趙杰平，鄭 智，瞿桂鑫

（云南省種子管理站，云南 昆明 650031）

1 政策文件管理階段

1.1 “四自一輔”階段

中華人民共和國成立初期，百業(yè)待興。這一階段農(nóng)民用種采取由村集體自繁、自選、自留、自用，國家輔之以必要調(diào)劑的“四自一輔”模式[1]，種子尚不具有商品可交易的屬性，還沒有成立種子企業(yè)，不存在種子市場(chǎng)。這一階段的種業(yè)政策同我國糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策相一致，是全面“統(tǒng)”的階段[2]。此時(shí)種子機(jī)構(gòu)陸續(xù)建立，受當(dāng)時(shí)我國政治與經(jīng)濟(jì)體制的影響，種子機(jī)構(gòu)直屬于農(nóng)業(yè)行政部門，種子的管理、生產(chǎn)、經(jīng)營以及推廣都是依靠政府指導(dǎo)完成。隨著各級(jí)都建立了種子機(jī)構(gòu)，種子體系逐步形成，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用種基本得到保障。在這一階段，種子統(tǒng)銷統(tǒng)購統(tǒng)管，政府依據(jù)情況制定相關(guān)的政策以及文件來規(guī)范用種。

1962 年中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)種子工作的決定》，明確提出個(gè)人倒賣種子是違法行為，情節(jié)嚴(yán)重者甚至可以判刑。1975 年原農(nóng)業(yè)部頒布《主要農(nóng)作物種子分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》和《全國農(nóng)作物種子檢驗(yàn)辦法》，對(duì)種子質(zhì)量管理作出要求。

1.2 “四化一供”階段

1978 年國務(wù)院批轉(zhuǎn)原農(nóng)林部《關(guān)于加強(qiáng)種子工作報(bào)告》，核心是種子布局區(qū)域化、生產(chǎn)專業(yè)化、加工機(jī)械化、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化、以縣為單位統(tǒng)一供種的“四化一供”模式[3]，在我國種業(yè)發(fā)展史上有著非常重要的作用，促進(jìn)了專業(yè)化制種的出現(xiàn)，提高了種子機(jī)械加工和精選播種的水平，而且隨著這一制度的深化實(shí)施，品種布局區(qū)域化的實(shí)現(xiàn)結(jié)束了品種多、亂、雜的現(xiàn)狀，我國種業(yè)有了重大發(fā)展。這一階段種子管理開始由政策管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)章、標(biāo)準(zhǔn)管理，這時(shí)主要落腳在品種和種子質(zhì)量管理上。

1979 年，中國種子公司成立，隨后全國各級(jí)都陸續(xù)成立國有種子公司；1981 年，成立全國農(nóng)作物品種審定委員會(huì)；《農(nóng)作物種子檢驗(yàn)規(guī)程》《農(nóng)作物種子國家標(biāo)準(zhǔn)》等于1983 年陸續(xù)發(fā)布；原農(nóng)業(yè)部還在這一時(shí)期起草《種子法》草案，雖因不成熟被退回，但為《中華人民共和國種子管理?xiàng)l例》的出臺(tái)奠定了基礎(chǔ)。1987 年“三證一照”首次在原農(nóng)牧漁業(yè)部、原國家工商行政管理局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營管理暫行規(guī)定》中提出，即商品種子生產(chǎn)要有種子生產(chǎn)許可證，經(jīng)營要有經(jīng)營許可證和營業(yè)執(zhí)照，銷售的種子要有種子質(zhì)量合格證，種子調(diào)撥取消層層審批。各地國有種子公司負(fù)責(zé)本轄區(qū)的種子生產(chǎn)經(jīng)營和調(diào)劑工作，種子成為商品開始銷售。

1.3 政策文件管理階段的我國種子管理制度

政策文件管理階段全國體制都屬于摸索完善時(shí)期，種子管理制度隨著種業(yè)的發(fā)展，順應(yīng)著時(shí)代的發(fā)展，也經(jīng)歷了一系列的變遷。

1950 年，原農(nóng)業(yè)部糧食生產(chǎn)司內(nèi)設(shè)種子處，并起草了《全國各級(jí)種子機(jī)構(gòu)組織暫行辦法》（草案），要求各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設(shè)種子局。其主要職能是推動(dòng)群眾選種及優(yōu)良品種繁殖，普及良種推廣，開展種子鑒定，種子收購，審查種子調(diào)運(yùn)、購銷及交換。1956 年原農(nóng)業(yè)部成立了種子管理局，此時(shí)的種子管理體制初具雛形，含良種繁育處、良種推廣處、品種審查處和種子檢驗(yàn)室等。1958 年，種子經(jīng)營業(yè)務(wù)由糧食部移交至各地農(nóng)業(yè)局，種子管理體制形成了行政、技術(shù)、經(jīng)營“三位一體”。1960 年種子管理局被撤消，又恢復(fù)了在糧食生產(chǎn)局內(nèi)設(shè)種子處這一設(shè)定。1963 年短暫地成立種子管理局。1972 年成立種子局，1978 年機(jī)構(gòu)改革，保留種子局。1979 年原農(nóng)業(yè)部成立中國種子公司，與種子局兩塊牌子、一套人馬，合署辦公[4]。1982 年種子局改為事業(yè)性質(zhì)的全國種子總站（中國種子公司），承擔(dān)部分行政職能。同時(shí)，原農(nóng)牧漁業(yè)部農(nóng)業(yè)局設(shè)種子處。

