趙 吉

歷史的階段性決定了社會特征，也決定了應當采取的治理方案。黨的二十大從當前我國面臨的國內外形勢出發(fā)，提出必須堅定不移貫徹總體國家安全觀，把維護國家安全貫穿黨和國家工作各方面全過程。習近平在黨的二十大報告中指出，要提高公共安全治理水平、完善社會治理體系建設，并將其置于推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化的總要求之下，為新時代我國安全治理提供了新的戰(zhàn)略思維。城市是人類創(chuàng)造出的具有集聚特點的生存方式，正是人的聚集帶來了資源要素的聚集，從而創(chuàng)造了體量巨大的城市。集聚性帶來了復雜的交往方式，也帶來了復雜的生產(chǎn)關系和社會關系。馬克思在《雇傭勞動與資本》中提出：“生產(chǎn)關系總和起來就構成所謂社會關系，構成所謂社會，并且是構成一個處于一定歷史發(fā)展階段上的社會，具有獨特的特征的社會?！盵1]復雜性便是城市特定歷史階段最鮮明的特征，城市的發(fā)展中無時無刻不疊加著源自社會的復雜風險。站在復雜社會的歷史階段，總體國家安全觀革新了既有的安全觀念，提出了全新的安全治理方案。對于城市，也需要把握其復雜性的階段性特征，及時調整城市安全戰(zhàn)略。本文著重強調城市安全的社會本質，反思城市安全治理的復雜性挑戰(zhàn)，認為不能僅把城市理解為一個物理綜合體，不可忽略城市安全的社會之維，更不能忽略復雜性而試圖構造懸浮于社會之上的管理工程。結合總體國家安全觀全域聯(lián)動、立體高效的國家安全防護體系愿景，嘗試提出適應復雜社會的城市總體性安全治理策略。

一、面向復雜社會的城市安全愿景

安全通常作為一種理想狀態(tài)而存在，人們常常會先確定風險、危機、不安全這些概念，而把排除這些狀況的狀態(tài)理解為安全，因此安全常被認為是免于風險的狀態(tài)。而風險社會的假說似乎又在告誡人類，在當前的歷史階段危機是無處不在的，不僅存在自然災害等不確定因素，也存在因人的發(fā)展而產(chǎn)生的風險，城市設施、社會關系、管理體系的復雜性激增。因此，安全更適合作為一種積極愿景而存在，它本身是一個相對的判斷，而非絕對的事實。對于復雜的城市來說，海量的人與物在這里共存、聯(lián)系并持續(xù)地互動，實現(xiàn)城市安全本身也是一項復雜工程。因此，最終極的目標也就成為了最基本的問題，城市安全的愿景是什么，人們需要朝著怎樣的城市安全目標而努力？

首先，安全是對客觀風險的規(guī)避，實現(xiàn)城市安全需要充分地防范和化解風險。從風險產(chǎn)生的源頭上看，城市安全是自然環(huán)境、城市物理設施與社會范疇的共同安全。自然是人類社會形成的前提，也是城市賴以生存和發(fā)展的基本環(huán)境，自然災害、生物侵害是城市必須要面對的問題。人類選址城市時往往會重點考慮地理位置和生存適宜度，但仍然無法完全回避這些具有偶發(fā)性的自然安全風險。物理設施是人類現(xiàn)代化的結晶，也成為城市安全風險的重要來源，巨量的設施安全、龐雜的交通體系等始終是城市安全的重要挑戰(zhàn)。特別是隨著城市的發(fā)展，高聳的建筑、巨型生產(chǎn)單元和基礎設施不斷出現(xiàn)，科學與工程技術的發(fā)展不斷創(chuàng)造了人類建造城市設施的可能性，但也為城市的發(fā)展積聚了風險，而這些問題的解決和優(yōu)化又需要靠不斷的技術進步和科學研究。在社會范疇中，基于人的生產(chǎn)關系及社會關系也會產(chǎn)生諸如經(jīng)濟風險、社會治安等安全問題，這些問題的產(chǎn)生則源于更為復雜的人。利益、權利、尊嚴等一系列人類所追求的目標都可能在一定條件下轉化為安全的威脅。作為城市而言，風險本身也有動態(tài)演化的過程，各領域的風險也可能相互滲透，最終涌現(xiàn)出新的復雜問題。雖說城市的風險源可以類別上加以劃分，但是本質上風險卻是動態(tài)和綜合的，如自然災害的發(fā)生往往帶來對基礎設施的破壞，并引發(fā)后續(xù)的社會救助問題；化工廠爆炸事故威脅流域水源安全，并可能引發(fā)社會矛盾等。整體來看，環(huán)境、人口、技術以及經(jīng)濟發(fā)展等要素都在解決傳統(tǒng)風險的過程中再生產(chǎn)出新的風險，造成了一種綜合性的影響或系統(tǒng)性風險。在復雜社會的情境下，只有在自然界、物理設施和社會范疇三個方面共同實現(xiàn)安全，才能防范風險的傳導、轉化與升級，實現(xiàn)城市的安全愿景。

