官長春，李 想

（三明學院 經濟與管理學院,福建 三明 365004）

發(fā)展生產脫貧一批是精準扶貧方略“五個一批”的重要組成部分，92%的貧困戶已參與到產業(yè)發(fā)展當中，超過2/3 的貧困戶通過發(fā)展產業(yè)實現了脫貧[1]。脫貧攻堅實踐已經證明，產業(yè)扶貧是實現穩(wěn)定脫貧的根本之策，也是“十四五”規(guī)劃期間推進可持續(xù)脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要抓手。森林旅游等綠色富民產業(yè)是林區(qū)特色扶貧產業(yè)，森林越野、森林療養(yǎng)、森林康養(yǎng)等新業(yè)態(tài)新產品百花齊放。根據測算，“十三五”以來，通過森林旅游實現增收的全國建檔立卡貧困人口上升到46.5 萬戶、147.5 萬人，受益人數占貧困人口的9%，年戶均增收達到5 500 元[2]，森林旅游助力脫貧攻堅的成效受到充分肯定。習近平總書記強調“發(fā)展扶貧產業(yè)，重在群眾受益，難在持續(xù)穩(wěn)定。要延伸產業(yè)鏈條，提高抗風險能力，建立更加穩(wěn)定的利益聯(lián)結機制，確保貧困群眾持續(xù)穩(wěn)定增收”。我國林區(qū)分布地的經濟社會發(fā)展總體相對滯后，2020 年底雖然能夠攻克絕對貧困問題，但是相對貧困呈現出量大面廣的特征，解決的難度依然艱巨。中國林學會森林公園與森林旅游分會理事長蘭思仁強調應“促進森林公園和森林旅游扶貧功能發(fā)揮積極作用”，堅持以綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展理念指導森林公園建設與運營管理，協(xié)調好行政區(qū)域、社區(qū)居民、產業(yè)企業(yè)、當代后代等多主體、多層次、跨世代的跨界利益問題，將“生態(tài)效益轉變?yōu)榻洕б孢M而擴大為社會效益”[3]，實現興林富民的雙重目標，楓林谷森林公園具有較強的代表性。

一、森林公園跨界利益述評

（一）相關研究進展

跨界利益（Benefits Beyond Boundaries）是2003年在南非德班舉行的第五屆世界公園暨保護區(qū)大會的主要議題之一，會議認為過去的保護區(qū)社群未能充分與更廣大的利益群體聯(lián)結，他們原該是保護區(qū)最好的結盟對象，保護區(qū)不能再與其周圍的區(qū)域相隔絕。依據大會發(fā)布的“德班議定書”（The Durban Accord），保護區(qū)被認為是跨界利益的提供者——跨越它們在地理上的邊界，跨越國家的邊界、跨越種族性別及世代的界限。森林公園與國家公園同屬自然地保護體系，二者之間存在交叉重疊之處，如東北虎豹國家公園包含3 個國家森林公園，海南熱帶雨林國家公園涵蓋4 個國家森林公園。因此，“德班議定書”提出的跨界利益同樣適用于國家森林公園保護區(qū)。吳信值指出跨界利益的概念與和平公園的概念有很大區(qū)別，后者強調跨越國界的保護區(qū)的多維度跨界技術和管理合作[4]?？缃缋嫣岢龆嗄旰笕灾饕Ａ粼诟拍钆c設想階段，多數研究直接引用第五屆保護區(qū)大會上給出的概念，并未對其內涵與外延等進行深入研究，更沒有涉及跨界利益評估體系與實現機制等更具操作性的問題。如Fiona 等套用跨界利益的概念與背景闡述海洋的跨界保育對漁業(yè)發(fā)展的成效[5]。臺灣學者徐旭成用利益相關者理論與政治生態(tài)學探討了臺灣自然保護地的跨界利益并嘗試構建相應的跨界利益評估指標。其他學者的研究大多是針對單個維度考量森林公園跨界利益問題，并無體現跨界利益概念，如成鳳明以陽明山國家森林公園為例，分析了國家森林公園社區(qū)旅游的社會網絡及形成機理[6]。

