蘇麗芳

（武漢鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖北 武漢 430205）

一、反壟斷法規(guī)制串通招投標(biāo)行為的邏輯分析

招投標(biāo)制度是一種公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)交易制度。招投標(biāo)法的立法目的包含宏觀和微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域兩個(gè)方面。許多國(guó)家都有專門(mén)的招投標(biāo)法。從社會(huì)公共利益出發(fā)，各國(guó)普遍以反壟斷法對(duì)串通招投標(biāo)行為進(jìn)行規(guī)制。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)制手段的核心，反壟斷法在規(guī)制串通招投標(biāo)行為時(shí)能從微觀和宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行最全面的規(guī)制。

（一）域內(nèi)外規(guī)制串通招投標(biāo)行為的司法實(shí)踐

許多國(guó)家認(rèn)為串通招投標(biāo)行為屬于壟斷協(xié)議，應(yīng)由反壟斷法予以規(guī)制，并在司法實(shí)踐中將串通招投標(biāo)行為納入反壟斷訴訟。例如，美國(guó)訴中國(guó)臺(tái)灣友達(dá)光電案涉及韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣的7家亞洲LED生產(chǎn)商在招投標(biāo)過(guò)程中形成橫向壟斷協(xié)議操縱LED面板價(jià)格。美國(guó)發(fā)現(xiàn)其共謀行為后，針對(duì)相關(guān)公司以及管理人員提起刑事反壟斷訴訟。經(jīng)過(guò)審理，美國(guó)聯(lián)邦地區(qū)法院判決認(rèn)定友達(dá)光電兩名高管實(shí)施反壟斷刑事犯罪，均判處3年有期徒刑和20萬(wàn)美元罰金，友達(dá)光電公司被指控違反了反壟斷刑事法律，要求同其子公司一起支付5億美元罰金。①?gòu)垎?連婷.我國(guó)《反壟斷法》與《價(jià)格法》處罰價(jià)格壟斷行為的差異——從境外六家企業(yè)“操縱液晶面板價(jià)格案”談起[J].經(jīng)營(yíng)與管理,2015,(3).

我國(guó)規(guī)制串通招投標(biāo)行為的司法實(shí)踐以《招投標(biāo)法》為主要核心，情節(jié)嚴(yán)重的按照《刑法》第223條追究刑事責(zé)任，運(yùn)用反壟斷法規(guī)制串通招投標(biāo)行為并不多見(jiàn)。在近些年的串通招投標(biāo)案中，值得一提的是2015年我國(guó)對(duì)日本12 家企業(yè)實(shí)施汽車零部件和軸承價(jià)格壟斷案，涉案的12家日本企業(yè)通過(guò)多家企業(yè)“串通”，以一家企業(yè)報(bào)低價(jià)、其他企業(yè)報(bào)高價(jià)的方式輪流中標(biāo)。國(guó)家發(fā)改委對(duì)這種“橫向壟斷”處以12億元罰款。其中，不二越株式會(huì)社、日立汽車系統(tǒng)有限公司因主動(dòng)報(bào)告達(dá)成壟斷協(xié)議有關(guān)情況并提供重要證據(jù)被免除行政處罰。從該起反壟斷案可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)開(kāi)始用反壟斷法規(guī)制串通招投標(biāo)?；诖?，將串通招投標(biāo)行為納入反壟斷法規(guī)制，需進(jìn)一步明確其壟斷協(xié)議行為的性質(zhì)和相應(yīng)的法律適用。

