張?zhí)N萍,翟妙如

(中共山東省委黨校/山東行政學(xué)院,山東 濟南 250014)

在傳統(tǒng)經(jīng)濟社會條件下,數(shù)據(jù)通常作為科學(xué)實驗或觀測結(jié)果的數(shù)字記錄,隸屬于技術(shù)范疇。隨著信息技術(shù)的發(fā)展,電子計算機取代了算盤、算籌等計算工具,數(shù)據(jù)運算速率得到幾何級提升①李直,吳越:《數(shù)據(jù)要素市場培育與數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展:基于政治經(jīng)濟學(xué)的視角》,《學(xué)術(shù)研究》,2021年第7期。。近年來,云計算、人工智能、5G 等數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用場景越來越廣泛,大數(shù)據(jù)令社會生產(chǎn)方式和居民生活方式都發(fā)生了巨大變革。黨的十九屆四中全會首次將數(shù)據(jù)納入生產(chǎn)要素,與勞動、資本、土地等并列。中國是數(shù)據(jù)要素市場大國,數(shù)據(jù)資源豐富,中國的數(shù)字行業(yè)正在迅速發(fā)展。作為最具時代特征的新型生產(chǎn)要素,數(shù)據(jù)要素不僅能夠與其他傳統(tǒng)生產(chǎn)要素深度融合實現(xiàn)價值倍增,而且能夠替代部分傳統(tǒng)生產(chǎn)要素,在降低資源投入的同時提升價值創(chuàng)造力。通過與算法算力相結(jié)合,數(shù)據(jù)要素提高了傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的資源配置效率,重組了社會生產(chǎn)與再生產(chǎn)的各個過程②謝富勝,吳越,王生升:《平臺經(jīng)濟全球化的政治經(jīng)濟學(xué)分析》,《中國社會科學(xué)》,2019年第12期。。讓數(shù)據(jù)要素參與社會治理和政府治理體系建設(shè),不僅有利于提高公共服務(wù)的精準度,而且有助于推動政務(wù)服務(wù)的智能化。黨和國家高度重視數(shù)據(jù)要素的核心引擎作用,2022年1月,我國首部數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域國家級專項規(guī)劃《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》正式發(fā)布。該規(guī)劃明確提出,要加快構(gòu)建數(shù)據(jù)要素市場規(guī)則,培育市場主體、完善治理體系,促進數(shù)據(jù)要素市場流通。當前,隨著數(shù)據(jù)價值的凸顯,數(shù)據(jù)要素市場暴露出諸多問題,其中數(shù)據(jù)壟斷趨勢較為嚴峻,亟待建立科學(xué)規(guī)范的數(shù)據(jù)治理體系。目前,我國在數(shù)據(jù)反壟斷治理領(lǐng)域面臨壟斷行為界定標準不清、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度缺失、反壟斷治理的利與弊難以平衡等問題。由于受到各種制約因素的限制,數(shù)據(jù)資源難以實現(xiàn)真正的公平流通和開放共享,數(shù)據(jù)要素價值創(chuàng)造的優(yōu)勢沒有得到充分發(fā)揮,在應(yīng)用過程中存在不同程度的資源浪費,造成價值流失。

一、數(shù)據(jù)要素及其價值釋放

第四次工業(yè)革命催生了數(shù)字經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展,數(shù)據(jù)作為新經(jīng)濟形態(tài)下的核心資源,已經(jīng)引起了國家戰(zhàn)略的高度關(guān)注。將數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素是時代演進的必然和重大理論創(chuàng)新,無論是基于生產(chǎn)要素的特征還是生產(chǎn)力的內(nèi)部矛盾,數(shù)據(jù)都符合成為生產(chǎn)要素的條件。

(一)數(shù)據(jù)的生產(chǎn)要素屬性

大數(shù)據(jù)技術(shù)催生了一系列新的經(jīng)濟形態(tài),正在推動從生產(chǎn)要素到生產(chǎn)力、從生產(chǎn)力到生產(chǎn)關(guān)系的全面系統(tǒng)性變革。在當今復(fù)雜經(jīng)濟生態(tài)下,數(shù)據(jù)已成為最具時代特征的生產(chǎn)要素資源,具有重大研究與實踐價值。

1.數(shù)據(jù)的科學(xué)內(nèi)涵。根據(jù)國際標準化組織(ISO)的定義,數(shù)據(jù)是“對事實、概念或指令的一種特殊表達方式”。有學(xué)者認為數(shù)據(jù)是事實或觀察的結(jié)果,是對客觀事物的邏輯歸納①王璟璇,竇悅,黃倩倩,童楠楠:《全國一體化大數(shù)據(jù)中心引領(lǐng)下超大規(guī)模數(shù)據(jù)要素市場的體系架構(gòu)與推進路徑》,《電子政務(wù)》,2021年第6期。。有學(xué)者把數(shù)據(jù)定義為對事實和概念等表達的一種特殊方式,是事實和信息的載體②馮科:《數(shù)字經(jīng)濟時代數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素化的經(jīng)濟分析》,《北京工商大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版),2022年第1期。。事實上真正作為數(shù)據(jù)要素的應(yīng)當是“數(shù)據(jù)信息”,“數(shù)據(jù)信息”可以視作任何以電子介質(zhì)方式記錄的信息集合③鄭佳寧:《數(shù)字財產(chǎn)權(quán)論綱》,《東方法學(xué)》,2022年第2期。。國外有學(xué)者將數(shù)據(jù)定義為信息中不屬于“創(chuàng)意”和“知識”的部分④JONES C I,TONETTI C,Nonrivalry and the Economics of Data.American Economic Review,2020(9).。雖然國內(nèi)外學(xué)者對數(shù)據(jù)的定義側(cè)重點有所不同,但在現(xiàn)代社會生產(chǎn)活動中,數(shù)據(jù)正逐漸成為推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵生產(chǎn)資源,已經(jīng)具備了生產(chǎn)要素的屬性。

