郝宇青， 王謝平

(華東師范大學(xué) 1.公共管理學(xué)院；2.政治學(xué)系，上海 200241；3.新疆師范大學(xué) 政法學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830054)

歷史唯物主義認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變革必然導(dǎo)致上層建筑的調(diào)適性變革，否則，上層建筑就有可能變成經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展的障礙。中國特色社會主義進(jìn)入新時代、我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的社會背景，客觀上要求社會治理的重心向基層下移。十九大報告就明確指出：要破解人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，提高保障和改善民生水平，就必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共建共治共享的社會治理格局，并推動社會治理重心向基層下移[1]。十九屆四中全會通過的決定進(jìn)一步指出：必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體[2]。而由于基層社會治理的客體是人民群眾，因此，基層社會治理實踐最主要的內(nèi)容就是做好“人”的工作，尤其是做好贏得民心的工作。而做人的工作和贏得民心的工作，需要以精細(xì)化為追求目標(biāo)。習(xí)近平總書記在2017年“兩會”期間參加上海代表團(tuán)審議時，就提出了“城市精細(xì)化管理”的要求：“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)?！盵3]這可謂是指明了基層社會治理的根本。

在一定意義上，基層社會治理精細(xì)化屬于柔性治理的范疇，是在基層社會已經(jīng)具備硬件條件基礎(chǔ)上的柔性治理。從全國范圍內(nèi)來看，基層社會治理精細(xì)化的實踐已有不少探索，積累了一定的經(jīng)驗，這是值得肯定的。但是，我們也必須看到，在一些地方的基層社會治理精細(xì)化的實踐中，出現(xiàn)了與柔性治理相背離的剛性化的趨向?？梢钥隙ǖ氖牵瑒傂曰内呄蚍堑荒軐崿F(xiàn)基層社會治理精細(xì)化的要求，反而會有害于基層社會治理的精細(xì)化，有害于基層社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。鑒于此，筆者擬從“結(jié)構(gòu)—過程—文化”三個維度對基層社會治理中的剛性趨向的原因加以分析，以便能夠更好地實現(xiàn)基層社會治理精細(xì)化的要求和目標(biāo)。

一、結(jié)構(gòu)之維：屬地化、復(fù)雜化與流動性

這里所說的“結(jié)構(gòu)”，是指基層社會治理的機構(gòu)設(shè)置和人員配備等。與基層社會治理精細(xì)化有關(guān)的“結(jié)構(gòu)”主要有：基層社會(街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)，及其所轄的居/村)所呈現(xiàn)出來的條塊關(guān)系結(jié)構(gòu)、基層社會治理結(jié)構(gòu)、基層干部隊伍結(jié)構(gòu)。條塊關(guān)系結(jié)構(gòu)中的屬地化現(xiàn)象、基層社會治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化、基層干部隊伍尤其是居/村干部中較高的流動性，這些基層社會治理結(jié)構(gòu)布局上的特點，在很大程度上成了基層社會治理精細(xì)化實踐中剛性趨向的原因。

(一)條塊關(guān)系結(jié)構(gòu)中的屬地化現(xiàn)象

條塊關(guān)系是我國行政組織體系的基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，它是按照層級制和職能制相結(jié)合的原則而建構(gòu)起來的。在條塊關(guān)系的實踐中，除了在改革開放后到90年代中期，“條”的主導(dǎo)性地位有所弱化之外，在其他的時段里，“條”總是占據(jù)著主導(dǎo)性的地位，發(fā)揮著主導(dǎo)性的功能，并按照垂直管理的原則，實行著自上而下的調(diào)控和管理。而且自中國特色社會主義進(jìn)入新時代以來，由于社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)換、社會治理重心下移等原因，“條”的地位和作用以及垂直管理原則更是呈現(xiàn)出不斷強化的趨勢，與此同時，公共行政事務(wù)的屬地化現(xiàn)象也逐步得以強化，并成為當(dāng)前我國條塊關(guān)系實踐中的一個突出特征[4]。

本來，在基層社會治理過程中，推動公共行政事務(wù)屬地化的初衷，是為了實現(xiàn)精細(xì)化治理的目標(biāo)和要求，即能夠通過對基層社會治理過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行精準(zhǔn)研判、對群眾的需求進(jìn)行精準(zhǔn)回應(yīng)、對社會矛盾進(jìn)行精準(zhǔn)調(diào)控，而及時、有效地把基層社會的問題和矛盾化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。這一做法在一定程度上是借鑒了信訪事項屬地管理優(yōu)先原則的實踐[5]。然而，屬地管理原則在實施過程中卻被無限放大了，幾乎所有的“條”都實行起了管理的屬地化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)基層政府似乎成了那些實行垂直管理的條線部門轉(zhuǎn)移責(zé)任的一個筐，什么責(zé)任都可以往里裝。這種現(xiàn)象就是我們經(jīng)常說的“上面千根線，下面一根針”“上面千把錘，下面一顆釘”“上面千把刀，下面一顆頭”。但是，“條”在推動公共行政事務(wù)屬地化管理的時候，往往只是把責(zé)任下移到基層，即責(zé)任屬地化，而與責(zé)任相關(guān)的權(quán)力和資源卻依然牢牢地把持在自己的手中。