（二）反壟斷法是認(rèn)定串通招投標(biāo)行為的應(yīng)然之選

第一，通過(guò)反壟斷法對(duì)串通招投標(biāo)行為予以明確認(rèn)定，能更精準(zhǔn)地對(duì)串通招投標(biāo)行為進(jìn)行規(guī)制。囿于招投標(biāo)法規(guī)則的模糊性以及串通招投標(biāo)行為認(rèn)定的復(fù)雜性，招投標(biāo)法認(rèn)定串通招投標(biāo)行為具有自身缺陷。我國(guó)《招投標(biāo)法》第53條抽象地規(guī)定了串通招投標(biāo)的法律責(zé)任，但對(duì)如何認(rèn)定該行為沒(méi)有具體規(guī)定，極容易給串通招投標(biāo)行為留下法律規(guī)制漏洞，無(wú)法達(dá)到預(yù)防目的，甚至難以對(duì)串通招投標(biāo)行為進(jìn)行準(zhǔn)確判定。為彌補(bǔ)招投標(biāo)法對(duì)串通招投標(biāo)行為認(rèn)定困難，各國(guó)運(yùn)用反壟斷法的壟斷協(xié)議予以認(rèn)定。從上文可知，中美兩國(guó)在串通招投標(biāo)行為認(rèn)定上均運(yùn)用反壟斷法的壟斷協(xié)議認(rèn)定規(guī)則，將投標(biāo)人間的串通行為認(rèn)定為橫向壟斷協(xié)議。我國(guó)新修訂的《反壟斷法》增加“組織幫助型壟斷協(xié)議”規(guī)定，擴(kuò)大了橫向壟斷協(xié)議的適用情形，能更明確地認(rèn)定投標(biāo)者之間的串通行為。同樣，依照反壟斷法對(duì)壟斷協(xié)議認(rèn)定規(guī)則，招標(biāo)人與投標(biāo)人之間的串通行為被認(rèn)定為縱向壟斷協(xié)議。近些年，串通招投標(biāo)行為不僅僅單向表現(xiàn)為投標(biāo)人之間或者投標(biāo)人與招標(biāo)人之間的串通，甚至表現(xiàn)為投標(biāo)人既彼此串通又與招標(biāo)人串通的行為，使招投標(biāo)的橫向壟斷協(xié)議與縱向壟斷協(xié)議之間的邊界逐漸模糊，各國(guó)通常將此行為認(rèn)定為軸輻協(xié)議。

第二，反壟斷法與招投標(biāo)制度立法目的一致。設(shè)立招投標(biāo)制度旨在規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)，保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和招投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量，建立“公開(kāi)、公平、公正”的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。各國(guó)在反壟斷法立法中明確了立法目的，即“保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展”，這與招投標(biāo)制度的目的高度一致。反壟斷法既能宏觀上保護(hù)社會(huì)整體利益，又能懲處串通招投標(biāo)的違法行為。

第三，反壟斷法對(duì)串通招投標(biāo)行為更有威懾力。招投標(biāo)法對(duì)串通招投標(biāo)行為的法律責(zé)任以行政處罰為主，也規(guī)定了民事賠償責(zé)任和刑事處罰責(zé)任，但均為指引性的條文，需要結(jié)合民法、刑法等法律形成多種責(zé)任合力歸責(zé)。由于各法律部門(mén)體現(xiàn)的法律價(jià)值具有差異性，對(duì)串通招投標(biāo)行為的規(guī)制機(jī)構(gòu)、規(guī)制原則和規(guī)制措施還存在一定偏差，無(wú)法協(xié)調(diào)統(tǒng)一，難以達(dá)到有效規(guī)制的目標(biāo)。各國(guó)反壟斷法立法普遍將行政責(zé)任、刑事責(zé)任和民事責(zé)任均納入壟斷責(zé)任。美國(guó)規(guī)制串通招投標(biāo)行為以反壟斷法為核心，對(duì)串通招投標(biāo)行為的處罰極其嚴(yán)厲，涉及多種處罰。在友達(dá)光電案中，美國(guó)反壟斷法呈現(xiàn)行政處罰、刑事處罰和民事賠償?shù)?種責(zé)任的合力。

