安排要以政策的落實為主線，統(tǒng)籌規(guī)劃建立以滾動審計為核心的項目庫，進行動態(tài)管理實現(xiàn)資源配置最優(yōu)化（上海市審計委員會，2017），結(jié)合具體的審計項目確定實施時的重點，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對數(shù)據(jù)進行總體分析（審計署上海特派辦，2020）。在成果運用上，出具階段性審計報告，適時公告審計結(jié)果（趙景媛，2018），完善評價和考核體系，加強結(jié)果利用（朱智鴻等，2017）。
四、結(jié)論
通過梳理文獻可以看出，國外對于政策跟蹤審計的研究發(fā)展時間較長，而相比之下國內(nèi)研究起步稍晚。我國從2014年8月起審計署才大范圍組織各級審計機關(guān)開展政策跟蹤審計工作。經(jīng)過幾年的沉淀，我國在政策跟蹤審計理論研究方面也形成了許多成果?？偟膩砜?，國內(nèi)外大部分的研究主要聚焦于政策跟蹤審計基礎(chǔ)理論研究，為政策跟蹤審計的實際工作提供了有力的指導(dǎo)。
從理論研究上來看，目前大多數(shù)學(xué)者主要是從不同的要素方面進行研究，而不是從整體出發(fā)再進行細化，這就導(dǎo)致研究結(jié)果沒有統(tǒng)一性。另外隨著科技的飛速發(fā)展，新興技術(shù)的應(yīng)用逐漸普遍，研究沒有體現(xiàn)新時代背景下的新型理論和內(nèi)容。筆者認為，結(jié)合“十四五”規(guī)劃強調(diào)的“加快數(shù)字化發(fā)展建設(shè)數(shù)字中國”，政策落實跟蹤審計作為國家審計的重點之一，應(yīng)構(gòu)建政策落實的區(qū)塊鏈平臺，形成實時監(jiān)督系統(tǒng)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進行數(shù)據(jù)的整體性分析，可以有效解決目前存在的問題。
猜你喜歡
政策房地產(chǎn)導(dǎo)刊(2022年8期)2022-10-09 06:19:34 政策房地產(chǎn)導(dǎo)刊(2022年6期)2022-06-16 01:28:40 助企政策非公有制企業(yè)黨建(2020年2期)2020-03-08 08:03:56 淺論詩中“史”識的四個維度中華詩詞(2019年7期)2019-11-25 01:43:00 政策華人時刊(2019年21期)2019-11-17 08:25:07 社會轉(zhuǎn)型時期的大眾傳媒與公共政策新聞傳播(2018年10期)2018-08-16 02:09:58 城市設(shè)計中的公共政策偏好理解行為選擇江西建材(2018年2期)2018-04-14 08:00:20 公共政策不能如此勢利領(lǐng)導(dǎo)決策信息(2017年10期)2017-05-17 04:49:02 公共政策主導(dǎo) 攜手抗擊慢病中國衛(wèi)生(2016年1期)2016-11-12 13:20:54 光的維度燈與照明(2016年4期)2016-06-05 09:01:45
袁優(yōu)美
2008年，審計署在《2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中提出將“國家政策重大政策措施的執(zhí)行”作為跟蹤審計試點。2014年，我國正式提出政策落實跟蹤審計，2015年5月開始，審計署按月對國家重大政策落實跟蹤審計結(jié)果進行公告，于2016年改為按季公告，目前共公布30份審計公告。2018年，中央審計委員會首次提出“全面覆蓋”，國家審計從此邁向全面覆蓋新時代，我國政策落實跟蹤審計也邁向新臺階。但是相比國外逐漸成熟的跟蹤審計研究，國內(nèi)學(xué)者在此領(lǐng)域的研究還不夠全面。在這種背景下，我國審計機關(guān)在政策中如何進行跟蹤審計非常值得研究。
一、政策落實跟蹤審計研究現(xiàn)狀
（一）政策落實跟蹤審計目標
政策落實跟蹤審計是新常態(tài)下國家審計的新使命（浙江省審計學(xué)會，2017），作為一個新型概念，由于政策跟蹤審計是對整個政策運行的周期實施審計，所以可對政策落實的各環(huán)節(jié)了解更加全面（Harris，2010），其目標是一種綜合性目標。
從整體目標來看，實質(zhì)上就是促進國家政策措施的有效落實，同時在落實的過程中結(jié)合實際不斷完善政策措施，實現(xiàn)政策的既定目標（審計署上海特派辦，2020；Rosenbach M.等，2018；劉家義，2016）。從具體目標來看，可以分為三個層次：第一，國家政策的順利執(zhí)行并達到制定的最初目標（Glynn等，1996）；第二，政策的科學(xué)性、合理性、兼容性得到提升（常凌杰、郭愛芳，2018）；第三，通過政策落實審計以此發(fā)揮出國家審計的“免疫功能”（蘇孜、何延平，2016）。而審計機關(guān)在實行審計活動的過程中，要切實將政策的“最先一公里”與“最后一公里”進行貫通，實現(xiàn)政令暢通（楊桂花、王瑩娟，2021）。
