童 航，周 懋

(浙江農(nóng)林大學(xué) 文法學(xué)院，杭州 311300)

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，部分農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了大面積超占宅基地、非集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用宅基地以及變更宅基地性質(zhì)為商用等情況，在“我國(guó)農(nóng)村人口減少約2.39億人的情況下，宅基地面積卻累計(jì)增加超過(guò)3000萬(wàn)畝”(1)鄒一南：《積極推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)》，http：//theory.people.com.cn/n1/2020/ 0812/c40531-31819218.html。。學(xué)界普遍認(rèn)為“現(xiàn)行的宅基地?zé)o償使用制度已經(jīng)不能體現(xiàn)宅基地的資產(chǎn)性，也不利于促進(jìn)土地集約利用”(2)王崇敏：《我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得制度的現(xiàn)代化構(gòu)建》，《當(dāng)代法學(xué)》2012年第5期。。2015年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)意見(jiàn)》)，其中指出“在宅基地制度改革中實(shí)行宅基地有償使用制度”。這是在中華人民共和國(guó)成立以來(lái)宅基地制度改革中，第二次提出對(duì)宅基地進(jìn)行有償使用(3)從20世紀(jì)80年代末起，國(guó)家與地方層面都對(duì)宅基地有償使用展開(kāi)了相關(guān)嘗試。1988年，山東陵縣率先開(kāi)展了有償使用試點(diǎn)并取得成功，該經(jīng)驗(yàn)后續(xù)推廣到了山東全省。此后，全國(guó)有27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，600多個(gè)縣，近7萬(wàn)個(gè)行政村試行了宅基地有償使用。1993年，中央下發(fā)了《關(guān)于涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目審核處理意見(jiàn)的通知》，將各地進(jìn)行中的宅基地有償使用制度叫停。。

宅基地的有償使用是“盤(pán)活農(nóng)村建設(shè)用地存量和提高利用效率、改善農(nóng)居條件和環(huán)境，為城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)騰挪空間”(4)莊開(kāi)明、黃敏：《完善農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償機(jī)制的思考》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2017年第7期。的重要措施，有利于農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，有利于守住耕地紅線以及實(shí)現(xiàn)農(nóng)村不同土地間的配比優(yōu)化(5)岳永兵：《宅基地有償使用改革的現(xiàn)實(shí)邏輯與檢驗(yàn)》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2021年第8期。。在這一背景下，遵循中國(guó)宅基地制度的設(shè)計(jì)邏輯，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐探索的梳理和分析，并從規(guī)范和法理上對(duì)實(shí)踐探索進(jìn)行制度透視，以期能對(duì)我國(guó)宅基地的有償使用制度的構(gòu)建乃至宅基地“三權(quán)分置”的改革有所裨益。

二、宅基地有償使用的實(shí)踐探索

對(duì)有償使用宅基地試點(diǎn)地區(qū)的不同舉措進(jìn)行剖析總結(jié)，契合于制度生成的實(shí)踐邏輯。為此，將從歷史維度和現(xiàn)實(shí)維度分析宅基地有償使用改革的實(shí)踐探索邏輯：歷史維度主要是從第二次宅基地有償使用試點(diǎn)和第一次有償使用試點(diǎn)的對(duì)比展開(kāi)，而現(xiàn)實(shí)維度則是對(duì)現(xiàn)行試點(diǎn)地區(qū)的同頻展開(kāi)。

