施紅勛， 魏志強， 張樹才， 牟善軍， 曹湘洪

(1. 中石化安全工程研究院有限公司，山東青島 266104 2. 中國石油化工集團有限公司，北京 100020)

0 前言

化工行業(yè)是國民經濟基礎產業(yè)和支柱產業(yè)，隨著經濟社會快速發(fā)展，化學品生產總量不斷增長，2019年化工產值約占世界化工總產值的36%，預計2030年將達50%。蓬勃發(fā)展的背后也隱藏著隨之增長的安全風險。危險化學品生產過程具有高溫、高壓、易燃、易爆、易中毒、易腐蝕、生產連續(xù)性較強的特點，一旦發(fā)生事故往往造成巨大的人群傷害、經濟損失和環(huán)境破壞，甚至激發(fā)不穩(wěn)定因素，造成社會恐慌。當前我國危險化學品領域安全生產總體形勢趨好，但重特大安全事故仍有發(fā)生，如天津港“8·12”瑞海公司危險化學品倉庫特別重大火災爆炸事故[1]、江蘇響水天嘉宜公司“3·21”特別重大爆炸事故[2]、河南義馬氣化廠“7·19”重大爆炸事故[3]等。這些事故暴露了我國危化品安全治理體系的缺陷和監(jiān)管能力的不足。

我國危險化學品企業(yè)數量多、涉及行業(yè)范圍廣、地域分布分散而重大危險源增多等特點給安全監(jiān)管帶來極大挑戰(zhàn)[4]，龍頭企業(yè)少、中小企業(yè)多，中小化工企業(yè)大多存在裝置設備陳舊、技術落后、自動化設施不完善等問題，企業(yè)安全生產風險高，監(jiān)管難度大。隨著我國化學品生產總量不斷增長，危險化學品生產朝著多樣化、復雜化、精細化的方向發(fā)展，裝置大型化趨勢明顯、民營企業(yè)異軍突起、能源戰(zhàn)略儲備激增、新能源的普及利用、自主創(chuàng)新工藝缺乏配套安全技術等都為危險化學品安全監(jiān)管提出了更高的要求。

明確危險化學品安全治理體系和監(jiān)管能力現代化的戰(zhàn)略與方向，是推進國家治理體系與治理能力現代化的重要組成部分。本文對我國危險化學品治理體系和監(jiān)管能力內涵進行了分解剖析，對比分析了國內外危化品安全治理體系與監(jiān)管能力的現狀和特點，探討了我國安全治理體系和監(jiān)管能力現代化的戰(zhàn)略與方向，并提出相應的對策建議。

1 危險化學品安全治理體系與監(jiān)管能力的內涵

?；返闹卫砼c監(jiān)管是一項龐大的系統(tǒng)工程，推進我國?；分卫眢w系與監(jiān)管能力現代化，必須首先明確“治理體系”和“監(jiān)管能力”的內涵。在大量資料調研和反復研討的基礎上，本研究認為，危化品安全治理體系是指為確保危險化學品在研發(fā)、生產、儲運、經營使用及廢棄等全生命周期中不危及人民生命和財產安全而建立的國家政策法規(guī)體系、法規(guī)執(zhí)行和監(jiān)管體系及運行機制、組織和資源的總和。?；钒踩卫眢w系可分解為政策法規(guī)體系、政府監(jiān)管體系、企業(yè)執(zhí)行體系、社會服務體系、應急救援體系和資源保障體系共6個子體系，如圖1所示。其中政策法規(guī)體系是治理體系的頂層設計，政府監(jiān)管體系是保障法規(guī)體系執(zhí)行的政府監(jiān)督執(zhí)法體系，企業(yè)執(zhí)行體系是危險化學品全生命周期中執(zhí)行法規(guī)、控制安全風險的核心部分，資源保障體系、社會服務體系、應急救援體系則是保障上述3個體系有效落實的輔助力量?，F代化的治理體系應具備如下特點：政策法規(guī)體系應做到政策完善、法規(guī)健全、機制合理，政府監(jiān)管體系應保證依法履職、協(xié)調有力、相互配合，企業(yè)執(zhí)行體系應體現本質安全、系統(tǒng)管理、文化卓越，社會服務體系應規(guī)范資質合格、服務可信、質量可靠，應急救援體系應實現企業(yè)為主、市場服務、社會支持，資源保障體系應深化市場主導、保險調解、平臺共享。

