常 春

一、引言

21 世紀(jì)以來，我國人口少子化和老齡化日趨嚴(yán)重[1]。截至2020 年，我國65 歲以上的人口占比已達(dá)13.5%，遠(yuǎn)高于9.3%的世界平均水平[2]。同時，國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，過去10 年我國人口年均增長率已經(jīng)降至0.53%（自1953 年中國開始組織人口普查以來最低），總和生育率僅為1.3[3]，這說明人口自然增長率和年凈增人口數(shù)逐漸走低[4]?？傊覈丝诮Y(jié)構(gòu)亟須優(yōu)化。在此背景下，中共中央、國務(wù)院于2021 年6 月26 日發(fā)布了《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》（以下簡稱《決定》），正式推行“三孩”政策，并提出要通過完善生育保險制度來達(dá)到降低生育成本的目的。生育保險制度，是指通過國家立法在婦女因生育子女而暫時中斷勞動時，由國家和社會及時給予物質(zhì)幫助的一項社會保險制度[5]。但頗為遺憾的是，我國當(dāng)前的生育保險制度還存在著一些弊端，諸如覆蓋范圍過于狹窄，政策標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一[6]，保障水平參差不齊[7]，企業(yè)責(zé)任過重，國家責(zé)任不足，法治化程度不高等[8]。由于這些缺陷的存在，我國的生育保險制度在降低生育成本、提供生育支持等方面難以發(fā)揮出應(yīng)有的作用，甚至被有些學(xué)者視為阻礙生育基本公共服務(wù)均等化的因素[9]。應(yīng)當(dāng)注意的是，相比“二孩”而言，“三孩”會使公民所面臨的成本問題更加凸顯。換言之，“三孩”政策的出臺對生育保險制度的功效提出了更高的要求，因此對其進(jìn)行適當(dāng)改革，探索建立一種普惠性的生育保險制度具有重要的時代意義和社會價值。

二、我國生育保險制度的現(xiàn)狀和缺陷

（一）生育保險制度的現(xiàn)狀

2020 年，全國參加生育保險23,567 萬人，享受各項生育保險待遇1167 萬人次，生育保險人均生育待遇支出為21,973 元[10]。從上述數(shù)據(jù)來看，我國的生育保險制度建設(shè)已經(jīng)取得了階段性的成就。具體而言，目前該制度有如下特點：第一，從待遇享受主體來看，僅包括已婚女職工及男職工的未就業(yè)配偶。這也就意味著有很大一部分女性因生育行為造成的風(fēng)險無法得到化解。第二，與職工基本醫(yī)療保險合并辦理，生育保險基金歸并職工基本醫(yī)療保險基金，不再單列?！皟呻U”實現(xiàn)了“四個統(tǒng)一”，即統(tǒng)一參保登記、統(tǒng)一基金征繳和管理、統(tǒng)一醫(yī)療服務(wù)管理、統(tǒng)一經(jīng)辦和信息服務(wù)。第三，雖然其制度內(nèi)容分散在《社會保險法》《婦女權(quán)益保障法》《人口與計劃生育法》《女職工勞動保護(hù)特別規(guī)定》《企業(yè)職工生育保險試行辦法》等多部全國性法律文件中，但統(tǒng)籌級別較低，在實際操作上仍以各地政策為指導(dǎo)。第四，僅由用人單位承擔(dān)繳費責(zé)任。一般而言，繳費責(zé)任主體越廣泛，生育保險基金在來源上就越多樣，也就意味著基金的可持續(xù)性和抗風(fēng)險性越強(qiáng)。反之，則越弱。第五，生育保險待遇主要包括生育醫(yī)療費用和生育津貼兩項。前者包括檢查費用、接生費用、手術(shù)費用、住院費用和與生育相關(guān)的其他醫(yī)療費用等；后者是指針對因生育享受產(chǎn)假、計劃生育手術(shù)休假，以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形下的女職工，按照其所在用人單位上年度職工月平均工資計發(fā)的津貼。