（二）政策落實跟蹤審計內(nèi)容
政策落實跟蹤審計內(nèi)容實質(zhì)上就是圍繞政策、項目、資金展開（趙景媛，2018；蘇孜等，2016；Dodaro，2009），實現(xiàn)政策目標是主要目標，這也決定政策落實跟蹤審計的主要任務(wù)是檢查國家下達的重大決策的執(zhí)行情況和效果。項目及資金作為局部目標，學(xué)者們一致認為應(yīng)重點審查政策項目是否配套及資金使用情況是否合理（趙景媛，2018；Dodaro，2009）。但對政策審計關(guān)注重點的意見存在分歧，總結(jié)發(fā)現(xiàn)主要分為政策制定審計、政策執(zhí)行過程審計、政策執(zhí)行效果審計，但是大多學(xué)者主張政策落實審計應(yīng)當(dāng)關(guān)注政策的執(zhí)行方式以及政策的效果（陳希暉、邢祥娟，2017）。
對于政策的制定是否需要審計有兩種看法，一種看法認為政策落實跟蹤審計應(yīng)當(dāng)包括對其本身和制定的審查（王慧，2017）；另一種看法則與之相反，認為該項審計活動一般指公共政策的執(zhí)行情況，審計過程不包含對政策本身及制定的審查（王彪華，2012），而公共政策審計致力于提高公共組織的效率，但不致力于政策公開和設(shè)計（Jon Pierre，2018），美國行政管理學(xué)者G·艾利森指出，“在實現(xiàn)政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行”（戴維·米勒、韋衣·波格丹，1992）。
政策執(zhí)行過程審計應(yīng)關(guān)注政策是否得到有效的執(zhí)行（陳希暉、邢祥娟，2017），執(zhí)行相關(guān)各方的行為方式是否與政策制定者的預(yù)判相符（Shulock N，2007）。審查不同地區(qū)及部門具體的落實情況，研究影響政策執(zhí)行的相關(guān)機制以及各項政策之間的相互作用關(guān)系，對于政策與政策之間的負面關(guān)系進行改善（趙景媛，2018），以達到政策之間的協(xié)同效應(yīng)。
政策執(zhí)行效果審計在一些國家已經(jīng)發(fā)展為使政策合法化的一種手段，而不是僅就政策是否得到有效執(zhí)行和公共資金是否得到適當(dāng)支出提供獨立的審計意見（Linda M，2007）。我國總體上分為直接效果、間接效果、整體效果（陳希暉等，2017），具體分為政策的執(zhí)行機制與過程、執(zhí)行過程中資金與資源的管理與運用、執(zhí)行結(jié)果是否達到政策既定目標，以及對政策制定的評估（蔡春等，2016）。
（三）政策落實跟蹤審計評價依據(jù)和標準
政策落實跟蹤審計是政策審計的重要類型，本質(zhì)上是政策績效審計。但并非政治判斷的補充，而是通過有用的審計信息，評價公共政策在經(jīng)濟、效率和效果方面的績效，從而改善公共資源的使用效益（Glynn和Murphy，1996）。政策執(zhí)行是否能夠達到既定目標還需要進一步的審計評價，Mary（2010）首次提出運用政策評估的方式完成政策落實跟蹤審計工作，通過對比后期執(zhí)行成果與初期的政策要求，可以得到政策完成的效果。在評價的依據(jù)和標準上，國內(nèi)外研究主要圍繞評價指標和構(gòu)建評價體系展開。
在評價指標層面，從多方面考慮，不應(yīng)設(shè)置定性指標，不同省市不同部門應(yīng)當(dāng)選取不同的指標（郭大江，2016），要運用不同的績效指標對不同行業(yè)的政策落實進行評價（Ernstand Young，2013）。衡量評價指標時，要考慮到經(jīng)濟政策的合法性、合理性、科學(xué)性、適用性、可操作性和績效性（秦榮生，2011）。
在評價體系的構(gòu)建層面，主要是從原來的三維模式發(fā)展到現(xiàn)在的五維模式。三維模式是從形式、事實和價值三個維度對公共政策主體、過程、結(jié)果和影響進行監(jiān)督、評價、建議、咨詢等的審計活動，開創(chuàng)性地提出公共政策審計應(yīng)遵循形式、事實和價值三維評價標準（王姝，2012）。此后，三維評價標準引入政策落實跟蹤審計，形成形式、事實和價值三維視角下可復(fù)制、可推廣的公共政策落實跟蹤審計的具體做法（淄博市審計局課題組，2016）。之后，在不斷的發(fā)展實踐中，三維評價標準增加了兩個維度：流程維度、學(xué)習(xí)與成長維度，構(gòu)建了公共政策落實跟蹤審計的五維評價體系（魏明、席小歡，2017）。另外，也有學(xué)者借鑒平衡計分卡績效評價思路，構(gòu)建以政策落實維度、項目建設(shè)維度、財政資金維度、審計整改維度為準則層的政策跟蹤審計績效評價體系（李洋宇，2018）。
二、我國政策落實跟蹤審計存在的問題