2.數(shù)據(jù)符合成為生產(chǎn)要素的條件。生產(chǎn)要素是指用于生產(chǎn)經(jīng)營活動的經(jīng)濟資源。一方面,從生產(chǎn)要素的特征來看,數(shù)據(jù)能夠與其他傳統(tǒng)生產(chǎn)要素結(jié)合,減少傳統(tǒng)生產(chǎn)要素投入,有效降低生產(chǎn)成本,激發(fā)社會價值創(chuàng)造的乘數(shù)效應(yīng)。如果把數(shù)據(jù)看作數(shù)字化的知識和信息,那么信息可以看作是自然要素,知識則可以看作勞動要素,因此,數(shù)據(jù)本身具有生產(chǎn)要素的基本特征;另一方面,從生產(chǎn)力的內(nèi)部矛盾來看,數(shù)字技術(shù)的發(fā)展帶來了經(jīng)濟形態(tài)的重大變革,人類日益增長的需求與落后生產(chǎn)力之間的矛盾必將倒逼關(guān)鍵生產(chǎn)要素的演化。從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟時代的土地,到工業(yè)化后期的企業(yè)家才能,關(guān)鍵生產(chǎn)要素向著通用性逐漸增強,競爭性不斷降低的方向演變⑤戚聿東,劉歡歡:《數(shù)字經(jīng)濟下數(shù)據(jù)的生產(chǎn)要素屬性及其市場化配置機制研究》,《經(jīng)濟縱橫》,2020年第11期。。

3.數(shù)據(jù)成為關(guān)鍵生產(chǎn)要素是時代演進的必然。數(shù)據(jù)作為信息的高效載體,與傳統(tǒng)生產(chǎn)要素相比,具有衍生性、共享性、非消耗性等特征。數(shù)據(jù)成為現(xiàn)代生產(chǎn)要素符合生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律,本質(zhì)上是時代演進的必然⑥宋冬林,孫尚斌,范欣:《數(shù)據(jù)成為現(xiàn)代生產(chǎn)要素的政治經(jīng)濟學(xué)分析》,《經(jīng)濟學(xué)家》,2021年第7期。。一方面,得益于科學(xué)技術(shù)的進步與算法算力的顯著提升,數(shù)據(jù)資源的可得性顯著增強,不僅價格更趨低廉,邊際成本幾乎可以忽略不計,而且復(fù)制與傳播十分便捷,可以由多方同時使用,效能與質(zhì)量幾乎不會發(fā)生損耗,具備投入大規(guī)模生產(chǎn)的可行性;另一方面,數(shù)字技術(shù)與實體經(jīng)濟的融合能夠有效提高供需匹配效率,實現(xiàn)生產(chǎn)者與消費者的合作共贏。生產(chǎn)者可以利用數(shù)據(jù)高效互聯(lián)、精細化分工的獨特優(yōu)勢實現(xiàn)對消費者需求動態(tài)的精準研判,消費者可以通過個性定制等方式參與價值鏈的生產(chǎn)環(huán)節(jié)形成雙向互動的生產(chǎn)模式。

(二)數(shù)據(jù)要素在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要價值

數(shù)據(jù)要素市場是國內(nèi)統(tǒng)一大市場的重要組成部分,作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素,數(shù)據(jù)在個人消費、社會生產(chǎn)等經(jīng)濟活動以及社會治理、技術(shù)創(chuàng)新等領(lǐng)域正在帶來深刻影響。充分利用數(shù)據(jù)競爭優(yōu)勢,激發(fā)數(shù)據(jù)要素潛能,深入挖掘并釋放數(shù)據(jù)要素的潛在價值,對提升國家整體發(fā)展水平具有重大戰(zhàn)略意義。

1.適應(yīng)個性化消費需求。隨著數(shù)字科技的迅猛發(fā)展,社會物質(zhì)產(chǎn)品更加豐富,消費者對商品的需求愈來愈趨向于個性化。激活數(shù)據(jù)要素潛能,推進數(shù)字產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)數(shù)字化,有利于實現(xiàn)消費者與生產(chǎn)者的互聯(lián)互動,更好地適應(yīng)消費者的個性化需求。生產(chǎn)者利用數(shù)字技術(shù)能夠突破傳統(tǒng)市場約束,實現(xiàn)生產(chǎn)場景與應(yīng)用場景的連接,向數(shù)據(jù)驅(qū)動的生產(chǎn)管理模式轉(zhuǎn)變。廠商依據(jù)數(shù)據(jù)分析結(jié)果可以準確識別市場需求的動態(tài)變化,以需求為導(dǎo)向做出更加科學(xué)精準的生產(chǎn)決策,為消費者提供更加專業(yè)的產(chǎn)品與服務(wù)。消費者可以參與商品的研發(fā)設(shè)計等生產(chǎn)過程,有利于滿足自身偏好,在與生產(chǎn)者更加平等高效的合作中實現(xiàn)雙向共贏。

2.全面提高生產(chǎn)效益。數(shù)據(jù)具有天然的流動性優(yōu)勢,數(shù)據(jù)要素與其他傳統(tǒng)生產(chǎn)要素一起參與生產(chǎn)過程,能夠推動信息在短時間內(nèi)廣泛傳播,降低價值創(chuàng)造過程中的信息摩擦,改善生產(chǎn)流通效率,加速經(jīng)濟循環(huán)。數(shù)據(jù)要素通過信息挖掘、協(xié)同創(chuàng)新與傳統(tǒng)生產(chǎn)要素相結(jié)合,有利于促進企業(yè)向知識密集型發(fā)展模式轉(zhuǎn)型,優(yōu)化資源投入方式和生產(chǎn)決策方式。由于數(shù)據(jù)具有非競爭性,當同一數(shù)據(jù)資源被多方同時使用時,其質(zhì)量幾乎不會發(fā)生損耗,邊際成本趨近于零,規(guī)模效應(yīng)顯著,在降低生產(chǎn)成本的同時驅(qū)動產(chǎn)業(yè)升級,從而實現(xiàn)生產(chǎn)質(zhì)量與效益的全面躍升。

