聶正楠，侯彩虹，鄭 華

(上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030)

0 引言

2010年國務(wù)院發(fā)布 《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》 (以下簡稱 《決定》)，指出戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是以重大技術(shù)突破和重大發(fā)展需求為基礎(chǔ)，對經(jīng)濟社會全局和長遠發(fā)展具有重大引領(lǐng)帶動作用的產(chǎn)業(yè)。 《決定》中戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)主要包含新一代信息技術(shù)、新能源、節(jié)能環(huán)保、新能源汽車、生物醫(yī)藥、高端裝備制造與新材料七大產(chǎn)業(yè)。為了支持上述產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、推進產(chǎn)業(yè)化進程，中央政府制定了一系列產(chǎn)業(yè)政策與培育計劃。地方政府爭先恐后、大干快上地引進某項或多項產(chǎn)業(yè)。在隨后的幾年里，國內(nèi)各大媒體與專家紛紛提到中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重的問題[1]。中科院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組的研究表明，各省、市、自治區(qū)在選擇本地區(qū)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)過程中存在較嚴重的重復(fù)建設(shè)風(fēng)險，幾乎都把新能源及相關(guān)產(chǎn)業(yè)列為本省的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)[2]。

衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)是服務(wù)中國經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展和公共安全的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，具有國家航空航天安全保障與社會經(jīng)濟引領(lǐng)的戰(zhàn)略作用。為了更好地保障衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，維護中國地理信息產(chǎn)業(yè)的應(yīng)用安全，國家 “十二五”規(guī)劃正式將衛(wèi)星應(yīng)用產(chǎn)業(yè)視為中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。為了響應(yīng)國家號召，各地在地方 “十二五”規(guī)劃中都提出本轄區(qū)的衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與決議，爭相打造衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)示范基地、特色園區(qū)，將其作為支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展。然而，由于地方政府對產(chǎn)業(yè)引進、選擇與發(fā)展缺乏深入分析論證與對比研究，區(qū)域間產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)項目選擇過度趨同，無序競爭與無效競爭、重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩等現(xiàn)象層出不窮。通過搜索北大法寶與法律之星數(shù)據(jù)庫，輸入 “衛(wèi)星導(dǎo)航” “北斗”等關(guān)鍵詞，統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)北京、上海、天津、重慶、廣東、廣西、湖南、山東、湖北、陜西、河北、江西、安徽、福建、四川、貴州、山西、黑龍江、吉林等地均出臺了支持和促進北斗產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策。2013年， 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃的通知》中也指出，中國衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)面臨突出問題：缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，地面應(yīng)用基礎(chǔ)設(shè)施整體能力不足與重復(fù)建設(shè)并存。

衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)中的重復(fù)性建設(shè)集中體現(xiàn)在地面基礎(chǔ)設(shè)施CORS系統(tǒng) (CORS系統(tǒng)是Continuously Operating Reference Station的英文縮寫，中文意為 “連續(xù)運行參考站”，是衛(wèi)星定位技術(shù)、計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)字通信技術(shù)等高新科技多方位、深度結(jié)晶的產(chǎn)物。 CORS系統(tǒng)由基準(zhǔn)站網(wǎng)、數(shù)據(jù)處理中心、數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)、定位導(dǎo)航數(shù)據(jù)播發(fā)系統(tǒng)、用戶應(yīng)用系統(tǒng)五個部分組成，各基準(zhǔn)站與監(jiān)控分析中心間通過數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)連接成一體，形成專用網(wǎng)絡(luò))建設(shè)方面?，F(xiàn)階段全國層面用于衛(wèi)星定位、信號增強、數(shù)據(jù)傳輸?shù)腃ORS系統(tǒng)已經(jīng)超過數(shù)十套，其中上海市就存在9套相互獨立的CORS系統(tǒng)，建造單位涉及上海測繪局、上海住房保障和房屋管理局、上海北斗衛(wèi)星導(dǎo)航平臺有限公司等政府部門與企業(yè)。此外，基準(zhǔn)站作為CORS系統(tǒng)中觀測數(shù)據(jù)、搜集數(shù)據(jù)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，全國層面重復(fù)性建設(shè)更為嚴峻。國家基礎(chǔ)地理信息中心公布的最新數(shù)據(jù)顯示，截止到2020年中國已建成的基準(zhǔn)站超過1萬座，仍有1.2萬座在建或規(guī)劃中，其中自然資源系統(tǒng)已經(jīng)完成了超過3000座基準(zhǔn)站，這個數(shù)據(jù)在2015年全國28個省 (市)中只有1617座[3-4]。2017年全國第十九次代表大會提出高質(zhì)量發(fā)展的概念，表明中國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，在產(chǎn)業(yè)層面集中體現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)合理，不斷實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，并顯著提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效益[5]。如何應(yīng)對衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的重復(fù)建設(shè)問題，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展找到一條有效發(fā)展路徑，已然成為推動中國經(jīng)濟向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵議題。