保護區(qū)所產生的利益（benefits），依據IUCN所界定的保護區(qū)總經濟價值可分為使用與非使用價值，其中使用價值又分為直接、間接與選擇使用價值。直接使用價值包括教育、研究、游憩等效益，間接使用價值包括保護區(qū)提供的動植物棲息地、生態(tài)功能、水源保護、碳吸附與保存基因庫等，選擇使用價值則為保留資源供未來使用。Conner 則將保護區(qū)可提供的利益先區(qū)分為私人（Private Good）與公共（Public Good）兩大部分，直接的私人利益（Direct Private Benefits）包括農耕與放牧的收獲、進入私人公園的收費，間接的私人利益（Consequential Private Benefits）有私人與地方商機增加、生態(tài)旅游、娛樂體驗的價值、販賣商品與服務等；直接的公共利益（Direct Pubic Benefits）包括替代價值與選擇價值、生物多樣性與文化遺產保護、生物物理功能（干旱、洪澇、微氣候調整），間接公共利益（Consequential Public Benefits）則為在地認同、教育與覺醒、健康與幸福與社區(qū)服務等[7]。簡而言之，包括森林公園在內的各類保護區(qū)，生態(tài)效益排在第一位，其次才兼顧經濟效益與社會效益，生態(tài)效益、經濟效益與社會效益三者是矛盾統(tǒng)一體，須尋求三者之間的平衡點，如此森林公園的保護與發(fā)展才具有充足的動力之源。

（二）簡要述評

直接論述森林公園跨界利益的理論文獻甚少。在森林公園等自然保護地錯綜復雜的利益關系方面，跨界利益是對利益相關者的總結與升華，利益相關者所講的“利益”呈現出直接性、平面化、當代性等特征，而跨界利益所論“利益”更具復雜性、立體化、世代性等特點，顯然更具有說服力。森林公園跨界利益的復雜性體現在涉及的行政管理主體較多，森林公園直接歸屬林業(yè)（草）行政部門管理，森林生態(tài)旅游、林家樂、民宿等與旅游有關的產業(yè)則接受文旅行政部門指導，電商物流屬于商務部門的管轄范圍，重大項目建設須經發(fā)改行政部門審批，預算內投資須得到財政部門許可；另外，在脫貧攻堅期內，森林產業(yè)扶貧的獎補政策由扶貧行政部門制訂并組織實施。與此同時，還要處理好上級政府職能部門與屬地政府之間的關系。因此，應妥善處理好中央與地方、同級行政部門、職能部門與下級地方政府之間的利益關系，防止出現大的利益沖突與政策打架現象。森林公園跨界利益的立體化表現在盡可能實現生態(tài)、經濟與社會這三大效益的帕累托最優(yōu)，這首先需要解決好跨界利益的環(huán)境倫理（內在尺度）問題。森林公園跨界利益的世代性則為追求陸地森林生態(tài)系統(tǒng)的跨世代永續(xù)利用目標，為此，森林覆蓋率只能提高，不能減少。需要指出的是，我國在民族團結與性別平等方面的表現優(yōu)異，我國的森林公園也不存在跨域國境的現象，這兩個方面本文不再贅述。綜上所述，森林公園跨界利益主要涉及“政策邊界、區(qū)劃邊界、產業(yè)邊界、群體界別、世代界限”等范疇。

二、楓林谷森林公園建設與運營管理

（一）楓林谷森林公園建設

楓林谷森林公園前身是遼寧省桓仁滿族自治縣（以下簡稱“桓仁縣”或“桓仁”）國有和平林場。2002 年，桓仁正式停止天然林商業(yè)性采伐，8 家國有林場探索轉型發(fā)展之路。2011 年底，由和平林場控股、其他7 家林場入股的楓林谷森林公園旅游有限公司正式建立。2013 年9月，楓林谷景區(qū)建成開業(yè)，當年收入達200 萬元。此后，主打“楓葉之最”“森林氧吧”的楓林谷森林公園于2016 年被評為“中國森林氧吧”和國家4A 級景區(qū)。截至2019 年，景區(qū)累計收入5 300多萬元，同時少采伐了666.7 hm2森林，相當于再造了一個和平林場。在楓林谷森林公園的引領帶動下，桓仁森林生態(tài)旅游及衍生產業(yè)得到社會各界的廣泛關注，大量社會資金涌入桓仁，楓林谷所在的和平村，投資建設有楓林谷里房車營地、漫谷小鎮(zhèn)、回龍湖與虎谷峽等旅游景點，累計吸引投資10 億元。2019 年楓林谷被確定為遼寧省唯一的全國森林體驗基地試點。在楓林谷森林公園等景區(qū)的牽引下，2019 年桓仁縣成功創(chuàng)建首批國家全域旅游示范區(qū)，成為遼寧省唯一獲此殊榮的縣區(qū)。

（二）楓林谷森林公園運營管理

楓林谷森林公園生態(tài)旅游發(fā)展涉及8 家國有林場、林場干部職工、社區(qū)居民與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困村與貧困戶等的跨界利益，離不開高效的運營管理工作。