3.提升社會治理現(xiàn)代化水平。在以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟中,獲取技術(shù)、信息、知識等學(xué)習(xí)資源更加便利,為社會治理實踐提供了更加有力的智力支持。將大數(shù)據(jù)技術(shù)與宏觀調(diào)控相結(jié)合,有利于政府部門以更加全面準確的信息作為決策依據(jù),優(yōu)化社會治理結(jié)構(gòu),提高社會治理的精準度與有效性,形成標準化的政務(wù)服務(wù)體系①江小涓:《加強頂層設(shè)計 解決突出問題 協(xié)調(diào)推進數(shù)字政府建設(shè)與行政體制改革》,《中國行政管理》,2021年第12期。。數(shù)據(jù)的開放與流動有助于打破部門間的信息壁壘,促進各部門互聯(lián)互通,方便政府部門及時掌握社會運行態(tài)勢,更好發(fā)揮市場與公共部門的協(xié)同監(jiān)管作用,帶動經(jīng)濟效益、社會效益的雙提升。以大數(shù)據(jù)推動國家治理,建設(shè)數(shù)字政府,有助于激勵政府自我改革,提升社會治理的現(xiàn)代化水平。

4.推動信息通信技術(shù)進步。隨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型進程的不斷加快,各種新業(yè)態(tài)新模式持續(xù)涌現(xiàn),深入挖掘并釋放數(shù)據(jù)的價值潛力有助于引導(dǎo)各類創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚,進而推動信息通信技術(shù)的協(xié)同進步。一方面,數(shù)據(jù)在企業(yè)間流通共享,能夠輔助企業(yè)對創(chuàng)新成果的收益進行預(yù)測分析,激勵企業(yè)進行協(xié)同創(chuàng)新;另一方面,根據(jù)摩爾定律可知,從長期來看,在其他條件不變的情況下,企業(yè)處理數(shù)據(jù)信息的效能不斷提升。在數(shù)據(jù)要素驅(qū)動下,企業(yè)可以更好地把握市場動態(tài),制定更加科學(xué)合理的生產(chǎn)經(jīng)營策略,進一步提高利潤空間,反過來又會推動信息通信技術(shù)進步。

(三)數(shù)據(jù)要素價值釋放機制與實現(xiàn)路徑

數(shù)據(jù)作為“新時代的石油”,已經(jīng)和其他要素一起融入價值創(chuàng)造過程,激發(fā)數(shù)據(jù)要素價值潛能是推進高質(zhì)量發(fā)展的迫切要求,數(shù)據(jù)要素的價值釋放已經(jīng)成為重要的經(jīng)濟社會發(fā)展命題。要促進數(shù)據(jù)資源的有效利用,必須明確數(shù)據(jù)要素價值釋放的獨特運行機制,遵循價值形成規(guī)律,設(shè)計科學(xué)有效的實現(xiàn)路徑。

1.數(shù)據(jù)要素的價值釋放機制。作為最具新時代特征的生產(chǎn)要素,數(shù)據(jù)價值的開發(fā)要經(jīng)過采集加工、分析處理、市場流通等環(huán)節(jié)。在價值鏈生產(chǎn)過程中,可以將數(shù)據(jù)分為原始數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)資產(chǎn)和數(shù)據(jù)資本三種形態(tài)。

原始數(shù)據(jù)一般是指未經(jīng)技術(shù)加工過的數(shù)據(jù)信息,呈現(xiàn)零散的原料狀態(tài),沒有任何資本或勞動的投入,往往不能直接利用,僅具有潛在的經(jīng)濟價值。按照數(shù)據(jù)主體的不同,原始數(shù)據(jù)可以分為個人數(shù)據(jù)和非個人數(shù)據(jù),因為個人數(shù)據(jù)中包含部分敏感信息,為了保護消費者的合法權(quán)益不受侵犯,企業(yè)需要設(shè)置有效的隱私保護。原始數(shù)據(jù)經(jīng)過一系列深度加工和技術(shù)解析,有效轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)資源進而轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)資本,深度嵌入生產(chǎn)鏈、供應(yīng)鏈、價值鏈的各個環(huán)節(jié),參與社會財富的現(xiàn)實創(chuàng)造。

數(shù)據(jù)資產(chǎn)是指由數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)化而來的數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù),可歸屬為物質(zhì)資產(chǎn),同時也包含著大量資本、勞動等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的投入,其主體既可以是企業(yè),也可以是政府部門或其他組織。數(shù)據(jù)資產(chǎn)具有實際價值,能夠在數(shù)據(jù)要素市場上直接交易,需要有效的財產(chǎn)權(quán)保護。數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價值高低不僅受到要素投入情況與開發(fā)利用程度等因素的影響,還與經(jīng)濟主體的需求有關(guān),對于不同的企業(yè),同一份數(shù)據(jù)的價值也可能各不相同。經(jīng)過數(shù)據(jù)資產(chǎn)的交易流通,數(shù)據(jù)要素的潛在價值能夠得到有效釋放。

在共享流通的過程中,數(shù)據(jù)價值得以不斷挖掘和放大,完成在不同行業(yè)和部門間的社會化配置,成為一種通用的生產(chǎn)要素。在市場規(guī)律的作用下,數(shù)據(jù)流向最能激發(fā)自身價值的領(lǐng)域,將乘數(shù)效應(yīng)發(fā)揮到最大,形成數(shù)據(jù)資本②何偉:《激發(fā)數(shù)據(jù)要素價值的機制、問題和對策》,《信息通信技術(shù)與政策》,2020年第6期。。企業(yè)通過商業(yè)戰(zhàn)略決策,實現(xiàn)數(shù)據(jù)資本價值的深度開發(fā)。數(shù)據(jù)的價值創(chuàng)造由于受到規(guī)模收益遞減規(guī)律的影響,在達到一定限度后可能不增反降,但數(shù)據(jù)驅(qū)動創(chuàng)新具有規(guī)模收益遞增效應(yīng)與外溢性特征,能夠打破這種束縛。因此,實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價值充分釋放的關(guān)鍵,不僅在于數(shù)據(jù)的開放與流通,更在于數(shù)據(jù)驅(qū)動的創(chuàng)新。