（二）當(dāng)前生育保險制度的缺陷

1.制度公平性不足

生育保險作為一項事關(guān)萬千家庭生育成本的重要制度，必須秉持公平理念。首先，生育是人類得以繁衍的必要行為，關(guān)系到人口存續(xù)和社會進(jìn)步[11]。理論上，每一位女性都是這一行為的主要承擔(dān)者。換言之，所有女性的生育行為都能夠?qū)ζ渌幍纳鐣硐嗤膬r值，任何女性因生育而付出的代價都需要獲得相同的認(rèn)可，不應(yīng)被差別對待。由此可見，社會應(yīng)當(dāng)努力推動生育保險待遇覆蓋所有育齡女性，使之擁有享受公平生育保險待遇的機(jī)會。完善的生育保險制度是尊重女性生育的社會價值、實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)和人類自身可持續(xù)發(fā)展的重要制度保障，同時也是社會文明的體現(xiàn)[12]。其次，從法理上來看，我國《憲法》第33 條規(guī)定，公民在法律面前一律平等，女性公民平等地享有生育保障權(quán)當(dāng)然也是其中的應(yīng)有之義。反觀我國現(xiàn)行生育保險制度，其在公平性方面有待改進(jìn)，主要體現(xiàn)為兩個方面：一是在適用對象上，僅有女性職工且在已婚的條件下才有機(jī)會享受生育保險待遇。生育保險是全民福利，生育權(quán)的行使并不以就業(yè)或者結(jié)婚作為前提條件，所有分娩的女性均應(yīng)當(dāng)享有生育保險待遇[13]。確切地說，不論職業(yè)或婚姻狀況如何，公民在生育這一行為上并不會有任何差異，因此不應(yīng)在生育保障上受到區(qū)別對待。二是在待遇支付上，女職工可以享受生育醫(yī)療費用和生育津貼兩項，而男職工的未就業(yè)配偶則只能享受生育醫(yī)療費用[14]。另外，因統(tǒng)籌層次不高，各地在各自區(qū)域范圍內(nèi)實施的生育保險制度也存在不公平的現(xiàn)象[15]。例如，有的城市規(guī)定參加基本醫(yī)保的靈活就業(yè)人員只享受生育醫(yī)療費用待遇，不享受生育津貼，而有的城市則規(guī)定靈活就業(yè)人員這兩種待遇都可以享受[16]。

2.法治化程度不高

這主要表現(xiàn)在以下三個方面：其一，規(guī)范過于分散有損其制度內(nèi)容的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，甚至?xí)璧K制度的實施。我國當(dāng)前在生育保險制度領(lǐng)域尚無一部專門的“生育保險法”，該制度被分散規(guī)定在《社會保險法》《婦女權(quán)益保障法》《人口與計劃生育法》《女職工勞動保護(hù)特別規(guī)定》《企業(yè)職工生育保險試行辦法》等多部法律文件之中。其二，前述幾部法規(guī)中涉及生育保險制度的規(guī)定較為粗略，可操作性不強(qiáng)，強(qiáng)制性不足。例如，《婦女權(quán)益保障法》和《人口與計劃生育法》只在原則上明確“國家應(yīng)建立生育保險制度”，《社會保險法》僅用了4 個條款對生育保險制度進(jìn)行粗略規(guī)定，《企業(yè)職工生育保險試行辦法》則屬于部門規(guī)章，層級較低。其三，政策性文件可以有效推動制度改革，卻無法促使制度安排走向成熟，更不能維護(hù)制度的統(tǒng)一與公平[17]。以“生育保險”為標(biāo)題關(guān)鍵詞在“北大法寶”平臺進(jìn)行檢索，可檢索到各種類型的地方政策性文件多達(dá)1645 部①檢索時間為 2022 年8 月17 日。。這表明，生育保險制度在實施時主要以低級別的行政規(guī)范文件為指導(dǎo)，上位法幾乎缺位，這就極易導(dǎo)致生育保險制度在各地落實過程中出現(xiàn)差別對待的情況。

3.責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不合理

早在1957 年，萊賓斯坦就在《第三世界的人口增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展》一書中提出了孩子的“成本—效益”理論，他認(rèn)為孩子的生產(chǎn)會產(chǎn)生直接成本和間接成本，前者如因生產(chǎn)而帶來的費用，后者則包括公民因生育而放棄的工作機(jī)會和收入等[18]。此外，社會學(xué)中也有“母職懲罰”的說法，即在職場上，工作母親與無子女的女性相比，在薪酬、發(fā)展機(jī)會方面均存在劣勢[19]，表現(xiàn)為退出勞動力市場[20]或者職業(yè)上升存在阻礙[21]。上述理論均說明，公民可能會因為生育而付出較大的代價。有學(xué)者指出，由于生育而帶來的成本（如經(jīng)濟(jì)壓力大和時間缺乏[22]）已成為當(dāng)前阻礙公民生育意愿增強(qiáng)的重要因素[23]。因此，構(gòu)建一種高效、公平的生育成本共擔(dān)機(jī)制，分擔(dān)公民的生育成本，進(jìn)而促進(jìn)生育率的提高已經(jīng)逐漸成為共識[24-25]。