責(zé)任的屬地化在如下兩個方面造成了基層社會治理精細(xì)化實踐的剛性趨向：

一方面，對于基層來說，是典型的權(quán)責(zé)不一致?；鶎铀缲?fù)的只有社會治理的責(zé)任，而且還要達(dá)到精細(xì)化的目標(biāo)，或許這種要求只有在壓力下的治理運動才真正有效，而在大多數(shù)的常態(tài)化的基層社會治理中，通常是很難實現(xiàn)精細(xì)化治理目標(biāo)的。我們經(jīng)常會聽到對基層(包括街鎮(zhèn)和村居)這樣的抱怨：上面的經(jīng)是好經(jīng)，卻被下面的和尚念歪了。之所以會把經(jīng)念歪，就是因為沒有利益的驅(qū)動，只有責(zé)任的驅(qū)使。條線上的政府職能部門要求基層施行精細(xì)化治理，基層往往會采取簡單化的“一刀切”的做法來應(yīng)付，甚至可能會采用層層加碼的方法為自己的利益而切一刀。這樣的精細(xì)化治理必然會因摻雜了利益的因素而變得僵硬和冷漠。

另一方面，對于條線上的政府職能部門來說，從表面上看，責(zé)任屬地化是它們參與基層社會治理的一種重要形式，在實質(zhì)上則是利用保留的權(quán)力和資源“俘獲”基層的方式，并在實際上通過權(quán)力和資源的誘餌為自己在基層贏得了“地盤”，為自己找到了參與基層社會治理的“腿”。它們參與基層社會治理，貫徹所謂精細(xì)化的要求，其實就是通過基層的“腿”，上報各種數(shù)據(jù)、材料，而這些數(shù)據(jù)和材料就成為它們參與基層社會治理的證據(jù)。近年來基層十分流行的“痕跡主義”，在某種意義上就是責(zé)任屬地化之后的一種折騰式治理，而這種折騰最典型的現(xiàn)象就是浮于表面、流于形式的對基層的督查檢查[6]。

(二)基層社會治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化

十九屆四中全會通過的決定指出，要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”[2]。這是對我國社會治理制度建設(shè)的總體要求，其中既包含了對社會治理主體的功能定位，也為基層社會治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)指明了方向。當(dāng)然，這畢竟是宏觀上的指導(dǎo)，到了具體情況千差萬別的基層，肯定會在社會治理結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)出許多差異。但是，撇去這些差異(不是本文研究的范疇)，卻可以發(fā)現(xiàn)在基層社會治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)造上存在一個共同的特征，即復(fù)雜化。

基層社會治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化主要表現(xiàn)為：(1)基層雖然是行政組織體系的“末梢”，但卻是條塊關(guān)系的終極交匯點。在條塊關(guān)系中，縱向的“條”，起始于中央，中經(jīng)省、市、縣，止于鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)；橫向的“塊”，起始于省，中經(jīng)市、縣，止于鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)。不論是條也好、塊也好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)都處于最末端。條和塊交匯于基層，共同作用于基層[7]。雖然從表面上看，作為“末梢”的基層在治理結(jié)構(gòu)上是簡單的，但在實際上，因為條和塊之間的“糾纏”甚至“較量”，卻造成了基層社會治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化。雖然其宗旨都是“為人民服務(wù)”，但是，在落實到基層社會治理之時，要基層究竟對誰負(fù)責(zé)、如何負(fù)責(zé)，這樣便把基層置于多頭管轄而無所適從的地步。此可謂體制的復(fù)雜性所致。(2)基層政府的結(jié)構(gòu)功能高度融合。在我國政府機構(gòu)的設(shè)置上，縣級以上(包括縣級)政府基本上都是按照對口原則進(jìn)行機構(gòu)設(shè)置的，有著明確的專業(yè)分工和職能配置，而作為政府組織結(jié)構(gòu)體系末端的基層街鎮(zhèn)政府，并不是完全按照上級的條條來對口設(shè)置的，它沒有明確的專業(yè)分工和職能劃分，只是一個沒有明確分工的模糊的“塊”，或者說，是一個功能高度融合的行政單位(盡管街道辦事處作為區(qū)級政府的派出機構(gòu)，但在實質(zhì)上擔(dān)負(fù)著一級政府的職責(zé))[7]。但是，基層政府需要完成的任務(wù)是具體而明確的，尤其是社會治理必須按照精細(xì)化的要求進(jìn)行，然而，基層社會治理的任務(wù)究竟由誰負(fù)責(zé)、如何完成，都成了頗費周折的事情，因為沒有明確的分工，看起來大家都負(fù)責(zé)，但到最后卻找不到究竟是誰負(fù)責(zé)。例如，上海市在街道辦事處層面新設(shè)的城市運行管理中心，雖然從名稱上看好像沒有什么不妥，但是，“城市運行”涉及很多的部門(包括不同層級的上級部門)，絕對不可能是這一個中心就能夠調(diào)動得了的，因此，在城市運行管理中心實際的運行中，經(jīng)常會遇到不同職能部門之間的扯皮、推諉。“無主”的事務(wù)和責(zé)任，在很多情況下、在很大程度上形成基層政府實施精細(xì)化社會治理的挑戰(zhàn)。此可謂基層政府自身的復(fù)雜性表現(xiàn)。(3)基層政府自我衍生的復(fù)雜化。由于基層是一個沒有明確分工、責(zé)任模糊、處于行政組織體系末梢的行政單位，它本身已經(jīng)沒有向下延伸的空間，但是很多具體而繁雜的任務(wù)又必須按照上級的要求和本地的實際去完成，因此，基層不得不進(jìn)行體制機制的“創(chuàng)新”，一個突出的表現(xiàn)就是：創(chuàng)設(shè)出自己的層級結(jié)構(gòu)和等級序列。比如，在城市社區(qū)的治理中，不僅有居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司和社區(qū)民警的參與，還有網(wǎng)格員、網(wǎng)格長、樓長、樓組長等把居民組織起來的形式。通過把社區(qū)治理單元的細(xì)微劃分，最終把治理空間延伸到了戶。不管“治理到戶”有沒有法律法規(guī)的依據(jù)，這已不是社區(qū)治理所要考慮的范疇。“治理到戶”在事實上已成為社區(qū)治理精細(xì)化的一個重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。這樣，在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)貌似復(fù)雜的基礎(chǔ)上，全國范圍內(nèi)出現(xiàn)了許許多多五花八門的社會治理創(chuàng)新模式。雖然不能說這些創(chuàng)新模式一無是處，但是絕大多數(shù)都是在玩數(shù)字游戲、文字游戲[8]，并不能真正體現(xiàn)社會治理的精細(xì)化。又如，在街鎮(zhèn)層面，一些職能部門(多是“條”上的職能部門)雇用了大量的編制外的輔助人員(俗稱“臨時工”)。這些編制外的輔助人員的地位和層級，自然在正式在編人員之下。但是，正是編制外的輔助人員的存在，似乎延伸了本來是行政末梢的層級和空間。同時，這也給基層社會治理精細(xì)化帶來了剛性化的風(fēng)險。正式在編人員領(lǐng)導(dǎo)編制外輔助人員參與基層社會治理的事務(wù)，那么沖在一線的往往就是編制外輔助人員，正式在編人員則疏于具體的基層社會治理事務(wù)。且不去評價這種做法的合理性，只看輔助人員的編制外的身份即表明他們在業(yè)務(wù)知識和業(yè)務(wù)能力上是不足的。對于他們來說，稱職是例外，屬少數(shù)；不稱職是正常的，屬大多數(shù)。因而，由這樣的輔助人員沖在基層社會治理的一線，基層社會治理的效果便可想而知。如果不出問題，那么這些人、這些事、這些地方和部門也就不會引起大家的關(guān)注；如果出了問題，“臨時工”往往就成了“背鍋俠”，處理“背鍋俠”對于地方和部門改進(jìn)工作作風(fēng)并不會產(chǎn)生多大的推動作用。