1.轉化經營模式

楓林谷景區(qū)發(fā)展森林生態(tài)旅游，改變國有林場以木材生產為主的經營模式，變“賣木材”為“賣景觀”，將綠水青山轉化為金山銀山，深刻體會到“原來站著的樹更值錢”的發(fā)展道理，生態(tài)效益、經濟效益與社會效益三大效益共贏，是扎實踐行習近平生態(tài)文明思想、堅定走可持續(xù)發(fā)展道路的有力證明。

2.完成股份制改革

桓仁縣林業(yè)局聯(lián)合包括和平林場在內的8 家國有林場，實行了完全公有制的股份制改革，8 家國有林場入股，建立楓林谷董事會、監(jiān)事會、股東會，董事長與總經理采用直接任命制；副總經理與各業(yè)務部門負責人在林業(yè)系統(tǒng)內部競聘上崗，林業(yè)總場與楓林谷森林公園簽訂經營目標責任書，實行績效考核。

3.增強利益相關者的獲得感

楓林谷森林公園運營后，干部職工及楓林谷所在的和平村村民的收入大幅增加。2018 年，楓林谷副總經理月工資6 000 元，中層干部月工資4 500元，職工月工資4 000 元，高于當地公務員的工資水平，以前沒有發(fā)放的公積金、取暖費全部發(fā)放到位。然而，9 年前，林場最困難的時候，老工人每月只能拿到幾百元工資勉強度日，困難職工因為工資待遇等問題經常上訪。依托森林公園，和平村戶均增收3 萬元。與此同時，楓林谷森林公園通過創(chuàng)新跨界利益聯(lián)結方式，助力周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貧困村與貧困戶增收脫貧。

三、森林公園跨界利益實現機制

綜合比較來看，我國林區(qū)所在地的經濟社會發(fā)展較為滯后，雖然能夠在2020 年底與全國人民一道邁入全面小康社會，但不能忽視量多面廣的相對貧困問題。習近平總書記強調“脫貧摘帽不是終點，而是新生活新奮斗的起點”。因此，建立健全森林公園跨界利益實現機制應以產業(yè)精準扶貧為指導，適度向脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶、低收入家庭乃至相對貧困戶傾斜。三明學院羅金華指出：“既要考慮到當前的扶貧‘硬任務’，也要考慮到脫貧之后森林旅游的提升和長遠發(fā)展問題”，以森林公園與森林旅游高質量發(fā)展成效增強林區(qū)全體社區(qū)居民的獲得感與幸福感。

（一）銜接政策邊界，塑造協(xié)同共推機制

《天然林資源保護工程》（以下簡稱“天保工程”）實施后，桓仁縣于2002 年正式停止天然林商業(yè)性采伐。楓林谷森林公園前身和平林場陷入“資源危機、經濟危困”的兩危困境。職工月收入僅幾百元，生活困苦，住危舊場房，缺乏社會保險保障。2003 年，中共中央國務院下發(fā)了《關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，特別是2010 年國務院第111 次常務會議對國有林場改革從政策扶持、資金幫扶（表1）、稅費減免、融資籌資等方面進行了全面部署。以改革創(chuàng)新思維發(fā)展替代產業(yè)是幫助國有林場改制轉型、擺脫困境的唯一出路。天保工程財政專項資金補助顯然無法滿足森林景區(qū)及林下產業(yè)發(fā)展的資金需求。在恒仁縣政府堅強有力領導下，桓仁8 家國有林場共同出資，從木材銷售中籌措資金，爭取專項資金、財政支持。與此同時，精準扶貧攻堅戰(zhàn)打響之后，桓仁縣被識別為國家級貧困縣，包括中央財政專項扶貧資金在內，桓仁縣統(tǒng)籌整合城建、水務、移民、交通等各方面資源，累計籌集扶貧資金超過5 億元，創(chuàng)造性設立“政府扶貧風險補償基金”，為完成產業(yè)發(fā)展、基礎設施建設等重點脫貧任務提供了強有力的資金保障。另外，農業(yè)農村、文化和旅游等行政部門對楓林谷景區(qū)所覆蓋的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游安排“雙創(chuàng)”與各類獎補資金。林場職工家屬開辦農家樂、從事林下產業(yè)發(fā)展可從農業(yè)銀行、農村信用社（或農商行）貸款；其中貧困戶可以申請免抵押無息、低息貸款。發(fā)展村集體股份合作社經濟，當地政府也會給予資金、政策支持?？偠灾瑔我磺赖馁Y金來源，無論是政策性資金幫扶，還是銀行融資貸款，都無法滿足國有林場探索轉型發(fā)展所需的資金缺口，因此，需要得到上級政府授權，將各類資金整合后打包使用，以提升資金的使用效益。