其次,安全是主觀對客觀的認知，實現(xiàn)城市安全需要滿足人民主體的安全感。從安全的判定上看，城市安全需要實現(xiàn)客觀屬性與主觀心理狀態(tài)的統(tǒng)一。從風險源的角度看，城市安全似乎更多依賴客觀的判定，然而在安全學研究中，較為經(jīng)典的定義認為：所謂安全，就是客觀上不存在威脅，主觀上不存在恐懼。[2]這將人們對安全愿景的理解推到了更深的層次，即主觀與客觀的統(tǒng)一?？陀^上的威脅往往能夠基于科學上的判斷，而主觀的風險感知有時卻難以捉摸與考證。例如有學者研究緊急經(jīng)歷會增加感知風險，特別是經(jīng)歷過的事件，無論該事件是像自然災害這樣的大規(guī)模事件還是像家中火災這樣的小規(guī)模事件，這種結果都是明顯的。[3]但是另一項重要的國際研究卻表明，存在一種非致命經(jīng)歷的負向效應，即人們有更多的“幸運”災難經(jīng)歷，那么他們會感知到更少的風險。[4]這充分說明了客觀上的風險，在主觀上會有差異化的反應，并造成主體的安全感知的復雜性。人們對安全的感知，并非與客觀的風險是絕對對應的關系。有時面對同樣的風險，人們會考慮他們所處的經(jīng)濟社會條件和其他狀況，從而使安全感具有相對于風險的獨立性。如在一項對城市洪水風險感知的研究中，發(fā)現(xiàn)對死亡的恐懼不會影響人們的洪水風險感知，反而是洪水造成的財產(chǎn)損失、健康安全問題以及水資源管理決策等社會維度會影響個人的洪水風險感知。[5]從這種意義上說，風險可以被歸類于具體領域，但是人們對城市安全的感知往往基于一種綜合性判斷，基礎條件、保障水平、治理經(jīng)驗等都會影響人們的安全感。人們對城市的安全感源于城市整體，而并非取決于單方面風險因素。因此，實現(xiàn)城市的安全愿景，必須關注城市應對風險的整體性能力，把安全視作一個整體性目標而非部門性或單一主體的任務。

最后，安全還見諸“主體—主體”的主體間性，實現(xiàn)城市安全需要建立積極且具有共識的安全文化。城市安全愿景不僅要實現(xiàn)“客體—主體”的統(tǒng)一，城市安全愿景見還見諸“主體—主體”的主體間性。安全的認知、判斷、界定和接受，不僅受到客觀風險的影響，更受到主體間聯(lián)系與交流的影響，在根本上體現(xiàn)為一種安全文化氛圍。主體和主體共同分享著關于安全認知的經(jīng)驗, 在此基礎上形成了主體之間相互理解和交流的信息平臺，也形塑了關于安全的意義系統(tǒng)和價值判斷。在這樣的社會系統(tǒng)中, 什么狀態(tài)是安全的，什么狀況是不安全的，便取決于社會建構的過程。如奧利·維夫(Ole Waever)所指出的，安全問題的產(chǎn)生并非客觀既定，而是在社會建構中被認定，被認定的過程就是安全化的過程。[6]因此，一些問題何時被認定為是影響安全的重要議題本身也是被建構的過程，甚至任何問題都能升級轉化為安全問題。[7]城市安全的問題無論其風險基礎是怎樣，都可能基于復雜社會的情境被建構成安全問題。OECD(經(jīng)濟合作與發(fā)展組織)在2003年發(fā)布的研究報告顯示：公眾對風險的看法日益取決于大眾媒體而非專家意見。[8]這表明城市安全的價值、目標正在日益被建構，輿論、交往以及二者背后的知識文化等要素在實現(xiàn)城市安全治理的過程中的影響力日益增大。一些因意識形態(tài)斗爭、群體文化沖突、階層立場所引發(fā)的議題安全化，將疊加在既有的城市風險之上，不斷制造更多制約城市安全愿景的難題。文化即是主體間的符號體系，[9]實現(xiàn)城市的安全愿景不僅需要解決具體的事務，還需要不斷凝聚關于城市安全愿景的文化共識，創(chuàng)造主體差異化立場之間的包容與和諧。