1 現(xiàn)有研究綜述與研究前提建立

1.1 重復(fù)性建設(shè)研究述評

中國產(chǎn)業(yè)選擇與發(fā)展自市場化改革以來經(jīng)歷了一個顯著變化的過程，隨之產(chǎn)生的重復(fù)建設(shè)、過度競爭、過度投資和產(chǎn)能過剩等問題也逐漸成為日益嚴峻的經(jīng)濟現(xiàn)象，長期困擾著經(jīng)濟政策部門。學(xué)界關(guān)于重復(fù)性建設(shè)等問題的研究主要從兩個視角展開：一是將重復(fù)性建設(shè)歸因于 “市場失靈”，認為市場的不確定性及市場自身調(diào)節(jié)機制的缺陷催生重復(fù)性建設(shè)；二是從 “政府失靈”角度解釋重復(fù)性建設(shè)，認為中國政府不正當(dāng)干預(yù)導(dǎo)致企業(yè)投資行為扭曲,并最終產(chǎn)生重復(fù)性建設(shè)[6]。在第一種視角中，Bain[7]最早提到過度競爭的概念，他從市場供需調(diào)節(jié)的視角解析重復(fù)性建設(shè)產(chǎn)生的機制，認為生產(chǎn)要素 (勞動力)和企業(yè)的市場流動性差使得新企業(yè)進入快、舊企業(yè)退出慢，進而導(dǎo)致重復(fù)性建設(shè)與產(chǎn)能過剩。林毅夫[8]將重復(fù)性建設(shè)導(dǎo)致的產(chǎn)能過剩歸結(jié)為發(fā)展中國家特有的市場失靈現(xiàn)象，認為發(fā)展中國家易對新產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景形成準(zhǔn)確良好的社會共識，這種共識是引發(fā)投資 “潮涌”現(xiàn)象的根本。林毅夫等學(xué)者[9]的后續(xù)文章又從企業(yè)投資決策的角度進一步認為重復(fù)性建設(shè)可能源于企業(yè)戰(zhàn)略共識和信息不完全，為重復(fù)性建設(shè)生成機制提供了一個更為微觀的解釋機制。

重復(fù)性建設(shè)、產(chǎn)能過剩等一系列市場失靈現(xiàn)象的產(chǎn)生給予政府行政干預(yù)市場的依據(jù)[10]，激勵政策部門嘗試以市場準(zhǔn)入、項目審批、供地審批等政策工具來治理重復(fù)建設(shè)等問題。由于中國的重復(fù)性建設(shè)具有復(fù)雜性與特殊性，國內(nèi)學(xué)者普遍側(cè)重于從政府失靈的角度進行解釋。周黎安[11]提出地方官員的晉升體系類似于晉升錦標(biāo)賽模型，由于晉升職位有限，一人提升勢必降低其他競爭者的晉升機會。由此，激烈的政治競爭就容易轉(zhuǎn)化為 (地方政府)為了政治收益不計社會經(jīng)濟成本和效益、一味推動經(jīng)濟規(guī)模增長的競爭[12]。在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重復(fù)性建設(shè)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)問題方面，閆俊周[13]認為發(fā)展環(huán)境和資源要素差異大的各省份之所以出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)選擇、發(fā)展政策與整體特征等的趨同現(xiàn)象，是由各級地方政府與中央政府之間的服從機制、利益機制、學(xué)習(xí)和模仿機制、決策參與機制共同導(dǎo)致的。余東華[14]等以中國光伏產(chǎn)業(yè)為例，認為政府不當(dāng)干預(yù)等因素是導(dǎo)致光伏產(chǎn)業(yè)重復(fù)性建設(shè)與產(chǎn)能過剩的主要原因。在此基礎(chǔ)上，部分學(xué)者[15]也針對性地提出解決方案，主張要從政府規(guī)制入手，建立健全信息技術(shù)服務(wù)，通過限制模仿企業(yè)進入、促進替代組織進入、科學(xué)制定退出機制，推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展。

既有研究為中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中重復(fù)性建設(shè)研究提供了豐富的實證資料與理論參考，但總體而言依然存在兩個不足：第一，政府失靈視角較多研究關(guān)注地方政府層面，聚焦體制機制缺陷等靜態(tài)層面，認為地方政府競爭、地方官員晉升動機等是造成重復(fù)性建設(shè)的根本原因，然而，僅從地方政府層面很難解釋為什么全國范圍內(nèi)的企業(yè)都涌向特定行業(yè)，并未意識到產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程其實涉及中央政府、地方政府與企業(yè)多主體動態(tài)互動過程，而重復(fù)性建設(shè)正是在這三者的互動過程中產(chǎn)生；第二，從市場失靈視角出發(fā)的現(xiàn)有研究較多集中于企業(yè)性質(zhì)與行為動機、市場性質(zhì)及運行機制等因素，忽略對特定產(chǎn)業(yè)獨有特征、發(fā)展階段的深入分析，而部分產(chǎn)業(yè)由于本身具有特殊性以及所處的發(fā)展階段不同，政府制定的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)與執(zhí)行手段往往存在較大差異，影響了產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。為此，本文圍繞以下核心問題展開研究：戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中具有哪些特征？政府制定了何種類型的產(chǎn)業(yè)政策支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展？產(chǎn)業(yè)政策與重復(fù)性建設(shè)之間究竟有怎樣的內(nèi)在張力？中央政府、地方政府與企業(yè)三個主體在衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中分別展現(xiàn)了何種行動邏輯？