表1 天然林資源保護工程財政專項資金補助標準

（二）優(yōu)化區(qū)劃邊界，開拓輻射帶動機制

楓林谷森林公園輻射帶動遵循由近及遠原則，景區(qū)所在地向陽鄉(xiāng)和平村優(yōu)先受益，2019 年，全村1 801 名居民中與旅游相關的從業(yè)人數就有1 243 人。村里開起63 座林家樂、民宿，木耳、榛子和軟棗等山貨因為有眾多游客的光顧不再愁銷路。全村人均收入從2013 年的5 000 元提高到2.3 萬元，貧困人口全部摘帽。需要強調的是，行政區(qū)劃邊界有“硬邊界”與“軟邊界”之分，調整“硬邊界”手續(xù)繁瑣，須經層層審批，難度較大；但通過創(chuàng)新思維優(yōu)化“軟邊界”以開拓更富有成效的輻射帶動機制則相對容易，且能夠較快見到帶貧效果。楓林谷景區(qū)輻射帶動的不只有和平村，2019 年，共有23 個貧困村和經濟薄弱村與楓林谷景區(qū)開展扶貧合作，當年各村投資收益達63.3 萬元，受益貧困人口419 戶838 人。2020 年，新增5 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)與楓林谷合作開展扶貧合作，累計扶貧基金2 136.02 萬元，預計1 000 戶以上受益[8]。與此同時，楓林谷景區(qū)還積極與多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村開展扶貧合作，景區(qū)每年以8%的穩(wěn)定收益作為分紅分給這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，用于補貼有重大疾病、無勞動能力、有子女就讀高校以及無產業(yè)發(fā)展能力等情況的建檔立卡貧困戶，每戶每年不低于1 000元。楓林谷景區(qū)積極履行社會責任，助力桓仁縣脫貧攻堅。

（三）打通產業(yè)邊界，催生融合衍生機制

林業(yè)、農業(yè)、文體產業(yè)等產業(yè)各有邊界與發(fā)展軌跡，但在桓仁縣這些產業(yè)的鏈條普遍較短，各自所產生的經濟效益較為有限。宋美倩指出多產融合能夠形成互為基礎的產業(yè)鏈條、相互支撐的產業(yè)體系、共同提升的產業(yè)氛圍[9]。王瑋認為產業(yè)融合的結果是出現了新型產業(yè)或產業(yè)新增長極。滲透、交叉和整合后形成的產業(yè)邊界趨于模糊甚至消失[10]。三明格氏栲國家森林公園顧問陳彥彰副教授指出：森林產業(yè)融合發(fā)展要以市場需求為導向，事先明確現有客源與潛在客源的分布情況及引流方案。打通產業(yè)邊界，催生融合衍生機制，為新業(yè)態(tài)新產品的涌現創(chuàng)造有利條件，延伸產業(yè)鏈，提升價值鏈，達成“1+1＞2”的全新效果。旅游產業(yè)通過發(fā)揮無邊界特性，賦予其他產業(yè)以旅游功能，從而實現旅游產業(yè)的主動融合[11]。在楓林谷森林公園管轄范圍內，應以森林旅游為平臺，實現森林觀光、休閑度假、森林康養(yǎng)、森林越野、自然教育（研學旅行）等細分業(yè)態(tài)的有序銜接與融合發(fā)展，最大化提升桓仁縣森林旅游品牌知名度與美譽度。在楓林谷森林公園周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，促進森林旅游與休閑農業(yè)、民俗文化、紅色旅游、冰雪旅游、林下產業(yè)（林下藥菜、林業(yè)種苗、干果經濟林等）與電商物流的跨界融合發(fā)展，豐富桓仁縣的旅游業(yè)態(tài)與旅游產品，提升桓仁縣的旅游服務水平，擴大旅游產業(yè)對脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶、低收入群體的覆蓋面。