整體來看，從解決具體的風險事件到防范城市系統(tǒng)性風險的發(fā)生，再到建構城市安全文化的社會工程，在復雜社會的誘因下，實現(xiàn)城市安全的難度不斷加劇。這本質上是社會發(fā)展的產(chǎn)物，是城市作為一定歷史階段的社會形態(tài)所必然面對的復雜性難題。安全風險的多元性、安全風險應對的整體性，以及安全文化建構的復合性，成為實現(xiàn)城市安全愿景的前提與基礎。

二、復雜社會實現(xiàn)城市安全的現(xiàn)實約束

由于國情的不同，各國的城市安全體系也并不完全相同。長久以來，我國城市層面的安全維系與管理主要由城市政府方面承擔，城市安全深度融入國家安全全局的程度不夠。黨的十八屆三中全會后，以習近平同志為核心的黨中央設立中央國家安全委員會負責統(tǒng)籌國家安全重大事項與重要工作。各地方也陸續(xù)建立地方層面的國家安全委員會。自此，我國城市安全深度融入國家安全的步伐提速。但是由于制度的慣性，我國城市安全的維系仍然集中在政府管理領域，城市安全作為一項總體性任務仍然缺乏堅實的體系支撐，主要表現(xiàn)在如下方面：

第一，部門業(yè)務分割阻礙了政府對復雜風險的綜合應對能力。城市安全問題往往牽涉眾多政府部門，例如在城市自然災害領域，往往涉及消防、發(fā)改委、公安、民政、衛(wèi)生健康等眾多部門，以《上海市自然災害救助應急預案》為例，其中與自然災害救助應急直接相關的就有27個部門。其中，應急管理部門作為這一領域安全問題的組織協(xié)調機構，在一定程度上增強了部門間的協(xié)調性。但應急管理部門只是在自然災害、安全生產(chǎn)等較少數(shù)領域能夠承擔起協(xié)調工作，眾多城市安全問題的綜合處理往往面臨著更復雜的聯(lián)動和協(xié)同問題，如在水安全治理中規(guī)劃、應急、交通、環(huán)境保護、民政和自然資源管理等相關部門之間的協(xié)同聯(lián)動問題等；[10]公共衛(wèi)生安全領域疾控、救治、應急指揮、民政等不同領域的銜接與配合問題，甚至重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件可能需要公安、司法等多部門參與綜合處理。現(xiàn)代城市政府部門設置的過程中往往以具體領域業(yè)務的專業(yè)分工為基礎，但是這些領域是根據(jù)人類的知識分化而形成的，與國家層面的機構設置具有極強的同構性。城市層面各類風險要素聚集，相比于基層單元更容易產(chǎn)生復雜風險，相比于國家層面更容易顯現(xiàn)現(xiàn)實問題。但政府條線劃分本身不能滿足安全目標的實現(xiàn)需要，缺乏鮮明的問題導向，使得部門業(yè)務分割造成政府對復雜風險綜合處理的掣肘和縫隙，制約城市安全的維系能力。