1.2 研究前提的建立

中國自改革開放初期開始就全面推行產(chǎn)業(yè)政策，改革初期政府實施以選擇性產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整乃至經(jīng)濟發(fā)展的模式，主要表現(xiàn)為以政府對微觀經(jīng)濟運行的廣泛干預(yù)，挑選贏家、扭曲價格等途徑主導(dǎo)資源配置，往往采用直接干預(yù)性手段對特定技術(shù)路線、特定產(chǎn)品與特定企業(yè)進行選擇性扶持。然而，隨著近年來內(nèi)外環(huán)境的變化，產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)歷了一個由計劃管理與選擇性產(chǎn)業(yè)政策混合的政策體系向以選擇性產(chǎn)業(yè)政策為主、功能性政策為輔的政策體系轉(zhuǎn)變的過程[16]。政策體系的轉(zhuǎn)型表明在不同歷史時期或歷史階段，國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)政策會產(chǎn)生變化，產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)與政策工具選擇也都需要調(diào)整。此外，產(chǎn)業(yè)政策的制定必須結(jié)合產(chǎn)業(yè)基本特征，特定產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中由于具有相對特殊性，因發(fā)展階段不同會呈現(xiàn)較大差異的屬性與發(fā)展特征，政府和企業(yè)短期內(nèi)無法識別這些特征，易造成政府政策與企業(yè)決策應(yīng)對滯后，這是理解重復(fù)性建設(shè)產(chǎn)生的重要背景。因此，對特定產(chǎn)業(yè)的具體分析與明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段是產(chǎn)業(yè)政策類型定位與確保產(chǎn)業(yè)政策有效制定與執(zhí)行的基本前提。

產(chǎn)業(yè)周期是指產(chǎn)業(yè)從產(chǎn)生到成長再到衰弱的發(fā)展過程，這個過程一般可分為四個階段：初創(chuàng)階段 (導(dǎo)入期)、成長階段、成熟階段和衰退階段。部分學(xué)者[17]通過相對技術(shù)優(yōu)勢與產(chǎn)業(yè)及其競爭者地位來判斷發(fā)展階段，將發(fā)展階段概括為追趕階段與領(lǐng)先階段，認為發(fā)展階段是影響產(chǎn)業(yè)政策成效的重要因素。本文提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展的 “階段”假說，發(fā)展階段是由市場化規(guī)模、社會需求程度、產(chǎn)業(yè)鏈完整度綜合反映的產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度。產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段可分為初期階段、中期階段與后期階段。初期階段是產(chǎn)業(yè)從產(chǎn)生到快速發(fā)展階段，該階段產(chǎn)業(yè)鏈開始建立，市場規(guī)模擴展較快，產(chǎn)業(yè)需求較快增長；中期階段是指產(chǎn)業(yè)鏈趨近完善，產(chǎn)業(yè)市場規(guī)模迅速擴展，產(chǎn)業(yè)需求高速增長的階段；后期階段則是產(chǎn)業(yè)鏈完備、產(chǎn)業(yè)體系成熟與健全階段，該階段產(chǎn)業(yè)市場趨近飽和，需求開始下滑。產(chǎn)業(yè)所處不同階段，國家對產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)設(shè)定與政策執(zhí)行工具的選擇存在顯著差異。由于中國的產(chǎn)業(yè)政策依然以選擇性產(chǎn)業(yè)政策為主，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，產(chǎn)業(yè)政策大多設(shè)立了明確清晰的政策指標(biāo) (產(chǎn)值、GDP占比、就業(yè)率等)；到產(chǎn)業(yè)發(fā)展后期，產(chǎn)業(yè)政策往往設(shè)立新的目標(biāo) (產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、去舊產(chǎn)能等)。在政策工具類型方面，產(chǎn)業(yè)初期階段政府往往采用激勵性政策，如金融支持、財政補貼、土地優(yōu)惠等；到產(chǎn)業(yè)后期階段，政府往往頒布調(diào)控類或抑制類產(chǎn)業(yè)政策，如目錄指導(dǎo)、準(zhǔn)入管理、行業(yè)規(guī)制等。

本文關(guān)注的衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)屬于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，具有兩個基本特征，即 “新興性”與 “戰(zhàn)略性”。第一，衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的新興性特征表明它仍處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展周期的初期階段，在這個階段，政府作為推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵主體，往往會通過設(shè)立清晰的發(fā)展目標(biāo)，配合激勵型產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；第二，衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)是國家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，這意味著產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉及國家層面的參與，產(chǎn)業(yè)政策主體與客體涉及中央政府、地方政府與企業(yè)三個行動主體。由于三個行動主體受不同制度環(huán)境或社會環(huán)境約束，往往形成不同的制度邏輯，為此本文將衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展中重復(fù)性建設(shè)現(xiàn)象置于多重制度邏輯分析框架中進行分析，通過對衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策文本進行文獻計量與內(nèi)容分析，結(jié)合上海市科學(xué)技術(shù)委員會、上海市經(jīng)濟信息化委員會、上海衛(wèi)星導(dǎo)航定位產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟的調(diào)研訪談資料，探析衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策背后的主體互動過程，挖掘主體行為背后的制度邏輯因素，用以揭示中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策何以導(dǎo)致重復(fù)性建設(shè)的內(nèi)在機制。

2 多重制度邏輯分析框架

多重制度邏輯分析框架較為廣泛地用以解釋組織行為與制度變遷的過程，早期傳統(tǒng)的制度理論強調(diào)制度的單一邏輯在組織場域中的主導(dǎo)作用，但隨著組織外部環(huán)境與內(nèi)部運行規(guī)則的復(fù)雜化，單一制度邏輯觀難以解釋組織在面對利益相關(guān)方所產(chǎn)生的異質(zhì)性行為。Friedland等[18]將制度邏輯定義為社會層面上物質(zhì)實踐、價值觀、規(guī)則等構(gòu)成的歷史模式，制度邏輯能夠塑造個體或組織的認知和行為，提供有關(guān)社會現(xiàn)實的意義。后經(jīng)發(fā)展，部分學(xué)者[19]認為制度邏輯是能夠形塑主體認知與行為的物質(zhì)實踐、假設(shè)、價值、信念與規(guī)則的社會構(gòu)建和歷史模式，他們指出了各種各樣的制度邏輯，如市場邏輯、政府邏輯、家庭邏輯和宗教邏輯等。周雪光等[20]基于中國特定的情境與制度特征，認為制度邏輯是指某一領(lǐng)域中穩(wěn)定存在的制度安排和相應(yīng)的行動機制，從村莊選舉制度變遷的案例中提出不同行動主體下的三個制度邏輯——鄉(xiāng)村邏輯、科層制邏輯與國家邏輯。