（四）善用群體界別，健全利益分享機制

楓林谷森林公園發(fā)展旅游的益貧帶貧機制對于解決周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困戶的絕對貧困問題取得了較好的效果，這些已脫貧戶將與全國人民一道邁入全面小康社會。但不能否認的是，已脫貧戶與大部分先富戶相比，收入水平偏低，仍處于相對貧困狀態(tài)。楓林谷森林公園要在2020 年之后治理相對貧困問題發(fā)揮更大作用，要善用致富帶頭人、鄉(xiāng)賢、農民合作社、家庭農場、農業(yè)社會化服務組織、農村集體經濟組織等群體界別的力量（群體界別的治貧功能見表2），形成大扶貧格局，發(fā)揚眾志成城的精神。隨著森林旅游產業(yè)不斷發(fā)展壯大而來的是經濟效益顯著增加，應及時健全利益分享機制，妥善處理好楓林谷森林公園旅游有限公司、包括和平村在內的村集體、合作社、村民、相對貧困戶等主體之間的利益分配問題，除了按照“多勞+優(yōu)勞”多得的市場經濟分配原則之外，對于困難戶應予以適當傾斜分配，使他們逐漸過上相對體面有尊嚴的生活。

表2 各群體界別的治貧功能

（五）彌合世代界限，構建永續(xù)發(fā)展機制

2002 年之前，桓仁縣國有林場的主營業(yè)務是木材，林場工人以砍伐天然林或次生林為生。林場周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村民有種植園參的傳統(tǒng)，砍掉樹木建大棚、做參床，中間又不斷撒藥施肥，既會導致土壤板結，也容易造成水土流失，對環(huán)境破壞很大。這兩種生產行為都是以大量消耗當地森林蓄積量為代價，雖然能獲取短期的經濟效益，但完全不具有可持續(xù)性。特別是在世界森林面積不斷縮減的情況下，作為可持續(xù)發(fā)展的負責任大國，我國有義不容辭的責任構建永續(xù)發(fā)展機制，逐年提高國土森林覆蓋率，為子孫后代留下健康的森林生態(tài)系統(tǒng)，持續(xù)將綠水青山轉化為金山銀山。2011 年，楓林谷森林公園轉換經營模式，發(fā)展森林旅游及衍生綠色產業(yè)，變“賣木材”為“賣風景”，林場職工經培訓后轉為生態(tài)護林員、景區(qū)服務員，職工家屬通過經營林家樂、民宿，售賣林特產等方式擺脫貧困。楓林谷森林公園的周邊村民改種林下參，生長在野山叢林中，生態(tài)越好，品質越有保證，市場售價比園參高出好多倍。廈門大學林璧屬教授強調：“如今，變保障供給為創(chuàng)造需求，創(chuàng)造新消費成為經濟發(fā)展的關鍵”，林區(qū)應該圍繞市場需求與新消費來創(chuàng)新產品生產，如此，森林資源保護與林產業(yè)經濟效益形成良性循環(huán)，造林護林營林的積極性就被充分激發(fā)出來。

四、結論與討論

（一）結論

產業(yè)精準扶貧視域下森林公園跨界利益是一個復雜的系統(tǒng)工程，須在遵循生態(tài)環(huán)境倫理（內在尺度）、IUCN 保護準則與國家自然資源保護法律法規(guī)體系的前提下，構建目標導向一致且具有高度內在邏輯聯(lián)系的跨界利益實現機制體系。本文以遼寧省桓仁縣楓林谷森林公園為例，研究得出如下結論：銜接政策邊界，塑造協(xié)同共推是制度保障；優(yōu)化區(qū)劃邊界，開拓輻射帶動機制是前提基礎；打通產業(yè)邊界，催生融合衍生機制是平臺載體；善用群體界別，健全利益分享機制是方法途徑；彌合世代界限，構建永續(xù)發(fā)展是目標追求。這五大機制環(huán)環(huán)相扣，相互促進，形成閉環(huán)的森林公園跨界利益實現機制系統(tǒng)。

（二）討論

5G 攜手人工智能、物聯(lián)網、大數據、云計算、區(qū)塊鏈等新質信息技術開啟數字經濟、數字治理時代已經來臨。數字經濟必將重構依托森林公園發(fā)展生態(tài)旅游在內的多元化產業(yè)的產業(yè)鏈、價值鏈與供應鏈；森林公園跨界利益的實現機制由于數字治理模式的賦能，將由不可能變成可能，將由低效變成高效，利益覆蓋面（群體）將更加寬廣。理論上，城鄉(xiāng)“數字鴻溝”現象將遲滯農村數字經濟發(fā)展進程，也將延緩鄉(xiāng)村數字治理的落地實施進度表。但所幸的是，桓仁縣是國家數字鄉(xiāng)村試點地區(qū)，同時也是全國電子商務進農村綜合示范試點縣，正在大力推進電子商務公共服務中心和“智慧鄉(xiāng)村”綜合服務平臺建設工作，將有效規(guī)避“數字劣勢”，助力森林公園類景區(qū)做大“蛋糕”與分好“蛋糕”，實現各美其美、美美與共的跨界利益目標。