圖1 危化品治理體系結構

?；钒踩O(jiān)管能力是指政府相關部門依據危險化學品相關法律法規(guī)賦予的職責，利用標準規(guī)范和技術手段行使監(jiān)管危險化學品安全生產各方面事務的能力。危化品安全監(jiān)管能力可分解為統(tǒng)籌協(xié)調能力、技術支撐能力、現代信息技術應用能力、監(jiān)管人員專業(yè)技術能力共4個子能力。其中，統(tǒng)籌協(xié)調能力是頂層設計，通過統(tǒng)籌規(guī)劃、機制體制優(yōu)化等方法手段，著力解決監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白，加強監(jiān)管協(xié)調，確保我國危險化學品監(jiān)管效能持續(xù)提高、科技支撐不斷完善、安全水平穩(wěn)步提升；技術支撐能力是基礎，本質安全、物聯感知、過程風險評估、應急救援技術和裝備制造等均是危險化學品安全監(jiān)管的重要技術支撐；現代信息技術應用能力是提升，應順應時代趨勢，把握最新動向，利用信息化方法和手段賦能危險化學品安全監(jiān)管；監(jiān)管人員專業(yè)技術能力是保障，通過人員成長機制、體系的深化改革和培訓手段、方法的創(chuàng)新應用，推動監(jiān)管人員培訓措施落到實處，為危險化學品安全監(jiān)管能力現代化提供堅強的人才保障。通過4個方面能力的結合，保障危險化學品生產正常狀態(tài)下的有力監(jiān)管、異常狀態(tài)下的有效管控以及事故過程中的及時妥當處置。

2 國內外危險化學品治理體系與監(jiān)管能力對比分析

基于對?；钒踩卫眢w系和監(jiān)管能力內涵的解析，在調查研究的基礎上，對美國、英國、歐盟、日本等發(fā)達國家的特色做法和優(yōu)秀實踐進行梳理和總結[5,6]，并與國內做法進行對比分析，深度剖析國內治理體系和監(jiān)管能力仍需完善的問題，為現代化戰(zhàn)略對策的分析研究奠定基礎。

2.1 發(fā)達國家危化品安全治理體系與監(jiān)管能力特點分析

2.1.1 發(fā)達國家?；钒踩卫眢w系特點

a) 發(fā)達國家高度重視?；钒踩煞ㄒ?guī)體系建設，不斷從重大事故中總結經驗教訓，修改完善法律法規(guī)，用法律法規(guī)約束涉危單位和人員的行為。

b) 政府相關機構和人員嚴格執(zhí)行危化品安全法律法規(guī)，危化品生產基地規(guī)劃一旦確定，城鎮(zhèn)、經濟、社會發(fā)展中絕不隨意改變調整，通過依法監(jiān)管解決發(fā)展中的矛盾。

c) 發(fā)達國家十分強調壓實企業(yè)主體的安全責任，違法處罰力度大，企業(yè)普遍具有提升安全管理的緊迫性。

d) 歐美危險化學品企業(yè)尤其是在1984年印度博帕爾事故災難之后，為改善化工企業(yè)在社會中的形象，普遍在企業(yè)管理體系中增加了“社會責任”管理要素。

e) 依據國際公約，西方各國政府建立了化學品全生命周期管理的登記注冊、鑒別分類、危害告知等法規(guī)。

f) 西方國家化工企業(yè)間普遍早期自主組建了各種行業(yè)協(xié)會，尤其是20世紀80年代后在化工過程安全方面的技術機構得到重視與發(fā)展，促進了行業(yè)安全管理與技術的進步。