需要說明的是，政府部門的分工本身是一種必然選擇，只是如何實現(xiàn)基于分工的有效協(xié)作和聯(lián)動一直是討論的關鍵。西方國家公共行政學說提出整體性政府的概念，嘗試從部門間的協(xié)調與整合入手，改變政府治理碎片化的現(xiàn)狀。一些學者也認為大數(shù)據(jù)等新興技術的發(fā)展能夠輔助政府智能決策，提升政府整體效能，提升公共治理效率。[11]這些探索努力解決了部門間的信息共享問題，有助于決策的效率和科學化，但是對于城市安全領域而言，僅靠這些變革并不樂觀。風險的交疊與復合屬性使得很多政府部門存在權限沖突，職責交叉不可避免，多頭管理、政出多門的現(xiàn)象多有發(fā)生。實現(xiàn)城市安全的綜合應對，不是簡單地組合部門間的政策，而是把城市作為主體，來有主有次地合理進行政策設計和方案設定。換言之，整體性政府是碎片化的部門拼湊聯(lián)結起來的政府，而對城市安全的綜合處理則需要的是一個能夠為實現(xiàn)安全而做出專斷決策的整體，并進行基于整體的分工。為維系和實現(xiàn)必要的城市安全目標，部門需要改變自己的職責，調整業(yè)務范圍和行政手段，增加自身工作的復雜度等。

第二，“條條”與“塊塊”分立制約了城市安全維護的系統(tǒng)性水平?？茖芋w系管理始終面臨著這樣的難題：“條條”自上而下代表著上級的權威，卻又自上而下逐級遞減行政能力。在城市安全等眾多領域，城市區(qū)級政府層面尚可找到對應的責任部門，而在街鎮(zhèn)層面的條線工作往往被整合，事實上造成了大量部門條線末端的能力薄弱。雖然“條條”對“塊塊”在具體的安全管理任務和管理標準上有明確的權威，但實際上城市運作的常態(tài)是需要用“塊塊”的資源來實現(xiàn)“條條”的權威。不過，城市作為“塊塊”而言，其本身又有自己的發(fā)展和安全愿景。正如前文所說的，安全愿景本身是主觀與客觀的統(tǒng)一，不僅要在具體問題上有效應對風險，也要在城市整體上提升城市的安全維系能力，如城市的治理水平、醫(yī)療基礎、法治水平、民生保障、居民素質和政府形象等，都是影響市民安全感的重要變量。只有有效回應市民的安全需要，城市安全才可能獲得主觀意義上的保障，這就要求城市在安全管理方面的權限只能擴大，不能縮減。對城市安全維系的需要，決定了城市必須有綜合性、整體性的權限來應對安全問題。

綜合來看，政府體系內以垂直管理為主線的邏輯，會更多強調部門利益，從而弱化和肢解了作為“塊”的城市政府在安全方面的統(tǒng)籌和協(xié)調能力。作為最了解城市整體情況的城市政府，雖然最熟識城市的安全基本面，但在城市安全的維系上卻缺乏在目標和標準方面的主導權，只能進行組裝式的政府決策。也就是說城市整體的安全議程，實際上是部門涉及安全的工作任務拼湊而成的。在這種情境下，城市之中的其他主體如企業(yè)、社會組織和市民很難能動地參與到城市安全的維護中來。實現(xiàn)城市的安全不僅是要應對一個個具體的問題，還需要發(fā)揮城市的系統(tǒng)合力效應，要用更綜合的治理水平、服務條件與保障能力，提升城市安全的抗逆力和適應性。

第三，維護與塑造分隔限制了城市安全治理的總體性效能。“維護”與“塑造”這一對關系在我國總體國家安全觀中被明確提出。實現(xiàn)城市安全愿景，人們總會不自覺地具象在對政府安全管理的認識上，而忽略安全作為社會意識的成分。事實上，城市政府的安全管理工作更多是在維護城市安全的意義上進行的，表現(xiàn)為對風險的應對與治理。應急管理的興起就是在這種背景下產(chǎn)生的，伴隨風險的產(chǎn)生而產(chǎn)生，伴隨風險的消失而結束。但實際上，實現(xiàn)城市安全不可忽視對安全的塑造。對安全的塑造主要是對安全文化的塑造，即把握安全主體間性的必然規(guī)律。城市作為重要的載體解決了人們的地域和身份問題，凝聚起了基于發(fā)展的共識，卻仍然難以形成關乎安全的共識。雖然城市政府的治理能力在不斷增強，但是人們對于安全及行動的理解和解讀大有不同，這也將造成安全管理的合法性難題。在信息化、網(wǎng)絡化的放大下，關于城市安全實現(xiàn)策略的爭議日益加劇，這都構成了城市安全治理總體效能的約束性力量。