二、串通招投標(biāo)行為的反壟斷法認(rèn)定路徑

串通招投標(biāo)在多數(shù)情況下表現(xiàn)為價(jià)格串通，但個(gè)別情形下也體現(xiàn)為市場(chǎng)分割型串通投標(biāo)、限制投標(biāo)次數(shù)和投標(biāo)比率、限制供應(yīng)商使用新技術(shù)等，這些串通招投標(biāo)行為在性質(zhì)上都屬于壟斷協(xié)議行為。①王玉輝.日本串通投標(biāo)反壟斷規(guī)制制度 [J].社會(huì)科學(xué)輯刊,2018,(1).各國(guó)通過(guò)反壟斷法把串通招投標(biāo)達(dá)成的壟斷協(xié)議分為兩大類：一類是投標(biāo)者之間采取不正當(dāng)手段對(duì)招標(biāo)事項(xiàng)進(jìn)行串通的橫向壟斷行為；另一類是投標(biāo)者與招標(biāo)者之間采取不正當(dāng)手段對(duì)招標(biāo)事項(xiàng)進(jìn)行串通的縱向壟斷行為。

（一）串通招投標(biāo)的橫向壟斷協(xié)議認(rèn)定

橫向壟斷協(xié)議是具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系經(jīng)營(yíng)者之間達(dá)成的壟斷協(xié)議。在招投標(biāo)過(guò)程中，投標(biāo)者之間惡意串通達(dá)成協(xié)議，以限制、排擠其他投標(biāo)人的競(jìng)爭(zhēng)，破壞招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的行為是典型的橫向限制競(jìng)爭(zhēng)行為，投標(biāo)者之間達(dá)成的協(xié)議稱為橫向壟斷協(xié)議。美國(guó)、德國(guó)和日本等國(guó)均從立法上規(guī)定橫向壟斷協(xié)議的認(rèn)定。橫向壟斷協(xié)議具有3個(gè)特征：競(jìng)爭(zhēng)者之間的合作，即企業(yè)都處在相同的生產(chǎn)階段，在參與橫向壟斷協(xié)議時(shí)有相同的經(jīng)濟(jì)目的；參與橫向壟斷協(xié)議的企業(yè)在法律和經(jīng)濟(jì)上具有獨(dú)立性；參與橫向壟斷協(xié)議的企業(yè)以排除、限制競(jìng)爭(zhēng)為目的或者產(chǎn)生排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的后果。在招投標(biāo)實(shí)踐中，投標(biāo)人串通投標(biāo)通常表現(xiàn)為內(nèi)定中標(biāo)人、預(yù)定投標(biāo)價(jià)格（中標(biāo)價(jià)格）、預(yù)定投中標(biāo)數(shù)量、信息交換等行為。這些行為都是具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的投標(biāo)人之間達(dá)成協(xié)議或者協(xié)同的行為，通過(guò)串謀形成壟斷協(xié)議，達(dá)到排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的目的。因此，對(duì)投標(biāo)人串通達(dá)成的橫向壟斷協(xié)議，各國(guó)普遍采用本身違法原則予以禁止。

（二）串通招投標(biāo)的縱向壟斷協(xié)議認(rèn)定

縱向壟斷協(xié)議也被稱作垂直限制協(xié)議、垂直協(xié)議、縱向限制、縱向協(xié)議等，主要特征有：主體互補(bǔ)性，經(jīng)營(yíng)者與交易相對(duì)人達(dá)成協(xié)議，即縱向協(xié)議主體之間不具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，是相互依賴關(guān)系；明示方式，縱向壟斷協(xié)議一般體現(xiàn)為明示方式，并多附隨于經(jīng)營(yíng)者和交易相對(duì)人的交易合同中；競(jìng)爭(zhēng)限制性，經(jīng)營(yíng)者與交易相對(duì)人達(dá)成的縱向壟斷協(xié)議需要交易相對(duì)人實(shí)施特定的行為來(lái)實(shí)現(xiàn)。