g) 政府和企業(yè)協(xié)調建立了科學的應急救援體系，保險業(yè)普遍對化工企業(yè)進行風險評估，依據企業(yè)風險等級確定保險費率，督促企業(yè)采取降低風險的措施，保險范圍涵蓋事故救援費用。

h) 建立了專業(yè)能力強的監(jiān)察員隊伍，在相關法規(guī)中明確了監(jiān)察人員的專業(yè)素質要求。

2.1.2 發(fā)達國家?；钒踩O(jiān)管能力特點

a) 政府監(jiān)管方面，發(fā)達國家的危險化學品基礎信息數據庫建立較為完善，通過協(xié)會和企業(yè)的配合，建立了涵蓋危險化學品登記數據、鑒別分類數據、危害性試驗數據以及全供應鏈企業(yè)與標識數據的綜合數據庫，具有很高的權威性和影響力；重視事故調查分析，通過建立專門的、獨立的事故調查機構開展長周期的事故調查研究，提出化學品安全管理法規(guī)、慣例做法等的完善意見。

b) 企業(yè)自身安全管理方面，積極嘗試引入現代化程度較高的技術支撐安全管理能力提升，例如先進傳感技術用于企業(yè)安全生產的感知監(jiān)測，數據分析技術與人工智能算法用于智能識別、智能預測，工業(yè)互聯網平臺用于數據實時采集、分析應用和遠程技術支持等。

c) 監(jiān)管人員能力提升方面，發(fā)達國家通過建立完善的選拔與培養(yǎng)機制，配套完備的課程體系和培訓實施指南，保障安全監(jiān)管隊伍能力起點高且持續(xù)提升。

2.2 我國?；钒踩卫眢w系與安全監(jiān)管能力問題分析

2.2.1 我國?；钒踩卫眢w系存在問題

a) 政策法規(guī)體系頂層設計方面，危險化學品安全法還在征求意見中，危險化學品登記、生產、運輸等全生命周期各環(huán)節(jié)配套法規(guī)標準體系缺少統(tǒng)籌，存在矛盾和不一致問題。

b) 政府監(jiān)管執(zhí)法方面，各部門分散執(zhí)法，缺少完善的政府監(jiān)管部門的履職審查機制。

c) 企業(yè)安全主體責任意識較低，在設計和建設各階段缺乏科學的風險評估方法的應用。

d) 社會服務機構力量較為薄弱，行業(yè)協(xié)會的自建自治和技術交流服務企業(yè)的功能未得到充分發(fā)揮。

e) 國家應急救援力量、地方消防隊伍和企業(yè)危險化學品救援隊伍協(xié)同共建的應急救援機制尚未形成。

f) 我國危險化學品安全保險機制調節(jié)安全資源分配的深度不足，企業(yè)安全績效和保費的評價機制有待完善。

2.2.2 我國危化品安全監(jiān)管能力存在問題

a) 統(tǒng)籌協(xié)調能力方面，危險化學品全生命周期環(huán)節(jié)多，涉及的安全監(jiān)管部門多，各部門之間的分工合作和組織協(xié)調機制有待完善。

b) 技術支撐能力方面，智能傳感與風險感知裝備、本質安全工藝風險評估、電子標簽、區(qū)塊鏈、人工智能等全生命周期監(jiān)管支撐技術落地應用亟需加強。

c) 現代信息技術的應用能力方面，缺少全生命周期數據動態(tài)實時采集的技術手段和監(jiān)測預警分析平臺，不同層級、不同部門之間信息資源難以共享，無法實現全鏈條風險的實時預警和分級管控。

d) 監(jiān)管人員的專業(yè)技術能力方面，安全監(jiān)管隊伍現場經驗和專業(yè)知識不足，缺少監(jiān)管實務現場練習與考核，缺少相應指南和培訓保障機制[7,8]。