從我國的權力體系建設來看，對城市安全維護的關注較多，而對塑造城市安全的使命關注相對較少。維護更接近被動式管理，主要凸顯工具理性；而塑造則更具主動性和能動性，需要強大的價值引領力。黨組織自上而下落實國家總體的安全戰(zhàn)略，在城市層面進行任務分解，并通過宣傳、政法、統(tǒng)戰(zhàn)等部門機構凝聚安全共識、革新安全觀念、開展安全建設，是塑造城市安全的應有之義。這些關鍵性舉措為回答城市安全為了誰、誰來做、做什么等一系列核心問題提供了價值路向，應當成為城市安全管理的根本遵循。因此，必須不斷彌合具體管理任務與安全文化塑造的區(qū)隔，更充分地實現(xiàn)安全塑造，才能更好地推進城市安全治理的目標和任務合理化。就此意義而言，要在安全領域進一步實現(xiàn)黨的集中統(tǒng)一領導，根植于城市最基礎的社會關系建設起安全共同體，塑造城市的安全觀念共識和行動共識，為維護城市安全擴大社會基礎。

三、總體國家安全觀視域下的城市安全要義

國家安全是國家生存和發(fā)展最基本、最重要的前提，是國家的頭等大事。習近平提出“總體國家安全觀”的概念，強調要走出一條中國特色國家安全道路?？傮w國家安全觀不只強調國家層面的安全，而是把國家作為復雜巨系統(tǒng)，強調其內部全面、綜合的系統(tǒng)性安全。城市安全本是國家安全的重要維度，城市安全的實現(xiàn)必須以總體國家安全觀來統(tǒng)領。

寓城于國，用聯(lián)系的觀點看待城市安全與國家安全的關系?？傮w國家安全觀要求安全工作的全面性、綜合性、系統(tǒng)性，[12]必須把城市放在國家安全的體系之內分析。一方面，城市安全是國家安全在市域范圍的具體實施，是總體國家安全的重要基石。城市是宏觀體系與微觀局部的轉承點，是實現(xiàn)總體國家安全的戰(zhàn)略支點。另一方面，城市安全是總體國家安全的重要一環(huán)，維護國家安全是復雜的系統(tǒng)過程，國家安全是一張布滿節(jié)點的大網(wǎng)，環(huán)環(huán)相扣，哪一個環(huán)節(jié)和領域出現(xiàn)問題，都會影響整個國家安全。[13]守牢城市安全才能防范風險漣漪效應對國家總體安全的可能危害。更為重要的是，城市直面人民群眾，是保障人民利益的落腳點。習近平提出“國家安全工作歸根結底是保障人民利益，要堅持國家安全一切為了人民、一切依靠人民，為群眾安居樂業(yè)提供堅強保障”。[14]因此，不能割裂地看待城市安全與國家安全，也要將總體國家安全的思維貫穿城市安全工作，使其更具系統(tǒng)性、全面性和綜合性，充分發(fā)揮城市層面在維系各方面安全的統(tǒng)籌能力。

“?！薄皺C”相倚，用全面的視角捕捉城市安全的內涵與本質。城市是安全風險的集聚地，更要成為安全風險的化解地，依靠化解各方面的風險實現(xiàn)城市的有序發(fā)展。城市的安全范圍本就涉及生態(tài)安全、資源安全、社會安全等方面，而隨著城市對資源的俘獲，經(jīng)濟安全、科技安全、網(wǎng)絡安全、海外利益安全等都可能會遇到挑戰(zhàn)，也將深刻影響國家的政治安全和人民安全。城市安全出現(xiàn)了“共時性風險”，不僅融自然經(jīng)濟條件下的傳統(tǒng)風險、早期工業(yè)社會的危機狀態(tài)以及當今社會中的現(xiàn)代弊病為一體，[15]除此之外，城市也不斷涉入國家、國際層面的不安全因素，出現(xiàn)了棘手的安全狀態(tài)，也極大限制了城市的發(fā)展。城市本身也是發(fā)展的集合體，基于總體國家安全觀的視角，城市必須既重視發(fā)展問題又重視安全問題。城市必須要依靠發(fā)展提升安全保障能力，又要依靠安全環(huán)境塑造持續(xù)的經(jīng)濟社會發(fā)展。單純地追求發(fā)展或狹隘地追求安全都不符合城市的安全愿景，“以發(fā)展促安全、以安全保發(fā)展”[16]的狀態(tài)才是城市安全的本質要求。只有實現(xiàn)安全與發(fā)展的統(tǒng)一，才能真正實現(xiàn)人民群眾的利益。