(一)歷史維度：兩次宅基地有償使用改革試點(diǎn)的對(duì)比實(shí)踐

2015年以來(lái)，各地有關(guān)宅基地有償使用的實(shí)踐與第一次試點(diǎn)相比有幾方面的新探索，如表1所示：

表1 第一次與第二次宅基地有償使用試點(diǎn)措施對(duì)比

通過(guò)對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，第二次改革與第一次改革主要有如下幾點(diǎn)不同：首先，在適用范圍上，對(duì)于可參與宅基地流轉(zhuǎn)的主體有所放寬，并引入了新的交易競(jìng)價(jià)方式進(jìn)行嘗試。在有償使用費(fèi)用的收取范圍上，從上世紀(jì)簡(jiǎn)單的“一刀切”的全部收費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)榇蟛糠衷圏c(diǎn)地區(qū)對(duì)超占部分進(jìn)行收費(fèi)，并對(duì)收費(fèi)情形進(jìn)行了具體細(xì)化。某些地區(qū)還提出了“宅基地使用性質(zhì)轉(zhuǎn)變”這一新的收費(fèi)依據(jù)。其次，在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上，新增了競(jìng)價(jià)選位等新形式，更加凸顯了宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的大背景下，單位面積的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也水漲船高。再次，在費(fèi)用使用方面，第一次試點(diǎn)中對(duì)于相關(guān)費(fèi)用的使用，主要覆蓋了宅基地相關(guān)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施與水利設(shè)施建設(shè)等村莊公益項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上，部分地區(qū)第二次試點(diǎn)時(shí)新增了管理者年終績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)，通過(guò)此種措施，推動(dòng)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)舉措的具體落地實(shí)行。最后，第二次試點(diǎn)相較于第一次試點(diǎn)，還完善了欠繳有償使用費(fèi)的懲戒措施，通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)益和身份權(quán)益的限制，為追繳有償使用費(fèi)的工作打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

在目前的宅基地有償使用改革試點(diǎn)中，對(duì)于有償使用費(fèi)用具體分為超占使用費(fèi)用與競(jìng)價(jià)選擇費(fèi)用。這一區(qū)分是立足于實(shí)踐需求的，超占使用費(fèi)用是各地在處理多占超占宅基地過(guò)程中對(duì)原有宅基地制度的優(yōu)化，其主要目的在于優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置、優(yōu)化保障農(nóng)村不同土地間的配比，進(jìn)而保障村集體組織權(quán)益，守住耕地紅線，并為有序推進(jìn)有償退出宅基地改革奠定基礎(chǔ)。由此可知，超占使用費(fèi)用的收取在當(dāng)下更多被當(dāng)作政策工具使用，其相關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也主要由政府進(jìn)行考量制定。與此相對(duì)，競(jìng)價(jià)選擇費(fèi)用的市場(chǎng)屬性往往更強(qiáng)，大多是由于村落發(fā)展水平較高使得單位宅基地產(chǎn)出效益較高。因此，在市場(chǎng)推動(dòng)之下，土地可以以超出超占有償使用費(fèi)用的價(jià)格通過(guò)競(jìng)價(jià)方式進(jìn)行成交，較好地體現(xiàn)了宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也進(jìn)一步提高了村集體收入水準(zhǔn)，為進(jìn)一步優(yōu)化村莊建設(shè)奠定了資金基礎(chǔ)，凸顯了宅基地所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與其資產(chǎn)屬性。

(二)現(xiàn)實(shí)維度：現(xiàn)行宅基地有償使用改革試點(diǎn)的同頻展開(kāi)

2015年2月，中共中央在《試點(diǎn)意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上，選取了33個(gè)縣(市、區(qū))作為農(nóng)村土地改革試點(diǎn)，其中天津市薊縣、湖北省宜城市等15個(gè)試點(diǎn)將試行宅基地制度改革。上述試點(diǎn)的改革因涉及突破《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》中的相關(guān)法律條款，國(guó)務(wù)院特提請(qǐng)由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)在試點(diǎn)范圍與期間內(nèi)暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款。根據(jù)《試點(diǎn)意見(jiàn)》的要求，試點(diǎn)工作須封閉運(yùn)行、審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。宅基地有償使用制度運(yùn)行的內(nèi)容，決定了在現(xiàn)實(shí)維度上對(duì)改革試點(diǎn)的對(duì)比分析應(yīng)從適用范圍、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用用途和懲戒機(jī)制四個(gè)方面展開(kāi)。

1.適用范圍，劃定有償使用宅基地的范圍是宅基地有償使用制度的運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)。不同于20世紀(jì)90年代的宅基地有償使用基本上實(shí)行全覆蓋的模式，在現(xiàn)階段實(shí)踐中，宅基地有償使用的土地范圍大多針對(duì)超面積占用以及非本村集體戶(hù)口者使用宅基地的情況。除此之外，云南省大理市還增設(shè)了改變宅基地用途這一情況(6)楊一介：《大理模式：宅基地制度改革試點(diǎn)的法理探索》，《學(xué)術(shù)探索》2018年第6期。。