(三)基層干部隊伍尤其是居/村干部中較高的流動性

1935年5月4日，斯大林在克里姆林宮舉行的紅軍學(xué)院學(xué)員畢業(yè)典禮上的講話中提出了一個著名的觀點：“干部決定一切?！盵9](p372)這一觀點，對于中國共產(chǎn)黨、對于中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)，都產(chǎn)生了深刻的影響。習(xí)近平曾指出：“提高黨的執(zhí)政能力，關(guān)鍵在于提高包括基層干部在內(nèi)的各級干部的能力，廣大基層干部的工作能力如何，對加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)具有基礎(chǔ)性作用?！盵10](p11)總之，在基層社會治理實踐中，基層干部隊伍決定著基層社會治理的發(fā)展方向和實踐成效。

可以說，在基層社會治理實踐中，基層干部隊伍(包括居/村干部)的穩(wěn)定性是至關(guān)重要的。只有干部隊伍的穩(wěn)定，才能形成穩(wěn)定的、良性的干群之間的互動，才能形成穩(wěn)定的、可預(yù)期的干群關(guān)系。當(dāng)然，干部隊伍的穩(wěn)定未必都是好的，它也可能會造成社會發(fā)展的停滯、官僚主義的派性等不良現(xiàn)象。但是，在基層社會治理場域，干部隊伍穩(wěn)定的益處大于干部隊伍高流動的益處。

在這里，我們著重考察居/村干部的穩(wěn)定性問題。在我國，居/村干部的干部身份問題以2014年為轉(zhuǎn)折點。在中國社會曾經(jīng)流行著這樣一句玩笑話，即“別不把村長當(dāng)干部”。這是說，雖然村長沒有正式的國家干部身份，但他卻在實際上享有干部的管理權(quán)力，并以干部的身份來實施村莊的管理(治理)。但是，村長沒有干部的身份也的確影響著他們在村莊的權(quán)威，影響著他們干事的動力(1)在這一點上，居委會干部的處境和村干部的處境基本上是相同的。。中共十九大報告之所以把“著力解決一些基層黨組織弱化、虛化、邊緣化問題”[1]作為加強基層組織建設(shè)的重要內(nèi)容，在很大程度上和基層黨組織的實際狀況密切相關(guān)，而且居/村干部的政治身份不明確、經(jīng)濟(jì)待遇不確定，也是居/村基層黨組織弱化的重要原因。對此，中共中央辦公廳2014年5月印發(fā)了《關(guān)于加強基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見》，指出：“堅持重心下移、資源下沉，使基層黨組織有資源有能力為群眾服務(wù)。按照有關(guān)規(guī)定全面落實基層黨組織書記、專職黨務(wù)工作者報酬待遇和基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險等社會保障待遇，加大從優(yōu)秀村干部中考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部力度，使他們工作有待遇、干好有發(fā)展、退后有保障。”[11]這表明，那些優(yōu)秀的居/村干部可以轉(zhuǎn)正，獲得國家干部的正式編制，從而成為“體制內(nèi)”人員，部分人員還有機會到街鎮(zhèn)的機關(guān)任職。這可以說是從制度層面解決了居/村干部的待遇問題。有了工資福利待遇方面的保障，解除了他們的后顧之憂，他們也能夠更加安心地為居/村民服務(wù)，為居/村的治理服務(wù)[12]。