2 國務(wù)院法規(guī)管理階段

1989 年國務(wù)院頒布《中華人民共和國種子管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），首次將種子生產(chǎn)經(jīng)營和管理制度以國家法規(guī)的形式明確下來。其主要內(nèi)容有以下幾方面。

一是種質(zhì)資源管理實(shí)行登記制度管理；二是經(jīng)過審定的農(nóng)作物新品種才能進(jìn)行經(jīng)營和推廣，建立種子技術(shù)的專利保護(hù)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓制度；三是建立種子生產(chǎn)基地，實(shí)行專業(yè)化生產(chǎn)；四是種子生產(chǎn)實(shí)行許可證制度；五是種子經(jīng)營方面有了明確規(guī)定，主要農(nóng)作物雜交種子由縣級(jí)以上人民政府指定的單位組織經(jīng)營，并納入同級(jí)農(nóng)作物種子管理部門的計(jì)劃，常規(guī)種子允許多渠道、多形式經(jīng)營[5]；六是對(duì)種子質(zhì)量方面作出規(guī)定，明確要求經(jīng)營和調(diào)運(yùn)的種子都要附有種子檢驗(yàn)、檢疫合格證書；七是建立國家種子貯備制度，同級(jí)財(cái)政部門要對(duì)種子貯備的政策性虧損進(jìn)行補(bǔ)貼；八是各級(jí)人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保證種子的收購；九是相應(yīng)法律責(zé)任和處罰標(biāo)準(zhǔn)。

這一時(shí)期整個(gè)中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)化為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，法律法規(guī)也越來越完善。對(duì)于種業(yè)而言，《條例》的出臺(tái)為種子產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展提供了良好的法律支撐。1995 年全國農(nóng)業(yè)種子工作會(huì)議提出“實(shí)行種子革命，創(chuàng)建種子工程”，這標(biāo)志著國家開啟了跨世紀(jì)的種子工程項(xiàng)目，同時(shí)提出了種子產(chǎn)業(yè)化要分3 步走，這些舉措推動(dòng)著種業(yè)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段。這一階段各地以種子站為基礎(chǔ)建立具有壟斷地位的縣種子公司，按照“不賠錢略有盈余”原則開展種子加工經(jīng)營活動(dòng)，種子有了商品屬性[6]?！稐l例》明確規(guī)定了“兩雜”種子由縣級(jí)以上人民政府指定單位組織經(jīng)營，其他種子的生產(chǎn)經(jīng)營則交由市場(chǎng)來調(diào)劑。此時(shí)的種子公司是國有企業(yè)，與種子站的關(guān)系是“一套人馬、兩塊牌子”，因此種子的管理經(jīng)營從本質(zhì)上來說，政、事、企并未真正分開，這樣的體制導(dǎo)致種業(yè)缺乏良性競(jìng)爭(zhēng)，70%以上的種子公司都是負(fù)債經(jīng)營，種業(yè)發(fā)展進(jìn)入瓶頸期。1996 年種子管理體制改革后，上述情況有了明顯好轉(zhuǎn)，種子站與種子公司分設(shè)，政、企分開，大幅提升了《條例》對(duì)種子市場(chǎng)的約束與規(guī)范，種業(yè)也有了更加良好的發(fā)展環(huán)境。

《條例》的起草與出臺(tái)意味著我國種子管理制度需要更加完善、有力的種子管理體系。1987 年，全國種子總站與中國種子公司分設(shè)，種子總站與種子處合署辦公，共同承擔(dān)行政、事業(yè)職能。1995 年事業(yè)與行政職能分開，原農(nóng)業(yè)部種子處承擔(dān)行政職能，全國種子與植保、土肥、推廣總站合并成立全國農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中心，承擔(dān)事業(yè)職能。1998 年，種子處與植保處合并，改為種子植保植檢處。1998 年，中國種子公司交由國有資產(chǎn)管理委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。與此同時(shí)，種子經(jīng)營不再局限于國有企業(yè)的模式?！稐l例》的出臺(tái)，為種子民營創(chuàng)造了條件，全國各地涌現(xiàn)了一批國有轉(zhuǎn)民營以及民營企業(yè)。