2.收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確立應(yīng)是宅基地有償使用制度運(yùn)行的核心。為了更加直觀地對(duì)比不同地區(qū)對(duì)于不同類(lèi)型宅基地的不同層次計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，選取位于不同省份的山東省威海市、江西省余江市、云南省大理市、浙江省義烏市以及河南省新鄉(xiāng)市五處試點(diǎn)地區(qū)作為對(duì)比對(duì)象，分別對(duì)比其在不同宅基地有償使用類(lèi)型下的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以及可收費(fèi)面積(7)此處“可收費(fèi)面積”指的是本集體成員占地超過(guò)法定面積的宅基地，或者是非本集體成員使用的宅基地全部占地面積。為100、300、500平方米情況下的有償使用費(fèi)收取情況。

由表2可知：(1)從收費(fèi)范圍來(lái)看，各地對(duì)于非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)繼承房屋及其他方式合法占有、使用宅基地的，與本集體經(jīng)濟(jì)組織成員超占宅基地的起征點(diǎn)普遍設(shè)定不同，前者沒(méi)有起點(diǎn)，即非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)繼承房屋或其他方式合法占有和使用的宅基地全部面積均屬于收費(fèi)的對(duì)象；后者則設(shè)置了相應(yīng)的起點(diǎn)，即達(dá)到法定面積后的超占部分要收取有償使用費(fèi)。(2)從收費(fèi)數(shù)額上來(lái)看，各地收費(fèi)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況較為吻合，但值得注意的是，浙江省義烏市對(duì)于符合歷史遺留問(wèn)題處理?xiàng)l件(8)“符合歷史遺留問(wèn)題處理?xiàng)l件”指的是《義烏市農(nóng)村住房歷史遺留問(wèn)題處理細(xì)則(試行)》中所規(guī)定的“2014年3月27日前，村集體經(jīng)濟(jì)成員違反土地、規(guī)劃管理方面法律法規(guī)建設(shè)的農(nóng)房”。的宅基地收費(fèi)額度特別巨大，達(dá)到了難以承擔(dān)的地步。(3)對(duì)于非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)繼承房屋或其他方式合法占有和使用宅基地的情況，各地態(tài)度有所差異。部分試點(diǎn)地區(qū)收費(fèi)較低，意味著準(zhǔn)許此種方式的持續(xù)存在，而有些地區(qū)則直接督促此種類(lèi)型的使用者退出。此外，對(duì)于有償使用費(fèi)的收取應(yīng)當(dāng)照顧到困難群眾，考慮到一些困難家庭、特殊家庭或者特殊情況，并予以緩繳、減繳或是免繳的制度安排，這體現(xiàn)了宅基地制度本身的福利保障特征。大部分試點(diǎn)地區(qū)在實(shí)際操作中均考慮到了這一點(diǎn)。例如，在山東省禹城市，五保戶(hù)、低保戶(hù)和省定貧困戶(hù)在“一戶(hù)一宅”標(biāo)準(zhǔn)下，超占宅基地應(yīng)繳納的有償使用費(fèi)可經(jīng)過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議集體公議，給予減免。海南省文昌市、浙江省義烏市將緩繳列為優(yōu)惠方式之一。

表2 各試點(diǎn)地區(qū)的不同分類(lèi)計(jì)價(jià)模式對(duì)比

3.費(fèi)用用途，規(guī)范有償使用費(fèi)的管理及用途是宅基地有償使用制度的后續(xù)保障。首先是收取的主體，大部分試點(diǎn)地區(qū)均將村集體作為收取有償使用費(fèi)的主體。例如，江西省余江縣規(guī)定宅基地有償使用費(fèi)由村民事務(wù)理事會(huì)負(fù)責(zé)收取。其次是有償使用費(fèi)的用途，大部分試點(diǎn)地區(qū)均在試點(diǎn)文件中提出該筆費(fèi)用用于“村莊改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、宅基地退出補(bǔ)償、務(wù)工補(bǔ)助”，這四者都是對(duì)村集體的利益保障。但是，在云南省大理市的試點(diǎn)文件中提出要將“10%用于管理者年終績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)”。對(duì)于“管理者”是指政府工作人員亦或是村集體成員的問(wèn)題，在該文件中并未說(shuō)明，從常理來(lái)講，是指村集體經(jīng)濟(jì)組織的工作人員，但如果需要用部分該筆費(fèi)用對(duì)政府工作人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)的，其模式有待探究。