3 對策建議

基于以上分析，結合我國實際國情，提出了我國?；钒踩卫眢w系和監(jiān)管能力現代化的對策建議。

3.1 危險化學品安全治理體系現代化發(fā)展建議

3.1.1 政策法規(guī)體系

加強頂層設計，建立完善系統(tǒng)化的法律法規(guī)體系。盡快頒布實施《危險化學品安全法》，同時針對化學品登記與注冊、高?；瘜W品安全生產法、危險貨物運輸法、危險廢物等制定專門的法規(guī)或規(guī)章。具體需修訂完善的內容包括：要求所有新出現的化學品必須進行危險特性鑒定；擴展危險化學品登記的范圍和內容，登記企業(yè)范圍不僅限于生產企業(yè)，增加化學品風險、企業(yè)風險、儲量等登記內容，并建立登記企業(yè)年報制度；研究出臺危險化學品安全監(jiān)管的豁免量，在豁免量以下的危險化學品將不納入政府的安全許可監(jiān)管范圍，由企業(yè)履行相關責任，政府進行宏觀監(jiān)控；使用科學量化方法進行化學品企業(yè)規(guī)劃，設計規(guī)范中提高儀表自動化要求,研究制定化工裝置、危險化學品設施安全設計規(guī)定的國家強制性標準，統(tǒng)一各化工行業(yè)和危化品設施的安全設計標準和要求。

3.1.2 政府監(jiān)管體系

建立政府部門監(jiān)管履職審計制度，提高執(zhí)法效率和專業(yè)水平。根據我國目前政府機構設置和職能分配情況，突破當前以職能部門為條線的監(jiān)管模式，建立跨職能部門的協(xié)作團隊進行監(jiān)管執(zhí)法，根據危險化學品生命周期，劃分多個執(zhí)法模塊，應急管理部門設立生產儲存經營統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)管部門，在交通部或公安部下設危險化學品運輸執(zhí)法部門，生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一負責廢棄物監(jiān)管執(zhí)法；建立政府部門危險化學品監(jiān)管履職審計制度，并納入國家審計署的重點工作，促進各級危險化學品監(jiān)管部門依法履職盡責。

3.1.3 企業(yè)執(zhí)行體系

推動企業(yè)將科學的風險管理方法融入企業(yè)規(guī)劃、設計和運行，助推企業(yè)安全文化提升。通過修訂法規(guī)，提高企業(yè)違法、事故處罰力度及其他措施，壓實企業(yè)安全主體責任意識；編制安全文化建設的指導性標準和優(yōu)秀實踐，推動企業(yè)安全文化提升；編制科學風險評估方法標準，引導企業(yè)在設計、建設、生產等各方面應用科學的方法進行風險管控，加大本質安全投入。

3.1.4 社會服務體系

推行政府購買技術安全審計服務的方式，提高安全治理專業(yè)水平。積極培育和充分利用社會危險化學品安全專業(yè)隊伍，以社會信用和法律責任為杠桿推動行業(yè)協(xié)會和安全服務機構健康、自律發(fā)展，提升社會力量參與危險化學品安全管理深度與廣度，實現化學品安全管理組織機構的多方參與。

3.1.5 應急救援體系

逐步形成以國家綜合性消防救援力量為基礎、企業(yè)應急救援隊伍為主體、社會應急力量通過市場調節(jié)提供服務的應急救援機制。

a) 規(guī)模大、有能力的大型企業(yè)應建立自己的專業(yè)消防應急隊伍，配備應急救援物資裝備，承擔企業(yè)內部的應急救援任務，并為化工園區(qū)及輻射周邊地區(qū)的危險化學品安全事故提供應急救援。

b) 政府應協(xié)調企業(yè)建立應急救援企業(yè)聯盟，構建高效的協(xié)作機制與信息共享系統(tǒng)，統(tǒng)籌協(xié)調區(qū)域內的應急救援力量，統(tǒng)一調配和管理應急救援設備與物資，做到應急資源的充分保障與充分利用。