居安思危，用發(fā)展的眼光把握城市安全的發(fā)展與演變規(guī)律?？傮w國家安全觀要求既要立足于防，又要有效處置風險。實現(xiàn)城市安全不能僅依靠應急管理、風險管理，還必須要防患未然立足于防，要把握城市安全基本規(guī)律與形勢，積極主動塑造城市安全，要提升綜合把握風險的能力，特別是需要重視伴隨著網(wǎng)絡發(fā)展而日益虛擬化的風險要素，[17]重視城市風險的跨界傳播、連續(xù)性再生產(chǎn)?？傮w國家安全觀更注重堅持維護和塑造國家安全并舉，這也是實現(xiàn)城市安全的重要原則。不僅要加強重視對城市安全的維護和管理能力，還必須要著力建設現(xiàn)代城市的安全共識，建立基于共同安全文化的城市安全共同體，擴大復雜社會安全治理的社會基礎。要特別重視人民安全感的塑造與維系，使安全治理得到更廣泛的群眾支持，避免城市安全風險的社會性蔓延。

從總體國家安全觀的要求來看，城市層面必須著力推動安全治理的轉型問題，破解當前城市安全治理過程中存在的系列約束。在總體性的意義上審視城市安全，實現(xiàn)城市安全管理的綜合布局，站在城市發(fā)展的全局上認知安全問題，并著力實現(xiàn)對城市安全的積極塑造，凝聚安全共識，實現(xiàn)城市的長治久安。

四、轉向城市安全的總體性治理策略

總體性治理策略是基于對總體國家安全觀的把握，從現(xiàn)代城市安全的復雜風險及我國城市安全治理的實際出發(fā)提出的城市安全實現(xiàn)邏輯。黨的二十大報告在國家安全層面強調要完善國家安全力量布局，構建全域聯(lián)動、立體高效的國家安全防護體系；在公共安全層面強調要建立大安全大應急框架，完善公共安全體系。這是新時代對城市安全做出的系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性安排。本文提出總體性治理(A Holistic Approach to Governance)是一種有中國特色的治理方案，強調的是自上而下的戰(zhàn)略貫穿，部門分工服務總體目標，治理領域的綜合性和社會關系的廣泛性。這種總體性并非是簡單的“加總”，而是強調在安全治理系統(tǒng)內部各種要素良性互動，最終在總體上涌現(xiàn)出的治理形態(tài)。具體來說，這種總體性治理意味著在安全領域全覆蓋的基礎上，治理秩序能夠有機統(tǒng)合，治理策略能夠全方位支撐。

總體性治理的概念在學術界早前有所提及，有學者研究鄉(xiāng)村治理時提出這一概念，認為鄉(xiāng)村自身的治理需要總體性，并且鄉(xiāng)村是國家治理總體中的重要一環(huán)，賦予了總體性治理雙重內涵。[18]實際上，這種認識已經(jīng)超越了公共管理學對西方整體性治理(holistic governance)概念的認識。西方整體性治理是應對新公共管理政府碎片化的問題提出的，更多強調整合的作用，強調大部門化、重新政府化的價值。[19]繼續(xù)套用這種概念對理解安全治理是不宜的，一方面，安全治理牽涉權力體系的眾多部分，不僅僅包括政府部門的安全管理，還有黨對安全工作的領導、人大對安全工作的立法，以及政協(xié)的參政議政等，不能夠簡單通過部門化的方式合并安全職能，這只會造成安全工作的條線化。另一方面，面向復雜社會需要建立起城市安全共同體，需要多主體的參與，這與整體性治理要求的“重新政府化”有悖。整體來看，西方整體性治理理論更多是在管理的意義上強調業(yè)務的集中。而本文提出的總體性治理策略，是在社會工程意義上提出的，既強調權威的集中又強調任務的全盤布局，既強調總體功效又強調多主體的共同體構建。