4.懲戒機(jī)制，對(duì)拒絕繳納有償使用費(fèi)的行為進(jìn)行懲戒，是對(duì)有償使用制度的有力保障。各地的懲戒措施可以分為以下幾種：一是基于村集體成員權(quán)利的懲戒，例如，在原計(jì)劃分配給宅基地使用人的集體經(jīng)濟(jì)綜合收益資金中部分或全部扣除有償使用費(fèi)，不予納入村兩委干部和村民理事會(huì)成員的候選人等等。二是基于其他身份的懲戒，例如對(duì)黨員可視其情節(jié)給予黨紀(jì)處分。

除此之外，還出現(xiàn)了兩種特殊的懲戒模式。海南省文昌市采取在土地征收補(bǔ)償中只按175平方米進(jìn)行補(bǔ)償，該宅基地超標(biāo)準(zhǔn)占用部分不納入補(bǔ)償范圍，這一懲戒方式的效力相對(duì)偏弱，該懲戒方式只有在集體土地被征收時(shí)才能體現(xiàn)其效力。但該懲戒方式又從另一個(gè)角度提示村民，繳納有償使用費(fèi)也是一種對(duì)宅基地實(shí)際占有的“確權(quán)”性行為。此外，值得關(guān)注的是河南省新鄉(xiāng)市以及浙江省義烏市均將社會(huì)信用評(píng)價(jià)措施納入到了懲戒的方式中，將宅基地有償使用費(fèi)的繳納直接與社會(huì)信用體系相掛鉤。

三、宅基地有償使用的法理透視

我國(guó)自農(nóng)村土地變?yōu)榧w所有后，基于農(nóng)民基本居住權(quán)益的保障功能，在宅基地上實(shí)行無(wú)償、無(wú)期限使用。學(xué)理上稱(chēng)為“一戶(hù)一宅”，規(guī)范基礎(chǔ)體現(xiàn)在《土地管理法》第62條第1款前段“農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地” 。在宅基地?zé)o償使用原則之下，對(duì)宅基地有償使用的法理基礎(chǔ)進(jìn)行梳理和探析。

(一)宅基地有償使用的法理基礎(chǔ)

宅基地有償使用并不構(gòu)成對(duì)宅基地?zé)o償使用的沖擊與破壞，而是對(duì)宅基地?zé)o償使用原則的補(bǔ)充。這是宅基地有償使用的功能定位，這一定位的規(guī)范基礎(chǔ)體現(xiàn)在《土地管理法》第62條第1款后段“其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”，其法理基礎(chǔ)是土地資源的稀缺性與分配的公平性。

在對(duì)財(cái)產(chǎn)的分配中，首要考慮的問(wèn)題是分配是公平的還是任意的?，F(xiàn)代各國(guó)立法表明了任意性被排除在外，公平成為了我們所熟悉的最簡(jiǎn)單的分配原則(9)韓清懷：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度研究》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2015年，第66頁(yè)。。這一分配原則，在宅基地使用制度中體現(xiàn)為宅基地申請(qǐng)分配環(huán)節(jié)的無(wú)償性，即一戶(hù)只能申請(qǐng)一處符合規(guī)定面積的宅基地(10)高圣平、劉守英：《宅基地使用權(quán)初始取得制度研究》，《中國(guó)土地科學(xué)》2007年第 2期。?！耙粦?hù)一宅”就成了宅基地?zé)o償使用的題中之義。這也就意味著“一戶(hù)多宅”是不符合分配的公平性的，應(yīng)對(duì)“一戶(hù)多宅”進(jìn)行收費(fèi)或有償退出。而土地資源的稀缺性則決定了“一宅”的面積應(yīng)有所限制，這種限制首先體現(xiàn)在申請(qǐng)分配環(huán)節(jié)中宅基地人均面積的初始確定上，其次才是保有環(huán)節(jié)對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地或“一戶(hù)多宅”等情況的制度安排，如宅基地有償使用(11)李彩紅、劉淼：《山東省城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村宅基地制度改革與設(shè)計(jì)研究》，《山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第3期。。這一點(diǎn)也被《試點(diǎn)意見(jiàn)》所確認(rèn)，即“對(duì)因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶(hù)多宅等情況，探索實(shí)行有償使用”。

