夏 冬

(武漢大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，武漢 430072)

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)“十四五”規(guī)劃提出全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，以縣域?yàn)榛締卧七M(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，健全城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護(hù)機(jī)制，進(jìn)一步提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平。鄉(xiāng)村振興背景下，國(guó)家的資源轉(zhuǎn)移力度加大，對(duì)基層治理能力提出了更高的要求。農(nóng)村飲水安全工程是重要的民生工程，是鄉(xiāng)村建設(shè)的主要目標(biāo)之一，也是國(guó)家項(xiàng)目資源輸入的重要內(nèi)容。

關(guān)于鄉(xiāng)村建設(shè)的一個(gè)重要研究視角是項(xiàng)目制。稅費(fèi)改革后，國(guó)家資源大量下鄉(xiāng)，項(xiàng)目制成為主要的自上而下資金配置渠道與機(jī)制(1)周雪光：《項(xiàng)目制：一個(gè)“控制權(quán)”理論視角》，《開放時(shí)代》2015年第2期。。從國(guó)家治理視角來(lái)看，項(xiàng)目制成為新的國(guó)家治理體制，形成中央與地方政府之間的分級(jí)治理機(jī)制(2)渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。，其中財(cái)政資金的專項(xiàng)化特征增強(qiáng)了中央到地方的職能部門力量，但也產(chǎn)生與項(xiàng)目運(yùn)作目標(biāo)相悖的后果(3)周飛舟：《財(cái)政資金的專項(xiàng)化及其問(wèn)題 兼論“項(xiàng)目治國(guó)”》，《社會(huì)》2012年第1期。；從基層治理視角來(lái)看，基層通過(guò)借力、拓展關(guān)聯(lián)等策略將事本邏輯的項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為村莊發(fā)展的機(jī)會(huì)(4)應(yīng)小麗：《“項(xiàng)目進(jìn)村”中村莊自主性的擴(kuò)展與借力效應(yīng)——基于浙江J村的考察》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2013年第10期。。大量項(xiàng)目下鄉(xiāng)現(xiàn)象表明，基層組織具有較強(qiáng)的自利性和能動(dòng)性，其背后蘊(yùn)含的制度前提是項(xiàng)目作為不確定和偶然性的體制資源是“選擇性供給”(5)曹海林、俞輝：《“項(xiàng)目進(jìn)村”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性供給的后果及其矯正》，《中國(guó)行政管理》2018年第3期。。