實行居/村干部的轉(zhuǎn)正政策之后，在事實上打破了居/村干部隊伍的穩(wěn)定狀態(tài)，出現(xiàn)了居/村干部較高流動性的情況。在全國各地的實踐中，這種流動性大致有如下幾種表現(xiàn)：一是居/村干部晉升到街鎮(zhèn)甚至更高的層級任職；二是居/村干部之間的橫向流動增加；三是年輕人(包括不少應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生)加入居/村干部的序列之中，但是大多年輕人并不安心扎根基層，往往只是把居/村作為獲得干部身份的跳板，獲得向上流動的晉升才是他們的目的。居/村干部流動性的增加，使得很多居/村干部(尤其是那些年輕的干部)并不把基層社會治理當(dāng)作自己的志業(yè)，因而他們也就不可能去用心深耕基層社會的治理，不可能致力于基層社會治理的精細(xì)化。過客心態(tài)、功利心態(tài)彌漫于他們中間，這在很大程度上削弱著他們進(jìn)行柔性治理的動力。同時，居/村干部流動性的增加的確會造成基層社會治理的整體性、治理方式方法的連續(xù)性等的斷裂。

二、過程之維：碎片化、運動化與指標(biāo)化

這里所說的“過程”，是指基層社會治理的主體為實現(xiàn)治理的精細(xì)化而作出決策和實施決策的過程。當(dāng)然，作出決策和實施決策的過程還包括基層社會治理主體和客體之間的一系列互動行為。在基層社會治理過程中出現(xiàn)的基層社會治理政策的碎片化、基層社會治理實施的運動化以及基層社會治理實施的指標(biāo)化，在很大程度上造成了基層社會治理精細(xì)化實踐的剛性趨向。

(一)基層社會治理政策的碎片化

中國特色社會主義進(jìn)入新時代以來，加強和創(chuàng)新基層社會治理已經(jīng)成為當(dāng)代中國政治生活中最為重要的政治議題之一。中央之所以會作出黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移到基層、轉(zhuǎn)移到基層社會治理的政治決策，并對加強和創(chuàng)新基層社會治理進(jìn)行了相應(yīng)的制度安排，在很大程度上就是和當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后存在著較為嚴(yán)重的貧富分化、社會不和諧、人民群眾不滿意等問題密切相關(guān)。十八大以來，在中央政治決策和制度安排的推動下，全國各地開展了形式多樣的基層社會治理的實踐和創(chuàng)新。但是，我們必須認(rèn)識到這樣一個基本的事實，即我國加強和創(chuàng)新基層社會治理，是倒逼的，而不是自發(fā)的；是自上而下的，而不是始于基層實際需要的推動；是問題導(dǎo)向型的，而不是整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性推進(jìn)的。因而，在加強和創(chuàng)新基層社會治理的實踐中，出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的碎片化現(xiàn)象。比如，基于上級政府和領(lǐng)導(dǎo)的政治安排、政治構(gòu)想、政治偏好而設(shè)計的基層社會治理方案，看起來可能是整體的、系統(tǒng)的、協(xié)同的，但難免脫離基層實際，難以整體、系統(tǒng)、協(xié)同地推進(jìn)。這種由上層設(shè)計出來的方案，在基層具體執(zhí)行的過程中，必然是要打折扣的。方案可能會有一些得到執(zhí)行，有一些卻難以實施。即使那些得以實施的部分，也會因為脫離基層實際而變樣、走形。這樣，看起來似整體的基層社會治理方案，在實施過程中卻被現(xiàn)實打擊得支離破碎。又如，基于倒逼的、問題導(dǎo)向的基層社會治理實踐，看起來好像問題意識、危機意識甚至精準(zhǔn)思維很強，在現(xiàn)實中，我們也經(jīng)?？吹健耙皇乱徊摺薄耙坏匾徊摺钡阮愃频谋硎龊蛯嵺`。這些似乎很有現(xiàn)實針對性的做法，在實際上也只能就事論事、疲于應(yīng)付(群眾經(jīng)常用“滅火”“滅火隊員”來形容這樣的人和事)，缺乏整體意識和大局觀念，缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性的碎片化的對策。