對(duì)于縱向壟斷協(xié)議的評(píng)價(jià)，主要存在兩種不同的觀點(diǎn)。一是以美國(guó)芝加哥學(xué)派為代表，認(rèn)為縱向協(xié)議對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有嚴(yán)重的影響，具有其合理性。招標(biāo)者與投標(biāo)者不是競(jìng)爭(zhēng)者之間共同限制生產(chǎn)數(shù)量和商品價(jià)格，相反，有時(shí)是協(xié)議當(dāng)事人為了提高產(chǎn)能，增加社會(huì)財(cái)富。二是以微觀經(jīng)濟(jì)分析學(xué)派為代表，認(rèn)為縱向壟斷協(xié)議需要結(jié)合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響力進(jìn)行評(píng)價(jià)。比如，對(duì)相關(guān)市場(chǎng)、當(dāng)事人在相關(guān)市場(chǎng)所占份額和限制競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)機(jī)等影響因素進(jìn)行具體分析。對(duì)于此兩種觀點(diǎn)，美國(guó)的司法部和法院、歐盟委員會(huì)所持態(tài)度是應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎評(píng)價(jià)縱向協(xié)議，既不能說(shuō)它們一概具有推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)的作用，也不能說(shuō)它們都是反競(jìng)爭(zhēng)的，關(guān)鍵問(wèn)題是評(píng)價(jià)縱向協(xié)議對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的影響。①See the Whereas (6),(7),(10),Commission Regulation (EU)NO.330/2010 of 20 April 2010 on the Application of Article 101(3)of the Treaty on the Functioning of the European Union to Categories of Vertical Agreements and Concerted Practices,0.J.L 102.

實(shí)踐中，招標(biāo)人與投標(biāo)人之間的縱向壟斷協(xié)議在日本稱為“官制串通”，是指政府機(jī)關(guān)或公共項(xiàng)目的招標(biāo)機(jī)關(guān)所實(shí)施或主導(dǎo)的串通招投標(biāo)行為。②鈴木滿.串通招投標(biāo)研究[M].田桓譯.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2004.美國(guó)和歐盟普遍認(rèn)為需要對(duì)此進(jìn)行個(gè)案認(rèn)定，因?yàn)橛械恼袠?biāo)人與特定投標(biāo)人之間的協(xié)議目的不是為了限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而是在當(dāng)事人雙方處于有效競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，考慮市場(chǎng)效益最大化。以招投標(biāo)中的邀請(qǐng)招標(biāo)為例，邀請(qǐng)招標(biāo)實(shí)際上是考慮招投標(biāo)的成本與效益關(guān)系，其效益大于成本時(shí)就應(yīng)該排除其違法性。這與日本串通招投標(biāo)的“良性串通”免于法律規(guī)制的主張一致。但有一些更常見(jiàn)的招標(biāo)人與投標(biāo)人的串通情形，如做出串通指示、表明中標(biāo)人意向、透露重要信息及實(shí)行差別待遇、引導(dǎo)提問(wèn)、設(shè)置障礙等幫助特定人的投標(biāo)人。這些串通招投標(biāo)行為目的就是限制其他投標(biāo)者參與競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)重阻礙相關(guān)市場(chǎng)進(jìn)入，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為縱向壟斷協(xié)議，必須受反壟斷法的規(guī)制。綜合來(lái)看，對(duì)于招標(biāo)人與投標(biāo)人之間的縱向協(xié)議，美國(guó)、日本和歐盟均采用禁止與豁免相結(jié)合的原則進(jìn)行認(rèn)定。

（三）串通招投標(biāo)的軸輻協(xié)議認(rèn)定

軸輻協(xié)議是橫向協(xié)議與縱向協(xié)議的混合，包含兩類參與者：中心參與者和一般參與者。一般參與者通常為同一產(chǎn)業(yè)具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的企業(yè)，中心參與者通常是一般參與者的上游或下游企業(yè)。在串通招投標(biāo)中，招標(biāo)者與多個(gè)投標(biāo)者達(dá)成縱向壟斷協(xié)議，同時(shí)具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的投標(biāo)者之間又達(dá)成橫向壟斷協(xié)議，如同車輪的車軸與輪圈的關(guān)系，通過(guò)這些協(xié)議來(lái)保證彼此間串謀目的實(shí)現(xiàn)。美國(guó)“玩具反斗城案”確定了軸輻協(xié)議的3個(gè)認(rèn)定要素。在此案中，美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)認(rèn)為反斗城與各玩具生產(chǎn)商之間達(dá)成專供協(xié)議，構(gòu)成軸輻協(xié)議：第一是存在一個(gè)連接所有合謀者的“軸”即反斗城；第二是一些制造商在內(nèi)部文件中明確表示“如果競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手退出，我也會(huì)退出”的“輪圈”合謀；第三是所有的“輻條”即反斗城與制造商的縱向協(xié)議都積極與“軸”相連接。美國(guó)對(duì)軸輻協(xié)議認(rèn)定就是將其拆分成橫向協(xié)議和縱向協(xié)議，如果縱向協(xié)議能夠支持橫向協(xié)議就認(rèn)定為軸輻協(xié)議。其他國(guó)家沒(méi)有將軸輻協(xié)議運(yùn)用到司法實(shí)踐中，而是將其認(rèn)定為橫向協(xié)議或者縱向協(xié)議。