2014年10月，《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》出臺，國家重大政策措施貫徹落實跟蹤審計正式開始。目前我國的政策落實跟蹤審計主要在精準扶貧、鄉(xiāng)村振興、減稅降費、就業(yè)補貼、生態(tài)補償?shù)确矫骈_展，國家重大政策落實跟蹤審計從原來的（2015年）按月審計改為按季審計（2016年），審計署會發(fā)布每個季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果公告。以往發(fā)布的公告和整改披露顯示，損失挽回主要體現(xiàn)在問責(zé)和糾正上（閆雅雯，2021）。而在政策落實問題上分為幾個方面。第一，組織管理不夠健全。審計項目實施時間長，頻次高，投入大量的人力，現(xiàn)場的管理工作變得復(fù)雜（審計署上海特派辦，2020）。第二，審計人員專業(yè)度有待提高（浙江省審計學(xué)會，2017；上海市審計學(xué)會，2017），目前大部分審計人員屬于財務(wù)收支類人才，政策落實跟蹤審計實質(zhì)上是政策落實績效審計（楊桂花，王瑩娟，2021），由于審計人員對數(shù)據(jù)采集分析以及政策的學(xué)習(xí)不夠，從而影響審計結(jié)果的客觀性（審計署上海特派辦，2020）。第三，審計計劃不夠全面，重點有待明確。一方面計劃管理處于一種粗放、盲目的管理狀態(tài)；另一方面缺少與之相匹配的操作指引，導(dǎo)致實際工作中審計效率低下從而影響審計質(zhì)量（浙江省審計學(xué)會，2017）。第四，審計成果反饋運用情況不佳（朱智鴻、趙明華、陳文紅，2017；趙景媛，2018），針對財務(wù)問題審計督促效果明顯，但是在宏觀層面的政策落實運用情況不佳。
三、完善我國政策落實跟蹤審計的對策
針對上述研究中的問題，我國學(xué)者提出對應(yīng)的解決方法。在組織管理上，一是建立領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)率全局，二是科學(xué)安排內(nèi)部組織分工、分層管理（蘇孜、何延平，2016；審計署上海特派辦，2020）。在人才培養(yǎng)上，審計人員需要提高自身的宏觀理論素養(yǎng)和知識儲備（浙江省審計學(xué)會，2017）。在計劃安排和審計重點上，計劃安排要以政策的落實為主線，統(tǒng)籌規(guī)劃建立以滾動審計為核心的項目庫，進行動態(tài)管理實現(xiàn)資源配置最優(yōu)化（上海市審計委員會，2017），結(jié)合具體的審計項目確定實施時的重點，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對數(shù)據(jù)進行總體分析（審計署上海特派辦，2020）。在成果運用上，出具階段性審計報告，適時公告審計結(jié)果（趙景媛，2018），完善評價和考核體系，加強結(jié)果利用（朱智鴻等，2017）。
四、結(jié)論
通過梳理文獻可以看出，國外對于政策跟蹤審計的研究發(fā)展時間較長，而相比之下國內(nèi)研究起步稍晚。我國從2014年8月起審計署才大范圍組織各級審計機關(guān)開展政策跟蹤審計工作。經(jīng)過幾年的沉淀，我國在政策跟蹤審計理論研究方面也形成了許多成果?？偟膩砜?，國內(nèi)外大部分的研究主要聚焦于政策跟蹤審計基礎(chǔ)理論研究，為政策跟蹤審計的實際工作提供了有力的指導(dǎo)。
從理論研究上來看，目前大多數(shù)學(xué)者主要是從不同的要素方面進行研究，而不是從整體出發(fā)再進行細化，這就導(dǎo)致研究結(jié)果沒有統(tǒng)一性。另外隨著科技的飛速發(fā)展，新興技術(shù)的應(yīng)用逐漸普遍，研究沒有體現(xiàn)新時代背景下的新型理論和內(nèi)容。筆者認為，結(jié)合“十四五”規(guī)劃強調(diào)的“加快數(shù)字化發(fā)展建設(shè)數(shù)字中國”，政策落實跟蹤審計作為國家審計的重點之一，應(yīng)構(gòu)建政策落實的區(qū)塊鏈平臺，形成實時監(jiān)督系統(tǒng)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進行數(shù)據(jù)的整體性分析，可以有效解決目前存在的問題。
猜你喜歡
房地產(chǎn)導(dǎo)刊(2022年8期)2022-10-09 06:19:34
房地產(chǎn)導(dǎo)刊(2022年6期)2022-06-16 01:28:40
非公有制企業(yè)黨建(2020年2期)2020-03-08 08:03:56
中華詩詞(2019年7期)2019-11-25 01:43:00
華人時刊(2019年21期)2019-11-17 08:25:07
新聞傳播(2018年10期)2018-08-16 02:09:58
江西建材(2018年2期)2018-04-14 08:00:20
領(lǐng)導(dǎo)決策信息(2017年10期)2017-05-17 04:49:02
中國衛(wèi)生(2016年1期)2016-11-12 13:20:54
燈與照明(2016年4期)2016-06-05 09:01:45