然而，當(dāng)前生育保險繳費的責(zé)任完全由企業(yè)承擔(dān)，國家責(zé)任在此過程中體現(xiàn)得極少。正如費孝通所言，生育是損己利人的[26]。生育行為會消耗生育者的精力甚至健康，但其所創(chuàng)造的價值可以使整個社會受益，利益相關(guān)者主要包括國家、企業(yè)和公民[27]。國際勞工組織也認(rèn)為，為減輕勞動力市場的歧視，雇主不應(yīng)單獨承擔(dān)女職工的生育津貼費用②參見：國際勞工組織1952 年《生育保護(hù)公約（修訂）》（第103 號公約）第4 條。。因此，國家在生育保險責(zé)任主體中不可或缺。

4.生育保險功能發(fā)揮的實際效果有限

根據(jù)學(xué)者的測算，生育“二孩”的成本頗大。研究人員隨機(jī)抽取廣州、重慶、武漢、南昌、濰坊和玉溪等6 個城市作為研究樣本，對上述地區(qū)公民2015 年生育“二孩”的成本進(jìn)行測算，發(fā)現(xiàn)生育過程所耗費用竟分別高達(dá)31,500 元、29,500 元、29,500 元、19,500 元、19,000 元、14,000元③這些費用并不包含因生育而喪失的勞動收入等成本。參見：王志章, 劉天元. 生育“二孩”基本成本測算及社會分?jǐn)倷C(jī)制研究[J].人口學(xué)刊, 2017(4): 21.。但根據(jù)國家醫(yī)保局?jǐn)?shù)據(jù)，2020 年生育保險人均生育待遇支出僅為21,973 元④這里的支出包括生育醫(yī)療費用和生育津貼兩項。參見：國家統(tǒng)計局. 2020 年全國醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[R/OL].(2021-06-08)[2022-09-25]. http://www.nhsa.gov.cn/art/2021/6/8/art_7_5232.html.。這說明生育保險待遇還需要進(jìn)一步提高。再者，2020 年享受各項生育保險待遇的人數(shù)僅占參保人數(shù)的4.95%。然而，第七次全國人口普查結(jié)果顯示，截至2020 年底，我國育齡婦女人數(shù)超過3 億人[3]。換言之，我國還有大量的育齡婦女處在生育保險制度的覆蓋范圍之外，且制度覆蓋范圍之內(nèi)的育齡婦女僅有極少數(shù)實際享受到生育保險待遇。因此，為了盡可能地釋放出社會的生育潛能，我國當(dāng)前的生育保險制度還需要發(fā)揮出更大的實際效果。

三、普惠性生育保險：內(nèi)涵、價值及優(yōu)勢

（一）“普惠”的內(nèi)涵

“普惠”一詞近年來在中央層級的文件中頻頻出現(xiàn)。在文件中，該詞語的含義雖然沒有被明確界定，但其通常與“養(yǎng)老”“托育”“醫(yī)療”以及“公共服務(wù)”等連在一起。事實上，“普惠”在不同的語境下有著不同的解釋。在金融領(lǐng)域，是指能有效、全方位地為社會所有階層和群體提供服務(wù)的金融體系[28]；在養(yǎng)老制度中，是指所有國民都有權(quán)利通過享受政府財政補(bǔ)貼和個人繳納部分費用保障其晚年基本生活需要的一種社會養(yǎng)老保險制度[29]；在社會福利領(lǐng)域，“普惠”則“針對全體國民”[30]；在義務(wù)教育領(lǐng)域，“普惠”即“普遍惠及”，表現(xiàn)為“無歧視性或普及性”[31]。與之相對應(yīng)，國外學(xué)者經(jīng)常使用的術(shù)語則是“普遍主義”[32]，其意為保證全體公民都能享受到社會福利和公共服務(wù)[33]。

基于上述內(nèi)容，可得出以下結(jié)論：首先，對于“普惠”的定義，國內(nèi)外的學(xué)者主要基于制度所針對對象的廣泛性來展開討論；其次，“普惠性金融”還從制度實效的角度來對“普惠”進(jìn)行考察，強(qiáng)調(diào)“有效性”；最后，“普惠”通常用來修飾“公共服務(wù)”，以表明其具有較強(qiáng)的均等性和公共屬性。遺憾的是，學(xué)界目前尚無“普惠性生育保險”的提法，遑論對其進(jìn)行明確界定。本研究認(rèn)為，根據(jù)“普惠”一詞在其他領(lǐng)域的內(nèi)涵，再結(jié)合生育保險本身的含義，普惠性的生育保險制度是指能夠為所有國民提供適當(dāng)生育保險待遇的一項社會保險制度。這意味著，“普惠”不僅體現(xiàn)在對象上的廣泛，還在于效果上的適當(dāng)①所謂適當(dāng)，是指所有女性皆可以通過普惠性的生育保險制度免去一切因生育而產(chǎn)生的直接成本。，有學(xué)者將此種效果總結(jié)為“愿生即能生”[34]。