本文借鑒周雪光等對制度邏輯的界定，將制度邏輯定義為某一特定領(lǐng)域中存在的行動機制，具有觀念性、動態(tài)性與可預(yù)測性三大基本特征。首先，制度本身就是觀念的化身。一項制度的維持需要得到規(guī)則、規(guī)范和信念等要素的支持[21]。每種制度都存在一種核心邏輯，這一定程度上意味著制度邏輯是在特定規(guī)范與信念所限定框架內(nèi)的行動過程。其次，制度邏輯是動態(tài)變化的，體現(xiàn)在兩個方面：①自主能動性。不同行動主體由于利益需求的差異，在互動中具有自主能動性，在特定場域中反應(yīng)各自領(lǐng)域的制度邏輯，這意味著在多重邏輯出現(xiàn)的組織運行情境中，多重邏輯的互動并不僅僅是只有沖突狀態(tài)，還可能呈現(xiàn)替代、共存等狀態(tài)。②歷史權(quán)變性。制度邏輯在不同歷史階段或差異化經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)中對個體和組織行為的影響會產(chǎn)生變化，使得不同制度邏輯間的強弱關(guān)系和權(quán)重發(fā)生變化[22]。例如，現(xiàn)代社會更強調(diào)企業(yè)和國家的影響，而早期社會一般更強調(diào)家庭和宗教的影響[23]。最后，制度邏輯與組織行為是一種作用與反作用的關(guān)系，制度邏輯能夠約束與制約組織行為選擇，人們也能通過觀察組織行為認識相應(yīng)制度邏輯，這意味著制度邏輯與行為之間的關(guān)系互動是有跡可循或可預(yù)測的。制度邏輯是一些重復(fù)再現(xiàn)的動因，它們在不同的情形和次序排列組合中相互作用，從而導(dǎo)致相去甚遠但又循跡可查的結(jié)果[24]。制度邏輯的可預(yù)測性特征表明人們可通過觀察組織行為來認識相應(yīng)的制度邏輯，由于制度是宏觀層次的規(guī)范性安排，這意味著制度邏輯是鏈接宏觀制度安排與微觀個體或組織行為之間的鏈條。

在多元主體互動的場域中，制度邏輯作用通過與其他制度邏輯相互作用表現(xiàn)出來。在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策中，中央政府的行動邏輯只有在與地方政府互動過程中才能清晰呈現(xiàn)。同理，地方政府的行動邏輯則要在與中央政府、企業(yè)兩個主體雙重互動過程中來觀察。首先，在央地互動模式中，中央與地方分別作為產(chǎn)業(yè)政策的制定者與執(zhí)行者，兩者之間存在復(fù)雜的互動博弈。具體而言，中央代表國家利益，產(chǎn)業(yè)政策制定時更關(guān)注經(jīng)濟社會發(fā)展、國家安全保障等宏大目標(biāo)，政策內(nèi)容上也多為宏觀規(guī)劃；地方在政策執(zhí)行中，則要在上級命令執(zhí)行與轄區(qū)利益維護兩者間均衡，依據(jù)實際情況制定具體執(zhí)行方案。其次，在地方政府與企業(yè)的互動模式中，地方政府既是產(chǎn)業(yè)政策的制定者，又是執(zhí)行者，掌握著大量政治經(jīng)濟資源，且擁有充分的自由裁量權(quán)，產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行的過程本質(zhì)是地方政府挑選企業(yè)、企業(yè)試圖與政府建立政治聯(lián)系的過程。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策過程涉及中央政府、地方政府與企業(yè)的互動，國家戰(zhàn)略安排、地方選擇性執(zhí)行、企業(yè)生存需求反映了國家邏輯、科層邏輯和市場邏輯的互動，多重邏輯間的互動沖突是解釋衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)重復(fù)性建設(shè)的關(guān)鍵。

3 衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)狀

中國衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)建設(shè)從20世紀80年代提出設(shè)想，經(jīng)過30多年的實踐探索，最終建成具有完全自主性的北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)。從系統(tǒng)建設(shè)階段而言，30多年來北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)經(jīng)歷了 “三步走”的發(fā)展歷程。第一步：1994年北斗一號系統(tǒng)建設(shè)正式啟動，到2000年一號系統(tǒng)建成，中國衛(wèi)星導(dǎo)航建設(shè)邁出了探索性一步。第二步：2004年北斗二號系統(tǒng)建設(shè)啟動，到2012年完成14顆衛(wèi)星的發(fā)射組網(wǎng)，開始為亞太地區(qū)用戶提供定位、測速、授時和短報文通信服務(wù)。第三步：2009年北斗三號系統(tǒng)建設(shè)啟動，2020年6月23日最后一顆組網(wǎng)衛(wèi)星發(fā)射成功，全面建成北斗三號系統(tǒng)。北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的快速發(fā)展加速推進了國內(nèi)衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)化進程，中央及地方各級政府制定了一系列產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)。