安全領域的總體性治理不僅具備學術概念內涵上的特質，也具備深刻的歷史社會基礎。首先，從人類社會面臨的系統(tǒng)性風險來看，當今世界所有的國家和城市都面臨著自然界、人類社會相互交織的風險。多源流風險傳導耦合疊加，最終產(chǎn)生一系列難以依靠簡單線性思維進行管理的復雜問題。條線分工式的科層制思維難以適應安全治理的現(xiàn)實需要，一種重視系統(tǒng)性、全面性問題解決的治理方案是應對復雜問題的必然選擇。其次，從當前安全治理的實踐來看，人們對安全問題的認知長期分野。人們或認為安全就是軍事戰(zhàn)爭等極端狀態(tài)需要考慮的問題，或者認為安全就是可以通過精細分工、科學管理有效應對的問題。這造成的結果是國家層面安全治理只能被分散在不同的部門，權力體系本身難以在安全治理上實現(xiàn)有效調度。能否跳出技術管理的單一視角，從公共生活系統(tǒng)性安排的政治視角，對安全問題進行總體性治理日益成為衡量國家治理能力的關鍵方面。最后，從未來世界的安全走向看，數(shù)字技術的快速發(fā)展沖破了傳統(tǒng)以行政區(qū)為邊界的安全防護體系，國際、國內和社會的多重安全風險相互作用的趨勢日益增強，人們對安全風險的感知不斷增強，主權國家提升安全戰(zhàn)略能力、強化對安全的總體把控能力是維護國家和人民安全的必由之路。

城市既是國家安全中的關鍵尺度，也是風險挑戰(zhàn)最大的場域，率先實現(xiàn)城市安全的總體性治理有助于夯實國家安全總體性治理的底座。結合前文的分析框架，城市安全的總體性治理也可以從城市的客觀風險、風險的主觀認知，以及對主體間安全共識三個維度優(yōu)化，其本質就是科學管理、政治統(tǒng)合和共同體聚合的系統(tǒng)化推進。

第一，要在科學管理的意義上，注重對安全風險的綜合管理，提升風險管理的總體性。政府管理是城市安全的基礎性保障，管理的科學化和現(xiàn)代化對于提升城市安全能力具有重要的基礎性意義。城市的本質是有機體、生命體，城市的風險具有系統(tǒng)性，這就要求城市安全領域能夠解決管理碎片化可能引發(fā)的“不安全”。一方面，實現(xiàn)對城市安全的綜合管理，就是要對城市的物理實體、社會本體和數(shù)字孿生體進行綜合性把握。未來的城市安全依然面臨偶發(fā)性、規(guī)模性、復雜性等難題，要避免對安全風險的機械化、實物論立場，同樣要注重更加隱蔽的城市社會風險、網(wǎng)絡風險，從而在風險研判、防控協(xié)同、防范化解的全鏈條上織密網(wǎng)絡。另一方面，城市安全的綜合管理，要實現(xiàn)政府流程的優(yōu)化。要堅持城市層面的總體安全，依靠政府部門的再清晰化、政府流程的再科學化以及信息技術的有效應用，提升政府應對風險管理的科學性與智能性。要實現(xiàn)城市內部跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨領域、跨部門的安全職責再組合，避免安全管理中一盤散沙的狀況，通過相互配合、相互補充、共同促進城市總體安全的目標。除此之外，城市安全的綜合管理需要政府積極履行安全責任，在總體性治理的邏輯下，安全管理不再僅作為事后處置的力量，也要作為事前預防的力量。應當避免城市各政府部門完全淪為風險的“應急者”“救生員”，而是帶有安全建設、安全維護的主體責任，強化城市安全的使命感。