應(yīng)當(dāng)注意的是，雖然普惠性生育保險的適用對象廣泛、效果適當(dāng)，但就目前而言，其仍屬于“生育保險”范疇，而非“生育保障”或者“生育福利”。理由在于：第一，就生育保障的內(nèi)容（待遇）而言，其包含了“孕產(chǎn)婦醫(yī)療保健”“新生兒母親的帶薪產(chǎn)假”“父親的陪產(chǎn)假”“父（母）親的育兒假”“就業(yè)反歧視保障”“工作場所健康保障”“產(chǎn)后喂奶便利”“社會化的兒童照護(hù)服務(wù)”等[35]。普惠性生育保險并不能囊括“就業(yè)反歧視保障”“工作場所健康保障”等內(nèi)容?？梢?，普惠性生育保險實際上只是生育保障體系的一個主要組成部分。第二，社會福利是保障與改善國民生活質(zhì)量的重要社會制度安排，學(xué)界通常把它與社會保險、社會救助一起共同稱為社會保障體系[36]。從歷史的發(fā)展來看，社會政策的演進(jìn)過程基本上是按照以社會救助制度為主到以社會保險制度為主，再到以社會福利制度為主的邏輯脈絡(luò)[37]。社會保險基于“分散危險”的目的，具有共濟(jì)性[38]。社會福利則是為了使公民生活得更好[39]。普惠性生育保險的目的在于“分散生育成本（風(fēng)險）”。同時，我國將“生育保險”與“醫(yī)療保險”合并辦理，這就決定了普惠性生育保險并不能跳脫“保險”的范疇，而一躍成為“福利”。

（二）“普惠”的價值

只有生育率維持在較穩(wěn)定的狀態(tài)下才能滿足未來勞動力的供給并創(chuàng)造更多社會財富[40]，進(jìn)而有助于化解由于人口結(jié)構(gòu)失衡引起的諸多難題。早在2016 年12 月，國務(wù)院就發(fā)布了《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030 年）》（國發(fā)〔2016〕87 號），對我國人口形勢作了綜合研判——生育率水平持續(xù)下降，人口老齡化不斷加劇，并基于此提出了“人口均衡發(fā)展國家戰(zhàn)略”。聯(lián)合國發(fā)布的《2019 年世界人口展望》顯示，中國的人口將在2019—2050 年間減少3140 萬，這表明我國實現(xiàn)人口均衡發(fā)展目標(biāo)仍然承壓不小。習(xí)近平總書記在2021 年中央人才工作會議上指出，“國家發(fā)展靠人才，民族振興靠人才”[41]。人口是社會發(fā)展的主體，是源源不斷的人才力量之所在。由此可見，實施積極的人口政策，全面降低公民生育成本，促進(jìn)人口出生率提高已經(jīng)成為當(dāng)下我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不二選擇。法律制度是社會現(xiàn)實與社會理想的協(xié)調(diào)者[42]。普惠性的生育保險制度在適用對象上具有廣泛性，在制度效果上具有適度性——免去女性因生育行為而產(chǎn)生的所有直接成本，即女性公民因生育所產(chǎn)生的所有醫(yī)療費用以及在此期間因不能勞動而失去的收入都可以通過生育保險制度獲得彌補(bǔ)。因此，普惠性的生育保險制度能夠服務(wù)于“積極應(yīng)對人口老齡化”“人才強(qiáng)國”等國家戰(zhàn)略，具有十分重要的戰(zhàn)略價值。

（三）“普惠”的優(yōu)勢

1.普惠性的生育保險制度可以最大限度地實現(xiàn)公平之目標(biāo)

普惠性生育保險制度有利于實現(xiàn)社會公平，原因主要在于：其一，“普惠”決定了其所能夠覆蓋之群體乃是全體女性公民，不管是否擁有職工身份，不論婚姻狀況，都有平等的機(jī)會享有生育保險待遇；其二，以全國性的生育保險法律規(guī)范為指導(dǎo)，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌實施，生育保險待遇的保障水平不會因人因地而異，可以大大提升制度公平性[43]，彌補(bǔ)當(dāng)前的生育保險制度在公平性方面的不足。

2.普惠性的生育保險制度可以提升其法治化程度

依法治國是國家治理現(xiàn)代化的前提和保障[44]。2014 年，中共中央發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》也明確強(qiáng)調(diào)：做到重大改革于法有據(jù)。誠然，生育保險制度在推行和改革方面均應(yīng)嚴(yán)格堅持立法先行的原則。普惠性的生育保險制度在適用對象、條件、籌資以及待遇等各方面對所有公民一律平等對待，可以為制度統(tǒng)籌層次的提高和統(tǒng)一推行掃清障礙，進(jìn)而有助于推動“生育保險法”的出臺，一舉結(jié)束當(dāng)前“內(nèi)容分散、規(guī)范泛濫、上位法缺位”的局面，從根本上提升我國生育保險制度的法治化程度和權(quán)威性。