本文以1994年北斗衛(wèi)星一號系統(tǒng)正式建設(shè)為時間點，通過對法律之星、北大法寶等公開法律政策文獻檢索庫的檢索，同時查閱北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)官方網(wǎng)站、中國衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)協(xié)會網(wǎng)站等，分別按照標(biāo)題和全文，以 “衛(wèi)星導(dǎo)航” “北斗”等關(guān)鍵詞進行檢索，檢索年份為1994年至2020年，選取中央層級政策法規(guī)，綜合收集到與國家級衛(wèi)星導(dǎo)航、衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)的413份政策文本。為了提高樣本的信度，對413份文獻進行二次篩查，確立三個篩選標(biāo)準(zhǔn)：第一，政策主體級別定位在中央政府，不包含各地方政府；第二，文本內(nèi)容與衛(wèi)星導(dǎo)航及導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)；第三，剔除相關(guān)行業(yè)規(guī)定、部門規(guī)章與團體規(guī)定等非法定公文文件。最終選擇41份中央政府的政策法規(guī)，如表1所示。

對表1中的41份衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策依據(jù)時間-政策數(shù)量進行整理，可以發(fā)現(xiàn)中國衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展經(jīng)歷了三個階段：第一階段1994—2005年，為摸索階段，該階段中國衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)建設(shè)剛剛起步，直到2000年北斗衛(wèi)星導(dǎo)航試驗系統(tǒng)才初步建成，相關(guān)配套政策尚處于萌芽階段，因此2000—2005年僅出臺了3份有關(guān)衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)范性辦法；第二階段2006—2011年，為起步階段，北斗衛(wèi)星導(dǎo)航開始作為國家重大專項出現(xiàn)在公眾視野中，國家在這五年間出臺了5份相關(guān)政策，政策內(nèi)容主要以鼓勵和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展為主，并開始在高技術(shù)產(chǎn)業(yè)與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃性政策文本中提及；第三階段2012—2020年，為加速發(fā)展階段，自中央政府將衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)納入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)后，各部委相繼出臺了32份政策法規(guī)，這一時期政策數(shù)量快速增長且覆蓋更加全面，除了具有指導(dǎo)意義的綱領(lǐng)性文件外，發(fā)布頻率相比前期階段也要高出許多，政策內(nèi)容以優(yōu)化政策環(huán)境、引導(dǎo)衛(wèi)星導(dǎo)航在多領(lǐng)域應(yīng)用內(nèi)容有關(guān)。尤其在2013年國家出臺衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域綱領(lǐng)性文件 《國家衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》后，文件中提到要大力發(fā)展衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)，對推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高社會生產(chǎn)效率、改善人民生活質(zhì)量、提升國家核心競爭力具有重要的現(xiàn)實意義和長遠的戰(zhàn)略意義[25]，表明推動北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)規(guī)?；瘧?yīng)用和促進衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展已經(jīng)納入國家戰(zhàn)略范疇。

表1 1994—2020年中央政府層面衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策

圖1表明，1994—2020年，中央有16個部委機關(guān)參與出臺了北斗導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)化相關(guān)政策，其中國務(wù)院、交通部、發(fā)改委與財政部是發(fā)文最多的四個部門，一定程度上反映了中央政府對北斗導(dǎo)航在帶動社會經(jīng)濟發(fā)展以及衛(wèi)星導(dǎo)航在國內(nèi)交通應(yīng)用行業(yè)領(lǐng)域中的關(guān)鍵作用。科技部、工信部與國防科工委、中央軍委等部門政策反映了衛(wèi)星導(dǎo)航技術(shù)在維護國防安全建設(shè)與技術(shù)創(chuàng)新體系建設(shè)方面的重要作用，而國土部、住建部、公安部與農(nóng)業(yè)部的政策反映了衛(wèi)星導(dǎo)航技術(shù)在社會各領(lǐng)域應(yīng)用廣泛。

圖1 北斗衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策出臺部門

4 多重制度邏輯與衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策

衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策過程蘊含國家邏輯、科層邏輯與市場邏輯三重邏輯。國家邏輯驅(qū)動產(chǎn)業(yè)政策制定，科層邏輯決定政策執(zhí)行方式，市場邏輯左右政策執(zhí)行效果，對這三重行動邏輯互動過程的把握是探究中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中重復(fù)性建設(shè)生成機制的關(guān)鍵。

4.1 衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策中的多重制度邏輯

(1)國家邏輯：主導(dǎo)性與控制性。國家邏輯是指中央政府及各部委在決策過程中特定的制度安排與行動機制，其形成依賴于一國特定的體制基礎(chǔ)，不同體制的國家往往會形成不同的國家邏輯。而國家體制是圍繞權(quán)力進行的特定分配與安排，一國需要具備一定的國家能力，才能確立最終的國家體制。從這個角度而言，國家能力是國家體制建立與維持的關(guān)鍵要素，是國家邏輯發(fā)揮作用的保障。部分學(xué)者將國家能力視為國家 (主要是中央政府)將自己的意志和目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的能力[26]。中國的國家體制在20世紀80年代后出現(xiàn)了一次較大調(diào)整，中央開始下放行政權(quán)與財政權(quán)，地方開始擁有發(fā)展的自主性，推動了中國經(jīng)濟的快速發(fā)展。與此同時，中央政府通過 “黨管干部” “任期限制”掌握了地方的人事任免權(quán)，對地方實行控制，形成了一種 “壓力型體制”[27]。壓力型體制下的國家邏輯表現(xiàn)為兩個基本特征：主導(dǎo)性與控制性。中國衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策由國務(wù)院與中央辦公廳領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)改委、工信部、科技部、財政部、交通部等多個部委機關(guān)聯(lián)合參與制定，他們主導(dǎo)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)目標(biāo)選擇以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)規(guī)劃，為地方政策制定提供了一個整體性框架。