c) 對于不具備建設應急隊伍條件的中小型企業(yè)，可采取購買服務等多種靈活方式，實現應急救援資源的最大化利用。

3.1.6 資源保障體系

加快強制推行安全生產保險機制，以市場經濟手段調節(jié)企業(yè)主動保證安全投入。

a) 整合工傷保險和責任保險，保費按照一定比例提供給人社和應急部門管理使用，充分發(fā)揮安全生產保險在促進企業(yè)安全生產工作中的作用。

b) 建立依據企業(yè)安全狀況評價結果確定安全生產保險費用的機制，明確安全生產評價標準和保險費用收取方法。

c) 完善我國安全事故報告指標和分析機制，強制上報損失工時事故及以上的事故，國家應急管理部每年編制分析報告，為精準衡量企業(yè)安全績效提供量化數據。

d) 明確要求保險公司拿出一定比例的安全生產保險費用投入到社會應急救援力量中，形成企業(yè)、保險公司兩方合力增加安全投入、降低事故費用的正向循環(huán)。

e) 修訂《生產安全事故應急條例》第十九條，生產安全事故應急救援所耗費用應由事故責任單位承擔，繳納安全生產保險的由保險公司分擔。

3.2 危險化學品安全監(jiān)管能力現代化發(fā)展建議

3.2.1 統(tǒng)籌協(xié)調能力

建議在國務院安委會下設危險化學品安全專業(yè)委員會，由安全專業(yè)委員會設置獨立的化學品事故調查機構。危險化學品安全專委會負責組織開展危險化學品法律法規(guī)和標準規(guī)范的頂層設計，統(tǒng)籌解決法規(guī)標準相互矛盾等問題，確保各環(huán)節(jié)安全監(jiān)管有機銜接；統(tǒng)籌協(xié)調國務院各部委、各直屬機構的危險化學品安全監(jiān)管職責，督查指導各級政府部門的危險化學品安全生產監(jiān)督管理工作，確保危險化學品安全治理體系有效運行；分析全國的危險化學品安全生產形勢，解決危險化學品安全生產工作中的重大問題，組織研究有關部門在產業(yè)政策、資金投入、科技發(fā)展等工作中涉及危險化學品安全生產的相關工作；組織開展重特大事故的獨立深入調查分析，該事故調查不涉及監(jiān)管職能與事故處罰，要根據調查分析結果提出有針對性安全建議及完善或修訂相關法律法規(guī)的建議。

3.2.2 技術支撐能力

建議瞄準危險化學品安全關鍵技術，提出危險化學品安全監(jiān)管支撐技術和裝備創(chuàng)新研發(fā)清單，積極組織和推動危險化學品安全技術開發(fā)與裝備研制，及時推廣應用。清單主要包括：

a) 用于化工裝置關鍵工藝參數監(jiān)測以及廠區(qū)泄漏監(jiān)測的智能傳感器及安全儀表系統(tǒng)研發(fā)，包括溫度傳感器、液位傳感器、壓力傳感器、可燃氣體傳感器、有毒有害氣體傳感器、微傳感設備等。

b) 自主知識產權的國產化SIS系統(tǒng)研發(fā)，降低購置與部署的成本，作為獨立的保護層，提高裝置儀表聯鎖的自動化和可靠性，提高工藝的本質安全水平。

c) 本質安全化技術研究攻關，包括工藝技術危險因素及危險反應致災機理研究、高危過程替代工藝技術、危險化學品危險特性表征技術、反應失控解析與防控技術、安全聯鎖系統(tǒng)可靠性評估與優(yōu)化技術、過程控制系統(tǒng)的實時狀態(tài)與風險識別技術等；過程風險評估技術研發(fā)，實施智能化集成型系統(tǒng)風險評估建設，形成重大風險一體化評估技術。

d) 智能化安全裝備研發(fā)，包括視頻監(jiān)控設備及分析系統(tǒng)，輔助企業(yè)監(jiān)管人員對直接作業(yè)環(huán)節(jié)、廠區(qū)火災、廠區(qū)泄漏等風險進行自動化識別，多源數據采集安全網關設備研發(fā)，包括基于圖像識別的物聯網網關與基于通信協(xié)議的物聯網網關等。