在基層社會治理實踐中，上層特別推崇精細(xì)化，基層特別樂于精細(xì)化，但是碎片化的政策不僅不利于精細(xì)化要求的實現(xiàn)，而且還有可能造成為了所謂精細(xì)化的目標(biāo)而采取強制性的措施。從“精細(xì)化”的字面意思來看，“精”是指精準(zhǔn)、精確，“細(xì)”是指細(xì)致、細(xì)分。因此，基層社會治理的精細(xì)化，就是在基層社會治理過程中做到精準(zhǔn)而細(xì)致。而要達(dá)到精細(xì)化的要求，就必須在結(jié)構(gòu)上做到上與下的精準(zhǔn)對接，甚至無縫銜接；必須在結(jié)構(gòu)無縫隙的前提下，做到細(xì)致而明確的分工，實現(xiàn)上有所呼、下有所應(yīng)的局面。只有上與下的相互銜接、相互配合、良性互動，方能達(dá)到基層社會治理精細(xì)化的效果。然而，碎片化的政策、屬地化的管理兩者疊合在一起，使得基層只有招架之功，因為碎片化的政策往往是層出不窮(即制度供給過剩)，甚至是前后矛盾的，但對于基層社會來說，這都是要執(zhí)行的，而且為了不至于出現(xiàn)跟不上形勢發(fā)展的情況，基層有可能會層層加碼。同時，對于基層社會治理精細(xì)化實踐，上級領(lǐng)導(dǎo)通常是會利用督查檢查等來指導(dǎo)工作。這時的基層社會治理的精細(xì)化往往會異化為精細(xì)而討好、逢迎上級領(lǐng)導(dǎo)，異化為為了精細(xì)化而精細(xì)化的形式主義。

(二)基層社會治理實施的運動化

基層社會治理的精細(xì)化只是人們希望達(dá)到的一種狀態(tài)，但是精細(xì)化沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)，很難對基層社會治理是否達(dá)到精細(xì)化、達(dá)到精細(xì)化的程度等作出量和質(zhì)的判斷。既然精細(xì)化是一個內(nèi)涵模糊的詞語，因此，把它用在基層社會治理領(lǐng)域并不妥當(dāng)，把它用來形容基層社會治理的水平和實現(xiàn)的程度也是不合適的。但是，由于在當(dāng)代中國特殊的政治文化以及因改革開放后的快速現(xiàn)代化而催生的特殊的政治心理的影響下，基層社會治理精細(xì)化的說法還是被固定下來了，并在基層社會治理的理論上得以大量的研究，在實踐上得以廣泛的展開，這一事實本身就可以看作是一種運動。當(dāng)然，在這里，我們只能對基層社會治理精細(xì)化實施的運動化加以分析。

要推進(jìn)基層社會治理的精細(xì)化，自然離不開具體的人和事，也離不開為了完成“事”所采用的技術(shù)和方法。這里的“人”，主要是指街鎮(zhèn)基層干部(因為對部分居/村干部實施了行政吸納，因而居/村干部也可納入基層干部的行列)；“事”，主要是指基層的社會事務(wù)；“技術(shù)”，既包括科學(xué)技術(shù)工具，也包括政治技術(shù)。在筆者看來，基層社會治理中的“人”“事”和“技術(shù)”，都可以看作是基層社會治理精細(xì)化實踐的運動化傾向的推手。

可以看到，作為基層的街鎮(zhèn)，其結(jié)構(gòu)并沒有分化、專業(yè)化程度不高、功能高度融合，基層干部因此而被視作從事基層社會事務(wù)的“全科醫(yī)生”。一個不可忽視的現(xiàn)實是：在當(dāng)今中國社會快速發(fā)展與分化，社會事務(wù)更為繁多、繁重、繁雜的同時，基層政府和基層干部并沒有因此而在結(jié)構(gòu)與功能上發(fā)生適應(yīng)性的調(diào)整，從而造成了基層政府和基層干部的“本領(lǐng)不足”[13]，難以適應(yīng)社會事務(wù)的發(fā)展變化，他們沒有掌握而且也不愿去掌握柔性的工作方法，而繁多、繁重、繁雜的工作又等待著他們?nèi)ネ瓿?，因而擠壓了他們施展柔性技術(shù)的空間。這些又在很大程度上導(dǎo)致他們更傾向于采取轟轟烈烈的、“畢其功于一役”的運動式治理。比如，“趕工作進(jìn)度”通常是基層工作的一個非常明顯的特點。一個“趕”字便凸顯了基層社會工作的運行邏輯——集中力量辦好一件事?；鶎由鐣ぷ鞫?、重、雜，甚至有的工作是上級剛剛布置下來，就要到基層檢查，而為了迎接檢查，基層就不得不“趕”：趕著整理材料、趕著布置現(xiàn)場、趕著制造痕跡，等等。因此，在這種情況下，基層根本沒有時間和精力去做深入細(xì)致的群眾工作，而采用“快刀斬亂麻”的“一刀切”的剛性工作方法就成為必然[12]。

正如前述，加強和創(chuàng)新基層社會治理，是倒逼的，而不是自發(fā)的；是自上而下的，而不是始于基層實際需要的推動。這就等于說，基層社會治理中的“事”，相當(dāng)大的部分是來自上級部門的安排與部署，甚至上級領(lǐng)導(dǎo)的個人意志，而不是來自基層的實際需要。這種“事”和基層民眾實際需求割裂的情況，民眾不理解，更不愿意參與到解決這種“事”的行動中來，甚至還會有一定程度的抵觸情緒。在這種情況下，基層社會治理的運行就只好借助于運動式治理的方式方法。