三、比較法視野下串通招投標(biāo)行為的反壟斷法規(guī)制原則

各國(guó)對(duì)串通招投標(biāo)行為達(dá)成的橫向協(xié)議和縱向協(xié)議的規(guī)制原則不盡相同，一是以美國(guó)為代表，對(duì)串通行為達(dá)成的協(xié)議進(jìn)行類型化區(qū)分，采取本身違法和合理原則相結(jié)合的規(guī)制原則；二是以歐盟為代表，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)政策對(duì)串通招投標(biāo)行為進(jìn)行規(guī)制；三是以日本為代表，以實(shí)質(zhì)性限制競(jìng)爭(zhēng)為標(biāo)準(zhǔn)，采取準(zhǔn)當(dāng)然違法原則加以規(guī)制。

（一）規(guī)制串通招投標(biāo)的本身違法原則和合理原則

依據(jù)反壟斷法對(duì)串通招投標(biāo)壟斷協(xié)議認(rèn)定時(shí)，將投標(biāo)人與招標(biāo)人之間的串通適用“合理原則”，對(duì)投標(biāo)人之間的串通適用“本身違法原則”。這是美國(guó)等一些國(guó)家和組織的做法。合理原則禁止的是不合理的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，如果一個(gè)共謀行為雖然限制了競(jìng)爭(zhēng)，但同時(shí)也有推動(dòng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的效果，就要對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行衡量。若推動(dòng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益超過(guò)限制競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的負(fù)面影響，這樣的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)認(rèn)定為合法競(jìng)爭(zhēng)。招投標(biāo)中的邀請(qǐng)招標(biāo)行為因其目的是在當(dāng)事人雙方處于有效競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，考慮市場(chǎng)效益的最大化，因此運(yùn)用反壟斷法的合理原則不將此認(rèn)定為違法行為。本身違法原則認(rèn)為，某些共謀行為不論什么情況都會(huì)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成不合理的限制，都會(huì)嚴(yán)重?fù)p害消費(fèi)者利益，應(yīng)當(dāng)視為違法。本身違法原則不必衡量限制競(jìng)爭(zhēng)目的和其后果就可認(rèn)定為違法。本身違法原則主要適用4種類型的限制：橫向協(xié)議；某些橫向非價(jià)格協(xié)議，如分割市場(chǎng)和限制生產(chǎn)等協(xié)議；搭售行為；聯(lián)合抵制行為。①Holmes,Majorie.Competition Law and Practice[J].A Review of Major Jurisdictions,2016,(2).在招投標(biāo)中，投標(biāo)人之間的串通一般適用本身違法原則。鑒于串通招投標(biāo)行為隱秘性強(qiáng)，為了解決串通招投標(biāo)反壟斷調(diào)查取證難的問(wèn)題，美國(guó)最先將寬恕制度引入《反托拉斯法》，包括企業(yè)寬恕、個(gè)人寬恕、寬恕升級(jí)制度和處罰升級(jí)制度。寬恕制度不僅免除串通招投標(biāo)者的實(shí)體責(zé)任，而且保護(hù)其聲譽(yù)，這對(duì)違法企業(yè)或個(gè)人有足夠的吸引力，從而提升對(duì)串通招投標(biāo)的規(guī)制效率。