第二，要在政治統(tǒng)合的意義上，注重對分散化安全目標的整合，增強城市人民主體的安全感。城市是大規(guī)模居民的生活與發(fā)展空間，城市安全不單純是管理任務，本身也是實現(xiàn)城市善治和發(fā)展，惠及廣大人民的重要途徑。要在城市層面整合安全目標，依靠總體性安全服務于發(fā)展和人民利益。為了在政治上實現(xiàn)城市安全的統(tǒng)合，需要在兩個方面著力。一是積極推進城市安全目標的整合，提升城市安全治理的資源配置優(yōu)化。城市層面是具有較多行政資源與較強執(zhí)法能力的綜合體，要系統(tǒng)優(yōu)化城市安全的治理體系和功能，發(fā)揮黨集中統(tǒng)一、高效權威的領導核心作用、政府專業(yè)化的安全管理責任以及多元主體共治共享的功能。同步不斷提升城市的整體治理能力、保障能力，提升城市的安全冗余，增強人民群眾的安全感。二是適當調整安全領域的條塊關系。我國的條塊關系將長久存在，這是不容忽視的事實，這一關系必須以一定的方式加以調整。[20]城市安全領域的條塊關系重構，要在政治的意義上強調城市安全服務于國家安全，國家安全服從于黨的集中統(tǒng)一領導；在管理的意義上強調城市安全管理權限的擴大，從事后管理向事前預防延伸；在法治的意義上強調國家統(tǒng)一的安全法制，強調依法治理、邊界適度。在這些基本原則下，積極鼓勵開展城市安全治理的系統(tǒng)性整合與創(chuàng)新。要以人民在安全方面的滿意度和獲得感為基礎，不斷豐富和完善對城市安全的理解和認知，敏捷調整對城市安全風險的研判標準和治理策略。

第三，要在安全共同體凝聚的意義上，強調對城市安全社會工程的認知，凝聚城市安全文化。要以城市安全文化的共識性建設構建總體性治理的軟環(huán)境，安全的維系需要靠大眾共同守護，城市安全治理也需要適應大眾的安全認知。只有安全認知與安全感知相統(tǒng)一，城市安全治理才能具備良好的輿論環(huán)境和社會支撐。為此，一方面，要注重對安全觀念的聚合，推進城市安全文化的共識性建設。城市在長久的治理實踐中已經(jīng)形成了穩(wěn)定的安全觀念、安全傳統(tǒng)和思維習慣，這些根植于城市特定歷史階段的社會關系之中。安全文化不是靜態(tài)的概念，而是建構的產(chǎn)物，可以被不斷地再生產(chǎn)和傳播開來。[21]總體性治理策略，也應當注重安全文化的社會建構，這樣才能夠最大限度地增強安全觀念的一致性，增強多主體之間基于互信的合作。另一方面，要塑造和培育安全文化，形成社會意識領域的安全合力，為城市安全共同體的形成奠基?？傮w性治理的關鍵是使安全文化成為城市社會的穩(wěn)定劑，真正在城市社會層面依靠安全愿景凝聚群眾，筑牢城市安全的人民防線。應當增強黨組織在安全觀念方面的宣傳，擴大安全文化教育，增強市民國家安全意識和素養(yǎng)，充分利用專家觀點、公共輿論、媒體強化城市多元主體的安全共識，最終建立起人人有責、人人盡責、人人享有的城市安全共同體。

面向復雜社會實現(xiàn)城市安全的總體性治理，既是審時度勢調整城市整體性制度安排和治理策略適應復雜風險社會的現(xiàn)實需要，又是對接總體國家安全戰(zhàn)略優(yōu)化城市安全總體布局的必然要求?？傮w性治理是一種策略，一種方法論，而不是一種具體的治理技術，在具體任務上它表現(xiàn)為一種風險管理再造，在現(xiàn)實目標上它延伸為城市治理的革新，在長期效用上它服務于總體的社會建構，是風險管理工程、城市治理工程、社會建構工程的有機統(tǒng)一。城市安全的總體性治理策略是適應特定歷史階段的安全戰(zhàn)略，它根植于城市發(fā)展的基本現(xiàn)實，是應對城市安全管理碎片化、安全目標分散化和安全文化懸浮化等一系列重大現(xiàn)實問題的策略調整。推進城市安全的總體性治理，是踐行總體國家安全觀，建設全域聯(lián)動、立體高效國家安全防護體系的關鍵，更是國家安全規(guī)律、城市發(fā)展規(guī)律和社會歷史發(fā)展規(guī)律相統(tǒng)一的科學選擇。誠然，實現(xiàn)城市安全的總體性治理需要堅實的制度優(yōu)勢，需要強有力的政治整合力量，這一治理策略并非在所有國家、所有領域都可以落地。目前來看，以推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化為契機，總體性治理有望在我國發(fā)展出生動的安全實踐，為建設更高水平的平安中國提供新的理論思路。未來需要進一步圍繞城市安全總體性治理的價值指向、權威分配、制度安排、平臺建設以及技術路徑展開綜合性研究。