(2)科層邏輯：自利性與自主性。國家政策通過科層組織體系加以貫徹落實，大量研究指出地方政府行為受組織外部環(huán)境與組織內(nèi)部的激勵機制共同塑造[28]。如果說政策制定階段中央政府及各部委限定了政策框架，那么政策執(zhí)行階段則是產(chǎn)業(yè)任務(wù)通過壓力型體制傳導(dǎo)至地方后地方政府在政策框架內(nèi)的有限選擇階段，該階段也是國家邏輯與科層邏輯產(chǎn)生互動的階段，直接影響地方政府的政策制定。首先，國家邏輯通過壓力型體制發(fā)揮作用，將中央政府指令傳導(dǎo)至地方，地方政府必須貫徹執(zhí)行中央政策指令。由于中央政府牢牢掌握了 “治官權(quán)”，下級官員的表現(xiàn)和晉升直接取決于上級政府的評價和考核，在組織內(nèi)部激勵機制的鼓勵下，地方政府積極迎合上級要求，紛紛執(zhí)行上級指令。其次，地方政府在貫徹中央指令的過程中，科層邏輯開始發(fā)揮作用并與國家邏輯直接互動，行為層面體現(xiàn)為地方政府在中央限定的政策框架內(nèi)有選擇地制定相應(yīng)產(chǎn)業(yè)政策。地方政府行為偏好往往是部門利益、官員職位晉升激勵與外部競爭的綜合結(jié)果，在產(chǎn)業(yè)政策的具體操作中擁有自主裁量權(quán)，面對上級壓力會尋求 “兼顧成本”與 “貫徹政令”的行為策略，對政策進行 “選擇性執(zhí)行”[29]。在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，地方政府必須響應(yīng)中央號召發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，同時又能自主選擇特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展。自從2010年中央出臺 《 “十二五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》以來，各地政府紛紛在地方 “十二五”規(guī)劃中選擇了特定的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。上海選擇了高端裝備制造、新一代信息技術(shù)、新能源、生物、新材料；湖北則選擇了新一代信息技術(shù)、生物、新材料、高端裝備制造、節(jié)能環(huán)保、新能源、新能源汽車。

(3)市場邏輯：利益導(dǎo)向與競爭導(dǎo)向。市場邏輯主要是指影響企業(yè)行為的一系列制度安排與行動機制，因此要了解企業(yè)行為偏好，必須將其放入市場競爭場景以及與政府互動的過程中去考量，行動邏輯也需要通過與政府互動過程來觀察。總體而言，企業(yè)行動邏輯主要體現(xiàn)為市場邏輯，即利益導(dǎo)向與競爭導(dǎo)向。第一，產(chǎn)業(yè)政策本質(zhì)是政府對市場的行政干預(yù)的一種方式，政府掌握了企業(yè)所需的大量經(jīng)濟資源和行政資源。在與地方政府的互動過程中，市場邏輯與科層邏輯直接互動。面對政府釋放的行政資源與經(jīng)濟資源，企業(yè)會充分利用自身的政治資本，與地方政府建立政治聯(lián)系，投其所好最大化追求 “政治租金”，為了獲得政府政策支持，部分企業(yè)甚至?xí)ㄟ^釋放虛假信號騙取資源[30]。與此同時，政府在與企業(yè)互動中也在挑選企業(yè)，偏好那些體量大、基礎(chǔ)強、效益好的企業(yè)。在這個過程中，政府行政資源與經(jīng)濟資源的大力支持容易使企業(yè)家形成新產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景良好的共識，導(dǎo)致大量企業(yè)涌入政府規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，形成 “潮涌”現(xiàn)象，造成產(chǎn)業(yè)政策失效與產(chǎn)能過剩出現(xiàn)[31]。第二，在與同類型企業(yè)共處的市場環(huán)境中，企業(yè)行為邏輯體現(xiàn)為競爭導(dǎo)向。隨著信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，市場環(huán)境變得日趨復(fù)雜，競爭邏輯迫使企業(yè)去追逐更低的生產(chǎn)成本與更高的產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量，從而建立自身與他者的比較優(yōu)勢。在衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，部分企業(yè)為了在競爭中脫穎而出，采取定制化、專業(yè)化產(chǎn)品與服務(wù)模式，如上海普適導(dǎo)航科技股份有限公司在漁業(yè)監(jiān)管、內(nèi)河航運監(jiān)測等領(lǐng)域為用戶提供專業(yè)的船用產(chǎn)品定位服務(wù)，是業(yè)內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的佼佼者。

4.2 衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)重復(fù)性建設(shè)生成機制：多重制度邏輯的互動