3 國家法律管理階段

3.1 《種子法》出臺(tái)及主要內(nèi)容

經(jīng)過10 年實(shí)踐，《中華人民共和國種子管理?xiàng)l例》對(duì)促進(jìn)我國種子事業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。隨著改革開放的不斷深入，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善與成熟，種業(yè)發(fā)展也進(jìn)入新的階段，《條例》已然與種子市場(chǎng)發(fā)展不相適應(yīng)，迫切需要制定更高、更權(quán)威、更完善的法律加以規(guī)范和調(diào)整。

2000 年第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過了《中華人民共和國種子法》（以下簡(jiǎn)稱《種子法》）。2001 年相繼頒布了5 個(gè)與《種子法》相配套的部門規(guī)章，即《主要農(nóng)作物品種審定辦法》《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證管理辦法》《農(nóng)作物種子標(biāo)簽管理辦法》《農(nóng)作物商品種子加工包裝規(guī)定》《主要農(nóng)作物范圍規(guī)定》[7]。2000 年出臺(tái)的《種子法》共十一章78 條，基本涵蓋了種子選育、生產(chǎn)、經(jīng)營和管理各個(gè)環(huán)節(jié)[8]。主要內(nèi)容包含種質(zhì)資源保護(hù)制度、植物新品種保護(hù)制度、審定制度、主要農(nóng)作物種子生產(chǎn)實(shí)行許可證制度、農(nóng)作物種子經(jīng)營實(shí)行許可證分級(jí)審批制度、種子包裝與標(biāo)簽制度、種子經(jīng)營檔案制度、種子質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度、問題種子賠償制度、種子進(jìn)出口和合作審批制度以及相應(yīng)法律責(zé)任和處罰標(biāo)準(zhǔn)等。

《種子法》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國種業(yè)真正進(jìn)入依法治種的時(shí)代。截至2014 年，我國依據(jù)《種子法》陸續(xù)制定出臺(tái)40 多項(xiàng)配套法規(guī)，25 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）制訂了地方性種子法規(guī)，種業(yè)法律法規(guī)體系以《種子法》為核心，形成了更加適應(yīng)種業(yè)發(fā)展的法律體系。與1989 年頒布的《條例》相比，明確了種質(zhì)資源保護(hù)的國家主體地位；明確實(shí)行植物新品種權(quán)保護(hù)制度，取消了專權(quán)保護(hù)的提法；明確規(guī)定只有主要農(nóng)作物種子才實(shí)行品種審定制度，其他農(nóng)作物不再實(shí)行品種審定制度；種子生產(chǎn)許可證辦證具體化，種子經(jīng)營第一次明確分級(jí)發(fā)放經(jīng)營許可證；第一次提出銷售的種子要具有種子標(biāo)簽與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；第一次規(guī)定了因種子質(zhì)量遭受損失的賠償制度；第一次提出假、劣種子定義；第一次明確種子進(jìn)出口與合作需要國家級(jí)審批；同時(shí)明確了假劣種子和其他違法行為的具體處罰標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 《種子法》2004 年、2013 年修訂情況

2004 年8 月28 日十屆人大第十一次常務(wù)會(huì)第一次修訂《種子法》，修改了兩條。主要修改了關(guān)于林業(yè)審定、收購珍貴樹木種子方面的內(nèi)容。2013 年6 月29 日十二屆人大第三次常務(wù)會(huì)第二次修訂，修改了種子檢驗(yàn)員考核方面的內(nèi)容。

3.3 《種子法》2015 年修訂情況

隨著時(shí)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國種業(yè)進(jìn)入了現(xiàn)代化發(fā)展時(shí)期，黨中央越來越重視種業(yè)的發(fā)展。2011 年以來國務(wù)院出臺(tái)了一系列促進(jìn)種業(yè)發(fā)展的意見，習(xí)近平總書記在2013 年指示要下決心把民族種業(yè)搞上去，同時(shí)黨中央與各級(jí)人民政府更加重視種子企業(yè)的主導(dǎo)作用。隨著我國種業(yè)的巨大變化，原有《種子法》在資源保護(hù)、品種審定、品種權(quán)保護(hù)、種子生產(chǎn)經(jīng)營、育種創(chuàng)新等方面難以適應(yīng)新形勢(shì)下的發(fā)展要求。在此形勢(shì)下，全國人大常委會(huì)于2015 年11 月4 日發(fā)布了《中華人民共和國種子法（2015 修訂）》。