值得一提的是，在基層社會治理精細(xì)化的實踐中，“集中力量辦好一件事”作為基層社會工作的運行邏輯，固然可以保證實踐的精準(zhǔn)性，但“細(xì)”的程度卻難以保障。因為“集中力量”靠的是政治動員，形成的是集體行動，表現(xiàn)出來的場面是轟轟烈烈，最終的結(jié)果可能是以標(biāo)準(zhǔn)化的整齊劃一而忽視了個體化的差異。其實，不論是理論規(guī)定還是實踐準(zhǔn)則，精細(xì)化的程度和水平應(yīng)當(dāng)是建立在對待個體化差異的能力的基礎(chǔ)之上。但是，運動式治理恰恰就是強調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化、忽視個體化差異，因此，運動式治理必然是和精細(xì)化的要求相背離的。更為荒唐的是，一些學(xué)者提出了“集中力量辦小事”的觀點，并論證其合理性。顯然，這一觀點是很難成立的，也是很難實施的。無論“事”的大小都采用“集中力量”，依靠運動的方式去解決，這樣做不利于基層社會治理的可持續(xù)發(fā)展。

(三)基層社會治理實施的指標(biāo)化

基層社會治理實施的指標(biāo)化，是指運用量化指標(biāo)來考核基層社會治理的工作過程和工作成效。為了落實基層社會治理的精細(xì)化，指標(biāo)成為基層社會治理不可或缺的內(nèi)容和形式。但是，在實踐中，指標(biāo)往往會成為剛性的治理手段，從而形成指標(biāo)的強制，進(jìn)而帶來官僚主義、形式主義、應(yīng)付主義的泛濫。

在基層社會治理精細(xì)化的實踐中，通常把基層社會事務(wù)分解為一些單項的、具體的、可操作的、可量化的事務(wù)，進(jìn)而又轉(zhuǎn)化為具體的量化指標(biāo)。按照可測量的程度，指標(biāo)通常劃分為量化指標(biāo)與非量化指標(biāo)。為了考核的可視化與可測量化，為了避免考核結(jié)果的主觀性，上級和本級黨政機構(gòu)在實踐中更多地采取了量化指標(biāo)進(jìn)行考核。而為了考核那些難以量化的基層事務(wù)，也會采取一些變通的方式，把一些可量化的要素轉(zhuǎn)化為可量化的指標(biāo)。一旦指標(biāo)劃定，似乎就向治理的精細(xì)化前進(jìn)了一大步，治理精細(xì)化就可以在指標(biāo)的完成中實現(xiàn)了。但是，劃定的指標(biāo)，對于基層來說，它就變成了一種剛性的約束。筆者曾對上海市Y社區(qū)2019年全年125本臺賬資料進(jìn)行梳理：Y社區(qū)承擔(dān)和完成的各類指標(biāo)共計226項，所有的指標(biāo)項目必須把社區(qū)活動相應(yīng)材料上報給相關(guān)的條線部門，有的項目需要每天報送(甚至每天多次報送，如“大聯(lián)動”信息每日不得少于3次)，有的是每周(如每周警情通報)、每季度(如全民閱讀季度報表)或是每年上報(如工作計劃、工作總結(jié))等，還有一些是隨時和不定期報送的材料。僅“創(chuàng)全”(2)“創(chuàng)全”全稱是創(chuàng)建全國文明城市(社區(qū))。由中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會進(jìn)行測評優(yōu)選的一項活動。工作中的社區(qū)教育內(nèi)容一項，就包括黨員教育、家庭教育、科普教育、普法教育、市民教育、未成年人教育、宣傳文化等7個小項目，形成的文字材料竟有133234字。對于Y社區(qū)來說，僅僅為了完成社區(qū)日常工作就需要耗費大量的時間和精力，那125本臺賬還要耗費多少時間和精力就可想而知了。

基層社會治理的內(nèi)容本身多、重、雜，盡管從形式上看，似乎量化指標(biāo)具有簡化基層社會工作的功能，但是在實際上，仍然陷入了匯總和匯報各種報表、參加眾多條線的會議等繁瑣的事務(wù)之中?？梢钥吹剑恍┲笜?biāo)的設(shè)定出自上級部門，而上級部門面對的是情況各異的基層，因此，這些指標(biāo)只能采取標(biāo)準(zhǔn)化、格式化的形式，從而忽視了基層的差異。其實，這種做法是典型的官僚主義做派。有學(xué)者對于這種現(xiàn)象評論道：“標(biāo)準(zhǔn)化形式的發(fā)明就是官僚主義的主要構(gòu)件，它容許‘摧毀’情景中的一切細(xì)枝末節(jié)。它需要我們檢查方格、填充空格，只允許數(shù)量有限的正式、客觀、非個性化的信息；在某些情況下，解決問題就需要這樣的信息?！盵14](p92)事實上，在基層社會治理中，恰恰是細(xì)枝末節(jié)才能體現(xiàn)精細(xì)化的要求，才能體現(xiàn)出基層社會治理的柔性和溫度。如果在基層社會治理過程中，忽視了細(xì)枝末節(jié)，反倒更容易引發(fā)基層社會在完成標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)時的形式主義，甚至滋生應(yīng)付主義的弊病，同時，忽視了細(xì)枝末節(jié)，往往也就忽視了民眾的不同意愿、不同需求，民生導(dǎo)向的社會治理和社會服務(wù)就有變成折騰民眾的風(fēng)險。