有學(xué)者認(rèn)為，《試點(diǎn)意見(jiàn)》僅提及宅基地保有環(huán)節(jié)的有償使用，忽視了申請(qǐng)分配環(huán)節(jié)的有償使用，實(shí)質(zhì)上是放棄了宅基地有償使用制度可能產(chǎn)生的資源市場(chǎng)化配置趨勢(shì)，改革成效不大(12)高圣平、吳昭軍：《宅基地制度改革的試點(diǎn)總結(jié)與立法完善——以〈土地管理法〉修訂為對(duì)象》，《山東社會(huì)科學(xué)》2019年第8期。。這一觀點(diǎn)存疑，如要在申請(qǐng)分配環(huán)節(jié)實(shí)行有償使用，這必然會(huì)沖擊宅基地?zé)o償使用的基本原則——會(huì)導(dǎo)致在申請(qǐng)分配環(huán)節(jié)，有償和無(wú)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)難以確認(rèn)，可能會(huì)產(chǎn)生權(quán)力尋租空間，這些不確定因素都需要予以謹(jǐn)慎評(píng)估。所以，在現(xiàn)行法框架內(nèi)，在農(nóng)民認(rèn)為“宅基地當(dāng)無(wú)償取得”，這種根深蒂固觀念的基礎(chǔ)上，宅基地有償使用的改革在宅基地保有環(huán)節(jié)進(jìn)行，是一種比較穩(wěn)妥的改革思路，而且這一改革思路也被2015年以來(lái)各地區(qū)的實(shí)踐所證明。

誠(chéng)然，宅基地使用權(quán)在性質(zhì)上屬于用益物權(quán)，是設(shè)定在集體土地所有權(quán)上的權(quán)利負(fù)擔(dān)?；谒袡?quán)行使主體的意志，確實(shí)可以由農(nóng)村集體通過(guò)集體決議方式?jīng)Q定申請(qǐng)分配環(huán)節(jié)、保有環(huán)節(jié)和退出環(huán)節(jié)等是否要收取費(fèi)用(13)劉圣歡、楊硯池：《農(nóng)村宅基地有償使用的村民自治路徑研究》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2020年第4期。。但這一路徑屬于村民自治范疇中宅基地有償使用的特殊安排，不具有普遍意義。

(二)宅基地有償使用的規(guī)則展開(kāi)

既然宅基地有償使用的法理基礎(chǔ)是土地資源的稀缺性與分配的公平性，那么，宅基地有償使用的一般規(guī)則自然應(yīng)在宅基地保有環(huán)節(jié)展開(kāi)。

1.宅基地有償使用的適用范圍應(yīng)是對(duì)“超標(biāo)占用宅基地、改變宅基地用途以及非集體成員使用宅基地”進(jìn)行收費(fèi)。宅基地是為了保障集體成員的居住需要而由集體分配給集體成員(14)韓松：《宅基地立法政策與宅基地使用權(quán)制度改革》，《法學(xué)研究》2019年第6期。。據(jù)此，違反其中任一條件時(shí)，即有可能侵害其他成員權(quán)利且浪費(fèi)土地資源。首先，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員顯然無(wú)資格被分配宅基地，但是在實(shí)踐中非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以通過(guò)受贈(zèng)、繼承或其他方式取得宅基地上房屋所有權(quán)，該所有權(quán)實(shí)現(xiàn)以附條件行使宅基地使用權(quán)為前提。非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有宅基地使用權(quán)時(shí)，需要有償使用，盡管可以由集體經(jīng)濟(jì)組織在一定年限內(nèi)給予免收費(fèi)用的優(yōu)惠，但不能因此否定在法理上應(yīng)當(dāng)交費(fèi)的理由。其次，宅基地是為了保障居住需要，如突破該需要，用于非居住途徑，是否應(yīng)該將被改變用途的宅基地列入有償使用的土地范圍呢？有學(xué)者認(rèn)為，這本身就是違反土地管理制度的行為，因?yàn)椤罢厥怯糜谵r(nóng)民住宅的用地，取得宅基地的農(nóng)民集體成員只能按照為自己居住建造住房的用途使用宅基地，而不得改變宅基地的用途，將宅基地用于非住宅用途”(15)韓松：《宅基地立法政策與宅基地使用權(quán)制度改革》，《法學(xué)研究》2019年第6期。。但也有學(xué)者認(rèn)為“宅基地使用權(quán)具有社會(huì)福利性質(zhì)和社會(huì)保障功能，是農(nóng)民生活基本保障，則其用途上應(yīng)基本局限于生活必須之用。大體應(yīng)包括：居住、小面積出租和一般性的從事于鄰居無(wú)重大不利影響的商業(yè)行為”(16)陳小君、高飛、耿卓、倫海波：《后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代農(nóng)地權(quán)利體系與運(yùn)行機(jī)理研究論綱——以對(duì)我國(guó)十省農(nóng)地問(wèn)題立法調(diào)查為基礎(chǔ)》，《法律科學(xué)》(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))2010年第1期。。換言之，雖然宅基地原則上是局限于生活必需所用，但也可以從事小型的商業(yè)行為。從構(gòu)建完整制度的原則角度來(lái)看，農(nóng)民只有自己用作居住的使用權(quán)。若宅基地用于商業(yè)經(jīng)營(yíng)，則改變了其特定用途，便可以宅基地被作為商業(yè)經(jīng)營(yíng)所用、超出日常生活之用為由，收取宅基地使用費(fèi)。