2.數(shù)據(jù)要素價值釋放的實現(xiàn)路徑。按照數(shù)據(jù)主體的不同,可以將其細分為個人數(shù)據(jù)、商業(yè)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)三大類。實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價值的最大化釋放,需要破除各種市場與體制機制障礙,構(gòu)建良好的市場與政策環(huán)境。

第一,針對不同的數(shù)據(jù)類型,可以分別設(shè)置促進開放的激勵機制,設(shè)計相應(yīng)經(jīng)濟政策,實施科學(xué)精準治理。對于個人數(shù)據(jù),應(yīng)當重視對隱私權(quán)的保護,加強對數(shù)據(jù)采集利用的全過程監(jiān)督,培育具有匿名化處理原始數(shù)據(jù)功能的數(shù)據(jù)中介機構(gòu),完善個人信息保護相關(guān)法律法規(guī)。對于商業(yè)數(shù)據(jù),應(yīng)當重視數(shù)據(jù)資產(chǎn)的財產(chǎn)權(quán)保護,確保各經(jīng)濟主體享有平等的獲取數(shù)據(jù)資源的機會。對于政府以及事業(yè)單位等擁有的公共數(shù)據(jù),要積極推進數(shù)據(jù)在各部門內(nèi)部的互聯(lián)互通以及面向社會的開放共享。第二,根據(jù)不同類型數(shù)據(jù)的特點,可以靈活設(shè)置數(shù)據(jù)開放方式,基于市場價格的交易機制并不是唯一路徑。個人數(shù)據(jù)可以通過設(shè)立中介機構(gòu),在得到授權(quán)的情況下實現(xiàn)批量交易。商業(yè)數(shù)據(jù)既可以基于市場價格機制進行交易,也可以作為一種“俱樂部產(chǎn)品”基于私人協(xié)議與合作企業(yè)共享①唐要家,唐春暉:《數(shù)據(jù)價值釋放的理論邏輯、實現(xiàn)路徑與治理體系》,《長白學(xué)刊》,2022年第1期。。公共數(shù)據(jù)可以收取一定服務(wù)成本,也可以免費向社會開放。無論何種路徑,數(shù)據(jù)的開放都應(yīng)當建立在無歧視的原則下,不能擾亂市場競爭秩序。第三,實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價值的最大化釋放,關(guān)鍵在于數(shù)據(jù)驅(qū)動創(chuàng)新。要激發(fā)數(shù)據(jù)驅(qū)動的創(chuàng)新潛能,必須鼓勵發(fā)揚企業(yè)家精神,培育良好的數(shù)據(jù)要素市場生態(tài)體系,營造更有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策環(huán)境,以多領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型為數(shù)據(jù)驅(qū)動創(chuàng)新提供充足的人才、技術(shù)與市場支持。

二、數(shù)據(jù)要素價值釋放過程中產(chǎn)生的壟斷問題

進入數(shù)字時代,伴隨著人工智能、云計算、5G 等信息技術(shù)的深度應(yīng)用,平臺企業(yè)在利用數(shù)據(jù)資源進行精準化、個性化服務(wù)過程中累積了海量數(shù)據(jù)。通過信息匯集、存儲、分析、挖掘,這些數(shù)據(jù)實現(xiàn)從信息到知識再到競爭力的價值釋放,從而轉(zhuǎn)化為支撐社會財富創(chuàng)造的關(guān)鍵性資源。然而,在數(shù)據(jù)要素價值加速釋放的同時逐漸產(chǎn)生了數(shù)據(jù)壟斷問題,甚至有些大型平臺企業(yè)形成了“數(shù)據(jù)霸權(quán)”地位。

(一)數(shù)據(jù)壟斷是數(shù)據(jù)要素價值釋放過程中產(chǎn)生的主要問題

作為生產(chǎn)要素,數(shù)據(jù)在價值釋放過程中產(chǎn)生的壟斷問題是當下大型平臺企業(yè)壟斷地位形成的重要原因。數(shù)據(jù)壟斷是壟斷在數(shù)據(jù)產(chǎn)品市場中的表現(xiàn)形式,是指平臺經(jīng)營者借助數(shù)據(jù)相對優(yōu)勢,增強對數(shù)據(jù)資源的控制力,進而排除或限制市場競爭的現(xiàn)象。數(shù)據(jù)具有邊際成本遞減以及邊際效用遞增的基本屬性,驅(qū)動著平臺企業(yè)憑借著網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)、鎖定效應(yīng)、技術(shù)溢出效應(yīng)加速數(shù)據(jù)聚集,從而獲取市場支配地位甚至是壟斷地位。盡管單個數(shù)據(jù)的價值極其有限,很難直接在生產(chǎn)經(jīng)營活動中產(chǎn)生效益,然而經(jīng)過聚合、流通和共享,數(shù)據(jù)要素的價值便能得到充分釋放。在數(shù)據(jù)要素價值釋放的每個環(huán)節(jié)尤其是匯集、流通過程中,都可能存在形式各異的競爭壁壘,由此引發(fā)數(shù)據(jù)壟斷。一是在數(shù)據(jù)匯集過程中,各平臺企業(yè)收集數(shù)據(jù)的渠道、速度不同,造成了數(shù)據(jù)規(guī)模和質(zhì)量的較大差異;對數(shù)據(jù)安全、用戶隱私和數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的保護,在一定程度上限制了數(shù)據(jù)的收集效能;為了增強相對競爭優(yōu)勢,大型平臺企業(yè)多采取設(shè)立排他性合約等策略,在損害平臺創(chuàng)新力的同時為數(shù)據(jù)獲取設(shè)置了種種限制條件。二是在數(shù)據(jù)流通和共享過程中,數(shù)據(jù)分析技術(shù)和工具會對處理結(jié)果造成顯著影響,擁有算法優(yōu)勢的平臺企業(yè)能夠獲取更高質(zhì)量的數(shù)據(jù),占據(jù)更大的競爭優(yōu)勢,并且算法的所有權(quán)保護會進一步加深企業(yè)間競爭力的差距;數(shù)據(jù)參數(shù)以及組織方式等存在差異,不同企業(yè)或數(shù)據(jù)搜集者各自建立的數(shù)據(jù)庫難以具備普遍適配性②方燕:《數(shù)據(jù)價值鏈、數(shù)據(jù)多用途性與反壟斷初探》,《產(chǎn)業(yè)組織評論》,2021年第1期。,如果與其他企業(yè)共享,需要附加相應(yīng)注解,兼容難度和交易成本相對增加,無形中筑起引致數(shù)據(jù)壟斷的技術(shù)壁壘,各企業(yè)間的數(shù)據(jù)難以互通。