三、文化之維：理性化與技術(shù)化

“文化為體制之母。”[15](p16)對于基層社會治理及其精細(xì)化要求而言，無形的文化猶如潤滑劑、黏合劑，發(fā)揮著獲取人的內(nèi)在認(rèn)同和支持、維系社會價值和秩序、降低社會運行成本等方面重要的作用。當(dāng)然，文化必須是健康的、向上的文化，才能發(fā)揮這樣的作用，才能真正滋養(yǎng)基層社會治理的精細(xì)化。然而，基層社會治理文化表現(xiàn)出了理性化、技術(shù)化與排他性的特征，這不僅與基層社會治理精細(xì)化要求相背離，而且在很大程度上造成了基層社會治理精細(xì)化實踐的剛性化。

(一)基層社會治理文化的理性化

觀念塑造制度，指導(dǎo)實踐。這恰如馬克思指出的那樣：“理論一經(jīng)掌握群眾，也會變成物質(zhì)力量?！盵16](p11)從宏觀上看，當(dāng)代中國治理文化屬于理性主義的范疇。中國認(rèn)識世界進(jìn)而改造世界所奉行的理性主義取向的治理文化，與一些西方國家奉行的強調(diào)多元的、不確定性的經(jīng)驗主義取向有著截然不同的理論品格。英國學(xué)者歐克肖特闡述了理性主義認(rèn)識論的特征：“理性主義者專注于確定性。技術(shù)和確定性在他看來是不可分隔地連在一起的，因為確定的知識，在他看來，是不需要在它自身之外尋找確定性的；知識，就是不僅以確定性終，而且也從確定性始，確定性貫徹始終的知識。”[17](p11)可見，追求確定性、必然性、科學(xué)性、一致性、客觀規(guī)律性等，是理性主義認(rèn)識論的特征。

在中國，治理文化所具有的追求確定性、必然性、科學(xué)性、一致性、客觀規(guī)律性等理性主義認(rèn)識論特征，必然影響到基層社會治理文化的內(nèi)容和特征。筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國基層社會治理文化具有理性化的特征，而理性化的觀念導(dǎo)致了基層社會治理精細(xì)化實踐的剛性趨向。比如，之所以對基層社會治理提出精細(xì)化的要求，在很大程度上就是追求確定性觀念的產(chǎn)物，因為在確定性觀念之下，作為個體的人的個性往往是被忽略的，由一個個個體的人組成的社會通常只是簡單的數(shù)字相加，這樣一個被簡約化之后的人和社會，自然是可以準(zhǔn)確把握的。反過來，因為有了確定性觀念的影響，因而在基層社會治理精細(xì)化實踐中，往往會有更加強烈的堅持確定性觀念的沖動，而對于人的個性、社會的復(fù)雜性也就不會給予足夠的重視，但凡被認(rèn)為是基層社會治理的細(xì)枝末節(jié)的東西也就被“主要”掉了。如果說基層社會治理精細(xì)化本來是應(yīng)該有“溫度”的，那么，這個溫度其實就是追求確定性之下的一刀切的冷冰冰。正如前文所說，在基層社會治理中，恰恰是“細(xì)枝末節(jié)”才能體現(xiàn)精細(xì)化的要求，才能表現(xiàn)出基層社會治理的柔性和溫度，但是，“細(xì)枝末節(jié)”被精細(xì)化所簡約了。

基層社會治理文化理性化傾向的另一面，就是對社會分化和差異的否定。不承認(rèn)社會分化和差異的基層社會治理，就難免粗暴，就不會有妥協(xié)和寬容的空間，當(dāng)然它也難以實現(xiàn)基層社會的團(tuán)結(jié)與和諧，難以形成有效的社會治理。英國學(xué)者鮑?？J(rèn)為：社會的結(jié)合力不在于相似性，而在于最高度的個性或特殊性，社會的“著重點似乎在于獲得能夠發(fā)揮人類最大才能的真正個性，而不在于事實上的眾多成員之間的單純關(guān)系”[18](p185)。

總之，基層社會治理文化的理性化對基層社會治理實踐的影響是內(nèi)在的、深層次的，在很多情況下，人們在思考基層社會治理精細(xì)化實踐的剛性化問題的時候，并不會把基層社會治理文化的理性化作為理論上的根源，這實際上是一種認(rèn)識上的誤區(qū)，也是一種理論研究上的缺位，值得認(rèn)真反思。

(二)基層社會治理文化的技術(shù)化

基層社會治理文化的技術(shù)化，是指在基層社會治理文化中，過于倚重技術(shù)(在當(dāng)前特別是人工智能技術(shù))的發(fā)展取向。

可以說，在基層社會治理過程中，已經(jīng)離不開網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)了。而且黨和國家基于基層社會治理現(xiàn)代化的考量，對于基層社會治理過程中加強人工智能技術(shù)的運用，實施了制度性激勵。例如，在十八屆三中全會上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出了“創(chuàng)新社會治理體制”的要求[19]。創(chuàng)新社會治理體制的要求恰逢網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的快速發(fā)展與普遍運用，因而加速了兩者的結(jié)合。國務(wù)院在2015年發(fā)布了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，明確要求各地各級政府將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于社會治理創(chuàng)新，為有效處理復(fù)雜的社會問題提供新的技術(shù)手段，使大數(shù)據(jù)成為提升政府治理能力的新途徑。在十九大報告中，中央又把社會治理的“智能化”作為創(chuàng)新社會治理的一個向度明確提了出來。這樣，在基層社會治理過程中，運用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)就變得不可或缺了[20]。再加上網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的運用情況成為基層社會治理的一個重要考核指標(biāo)，這更是助推了基層運用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的熱情。