此外，在河南省新鄉(xiāng)市還出現(xiàn)了鼓勵(lì)非集體成員退出其占用的宅基地。是否應(yīng)該準(zhǔn)許非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)繼承房屋或其他方式合法占有和使用宅基地的情況持續(xù)性存在呢？宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)雖然是兩個(gè)獨(dú)立的物權(quán)，但由于在物理上的牽連，二者其實(shí)密不可分。房屋無(wú)法脫離宅基地，宅基地上如果沒(méi)有附著房屋也喪失其為宅所設(shè)的屬性。繼承人已經(jīng)取得宅基地上房屋所有權(quán)的，依據(jù)“房地一體”原則，自然需要享有宅基地使用權(quán)。此種方式取得的使用權(quán)和集體成員對(duì)宅基地的使用權(quán)一樣應(yīng)同等受到保護(hù)，因此地方不得要求無(wú)償退出此種方式取得的宅基地，而是根據(jù)當(dāng)事人意愿，或有償使用或有償退出。

2.宅基地有償使用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為在政府劃定地價(jià)合理范圍內(nèi)由村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)決議行為設(shè)定。各試點(diǎn)地區(qū)關(guān)于宅基地有償使用的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，主要存在以下四種模式：不同有償使用的情形模式；宅基地區(qū)位模式；超標(biāo)面積大小并按階梯累進(jìn)收取模式；宅基地使用主體模式(17)高圣平、吳昭軍：《宅基地制度改革的試點(diǎn)總結(jié)與立法完善——以〈土地管理法〉修訂為對(duì)象》，《山東社會(huì)科學(xué)》2019年第8期。。

宅基地有償使用制度的核心是宅基地有償使用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)價(jià)模式。過(guò)低的有償使用費(fèi)難以達(dá)成最初設(shè)計(jì)有償使用制度的目的，也就無(wú)法有效規(guī)范目前普遍存在的過(guò)度占用現(xiàn)象；有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，嚴(yán)重脫離當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，將直接加重農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，會(huì)打擊農(nóng)民繳納有償使用費(fèi)的積極性，并阻礙對(duì)該制度的準(zhǔn)確理解與適用。要確保有償使用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)既能有效制約“多占”行為，又能保護(hù)集體利益，如何兼顧這兩方面要求便成為設(shè)計(jì)宅基地有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵所在。

在起征點(diǎn)的設(shè)定上，應(yīng)以保有基本住房需要的面積為基礎(chǔ)，進(jìn)行累進(jìn)計(jì)價(jià)。保有基本住房面積，在法定面積內(nèi)不收費(fèi)，對(duì)超額部分計(jì)費(fèi)。在農(nóng)村社會(huì)保障體系尚不完善的情況下，體現(xiàn)社會(huì)福利性的宅基地?zé)o償使用仍不能動(dòng)搖(18)湯文平：《宅基地使用權(quán)之法理重塑》，《蘭州學(xué)刊》2015年第5期。。在1993年前第一次試點(diǎn)有償使用宅基地改革所留下歷史經(jīng)驗(yàn)是：如果對(duì)占用的宅基地進(jìn)行全面計(jì)費(fèi)會(huì)顯著增加農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，更丟棄了宅基地制度預(yù)設(shè)的優(yōu)勢(shì)。因此在保有基本住房面積的前提下，進(jìn)行累進(jìn)計(jì)價(jià)，對(duì)超額所占面積的大小分檔制定有償使用標(biāo)準(zhǔn)，并且對(duì)不同類(lèi)型的有償使用模式采用不同層次的計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，符合制度初衷與農(nóng)村現(xiàn)狀。