3.普惠性的生育保險制度所依賴的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制更加合理

普惠性的生育保險制度具有更強(qiáng)的公共屬性，強(qiáng)調(diào)國家責(zé)任，所以在生育成本的分擔(dān)過程中，國家、企業(yè)和公民“各司其職”，企業(yè)不再是生育保險費用的唯一承擔(dān)者，這實際上可以直接促成一種可持續(xù)的生育成本分擔(dān)機(jī)制。

4.普惠性的生育保險制度具有更加明顯的實際效果

其一，普惠性生育保險制度在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實施，不僅可以促進(jìn)制度的公平性和法治化，而且可以最大限度地拓寬制度的功能空間，從而大大提升其覆蓋范圍。其二，普惠性的生育保險制度以“免除公民因生育而產(chǎn)生的一切直接成本”作為制度目標(biāo)。其所提供的生育保險待遇可以切實解決公民因生育行為而產(chǎn)生的所有直接開支以及所需的生活資料來源。其三，人口生產(chǎn)給公民造成的壓力不僅體現(xiàn)為生育成本，還體現(xiàn)為養(yǎng)育成本[45]。因此，普惠性生育保險對公民生育成本的即時補(bǔ)償，還可以直接起到減輕養(yǎng)育成本的作用，進(jìn)而形成良性循環(huán)，持續(xù)激發(fā)公民的生育意愿。

四、構(gòu)建普惠性生育保險制度的可行性

（一）物質(zhì)和經(jīng)驗基礎(chǔ)

制度的建立與持續(xù)運行，離不開強(qiáng)大的物質(zhì)和經(jīng)驗基礎(chǔ)[46]。從我國當(dāng)前的國情來看，建立普惠性的生育保險制度并非“從零開始”，而是具有一定的物質(zhì)基礎(chǔ)及經(jīng)驗基礎(chǔ)。這主要表現(xiàn)為以下兩個方面：

其一，普惠性的生育保險制度具有一定的物質(zhì)基礎(chǔ)。2019 年3 月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)生育保險和職工基本醫(yī)療保險合并實施的意見》（國辦發(fā)〔2019〕10 號），正式推動生育保險和基本醫(yī)療保險制度合并實施。由于職工基本醫(yī)療保險和生育保險合并實施時，生育保險基金被歸并到基本醫(yī)療保險基金中，所以生育保險基金的充盈程度得到了巨大提升。

其二，普惠性的生育保險制度具有豐富的經(jīng)驗基礎(chǔ)。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國生育保險制度的運行框架已經(jīng)初步成型。根據(jù)國家醫(yī)保局統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2020 年，全國參加生育保險人數(shù)已達(dá)23,567 萬人。雖然生育保險參保人數(shù)尚有較大的上升空間，但不可否認(rèn)的是，當(dāng)前我國的生育保險制度在為數(shù)億人提供生育保障服務(wù)的過程中，積累了豐富的經(jīng)驗，足以應(yīng)對未來的普惠化改革。加之我國的基本醫(yī)療保險制度有著更為龐大和系統(tǒng)化的運行系統(tǒng)，所以兩險合并之后，可以在資金籌集、待遇發(fā)放、基金管理等多個方面為普惠性生育保險提供更具針對性的制度運行參照。

（二）法制基礎(chǔ)

國家的各項改革必須堅持法治[47]，生育保險制度的改革也是如此。從我國目前的法律規(guī)定來看，構(gòu)建普惠性的生育保險制度具有多方面的法制基礎(chǔ)。首先，根據(jù)我國《憲法》第25 條的規(guī)定，國家推行計劃生育，使人口的增長同經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃相適應(yīng)。當(dāng)前，我國的人口結(jié)構(gòu)已經(jīng)明顯失衡：出生率下降，老齡化加速，性別比例失衡[48]?；诖耍瑖业纳咧鸩綇摹跋拗啤鞭D(zhuǎn)向“促進(jìn)”[49]。生育保險制度作為國家生育政策的一個重要方面，也應(yīng)隨之調(diào)整，以保證能夠應(yīng)對國家在人口政策調(diào)整過程中所帶來的壓力和挑戰(zhàn)。換言之，生育保險制度“普惠化”符合我國《憲法》中計劃生育理念的變遷趨勢。其次，《婦女權(quán)益保障法》《人口與計劃生育法》等法律文件中均有關(guān)于“推行、建立健全生育保險制度”的表述。在人口政策由消極轉(zhuǎn)為積極之后，“健全生育保險制度”應(yīng)解釋為“不斷擴(kuò)大生育保險制度的覆蓋范圍，不斷提高生育保障待遇，不斷減輕公民的生育成本”，這與生育保險制度“普惠化”的改革路徑是高度契合的。此外，《社會保險法》《企業(yè)職工生育保險試行辦法》等規(guī)范則對生育保險制度的具體框架進(jìn)行了搭建，為該制度的普惠化改革提供了堅實基礎(chǔ)。