（二）規(guī)制串通招投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)政策

通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)法的判定規(guī)則對(duì)串通招投標(biāo)行為進(jìn)行規(guī)制以歐盟最有特色。歐盟的競(jìng)爭(zhēng)法不僅跨越多國(guó)，其效力也高于各成員國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)法。由此，歐盟的競(jìng)爭(zhēng)法更強(qiáng)調(diào)效率性和法律適用性。與美國(guó)不同，歐盟的競(jìng)爭(zhēng)政策判定規(guī)則主要集中在《羅馬條約》中，其第81條第1款“限制競(jìng)爭(zhēng)條款”和第3款“豁免制度”與“本身違法原則”“合理原則”有許多功能相似之處。在判定串通招投標(biāo)行為是否違法時(shí)，限制競(jìng)爭(zhēng)條款需要對(duì)比協(xié)議的積極效果與消極效果以充分衡量串通行為的具體情況?；砻庵贫缺群侠碓瓌t具有更強(qiáng)的確定性和明確性，②許光耀.合理原則及其立法模式比較[J].法學(xué)評(píng)論,2005,(2).特別是整體豁免制度，不限定在相關(guān)機(jī)關(guān)審查前對(duì)串通招投標(biāo)行為進(jìn)行申報(bào)，當(dāng)事人在被審查串通招投標(biāo)行為前后均可進(jìn)行申報(bào)。此做法減輕了串通者的申報(bào)負(fù)擔(dān)，能夠?qū)ζ髽I(yè)行為進(jìn)行有效指引，有利于降低違法行為發(fā)生。

（三）規(guī)制串通招投標(biāo)的準(zhǔn)當(dāng)然違法原則

在分析串通招投標(biāo)具體案件時(shí)，運(yùn)用本身違法原則和合理原則對(duì)串通招投標(biāo)行為“效果”的認(rèn)定常常涉及復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，要求在個(gè)案中針對(duì)具體情況進(jìn)行相關(guān)市場(chǎng)的界定以及對(duì)競(jìng)爭(zhēng)所產(chǎn)生的惡劣影響進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析，這使得政府財(cái)力和司法資源耗費(fèi)巨大。20世紀(jì)60年代，產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)于競(jìng)爭(zhēng)政策的日本認(rèn)為，對(duì)相關(guān)市場(chǎng)界定和限制競(jìng)爭(zhēng)行為的分析對(duì)嚴(yán)重限制競(jìng)爭(zhēng)且明顯的串通行為得不償失。本身違法原則和合理原則在日本實(shí)質(zhì)性限制競(jìng)爭(zhēng)的運(yùn)用也明顯缺乏效率。因此，日本在“石油制品價(jià)格協(xié)議案”中提出了準(zhǔn)當(dāng)然違法原則，并通過(guò)《獨(dú)占禁止法》予以明確，對(duì)串通招投標(biāo)的規(guī)制主要是限制串通招投標(biāo)行為的不公正交易方法，導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性限制競(jìng)爭(zhēng)目的。①村上政博.日本禁止壟斷法[M].姜姍譯.北京:法律出版社,2008.準(zhǔn)當(dāng)然違法原則通過(guò)采取合意說(shuō)，即串通招投標(biāo)行為各方的市場(chǎng)份額合計(jì)達(dá)到50%以上，只要各當(dāng)事方進(jìn)行商定，有串通的合意即認(rèn)定為違法行為。②武藤博己.招標(biāo)改革——改名幕后操作的日本社會(huì)[M].彭曦,周櫻格譯.南京:南京大學(xué)出版社,2011.通過(guò)準(zhǔn)當(dāng)然違法原則，日本對(duì)串通招投標(biāo)行為的規(guī)制效率大幅提高。同時(shí)，為了鼓勵(lì)串通招投標(biāo)者退出串謀行為并盡早恢復(fù)受損的競(jìng)爭(zhēng)秩序，日本也在禁止反壟斷法中設(shè)置了寬恕制度，明確減免處罰幅度，并區(qū)分調(diào)查開(kāi)始前和開(kāi)始后給予不同的減免幅度。