首先，衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策是由中央政府協(xié)同各部委共同參與制定的，在這個過程中國家邏輯起到關(guān)鍵作用。國務(wù)院、交通部、財政部、工信部、測繪局等國家機關(guān)主導(dǎo)著衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向與政策框架。與此同時，國家機關(guān)賦予衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策公共服務(wù)供給、經(jīng)濟社會發(fā)展和空間信息安全等多重目標(biāo)，使得衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策陷入需求過于宏觀、目標(biāo)過度分散的窘境。政策目標(biāo)是政策制定、執(zhí)行之后所希望達到的結(jié)果，政策目標(biāo)的適度集中和明確可行是政策有效執(zhí)行的前提條件，而衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策在政策制定階段就出現(xiàn)了目標(biāo)過于分散的情況。各部委因職能差異紛紛制定了符合特定部門需求的政策規(guī)劃，使得衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展承載了太多使命，包含經(jīng)濟發(fā)展引領(lǐng)、公共服務(wù)提供、技術(shù)創(chuàng)新體系建設(shè)、產(chǎn)業(yè)融合效果顯著等任務(wù)目標(biāo)。其中涉及技術(shù)能力突破、產(chǎn)業(yè)融合效果顯著、技術(shù)自主化等與產(chǎn)業(yè)發(fā)展直接相關(guān)的目標(biāo)共15次，主要反映在 《關(guān)于組織實施衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用產(chǎn)業(yè)化專項的公告》 (2002)、 《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要 (2006—2020年)》 (2006)、 《關(guān)于促進衛(wèi)星應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》 (2007)、 《關(guān)于請組織申報衛(wèi)星應(yīng)用高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化專項的通知》 (2008)、 《關(guān)于組織實施衛(wèi)星及應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項的通知》 (2012)、 《關(guān)于印發(fā) “十二五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》 (2012)等政策文件之中。此外，涉及引領(lǐng)經(jīng)濟增長、公共服務(wù)供給與國防安全建設(shè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的間接目標(biāo)的政策文件有 《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要 (2006—2020年)》 (2006)、 《關(guān)于請組織申報衛(wèi)星應(yīng)用高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化專項的通知》 (2008)、 《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》 (2010)等12份文件。由此可見，衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策涉及目標(biāo)廣且過度分散，中央政府對處于產(chǎn)業(yè)化初級階段的衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)賦予了過多的期待和要求。

其次，中央政策指令與多重任務(wù)目標(biāo)傳導(dǎo)至地方后，國家邏輯開始與科層邏輯產(chǎn)生互動，互動過程主要從兩個方面影響地方政府產(chǎn)業(yè)行為。一方面，國家邏輯通過 “壓力型”體制發(fā)揮作用，使得地方政府必須要貫徹中央政府政策指令發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；另一方面，科層邏輯反作用于國家邏輯，地方政府響應(yīng)上級目標(biāo)積極發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的同時，由于中央只設(shè)定了產(chǎn)業(yè)發(fā)展宏觀框架，地方政府能夠充分自主選擇產(chǎn)業(yè)類別與發(fā)展方針。在衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方面，由于中央政策目標(biāo)中技術(shù)創(chuàng)新體系建設(shè)與核心技術(shù)突破是個長期過程，往往需要政府與企業(yè)資源長期大量投入，相比之下 “培育龍頭企業(yè)” “明確增長產(chǎn)值”在短期內(nèi)更為直觀，凸顯政績的目標(biāo)措施也更受地方政府青睞，使得地方政府在目標(biāo)選擇時不得不放棄一些目標(biāo)。例如，廣東省政府在 《關(guān)于推動衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》的第一條總體要求中提到，到2020年，全省北斗衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達1200億元以上，衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用市場的貢獻率達到80%以上；鼓勵骨干企業(yè)以優(yōu)勢品牌為紐帶，開展強強聯(lián)合、上下游整合等多種形式的并購重組[32]。湖北省政府在 《關(guān)于促進北斗衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》的總體要求中提到，到2020年，實現(xiàn)北斗產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值1000億元以上，培育一批充滿活力的中小型企業(yè)和若干個實力雄厚、國內(nèi)領(lǐng)先并具有國際競爭力的龍頭企業(yè)[33]。

國家邏輯和科層邏輯在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與執(zhí)行過程中并未有效銜接，兩者之間的差異性互動使得產(chǎn)業(yè)政策在執(zhí)行過程中產(chǎn)生政策 “縫隙”，為市場邏輯中企業(yè)作用的發(fā)揮提供了操作空間。一方面，政策縫隙讓企業(yè)能夠?qū)ふ业脚c政府建立政治聯(lián)系的空間，在此過程中利益導(dǎo)向促使企業(yè)大量尋租，以此獲取更充分的行政資源與經(jīng)濟資源；另一方面，政策縫隙為企業(yè)直接的惡性競爭提供空間，而中央與地方政府對市場的信息甄別往往滯后于市場變化，企業(yè)的大量進入可能誘發(fā)新的 “市場失靈”。此外，中央的宏觀規(guī)劃與地方政策都未明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，意味著政府無法確定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。對于企業(yè)而言，衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策中 “衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化與市場化”目標(biāo)激勵了企業(yè)的投資熱情，對政策紅利與利潤的追逐使得大量企業(yè)涌入衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，短期內(nèi)的爆炸性集聚很可能形成 “潮涌”現(xiàn)象進而造成大量重復(fù)性建設(shè)。上海市經(jīng)濟與信息化委員會調(diào)研 “北斗導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢”的文件顯示：上海市自2013年成立中國北斗產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新西虹橋基地后，大量企業(yè)涌入衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域，截至2017年底，短短四年間基地入駐企業(yè)和機構(gòu)已達170余家，相較于2016年底同比增長31.6%，其中實地型企業(yè)38家，同比增長46.1%。筆者在調(diào)研時了解到，入駐西虹橋基地的企業(yè)往往只需要滿足一個基本條件，即公司經(jīng)營業(yè)務(wù)必須與衛(wèi)星導(dǎo)航相關(guān)，并無其他明確準(zhǔn)入門檻與限制性條件。

衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策過程是中央政府、地方政府與企業(yè)三者的互動過程，作為一個正處于發(fā)展初期階段的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)政策中的國家邏輯、科層邏輯與市場邏輯的互動是影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素 ，其互動機制如圖3所示。首先，中央在國家邏輯驅(qū)使下制定衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策的宏觀規(guī)劃與綱要，確立了信息安全保障、經(jīng)濟社會引領(lǐng)、技術(shù)創(chuàng)新突破、公共服務(wù)供給等多重整體性目標(biāo)；其次，衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的多重目標(biāo)傳導(dǎo)至地方，國家邏輯與科層邏輯直接互動，地方政府的有限行政資源不足以支撐其完成屬地管理目標(biāo)與中央政府多元目標(biāo)，在政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生政策縫隙，在此基礎(chǔ)上地方政府會對上級政府的多重目標(biāo)進行化簡，在制定地區(qū)衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時會選擇見效快、周期短的政策目標(biāo)，在挑選企業(yè)時偏好選擇規(guī)模大且較熟悉的企業(yè)；最后，作為產(chǎn)業(yè)政策客體，企業(yè)會充分利用此機會響應(yīng)政府號召，借機獲取更多的政府資源，大量涌入相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域并進行集中投資。市場邏輯集中體現(xiàn)為企業(yè)過度進入衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，如2010年國家將衛(wèi)星應(yīng)用產(chǎn)業(yè)視為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以來，大量企業(yè)涌入衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，目前為止全國層面的北斗衛(wèi)星導(dǎo)航從業(yè)單位已經(jīng)超過14000家左右，人員已經(jīng)超過50萬人[34]。天眼查數(shù)據(jù)顯示，截至2020年6月23日，全國范圍內(nèi)近五年來注冊成立的與衛(wèi)星導(dǎo)航相關(guān)的企業(yè)共有6053家，僅2020年便有1227家企業(yè)成立，其中超過五分之一的衛(wèi)星導(dǎo)航企業(yè)在廣東注冊，共有1448家[35]。

圖3 重復(fù)性建設(shè)生成的多重邏輯互動

5 結(jié)論與建議

(1)國家體制改革層面，進一步改革干部考核制度。以GDP增長為基礎(chǔ)的干部考核制度在推動我國經(jīng)濟增長歷史進程中發(fā)揮過至關(guān)重要的作用，然而，隨著我國發(fā)展理念向強調(diào) “創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念轉(zhuǎn)變、發(fā)展階段朝著社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)方向轉(zhuǎn)變，干部考核體制也應(yīng)跟隨調(diào)整。在適當(dāng)?shù)疓DP指標(biāo)的同時設(shè)立綜合性考核指標(biāo)，如關(guān)注綠色GDP、環(huán)境保護、低碳節(jié)能等側(cè)重高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)。在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，一定程度降低GDP產(chǎn)值等激勵性指標(biāo)比例，增加產(chǎn)能利用率、資源投入率等多元約束性指標(biāo)。

(2)政府職能轉(zhuǎn)換方面，制定統(tǒng)一協(xié)調(diào)的宏觀政策與法律。首先，制定一整套規(guī)范北斗市場秩序的政策法規(guī)，如設(shè)立市場準(zhǔn)入規(guī)則與監(jiān)督管理條例，對進入衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)進行篩選、甄別，并配合中期監(jiān)督與后期評估機制，使政府能對獲取項目資源的企業(yè)進行跟蹤，全面了解政府資源利用情況的同時也能提升企業(yè)的創(chuàng)新積極性；其次，北斗衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)化的基礎(chǔ)是規(guī)模化，而規(guī)?；那疤釛l件是產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化，政府應(yīng)主動加強與衛(wèi)星導(dǎo)航行業(yè)協(xié)會、企業(yè)聯(lián)盟等第三方組織的聯(lián)系，在行業(yè)層面多主體協(xié)同確立衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)，尤其是產(chǎn)品兼容標(biāo)準(zhǔn)，如基站建設(shè)時附帶平臺共享功能等；最后，政府應(yīng)充分利用信息總量優(yōu)勢，建立產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)收集、監(jiān)測與評估體系，實時掌握衛(wèi)星導(dǎo)航行業(yè)內(nèi)的企業(yè)數(shù)目、金融信貸、供需情況、重復(fù)率等信息。

(3)政府層級互動層面，建立中央政府與地方政府之間的縱向協(xié)同機制。中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策是由中央政府確定框架并以地方政府主導(dǎo)實施，在各地發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)過程中，地方政府內(nèi)部紛紛建立了橫向協(xié)同機制。例如，上海市于2012年成立了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)小組，小組成員單位包含上海市發(fā)展改革委員會、經(jīng)濟與信息化委員會、科學(xué)技術(shù)委員會、商務(wù)委員會等核心部門；湖北省也成立了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，由省政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，省發(fā)改委、省經(jīng)信委、省教育廳等核心部門為成員單位。然而，信息不對稱是中央與地方層級間的基本特征，兩者間未建立縱向協(xié)同機制是導(dǎo)致國家政策執(zhí)行偏差與政策目標(biāo)落空的關(guān)鍵因素。因此，一方面應(yīng)建立中央與地方之間的信息共享機制，構(gòu)建中央政府與地方政府之間制度化的信息交流，確定層級間信息交流的內(nèi)容、范圍、時間、方式等；另一方面應(yīng)建立縱向事務(wù)協(xié)調(diào)部門，明確權(quán)力主體，減少責(zé)任推諉，實現(xiàn)協(xié)調(diào)的有效性和權(quán)威性，進而提高行政效能。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題更多情況下是個經(jīng)濟現(xiàn)象，已有研究因此普遍基于經(jīng)濟學(xué)視角，通過建立指標(biāo)體系與計量模型等定量研究方法展開。然而，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)本身具有其特殊性，產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程具有顯著的政府烙印，產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的問題并不只是經(jīng)濟問題，還涉及管理問題，因此本文從公共管理學(xué)科視角切入，為解釋經(jīng)濟現(xiàn)象問題提供了新的理論視角，同時為新時代背景下的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了理論啟示，拓展了多重邏輯分析框架的解釋范圍。