不同環(huán)節(jié)的壁壘現(xiàn)象產(chǎn)生的負面效應(yīng)有可能疊加積累,數(shù)據(jù)壟斷勢力越發(fā)凸顯。由于重要數(shù)據(jù)的控制權(quán)集中在少數(shù)壟斷企業(yè)或其他市場主體手中,數(shù)據(jù)要素市場的競爭秩序遭到破壞,數(shù)據(jù)收益被部分市場主體獨占,嚴重阻礙數(shù)據(jù)的普惠共享和公平流通,數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造的潛能得不到充分挖掘,數(shù)據(jù)經(jīng)濟價值和數(shù)據(jù)社會價值得不到有效釋放。一是容易造成數(shù)據(jù)資源的浪費。壟斷企業(yè)為了減少競爭威脅,或者設(shè)置壁壘提高其他經(jīng)營者進入相關(guān)市場的難度,或者基于利益最大化有差別地向潛在競爭企業(yè)開放數(shù)據(jù),或者將數(shù)據(jù)共享限制在本企業(yè)及利益相關(guān)者內(nèi)部,這些行為在一定程度上限制了數(shù)據(jù)價值倍增效應(yīng)的發(fā)揮,造成數(shù)據(jù)資源的價值損失。從短期來看,數(shù)據(jù)壟斷企業(yè)做出了符合自身利益的戰(zhàn)略抉擇。但從長期來看,市場共同體所遭受的不利影響必將反噬壟斷企業(yè)自身。二是容易造成消費者福利受損。當數(shù)據(jù)壟斷出現(xiàn)時,少數(shù)企業(yè)為了追求超額利潤、掌握數(shù)據(jù)要素市場主導(dǎo)權(quán),有可能實施隱蔽的不當定價或強制“二選一”等行為,在公平競爭秩序遭到破壞的同時,消費者議價能力隨之下降,選擇自由受到限制。信息安全監(jiān)管體系、技術(shù)水平與現(xiàn)實需求存在較大差距,消費者面臨個人隱私數(shù)據(jù)泄露風險。三是容易造成數(shù)據(jù)創(chuàng)新受阻。數(shù)據(jù)壟斷比傳統(tǒng)壟斷行為對市場的破壞力更大,壟斷企業(yè)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)深度洞悉新生市場力量的信息,利用壓倒性優(yōu)勢擠壓新入企業(yè)的創(chuàng)新空間以維持或降低市場競爭度。在市場競爭度較低的情況下,壟斷企業(yè)創(chuàng)新動力不足,其他企業(yè)缺乏足夠的創(chuàng)新資源支撐,整個行業(yè)的創(chuàng)新都會受阻。四是當數(shù)據(jù)壟斷形勢嚴峻到一定程度,不但會導(dǎo)致經(jīng)濟問題,還會產(chǎn)生嚴重的社會影響。

(二)數(shù)據(jù)壟斷形成的原因

數(shù)據(jù)作為平臺企業(yè)重要的核心資源,雖然本身具有非競爭性,但質(zhì)量和價值卻有優(yōu)劣之分,優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)勢必會成為各市場主體競相爭奪的對象。占據(jù)競爭優(yōu)勢的平臺企業(yè)可以利用市場勢力對數(shù)據(jù)資源形成事實上的控制,限制競爭對手對數(shù)據(jù)的獲取和使用,阻礙數(shù)據(jù)資源的公平流通,從而壟斷數(shù)據(jù)要素市場,降低數(shù)據(jù)要素的價值釋放效率。

1.數(shù)據(jù)的正反饋循環(huán)加劇了市場勢力差距。在價值釋放過程中,數(shù)據(jù)聚合能夠帶來價值量的顯著提高,引致數(shù)字經(jīng)濟平臺企業(yè)表現(xiàn)出范圍經(jīng)濟與規(guī)模經(jīng)濟等典型特征。越是具備數(shù)據(jù)優(yōu)勢的企業(yè),其市場勢力越強,更容易獲取并控制數(shù)據(jù);反過來,對數(shù)據(jù)資源的掌控力加強,又能進一步強化企業(yè)的相對市場優(yōu)勢,實現(xiàn)正反饋循環(huán)機制。由于數(shù)據(jù)要素市場的馬太效應(yīng)十分顯著,新入企業(yè)的市場勢力較弱且數(shù)據(jù)積累不足,與在位企業(yè)的競爭實力本就懸殊,在此基礎(chǔ)上,除了需要考慮經(jīng)營問題,還需要解決數(shù)據(jù)價值開發(fā)等技術(shù)問題,市場競爭難度加劇。但在位企業(yè)不僅能夠借助算法優(yōu)勢實施更加隱蔽的差別定價、合謀博弈等不正當競爭行為,而且可以借助數(shù)據(jù)優(yōu)勢將市場勢力擴張至價值鏈的上下游,在經(jīng)營活動中進行自我優(yōu)待,從而進一步增大與市場競爭者之間的勢力差距并強化其壟斷地位。