（三）政策基礎(chǔ)

除了物質(zhì)基礎(chǔ)、經(jīng)驗基礎(chǔ)和法制基礎(chǔ)，普惠性的生育保險制度還有黨和國家政策的支持。

其一，2021 年3 月，全國人大公布《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，明確提出 “實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”，“增強(qiáng)生育政策的包容性”。在人口出生率不斷下降的語境中，“包容性”一詞應(yīng)被解釋為“提高生育政策支持力度，擴(kuò)大政策享受主體”。普惠性的生育保險制度以“為全體育齡女性提供適當(dāng)生育保障待遇”為目標(biāo)，與“包容性”的內(nèi)涵具有異曲同工之妙。

其二，2021 年6 月，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》，文件中多次提到要“實施三孩生育政策配套支持措施”，以降低生育成本，釋放生育潛能。為了最大程度實現(xiàn)“降低生育成本、釋放生育潛能”的目標(biāo)，擴(kuò)大生育保險制度的覆蓋范圍和提升待遇水平是最直接有效的方式。普惠性生育保險制度以“為所有女性公民提供適度的生育保障待遇，以解除她們因生育而承受的負(fù)擔(dān)”作為目標(biāo)，與黨中央、國務(wù)院的文件精神高度契合。

其三，2021 年9 月，國務(wù)院相繼發(fā)布《中國婦女發(fā)展綱要（2021—2030 年）》（國發(fā)〔2021〕16 號）和《國家人權(quán)行動計劃（2021—2025 年）》，兩個文件分別提出了“完善生育保障制度，建立健全生育保護(hù)機(jī)制”和“減輕生育成本”等重要目標(biāo)和措施。這表明，國家已經(jīng)將解決婦女生育負(fù)擔(dān)上升到了促進(jìn)人權(quán)的高度。

其四，不僅在中央層面，各地在擴(kuò)大生育保險“包容性”方面也在迅速達(dá)成共識。例如，廣西[50]、湖南[51]、馬鞍山[52]等地紛紛出臺政策將“三孩”生育費用納入生育保險的支付范圍。此外，廣東省甚至邁出了“推進(jìn)跨省異地生育醫(yī)療費用直接結(jié)算”的步伐，江蘇徐州則探索簡化生育保險的辦理流程[53]。在全國上下一心之際，普惠性生育保險制度的建立和推行，時機(jī)已經(jīng)成熟，也是大勢所趨。

五、“普惠”理念的具體落實

將“普惠”的理念貫徹到我國當(dāng)前的生育保險制度中，使之具有“普惠性”，首先需要確立改革的指導(dǎo)原則，然后在此基礎(chǔ)上加以具體落實。

（一）指導(dǎo)原則

1.社會共同責(zé)任原則

耶林認(rèn)為，生命的繁衍是社會存在的四個基本需求之一[54]。生育可以增加社會人口總量，帶來更大體量的勞動人口規(guī)模。在此過程中，包括國家、企業(yè)以及個人在內(nèi)的社會整體都是受益對象。具體而言，人口的延續(xù)使得國家在經(jīng)濟(jì)和組織上得以維系[55]，人力資源的供給為企業(yè)帶來了更優(yōu)的生產(chǎn)要素選擇[56]，生育行為的完成實際上也是公民個體行使生育權(quán)和實現(xiàn)自身生育價值的過程。基于受益者擔(dān)責(zé)理念，有學(xué)者提出了“生育責(zé)任倫理共同體”理論，即生育責(zé)任應(yīng)由受益者共擔(dān)[57]。在整個生育過程中，作為個體的男性和女性共同承擔(dān)了生育行為，女性公民更是承受了妊娠分娩的痛楚。因此，國家和企業(yè)應(yīng)通過提供生育支持的形式來承擔(dān)應(yīng)盡的責(zé)任。對此，國外學(xué)者甚至認(rèn)為國家在此過程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)最重要的角色[58]。此外，生育保險制度的普惠化改革難以避免地會出現(xiàn)由于新舊機(jī)制的更替所帶來的不一致和不協(xié)調(diào)，從而引發(fā)體制型風(fēng)險①所謂體制型風(fēng)險，是指在社會轉(zhuǎn)型時期，由于社會治理能力滯后于社會風(fēng)險的變化而產(chǎn)生社會損失的可能性。參見：童文瑩,林閩鋼. 轉(zhuǎn)型期我國體制型風(fēng)險的成因及其治理[J]. 社會科學(xué)研究, 2009(5): 94.。充分動員一切社會力量，在政府、企業(yè)、社區(qū)和非營利組織之間建立起共責(zé)風(fēng)險治理機(jī)制，是應(yīng)對這種風(fēng)險的有效途徑[59]。因而，社會共同責(zé)任原則的內(nèi)涵可以概括為：國家、企業(yè)和公民三方共同完成生育過程之責(zé)任。