e) 危險化學品全生命周期標識與追蹤技術研發(fā)，通過電子標識技術和區(qū)塊鏈技術的應用實現危險化學品全鏈條信息的快速采集與可信追蹤。

f) 大數據分析與人工智能技術應用，包括危險化學品全生命周期安全信息的分布式動態(tài)監(jiān)測技術、危險化學品多領域數據融合與安全知識圖譜構建技術、基于工業(yè)機理模型和人工智能模型融合的危險化學品風險評價與預警技術等的大數據分析技術。

g) 加強應急救援技術和裝備研發(fā)投入，鼓勵和引導大流量成套滅火裝備、救援人員自身防護裝備、運輸車輛應急救援裝備等國產化大型應急救援裝備的自主研發(fā)，開展自主知識產權的事故模擬軟件研究攻關。

3.2.3 現代信息技術的應用能力

打造“工業(yè)互聯網+安全生產”協(xié)同發(fā)展新格局，提高精準監(jiān)管和綜合治理水平。

a) 推進化學品登記鑒別與風險評估系統(tǒng)升級，完善危險化學品基礎數據庫、動態(tài)分布數據庫、危害數據庫、事故數據庫、企業(yè)重大隱患數據庫等危險化學品安全相關基礎數據庫建設，形成政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會和科研院所共建的數據共享和完善機制。

b) 建立危險化學品全生命周期的區(qū)域聯控機制，并依托風險監(jiān)測預警系統(tǒng)建設“互聯網+監(jiān)管”系統(tǒng)，實現跨環(huán)節(jié)、跨區(qū)域、跨部門的危險化學品監(jiān)管的統(tǒng)一指揮與資源共享，從爆炸品、劇毒化學品和特殊危害化學品開始試點，構建重點化學品的全生命周期安全監(jiān)管平臺，為聯控決策、相關監(jiān)管部門履行監(jiān)督、協(xié)調、咨詢、應急處置等職能提供決策支持服務。

c) 建議構建以風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制為核心的安全標準化體系，并依托危險化學品安全生產風險監(jiān)測預警系統(tǒng)，構建風險分級管理、隱患排查治理與風險監(jiān)測預警相融合的信息化工具，多模式、多路徑、多方式實現雙重預防體系線上與線下的協(xié)作。

d) 融合開發(fā)全國風險監(jiān)測預警與應急救援聯動系統(tǒng)，整合應急資源、應急預案、防護目標等信息，提升企業(yè)和政府風險管控與應急救援能力。

3.2.4 監(jiān)管人員的專業(yè)技術能力

加強危險化學品安全監(jiān)管人才隊伍建設，逐步完善安全監(jiān)管隊伍培養(yǎng)的相關制度和機制，促進人員能力持續(xù)提升。完善校企合作模式，在高校一級學科“安全科學與工程”之下，增設“化工安全”二級學科；同時在相關學科建立“安全+專業(yè)”課程體系，如化學工藝專業(yè)增加安全技術、安全管理等課程，加強跨學科綜合培養(yǎng)化工專業(yè)人才。另外，安全監(jiān)管機構通過定向培養(yǎng)來引進人才，加大從具有化工企業(yè)生產實踐經驗的企業(yè)專家中選拔人才的力度，并按專業(yè)進行定向培養(yǎng)；從專業(yè)背景、學歷要求和工作經驗等方面嚴格執(zhí)行人員選拔標準，可通過公務員聘任制方式選聘專業(yè)人才；完善在崗培訓、考核獎懲等機制，打通晉升通道。通過建立專業(yè)能力標準及能力評估模型、統(tǒng)籌梳理并開發(fā)課程體系、策劃初訓及復訓方案、強調與現場實踐結合、制定人員素質提升計劃、建立并完善危險化學品安全監(jiān)管人員在線培訓系統(tǒng)等措施，形成安全監(jiān)管人員培訓體系，持續(xù)提升我國危險化學品安全監(jiān)管人員能力。