2.數(shù)據(jù)用戶黏性不斷強化。對于用戶而言,盡管可以同時選擇多家數(shù)據(jù)平臺,但受限于技術(shù)兼容等問題,切換平臺往往面臨數(shù)據(jù)移植等困難,并且基于鎖定效應(yīng),用戶進入新平臺需要學(xué)習(xí)新的系統(tǒng)操作,也會增加進入障礙。對于第三方商家而言,在平臺上長期積累的聲譽不能轉(zhuǎn)移,平臺切換成本較高,因此,多數(shù)情況下,用戶不會輕易轉(zhuǎn)換主要服務(wù)供應(yīng)商。另外,基于網(wǎng)絡(luò)效應(yīng),原始用戶越多的平臺越能夠受到新用戶的青睞,占據(jù)主導(dǎo)地位的平臺獲取新用戶則更加容易,數(shù)據(jù)資源的積累就越多,數(shù)據(jù)價值釋放程度就越高,更有利于數(shù)據(jù)的獲取,數(shù)據(jù)的鎖定效應(yīng)得到疊加,從而形成馬太效應(yīng),又會進一步加深優(yōu)勢企業(yè)與競爭者之間的數(shù)據(jù)鴻溝。由于用戶做出選擇后往往不會輕易變更,多歸屬性自然減弱,并且隨著時間的推移,用戶對平臺的依賴性也越來越強,用戶黏性不斷得到強化。

3.直接交易的機會成本過高。得益于數(shù)據(jù)能夠在關(guān)聯(lián)市場之間進行傳導(dǎo)的特性,企業(yè)不僅可以利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢加強對上下游市場的掌控,還可以利用數(shù)據(jù)流動性擴大市場經(jīng)營范圍實現(xiàn)跨界生產(chǎn)以拓展利潤空間。即使企業(yè)在縱向市場上的直接經(jīng)營利潤有限,也能夠通過提升在上下游市場的競爭實力獲取更大的好處,這種方式帶來的收益會遠遠超過數(shù)據(jù)產(chǎn)品的直接交易①曾彩霞,朱雪忠:《數(shù)字經(jīng)濟背景下構(gòu)建數(shù)據(jù)強制許可制度的合理性、基本原則和監(jiān)管思路:基于數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵設(shè)施視角》,《電子政務(wù)》,2022年第2期。。當前,我國的數(shù)據(jù)交易市場還不成熟,數(shù)據(jù)確權(quán)制度還在探索階段,監(jiān)管體系尚不健全,配套制度有待完善,數(shù)據(jù)價值缺乏公允可靠的評估方法,數(shù)據(jù)產(chǎn)品的直接交易沒有完備的價格機制,信息不對稱問題較為突出,商業(yè)機密泄露的風險較為嚴重。

三、數(shù)據(jù)反壟斷的治理困境

作為一種新型生產(chǎn)要素,數(shù)據(jù)已然成為推動國民經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要驅(qū)動力,然而,在數(shù)據(jù)要素價值釋放過程中,不同企業(yè)在數(shù)據(jù)資源的儲備、應(yīng)用上的差異愈加明顯,數(shù)據(jù)壟斷態(tài)勢逐漸形成。數(shù)據(jù)壟斷具有顯著的數(shù)字時代特征,傳統(tǒng)反壟斷的規(guī)制模式、規(guī)制手段在數(shù)據(jù)要素市場中已經(jīng)難以奏效。在數(shù)據(jù)反壟斷的治理過程中,數(shù)據(jù)壟斷行為界定標準不清、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度缺失以及數(shù)據(jù)反壟斷治理的利弊難以平衡等矛盾尤為突出。

(一)數(shù)據(jù)壟斷行為界定標準不清

一般而言,數(shù)據(jù)壟斷行為包括經(jīng)營者共謀、濫用市場支配地位以及算法共謀等類型。在傳統(tǒng)反壟斷規(guī)制制度體系下,認定獨立數(shù)據(jù)相關(guān)市場的難度較高,因為對于某種特定數(shù)據(jù),往往存在許多其他質(zhì)量相似的數(shù)據(jù)可以作為替代品。判定是否產(chǎn)生壟斷高價的標準也不再適用,因為數(shù)據(jù)產(chǎn)品的定價機制尚不完善,在數(shù)字經(jīng)濟下,大多數(shù)平臺企業(yè)提供商業(yè)服務(wù)并不收取貨幣費用,而是以消費者的個人數(shù)據(jù)或關(guān)注度等非貨幣形式作為替代對價。是否存在數(shù)據(jù)集中也不能作為判斷數(shù)據(jù)壟斷的依據(jù),因為實踐證明二者之間并不存在必然的相關(guān)性。對于合法的數(shù)據(jù)收集行為以及出于維護公共利益、保護數(shù)據(jù)安全或用戶隱私等正當目的而采取的數(shù)據(jù)限制行為,都不應(yīng)認定為壟斷。

(二)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度缺失

數(shù)據(jù)是平臺企業(yè)盈利的核心資產(chǎn),數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度是數(shù)據(jù)反壟斷治理的核心制度依據(jù)之一。要解決數(shù)據(jù)壟斷問題,產(chǎn)權(quán)界定至關(guān)重要。然而,盡管社會各界對數(shù)據(jù)確權(quán)高度關(guān)注,但數(shù)據(jù)主體之間的權(quán)屬關(guān)系錯綜復(fù)雜,在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)劃分、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)流通、數(shù)據(jù)交易等方面仍舊缺乏系統(tǒng)的法律制度規(guī)范。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度缺失導(dǎo)致數(shù)據(jù)使用缺乏行為準則,數(shù)據(jù)反壟斷治理沒有明確的法律基礎(chǔ)可依循。在具體實踐中,各市場主體間由于權(quán)利與義務(wù)邊界不明,各方利益關(guān)系難以平衡,各種數(shù)據(jù)侵犯與濫用行為層出不窮,數(shù)據(jù)權(quán)利主體的合法利益無法得到充分保障,開放數(shù)據(jù)接口不僅不能為企業(yè)帶來超額利潤,還會增加商業(yè)機密泄露風險。因此,優(yōu)勢企業(yè)為了降低市場風險、提高經(jīng)營收益,傾向于限制數(shù)據(jù)共享并通過“圈數(shù)”等行為設(shè)置競爭壁壘①童楠楠,竇悅,劉釗因:《中國特色數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)制度體系構(gòu)建研究》,《電子政務(wù)》,2022年第2期。。由此,平臺經(jīng)濟的市場競爭秩序受到擾亂,數(shù)據(jù)要素市場生態(tài)體系將遭到破壞,數(shù)據(jù)資源的配置效率必然下降。