四、串通招投標(biāo)行為反壟斷法規(guī)制的適應(yīng)性構(gòu)建

世界各國(guó)對(duì)串通招投標(biāo)行為普遍采用反壟斷法予以規(guī)制，但規(guī)制原則不盡相同。鑒于我國(guó)《反壟斷法》立法較晚且處于不斷探索完善階段，對(duì)串通招投標(biāo)行為的反壟斷規(guī)制應(yīng)充分考慮我國(guó)的執(zhí)法和司法現(xiàn)狀，構(gòu)建適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的反壟斷法律制度。

第一，明確串通招投標(biāo)行為的反壟斷法規(guī)制。從我國(guó)《反壟斷法》的角度認(rèn)定串通招投標(biāo)行為，其應(yīng)該屬于壟斷協(xié)議。但在串通招投標(biāo)行為的認(rèn)定原則上，是否區(qū)分橫向壟斷協(xié)議與縱向壟斷協(xié)議，并分別適用不同規(guī)制原則？建議借鑒日本的準(zhǔn)當(dāng)然違法原則強(qiáng)調(diào)串通的圖謀，取消本身違法原則與合理原則，運(yùn)用我國(guó)新修訂的《反壟斷法》的“安全港”規(guī)則。這樣調(diào)整我國(guó)串通招投標(biāo)行為的規(guī)制原則，主要是考慮到反壟斷法的司法實(shí)踐。反壟斷法的規(guī)制原則源自美國(guó)，合理原則賦予法官極大的自由裁量權(quán)，對(duì)執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)要求極高。我國(guó)《反壟斷法》實(shí)施還在不斷探索完善中，將合理原則引入串通招投標(biāo)行為規(guī)制中，需要衡量串通行為導(dǎo)致的限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面影響與推動(dòng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的效果，這無(wú)疑給司法和執(zhí)法機(jī)關(guān)加大負(fù)擔(dān)，且在實(shí)踐中的運(yùn)用效果無(wú)法估計(jì)。而且，對(duì)招標(biāo)人與投標(biāo)人之間的合謀，我國(guó)《招投標(biāo)法》已經(jīng)規(guī)定了一些具有合理性的縱向壟斷協(xié)議行為。沒(méi)有被《招投標(biāo)法》認(rèn)可的招標(biāo)人與投標(biāo)人之間的串謀行為即便有一定的合理性，也微乎其微。從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的“成本—效益”角度考慮以及域外國(guó)家的實(shí)踐，對(duì)于串通招投標(biāo)行為，只要限制了競(jìng)爭(zhēng)，便可認(rèn)定為違法行為。對(duì)于軸輻協(xié)議的規(guī)制，在修改《反壟斷法》時(shí)不宜直接將軸輻協(xié)議的規(guī)制引入我國(guó)。可以借鑒國(guó)外通行做法，在串通招投標(biāo)行為認(rèn)定上首先審查橫向協(xié)議是否存在，若橫向協(xié)議認(rèn)定成立，招標(biāo)人則以串通組織者對(duì)待。反之，如果沒(méi)有形成橫向協(xié)議，就以縱向協(xié)議認(rèn)定串通招投標(biāo)行為。③陳永偉.軸輻協(xié)議的前世今生[N].經(jīng)濟(jì)觀察報(bào),2020-12-07.