應(yīng)當(dāng)說，運用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)對于提高基層社會治理的效能是大有裨益的。但是，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的作用只能是基層社會治理的輔助動力，發(fā)揮輔助性的作用[21]。然而，由于推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)中資本力量的介入，在基層社會治理文化中不恰當(dāng)?shù)匕胃吡思夹g(shù)的作用，從“技術(shù)賦能”的初衷衍變?yōu)椤凹夹g(shù)依賴”，甚至惡化為“技術(shù)濫用”[22]。

毫無疑問，完全依靠網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)手段(互聯(lián)網(wǎng)、多媒體、監(jiān)視器、物理空間的網(wǎng)格化等)，并不可能實現(xiàn)基層社會治理的精細(xì)化，它可以為精細(xì)化管理帶來技術(shù)上的便利，但并不必然帶來治理精細(xì)化的結(jié)果，甚至還有可能于事無補。因為它在帶來環(huán)境絕對安全的同時，還可能會造成人內(nèi)心的恐懼[23]。而基層社會治理中的“技術(shù)依賴”和“技術(shù)濫用”所產(chǎn)生的實際效果，雖然還沒有相關(guān)的研究報告作出專門的評估，但是，根據(jù)筆者的觀察、交流和切身的體驗，它們所產(chǎn)生的剛性結(jié)果(比如，到處都是“電子眼”，人的一舉一動都在監(jiān)控之中)，給人帶來的不是安全感、幸福感，反而是一種無法擺脫的莫名恐懼。技術(shù)的便利變成了技術(shù)的強制、技術(shù)的暴力。對于大多數(shù)人來說，這種依靠技術(shù)的強制和暴力所帶來的便利與安全，不要也罷。因為依靠技術(shù)的強制和暴力所帶來的便利與安全，是不可靠的，甚至是不可控的。技術(shù)的確定性也可能產(chǎn)生極大的不確定的預(yù)期。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)是沒有溫度的，因此，在它運用到關(guān)乎人、關(guān)乎人的價值和尊嚴(yán)、關(guān)乎由人構(gòu)成的社會的時候，卻必須有溫度地運用。否則，不論多么高超的技術(shù)，都不可能實現(xiàn)基層社會治理精細(xì)化的目的，都可能與技術(shù)發(fā)明的為人類服務(wù)的本來意圖相背離。因此，我們必須思考如何應(yīng)對基層社會治理文化的技術(shù)化所可能產(chǎn)生的問題，并采取措施加以糾偏。對此，有學(xué)者就指出：“在算法社會，讓人的價值和尊嚴(yán)不被碾壓，終究還是需要國家和社會在制度層面作出規(guī)制和調(diào)整，超越單純的技術(shù)視角，更加關(guān)注其在社會功能方面的作用和影響，在大到立法、倫理約束等層面，小到嚴(yán)格應(yīng)用數(shù)據(jù)訪問等方面有所作為?！盵24]

值得一提的是，基層社會治理文化中技術(shù)化傾向的另一面，其實就是去價值化。因依賴技術(shù)而忘卻了價值的關(guān)懷和價值的弘揚。沒有價值關(guān)懷的治理，必然顯得生硬而沒有溫度[25]。本來，基層社會治理的一個重要使命，就是通過價值的關(guān)懷和價值的弘揚來培育基層社會群眾的公共精神。因為公共精神對于基層社會治理具有重要的價值，誠如美國政治學(xué)家羅伯特·帕特南所說：“公共精神是一種關(guān)心公共事務(wù)，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建設(shè)，以營造適宜人生存與發(fā)展條件的政治理念、倫理追求和人生哲學(xué)?！盵26](p56)但是，在當(dāng)前的基層社會治理實踐中，特別是基層社會治理精細(xì)化實踐中，沒有價值關(guān)懷的治理已經(jīng)衍生出了許許多多讓人心寒的問題。

四、結(jié)語

為了更好地實現(xiàn)基層社會治理的目標(biāo)和要求，我們有必要去認(rèn)識和反思當(dāng)前基層社會治理實踐中的問題和不足。我們不要以為我國基層社會治理借助于技術(shù)的賦能，就可以輕松達(dá)到精細(xì)化的水平；更不要以為我國基層社會治理一經(jīng)實施精細(xì)化，就什么問題都解決了、什么問題都沒有了。事實上，我國基層社會治理精細(xì)化還只是處于初始階段，還存在著很多實踐上的程序、過程、目標(biāo)等的脫節(jié)，存在著實踐主體的認(rèn)識、能力等的不足，這些亟需我們?nèi)ヌ剿?、去思考?/p>

盡管當(dāng)前我國基層社會治理實踐取得了一定的成效，固定了一定的經(jīng)驗，形成了一些模式，但是，這些都還需要時間的檢驗，需要新的實踐的補充和深化?；鶎由鐣卫淼木?xì)化本身就是一個只有更好、沒有最好的要求和理想目標(biāo)，因此，其實踐和探索也是沒有止境的。