在計(jì)價(jià)模式上，有償使用費(fèi)計(jì)價(jià)模式應(yīng)當(dāng)充分適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，綜合考慮當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平、收入水平等。其收費(fèi)主體是村集體經(jīng)濟(jì)組織，其征收的費(fèi)用也直接惠及村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與計(jì)價(jià)模式的主要制定者也應(yīng)當(dāng)是村集體經(jīng)濟(jì)組織。但是，目前缺乏對(duì)使用宅基地進(jìn)行收費(fèi)的參照基準(zhǔn)，村集體自身局限性導(dǎo)致其缺少對(duì)基準(zhǔn)地價(jià)的明確認(rèn)識(shí)，也難以對(duì)地價(jià)進(jìn)行核準(zhǔn)，更難以直接提出收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。試點(diǎn)地區(qū)要在基層政府指導(dǎo)下，盡快建立農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)制度，作為宅基地有償取得、有償使用和評(píng)估的價(jià)格參考，并在基準(zhǔn)地價(jià)以上劃定合理區(qū)間，供村集體根據(jù)村莊發(fā)展?fàn)顩r自主決策。

在義烏，還出現(xiàn)了超高計(jì)價(jià)的情況。對(duì)于因歷史遺留問(wèn)題(19)“歷史遺留問(wèn)題”指的是《義烏市農(nóng)村住房歷史遺留問(wèn)題處理細(xì)則(試行)》中所規(guī)定的“2014年3月27日前，村集體經(jīng)濟(jì)成員違反土地、規(guī)劃管理方面法律法規(guī)建設(shè)的農(nóng)房”。超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的，可以參照浙江省義烏市采用的帶有懲罰性質(zhì)的超高額有償使用標(biāo)準(zhǔn)，倒逼其進(jìn)入有償退出程序，使該宅基地能被及時(shí)收回村集體；對(duì)于非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員合法使用或占有宅基地的情形，基于其不具有該村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，應(yīng)當(dāng)采取較高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在法定面積內(nèi)節(jié)約利用的情形，予以獎(jiǎng)勵(lì)，超占的，對(duì)超占部分進(jìn)行收費(fèi)。這是一種有償退出和有償使用相銜接的方式，以高額的有償使用費(fèi)“倒逼”有償退出目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在方式上，有利于在村集體內(nèi)規(guī)避強(qiáng)制拆除超占建筑帶來(lái)的矛盾爭(zhēng)議，在結(jié)果上，為收回不合規(guī)占用的宅基地提出了新思路，可以加快實(shí)現(xiàn)對(duì)宅基地的節(jié)約利用。

3.宅基地有償使用所收取的費(fèi)用應(yīng)用于集體公共事項(xiàng)。收取費(fèi)用的主體應(yīng)當(dāng)是基于所有權(quán)向使用人進(jìn)行收費(fèi)的主體，即宅基地所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。對(duì)宅基地使用權(quán)人收取費(fèi)用是村集體基于所有權(quán)的收益權(quán)體現(xiàn)。至于標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的無(wú)償使用，是宅基地福利性的體現(xiàn)，其為了保障農(nóng)民基本住房，有學(xué)者將此視為是村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其所獲收益的處分(20)楊雅婷：《我國(guó)宅基地有償使用制度探索與構(gòu)建》，《南開(kāi)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2016年第4期。。在使用基于集體所有權(quán)而收取的費(fèi)用時(shí)應(yīng)該更加體現(xiàn)福利性原則，應(yīng)當(dāng)“取之于村，用之于村”，例如用于“村莊改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、宅基地退出補(bǔ)償、務(wù)工補(bǔ)助”等村集體事項(xiàng)。在云南省大理市的試點(diǎn)文件中提出要“將10%用于管理者年終績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)”。如果是政府工作人員參與宅基地有償使用制度中的管理工作的，能否在所收取的有償使用費(fèi)中取得相應(yīng)的報(bào)酬呢？基于地租視角下，不可否認(rèn)的是地方政府在對(duì)該地區(qū)位價(jià)值提升方面有貢獻(xiàn)，因此應(yīng)該獲得相應(yīng)的收益；但是基于產(chǎn)權(quán)理論的視角，政府并不享有宅基地的所有權(quán)，更無(wú)權(quán)獲得宅基地的有償使用費(fèi)。