2.普遍性原則

普遍性原則，是指生育保險應(yīng)當(dāng)公平地使所有經(jīng)歷生育過程的公民享受到生育保險待遇。生育保險制度設(shè)計之目的乃是為女性公民的生育行為提供生育保障待遇[60]。正如聯(lián)合國在《生育權(quán)是人權(quán)》一文中強(qiáng)調(diào)的，政府有關(guān)生育權(quán)的公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)非歧視地向所有公民提供[61]。聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利委員會第19 號一般性意見也指出：締約國必須盡最大能力采取有效措施實現(xiàn)所有人的社會保障權(quán)利。凡是為社會承擔(dān)了生育責(zé)任的公民都應(yīng)具有相同的機(jī)會獲得相同的生育保障待遇，這一權(quán)利不因身份、地域、民族等各種因素而受到任何影響。普遍性原則的本質(zhì)是公平。失去了公平特征的社會保障就不再是現(xiàn)代意義上的社會保障[62]。生育保險制度作為社會保障體系的組成部分，應(yīng)當(dāng)保持公平的原則。具體而言，在生育保險制度的具體運行中，無論是對象的識別、費用的繳納、待遇的申領(lǐng)，還是其他各種情況，凡是承擔(dān)了生育行為的女性公民，均應(yīng)受到公正對待。

3.獎勵性原則

從制度理想上來講，生育保險制度改革的“普惠”路徑所追求的是：通過解決生育成本這一阻礙因素來促進(jìn)公民產(chǎn)生生育意愿并將生育意愿轉(zhuǎn)化為生育行為，進(jìn)而最大限度釋放生育潛能。因此，生育保險制度本質(zhì)上是一種“鼓勵”措施，這意味著公民不僅無須擔(dān)憂生育的直接成本，而且有機(jī)會從生育行為中獲得獎勵。

生育獎勵的理念古已有之。早在羅馬時期，統(tǒng)治者就通過賦予特權(quán)的方式來獎勵生育子女?dāng)?shù)量多的公民②例如，羅馬人若生育子女?dāng)?shù)量達(dá)到3 個，即可以獲得免除一切稅負(fù)、享有劇院專座的特權(quán)。參見：孟德斯鳩.論法的精神：上[M]. 許明龍, 譯. 北京: 商務(wù)印書館, 2012: 506.?！叭ⅰ闭邔嵤┲?，四川省攀枝花市和甘肅省臨澤縣推出了“育兒補(bǔ)貼政策”，即在孩子出生之后，每個月或者每年發(fā)放一定金額的育兒補(bǔ)貼，直至孩子3 周歲[63]。相比于社會撫養(yǎng)費制度，這種補(bǔ)貼措施更多地屬于生育獎勵政策[64]。從獎勵的法理特性來看，其與鼓勵生育的政策目標(biāo)高度契合[65]。然而，也有學(xué)者指出，雖然獎勵政策有助于生育率的提升，但耗費巨大，我國應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎使用[66]。前述兩種觀點針鋒相對，均有其合理之處。如果能夠找到一種恰當(dāng)?shù)慕鉀Q方案對二者進(jìn)行調(diào)和，即可收獲雙重效果，普惠性的生育保險制度便具有此種特性。具體而言，只要積極提高生育保障待遇，消除公民所有因生育產(chǎn)生的相關(guān)成本，甚至使公民因生育行為而獲得成本之外的收益，就可以實現(xiàn)“以獎代?！钡男ЧＶ档靡惶岬氖?，在當(dāng)前的法律體系之下，生育獎勵制度的推行并非無據(jù)可依。例如，我國《人口與計劃生育法》（2021 年修訂）專門設(shè)有“獎勵與社會保障”章節(jié)，并明確“國家對實行計劃生育的夫妻，按照規(guī)定給予獎勵”。因此，普惠性的生育保險制度應(yīng)當(dāng)堅持獎勵性原則，并在改革和發(fā)展過程中嚴(yán)格貫徹落實。