(三)數(shù)據(jù)反壟斷治理利弊難以平衡

數(shù)據(jù)壟斷使得數(shù)據(jù)要素市場進入企業(yè)獲取和使用數(shù)據(jù)的成本增加,在一定程度上導(dǎo)致競爭難度提高、創(chuàng)新力受損,不利于數(shù)據(jù)要素價值的有效釋放,而且占據(jù)優(yōu)勢地位的企業(yè)容易利用自身支配地位操縱市場,造成社會福利不必要的損失。但如果全面破除壟斷,并不利于優(yōu)勢企業(yè)的數(shù)據(jù)資產(chǎn)權(quán)益保護,特別是如果強制性要求數(shù)據(jù)共享,也將違背市場經(jīng)濟的交易自由原則,不僅將導(dǎo)致各社會主體間利益分配不均,而且會引致開發(fā)數(shù)據(jù)資源的正反饋效應(yīng)降低,企業(yè)投入研發(fā)動力不足,數(shù)據(jù)資源生產(chǎn)和改進的效率也會因此降低,阻滯數(shù)據(jù)驅(qū)動的創(chuàng)新②胡繼曄:《數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的反壟斷困境及破解對策》,《人民論壇》,2021年第19期。。數(shù)據(jù)價值的充分釋放離不開數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通,需要對妨礙數(shù)據(jù)流通共享的壟斷行為進行規(guī)制。在數(shù)據(jù)信息的收集、處理、使用等每個環(huán)節(jié)都可能存在安全隱患,貿(mào)然開放不僅會增加商業(yè)機密數(shù)據(jù)泄露的風險,還可能會對社會公共利益造成嚴重威脅。數(shù)據(jù)要素市場具有不同于傳統(tǒng)市場的特點,數(shù)據(jù)反壟斷不僅應(yīng)關(guān)注數(shù)據(jù)霸權(quán)的遏制,也要盡量避免破除壟斷可能帶來的負面效應(yīng),在現(xiàn)實執(zhí)法實踐中,數(shù)據(jù)反壟斷治理利弊難以平衡,治理難度進一步增大。

四、數(shù)據(jù)反壟斷治理的政策建議

數(shù)據(jù)驅(qū)動在經(jīng)濟社會的發(fā)展中占有重要戰(zhàn)略地位,數(shù)據(jù)要素市場的建設(shè)越來越受到各國政府的重視。在壟斷情況下,數(shù)據(jù)資源的自由流通遇到障礙,數(shù)據(jù)要素價值釋放受阻。為了促進數(shù)據(jù)要素市場領(lǐng)域的有序競爭,亟待建立有效的數(shù)據(jù)反壟斷治理體系,引導(dǎo)數(shù)字經(jīng)濟的良性發(fā)展。

(一)規(guī)范數(shù)據(jù)壟斷行為的界定標準

當前,我國對于數(shù)據(jù)要素市場中的壟斷行為缺乏明確的界定標準,現(xiàn)有的法規(guī)內(nèi)容比較籠統(tǒng),難以給執(zhí)法實踐提供可操作化的制度支撐。在法規(guī)修訂方面,可以對濫用市場支配地位的行為作出細化分類,以列舉的方式對降低服務(wù)質(zhì)量、有差別地開放數(shù)據(jù)等行為作出具體規(guī)定,提高界定標準的科學(xué)性。在條款制定方面,可以根據(jù)數(shù)據(jù)要素市場競爭的特殊性與復(fù)雜性建立案例參考制度,作為企業(yè)自律以及執(zhí)法部門處理案件的指導(dǎo)規(guī)則。在舉證模式方面,可以酌情將舉證責任歸于擁有數(shù)據(jù)優(yōu)勢的被調(diào)查企業(yè),要求企業(yè)自證其行為不具備壟斷性,解決當下壟斷訴訟案件舉證難的局面。在公共利益領(lǐng)域,應(yīng)當對數(shù)據(jù)經(jīng)營者、使用者形成約束,建立數(shù)據(jù)領(lǐng)域公共利益訴訟制度,對侵害公共利益的壟斷行為依法追責,確保實現(xiàn)有效維權(quán)。

(二)建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度

數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)是一系列數(shù)據(jù)權(quán)利的集合,具有可分割性,能夠在多個利益主體間分享、轉(zhuǎn)移或交換。數(shù)據(jù)的權(quán)屬關(guān)系較為復(fù)雜,低成本復(fù)制傳播的特點使得非法采集數(shù)據(jù)的行為屢禁不止,在缺乏權(quán)益保護機制的情況下,容易造成數(shù)據(jù)濫用、侵犯消費者隱私權(quán)、威脅商業(yè)機密安全等嚴重后果,數(shù)據(jù)的交易價值難以完全釋放。為解決數(shù)據(jù)要素市場的壟斷問題,必須重點關(guān)注數(shù)據(jù)的使用、流通以及收益權(quán)利歸屬,完善相關(guān)法律法規(guī),建立起一套系統(tǒng)的數(shù)據(jù)確權(quán)制度以解決數(shù)據(jù)權(quán)屬問題?？梢岳脜^(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)建立完善數(shù)據(jù)登記、公證體系,提高數(shù)據(jù)交易的透明度。鼓勵企業(yè)供給高質(zhì)量數(shù)據(jù)資源,保障個人用戶的隱私權(quán)、人格權(quán)與收益權(quán),合理兼顧各經(jīng)濟主體的法律權(quán)益,促進數(shù)據(jù)的公平開放與流通。