4.對(duì)應(yīng)繳納宅基地有償使用費(fèi)用而不繳納者，村集體可根據(jù)實(shí)際情況實(shí)行相應(yīng)的懲戒。對(duì)不繳納有償使用費(fèi)的宅基地使用者進(jìn)行懲戒，既是對(duì)宅基地有償使用制度的鞏固，又是對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益的維護(hù)。對(duì)于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員不繳納有償使用費(fèi)的行為，應(yīng)該以其成員權(quán)作為懲戒著力點(diǎn)，可以采取限制其在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)擔(dān)任相關(guān)職務(wù)的權(quán)利、限制其取得村集體收益等方式，將其繳費(fèi)義務(wù)與村集體收益分紅等農(nóng)戶(hù)權(quán)益相掛鉤，形成信用約束和經(jīng)濟(jì)約束(21)唐鵬、李建強(qiáng)、馮月：《農(nóng)村宅基地有償使用制度改革的難點(diǎn)問(wèn)題剖析與對(duì)策》，《上海國(guó)土資源》2019年第1期。，督促農(nóng)戶(hù)主動(dòng)交納有償使用費(fèi)。對(duì)于非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員拒絕繳納宅基地有償使用費(fèi)的行為，因其不具有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，無(wú)法基于成員權(quán)對(duì)其進(jìn)行懲戒，則應(yīng)借助其他身份屬性進(jìn)行懲戒。

在河南省新鄉(xiāng)市、浙江省義烏市試點(diǎn)地區(qū)出現(xiàn)了將不繳納有償使用費(fèi)的成員納入征信黑名單的規(guī)定，這一做法缺乏相關(guān)法律依據(jù)。2020年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》。該《意見(jiàn)》第一條指出：“如將某一行為信息納入到公共信用信息系統(tǒng)，要實(shí)行目錄制管理”，且“該錄入的規(guī)制范圍必須嚴(yán)格按照法律、法規(guī)或者黨中央政策文件為限”。既然拒絕繳納宅基地有償使用費(fèi)的規(guī)則仍處于試點(diǎn)中，并未在法律、法規(guī)或者黨中央、國(guó)務(wù)院政策文件中體現(xiàn)，所以試點(diǎn)規(guī)則也不能突破現(xiàn)有的相關(guān)法律規(guī)定。因此，將拒絕繳納宅基地有償使用費(fèi)的行為納入社會(huì)信用體系缺乏合法的依據(jù)。

四、結(jié)論

“實(shí)踐是制度創(chuàng)新的源泉，也是驗(yàn)證制度創(chuàng)新的試金石”(22)岳永兵：《宅基地有償使用改革的現(xiàn)實(shí)邏輯與檢驗(yàn)》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2021年第8期。。第二次宅基地有償使用的改革實(shí)踐汲取了第一次試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，旨在從宅基地使用權(quán)保障功能的實(shí)現(xiàn)和閑置宅基地的盤(pán)活角度進(jìn)行現(xiàn)實(shí)合理性和理論突破性的探索。研究表明：基于宅基地使用權(quán)的身份屬性和福利屬性，兼顧集體成員間的利益平衡，在宅基地申請(qǐng)分配環(huán)節(jié)，應(yīng)貫徹?zé)o償且無(wú)期限原則；在宅基地保有環(huán)節(jié)，應(yīng)貫徹“適用范圍”內(nèi)的有償使用原則。在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確立上，不應(yīng)簡(jiǎn)單化“一刀切”，而應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)水平、收入水平等因素進(jìn)行分類(lèi)管理、科學(xué)設(shè)定。同時(shí)，宅基地有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的四大模式都有相應(yīng)的適用空間，各地區(qū)應(yīng)結(jié)合實(shí)際進(jìn)行綜合性運(yùn)用。

此外，費(fèi)用用途的集體公共目的應(yīng)為宅基地有償使用制度的題中之義，而相應(yīng)的懲戒機(jī)制則是宅基地有償使用制度運(yùn)行的保障。一方面，任何參與宅基地有償使用工作的人員都不應(yīng)從宅基地有償使用所收取的費(fèi)用中謀取報(bào)酬或利益，這些費(fèi)用只能用于集體公共事項(xiàng)。另一方面，宅基地有償使用制度的懲戒機(jī)制應(yīng)立足于村民自治的范疇內(nèi)，以其成員權(quán)作為懲戒著力點(diǎn)，而不應(yīng)超越村民自治的范疇，直接宣布納入社會(huì)信用公共體系之中。