第二，完善《反壟斷法》的寬恕制度。串通招投標(biāo)行為具有極強(qiáng)的隱蔽性，寬恕制度的充分實(shí)施有助于提高執(zhí)法效率，并可從串通者內(nèi)部對(duì)其進(jìn)行瓦解，形成強(qiáng)大威懾力。①呂劍普,丁國(guó)民. 論反壟斷法寬恕制度適用條件的完善[J].黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2020,(4).我國(guó)《反壟斷法》寬恕制度規(guī)定過(guò)于原則，不利于實(shí)踐操作。因此，可借鑒域外做法，將我國(guó)的寬恕制度加以細(xì)化。首先，明確寬恕制度的主體范圍。就招投標(biāo)而言，應(yīng)限定為串通招投標(biāo)的人員，包括企業(yè)和個(gè)人。其次，明確寬恕制度的適用時(shí)間。在調(diào)查開(kāi)始前后直至違法行為停止前，申請(qǐng)人均可提出寬恕申請(qǐng)。再次，明確寬恕制度的減免幅度。為了鼓勵(lì)違法者及時(shí)揭露串通招投標(biāo)行為，依據(jù)提出寬恕申請(qǐng)的先后順序予以減免。我國(guó)可參照美國(guó)和日本的做法，減免主體的數(shù)量限定為3個(gè)，減免幅度為：首位全額免責(zé)，第2位減免30%～50%責(zé)任，第3位減免20%～30%責(zé)任。最后，規(guī)范寬恕制度的條件。為有效調(diào)動(dòng)申請(qǐng)者的積極性，申請(qǐng)寬恕制度的違法者只要盡到了誠(chéng)實(shí)信用的義務(wù)，盡其最大可能提供信息和證據(jù)并有助于違法行為的查處，便可給予寬恕。

第三，完善串通招投標(biāo)法律責(zé)任體系。首先，厘清民事責(zé)任與《反壟斷法》責(zé)任的作用。我國(guó)《反壟斷法》中的民事責(zé)任以一般的民事責(zé)任為基礎(chǔ)、懲罰性賠償為例外。然而，壟斷行為對(duì)整體市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的破壞性較大，尤其是串通招投標(biāo)行為，應(yīng)考慮其責(zé)任處罰嚴(yán)于一般民事責(zé)任，建議引用美國(guó)反壟斷法的3倍懲罰性賠償制度，以彌補(bǔ)監(jiān)管不足和鼓勵(lì)社會(huì)對(duì)串通招投標(biāo)行為的監(jiān)督。其次，完善《刑法》中的串通招投標(biāo)刑事責(zé)任。美國(guó)對(duì)串通招投標(biāo)行為的刑事責(zé)任適用較為普遍，起到了遏制串通招投標(biāo)行為的良好效果。雖然我國(guó)《刑法》規(guī)定了串通招投標(biāo)罪，但僅限于投標(biāo)者之間的橫向串通行為，招標(biāo)者與投標(biāo)者之間的縱向串通行為并未納入《刑法》。因此，在借鑒美國(guó)串通招投標(biāo)刑事制裁的經(jīng)驗(yàn)上，我國(guó)應(yīng)將招標(biāo)者與投標(biāo)者之間的串通也納入《刑法》。最后，理順《招投標(biāo)法》與《反壟斷法》之間的關(guān)系?！墩型稑?biāo)法》主要規(guī)范招投標(biāo)的具體程序，防止串通行為?！斗磯艛喾ā穭t是對(duì)串通招投標(biāo)行為導(dǎo)致的限制競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行調(diào)查和處罰。串通招投標(biāo)的案件不能完全依賴反壟斷執(zhí)法部門(mén)，因?yàn)椤斗磯艛喾ā芬?guī)制的是整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，若全部由反壟斷執(zhí)法部門(mén)處理，勢(shì)必會(huì)造成案件積壓、處理不及時(shí)。建議我國(guó)規(guī)制串通招投標(biāo)行為時(shí)分類處理，對(duì)于一般的串通招投標(biāo)行為，由招投標(biāo)涉及的相關(guān)部門(mén)進(jìn)行查處；對(duì)于影響重大的串通招投標(biāo)行為，再交由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

五、結(jié)語(yǔ)

如果缺乏對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的懲防法治體系，守信者利益得不到保護(hù)，違法行為得不到懲治，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)。串通招投標(biāo)行為嚴(yán)重違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)遵循的公開(kāi)、公平、公正的價(jià)值追求，各國(guó)紛紛將其納入反壟斷法予以規(guī)制。明確串通招投標(biāo)行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，建立權(quán)威的法律監(jiān)管體系，優(yōu)化反壟斷法的寬恕制度，加大違法行為的法律責(zé)任，能有效遏制串通招投標(biāo)行為，有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。我國(guó)《反壟斷法》修訂后，借鑒美國(guó)、日本和歐盟等的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將串通招投標(biāo)行為納入反壟斷法的規(guī)制視野。