2015 年版《種子法》相較于之前的十一章78 條變?yōu)槭?4 條，在種質(zhì)資源保護(hù)、種業(yè)科技創(chuàng)新制度、植物新品種權(quán)保護(hù)、品種審定和登記、種子生產(chǎn)經(jīng)營許可和質(zhì)量監(jiān)管、種業(yè)安全審查評(píng)估、轉(zhuǎn)基因品種監(jiān)管、種子執(zhí)法制度、種業(yè)發(fā)展扶持保護(hù)制度及法律責(zé)任等10 方面進(jìn)行了修訂與完善。整體來看，2015 年的修訂有以下3 方面變化。

一是更加側(cè)重種業(yè)體制改革，進(jìn)一步深化推進(jìn)改革，鼓勵(lì)育種創(chuàng)新，為建設(shè)現(xiàn)代化種業(yè)制度提供法律保障。二是簡(jiǎn)政放權(quán)，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，加強(qiáng)政府監(jiān)管。三是加強(qiáng)保護(hù)農(nóng)民利益，強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任，為糧食生產(chǎn)安全保駕護(hù)航。2015 版《種子法》從提出修改到通過歷經(jīng)6 年多時(shí)間，修訂幅度較大。例如規(guī)定的品種審定范圍與種類大幅減少，由28 類精簡(jiǎn)到5 類；增加品種登記制度，開通引種綠色通道，賦予企業(yè)自主創(chuàng)新和自主決策權(quán)；種子管理者、品種審定委員、品種試驗(yàn)檢驗(yàn)等相關(guān)人員如有違規(guī)行為，則要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，違法行為懲罰力度成倍增加等。

3.4 2022 年《種子法》的修訂情況

隨著科技不斷進(jìn)步，育種進(jìn)入了新的時(shí)代。近年來，審定品種雖大幅增多但突破性品種卻十分少，同質(zhì)化問題非常嚴(yán)重，育種創(chuàng)新的積極性不斷降低。為適應(yīng)植物新品種知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，激勵(lì)育種原始創(chuàng)新，更好保障糧食生產(chǎn)安全，2021 年12 月十三屆全國人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議對(duì)《種子法》作出最新修改，12 月24 日國家主席習(xí)近平簽署第一〇一至一〇七號(hào)主席令，自2022 年3 月1 日起施行。此次《種子法》的修正重點(diǎn)如下。

一是在于植物新品種權(quán)，不僅擴(kuò)大了植物新品種權(quán)的保護(hù)范圍及保護(hù)壞節(jié)，還進(jìn)一步加大了侵害植物新品種權(quán)行為的懲罰性賠償數(shù)額。二是首次明確建立實(shí)質(zhì)性派生品種制度，通過實(shí)質(zhì)性派生品種實(shí)施名錄制度和判定指南進(jìn)行管理，從源頭上解決同質(zhì)化問題，為自主創(chuàng)新創(chuàng)造了良好環(huán)境。三是進(jìn)一步加大假劣種子的懲罰力度，侵權(quán)賠償制度也更加完善，生產(chǎn)經(jīng)營假劣種子行為的有關(guān)罰款數(shù)額都大幅增加，是原來的4～5 倍。四是繼續(xù)加強(qiáng)種質(zhì)資源保護(hù)。

近年來，由于我國農(nóng)作物種質(zhì)資源保護(hù)體系不完善、人才缺失、重視不夠等原因，種子的種類和數(shù)量大幅減少，地方品種和主要作物野生近緣種消失風(fēng)險(xiǎn)加劇，因此特意提出要重點(diǎn)收集珍稀、瀕危、特有資源和特色地方品種。同時(shí)，對(duì)種業(yè)科學(xué)技術(shù)研究和簡(jiǎn)政放權(quán)等多個(gè)方面進(jìn)行了修訂，對(duì)于促進(jìn)種業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，加強(qiáng)保障糧食安全以及推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了有力的法治保障。

3.5 依法治種時(shí)期我國種子管理制度的完善與發(fā)展

自《種子法》出臺(tái)以來，我國種業(yè)進(jìn)入了依法治種時(shí)代，種子管理也需要更加專業(yè)、職能更加清晰的管理體系。

2004 年，種子與植保植檢分開，單設(shè)種子處。2006 年5 月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)種子管理體制改革加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的意見》（國辦發(fā)〔2006〕40 號(hào)）文件正式下發(fā)，全國種業(yè)加速改革，重點(diǎn)要求政企完全脫鉤，至2007 年完全實(shí)行政企分開。

2016 年，恢復(fù)成立種子管理局，行政與事業(yè)職能進(jìn)一步劃分，職責(zé)更加清晰。2019 年，種子管理局改為種業(yè)管理司，職能范圍從農(nóng)作物管理增加了畜禽種業(yè)管理。在這一時(shí)期，種業(yè)發(fā)展進(jìn)入現(xiàn)代化階段，種子管理制度隨著國家體制、政策以及相關(guān)法律法規(guī)不斷改革與完善[9]。