（二）基本框架設(shè)計

普惠性生育保險的制度框架主要包括適用主體、繳費和待遇標(biāo)準(zhǔn)、生育保險基金、管理和監(jiān)督體制、法律責(zé)任等幾個方面。結(jié)合以上所述原則，基本框架應(yīng)作如下設(shè)計：

1.待遇享受主體

全體女性皆可因生育行為而申領(lǐng)到生育保險待遇，無論其是否具有職工身份、是否結(jié)婚等。換言之，待遇的享受主體與繳費的對象應(yīng)當(dāng)脫鉤，女性只要發(fā)生生育行為，就應(yīng)當(dāng)成為待遇享受主體。

2.責(zé)任分擔(dān)機(jī)制

由各用人單位和各級政府承擔(dān)生育保險繳費責(zé)任。用人單位負(fù)責(zé)繳納職工的生育保險費用，地方各級政府應(yīng)當(dāng)每年從預(yù)算資金內(nèi)為本轄區(qū)未就業(yè)公民繳納生育保險費。同時，鑒于勞動法規(guī)將勞動者的年齡資格限制在16 周歲至法定退休年齡之間，且16 周歲以下的公民均屬于未成年人，生理上尚未完全成熟，難以參與社會生育責(zé)任的承擔(dān)，故各級政府只需按照年齡，即處在法定勞動資格年齡期間的公民數(shù)量計算應(yīng)繳費用即可。此外，中央政府應(yīng)為財政困難地區(qū)提供生育保險費用預(yù)算相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付。

3.繳費和待遇標(biāo)準(zhǔn)

一是繳費標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)原勞動部印發(fā)的《企業(yè)職工生育保險試行辦法》（勞部發(fā)〔1994〕504 號），生育保險繳費比例最高不得超過職工工資總額的1%，而人力資源和社會保障部于2012年發(fā)布的《生育保險辦法（征求意見稿）》則將這一要求降低至0.5%。2019 年之后，國務(wù)院辦公廳又印發(fā)《降低社會保險費率綜合方案》，提出“降低社會保險費率，是減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、優(yōu)化營商環(huán)境、完善社會保險制度的重要舉措”。再加上一定期限內(nèi)我國社會的生育規(guī)模幾乎無驟增的可能性，只會保持穩(wěn)定甚至縮小。因此，生育保險待遇支出也就不會驟增?！耙灾Фㄊ铡笔巧鐣ｋU基金的運行原則。因此，“普惠性”的生育保險制度，其繳費比例只會比0.5%更低，具體數(shù)值應(yīng)由國家相關(guān)部門精算確定。二是待遇標(biāo)準(zhǔn)。普惠性的生育保險制度包括生育醫(yī)療費用和生育津貼。對于前者，應(yīng)當(dāng)以“消除婦女因生育而產(chǎn)生的所有醫(yī)療費用”為標(biāo)準(zhǔn)；對于后者，2000 年國際勞工組織第 183 號公約《生育保護(hù)公約》要求，津貼的水平應(yīng)確保婦女能夠維持自身及其孩子處于適當(dāng)?shù)慕】禇l件和適當(dāng)?shù)纳钏健＝Y(jié)合我國的實際情況，應(yīng)以社會平均工資作為基數(shù)按母嬰人數(shù)計算，且應(yīng)隨實施情況的變化對基數(shù)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，以“只升不降”為原則，貫徹獎勵生育的理念。

4.逐步探索統(tǒng)一立法

人力資源和社會保障部于2012 年就曾發(fā)布了《生育保險辦法（征求意見稿）》，但至今一直未見正式出臺。在人口出生率不斷下降的今天，“生育保險辦法”應(yīng)當(dāng)趁著“三孩”政策的東風(fēng)，并貫之以“普惠”理念，盡快出臺。同時，國家應(yīng)根據(jù)改革的需要以及制度的實施情況，逐步探索更高層級的生育保險行政法規(guī)乃至于“生育保險法”。

綜上，面對人口出生率不斷下降、人口結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡的現(xiàn)實情況，實施積極的人口政策，建立健全生育配套支持措施已成為當(dāng)前國家戰(zhàn)略的必然走向。因此，生育保險制度應(yīng)當(dāng)及時改進(jìn)自身缺陷，以實現(xiàn)“最大限度降低生育成本、發(fā)揮生育獎勵功能”的目標(biāo)。本研究所提出的 “普惠化”改革路徑，可以為生育保險制度的完善提供有益的經(jīng)驗和思路。但應(yīng)注意到，改革生育保險制度對于提高人口出生率而言，只是一個方面，國家還應(yīng)圍繞公民在“生育、教育、養(yǎng)育”上所面臨的各種難題，多管齊下，推行一系列政策措施，全面打造家庭和育兒友好型社會環(huán)境[67]。