(三)構(gòu)建數(shù)據(jù)安全治理體系

數(shù)據(jù)要素的價值釋放關(guān)鍵在于數(shù)據(jù)的流動,推進數(shù)據(jù)共享,破除數(shù)據(jù)壟斷勢在必行,但數(shù)據(jù)的開放流通必須建立在保障數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上。加強數(shù)據(jù)安全保護工作,著力構(gòu)建數(shù)據(jù)安全治理體系,一是要完善數(shù)據(jù)安全頂層設(shè)計,健全相關(guān)法律法規(guī)。提升數(shù)據(jù)安全治理水平,落實堅持發(fā)展與安全并重的原則,探索建立規(guī)范化的數(shù)據(jù)安全治理模式,完善數(shù)據(jù)風險評估等關(guān)鍵制度。二是要持續(xù)加大對違法違規(guī)行為的監(jiān)督執(zhí)法力度,全面落實數(shù)據(jù)安全管理的要求。利用數(shù)字技術(shù)賦能數(shù)據(jù)反壟斷監(jiān)管,構(gòu)建多方聯(lián)動的數(shù)據(jù)安全治理機制。三是要研究開發(fā)各領(lǐng)域數(shù)據(jù)安全保護關(guān)鍵技術(shù)。加強數(shù)據(jù)安全監(jiān)測、防護、測試等方面的技術(shù)能力建設(shè),降低數(shù)據(jù)安全風險,提升數(shù)據(jù)安全治理效能。

(四)完善數(shù)據(jù)反壟斷監(jiān)管機制

推進數(shù)據(jù)要素市場反壟斷治理體系的構(gòu)建,必須建立數(shù)據(jù)流通各環(huán)節(jié)的制度規(guī)范,完善數(shù)據(jù)反壟斷監(jiān)管機制。一是建立數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記備案體系。要加強行業(yè)自律,完善數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記流通機制,將數(shù)字經(jīng)濟的貢獻納入財政核算體系,設(shè)置科學(xué)合理的數(shù)據(jù)金融制度和配套的財政制度。二是建立數(shù)據(jù)交易信用體系。要切實加強法律約束,明確對數(shù)據(jù)違法失信行為的處理規(guī)范,限制并責令數(shù)據(jù)要素市場主體整改違規(guī)交易活動,對違法行為進行追究和懲治。三是落實科學(xué)監(jiān)管原則。建立數(shù)據(jù)企業(yè)認定辦法,引入數(shù)字監(jiān)管機制,發(fā)揮政府與社會的協(xié)同監(jiān)督作用,嚴厲打擊數(shù)據(jù)要素市場中的不正當競爭行為。

(五)加快培育良性的數(shù)據(jù)要素市場生態(tài)體系

為打破數(shù)據(jù)流通壁壘,遏制數(shù)據(jù)壟斷行為,更好釋放數(shù)據(jù)價值紅利,必須培育良性的數(shù)據(jù)要素市場生態(tài)體系。一是創(chuàng)新數(shù)據(jù)交易機制。要重視在交易效率、網(wǎng)絡(luò)信息空間、利益分配、約束規(guī)范等方面的機制設(shè)計。利用平臺交易優(yōu)勢拓展交易數(shù)據(jù)資源,深化數(shù)據(jù)需求場景理解,深度挖掘細分領(lǐng)域數(shù)據(jù)交易需求,聯(lián)合供給數(shù)據(jù)要素產(chǎn)品與數(shù)據(jù)服務(wù),打造更為精準的交易模式。二是促進數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新。要提高對復(fù)雜數(shù)據(jù)的計算處理能力,著力突破關(guān)鍵數(shù)字技術(shù)的發(fā)展障礙,實現(xiàn)多方安全計算,滿足數(shù)據(jù)自由流通的算法算力要求。三是健全數(shù)據(jù)流通制度。要重點完善數(shù)據(jù)準入、交易管理、分類標識、跨境合作等方面的標準規(guī)范,以實際應(yīng)用為導(dǎo)向,建設(shè)暢通高效的數(shù)據(jù)要素市場生態(tài)體系。

(六)多措并舉優(yōu)化反壟斷治理模式

治理數(shù)據(jù)壟斷行為,既可以對數(shù)據(jù)價值釋放的全過程進行監(jiān)管,也可以對數(shù)據(jù)的生產(chǎn)源頭、流通過程分別進行針對性治理。對數(shù)據(jù)價值釋放的全過程進行監(jiān)管,需要利用先進的數(shù)字技術(shù)將數(shù)據(jù)控制權(quán)從數(shù)據(jù)經(jīng)營方轉(zhuǎn)移到用戶與監(jiān)管方。維持競爭秩序、限制壟斷行為的全過程監(jiān)管模式可以采取以下兩種方式:一種是通過統(tǒng)一的平臺對所有數(shù)據(jù)進行集中管控,另外一種則是借助區(qū)塊鏈等技術(shù)把數(shù)據(jù)控制權(quán)向各利益相關(guān)方分散。二是對數(shù)據(jù)的生產(chǎn)源頭進行治理,需要在企業(yè)收集數(shù)據(jù)前就對數(shù)據(jù)進行隱私保護處理。通過提高數(shù)據(jù)的處理成本,限制數(shù)據(jù)的大規(guī)模無序收集,從而達到破除數(shù)據(jù)壟斷的目的,然而這種模式有可能會降低企業(yè)搜集數(shù)據(jù)信息的準確度,造成數(shù)據(jù)價值的部分損失。同時,對數(shù)據(jù)的流通過程進行治理,設(shè)置數(shù)據(jù)交易、共享或眾包等第三方中介平臺,規(guī)范數(shù)據(jù)要素市場流通秩序,推動不同部門間數(shù)據(jù)的開放共享。