有研究指出，在項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的基層實(shí)踐中發(fā)生了一些變化，即項(xiàng)目資源正在從“政策紅利”變?yōu)椤罢哓?fù)擔(dān)”。一方面，基層組織對(duì)資源下鄉(xiāng)的態(tài)度發(fā)生了改變，即從積極搶項(xiàng)目到消極接受項(xiàng)目的轉(zhuǎn)變；另一方面，資源下鄉(xiāng)并沒有降低鄉(xiāng)村建設(shè)的難度和建設(shè)成本，反而增加了基層治理的負(fù)擔(dān)。這源于隨著自上而下的資金規(guī)模擴(kuò)大，項(xiàng)目管理成為地方政府的主要治理體制(6)渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。。已有關(guān)于項(xiàng)目制的研究為本文提供了基本的研究框架。項(xiàng)目制成為資源下鄉(xiāng)供給公共品的主要方式，也成為基層治理體制的一部分。隨著基層治理日益規(guī)范化，基層治理日益成為國(guó)家治理的一部分，反映國(guó)家治理的意志。從對(duì)項(xiàng)目制實(shí)踐的研究來(lái)看，針對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)基層組織的治理困境較多，對(duì)縣級(jí)政權(quán)組織面臨的治理困境研究較少。在自上而下的項(xiàng)目制實(shí)踐中，越來(lái)越多的項(xiàng)目由縣級(jí)政權(quán)組織實(shí)施，鄉(xiāng)村兩級(jí)在縣域?qū)嵤╉?xiàng)目中處于配合地位，縣級(jí)政權(quán)承擔(dān)了非常大的壓力。僅僅研究項(xiàng)目制及項(xiàng)目制條件下的鄉(xiāng)村，已經(jīng)不能揭示項(xiàng)目制下的基層治理困境。基于此，本文通過(guò)對(duì)一個(gè)縣域?qū)嵤┺r(nóng)村飲水安全工程項(xiàng)目的考察，研究鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村建設(shè)的縣域治理困境?？h域治理是對(duì)縣域公共事務(wù)的治理，縣級(jí)政府部門是縣域治理最主要的主體(7)楊華：《縣域治理中的黨政體制：結(jié)構(gòu)與功能》，《政治學(xué)研究》2018年第5期。。中央出臺(tái)的大多數(shù)政策，通過(guò)分級(jí)負(fù)責(zé)制將責(zé)任層層壓實(shí)到地方和基層，縣級(jí)政府部門處于政策執(zhí)行的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，承擔(dān)著政策執(zhí)行和轉(zhuǎn)換的重要責(zé)任(8)仇葉：《縣級(jí)政策轉(zhuǎn)換與有效治理——對(duì)中國(guó)公共政策過(guò)程的反思》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2021年第3期。。因此，縣域構(gòu)成綜合的完整的治理場(chǎng)域，項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)不僅僅具有項(xiàng)目制實(shí)踐的邏輯，還是縣域治理目標(biāo)達(dá)成的過(guò)程?？h一級(jí)需要對(duì)中央和省負(fù)責(zé)，并接受上級(jí)部門監(jiān)督，同時(shí)也需要統(tǒng)籌縣域內(nèi)鄉(xiāng)村兩級(jí)基層組織，再分解和落實(shí)項(xiàng)目任務(wù)?？h域治理是國(guó)家政權(quán)體系中最為完整的基層結(jié)構(gòu)，“處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)?！?9)習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》(第二卷)，北京：外文出版社，2017年，第140頁(yè)。另外，資源下鄉(xiāng)過(guò)程中，學(xué)界關(guān)于農(nóng)村飲水的研究多出于公共衛(wèi)生、工程管理和制度建設(shè)等視角，治理視域下的研究相對(duì)較少(10)陳敏：《農(nóng)村飲水有效供給的結(jié)構(gòu)性矛盾與制度創(chuàng)新》，《探索》2020年第4期。(11)李伯華、劉傳明、曾菊新：《基于公共物品理論的農(nóng)村飲水安全問(wèn)題研究——以江漢平原為例》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2007年第4期。；而基于實(shí)地調(diào)研，本文發(fā)現(xiàn)農(nóng)村飲水安全工程項(xiàng)目存在的主要問(wèn)題更多地存在于地方政府的治理體制方面。

二、飲水安全工程項(xiàng)目及民生性質(zhì)

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村飲水作為一項(xiàng)農(nóng)民自我組織供給的生活資源，國(guó)家政策關(guān)注不足。隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度改革，國(guó)家提出以工哺農(nóng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展決策，農(nóng)村飲水安全的責(zé)任逐漸由國(guó)家來(lái)承擔(dān)。在進(jìn)一步脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的發(fā)展背景下，農(nóng)村飲水中的國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系轉(zhuǎn)型基本上形成，國(guó)家承擔(dān)著民生工程的重大治理責(zé)任。經(jīng)過(guò)“十一五”規(guī)劃以來(lái)的三個(gè)“五年規(guī)劃”的發(fā)展，全國(guó)農(nóng)村自來(lái)水普及率達(dá)81%，我國(guó)農(nóng)村飲水安全工作取得重大成就。

(一)個(gè)案縣基本情況

本次調(diào)研資料來(lái)源于中部Y縣，總?cè)丝?07萬(wàn)，其中農(nóng)村人口89萬(wàn)，縣域境內(nèi)主要是丘陵山區(qū)地形。2019年經(jīng)過(guò)國(guó)檢，正式從國(guó)家貧困縣脫貧出列。在國(guó)家大力保障農(nóng)村飲水安全政策下，Y縣農(nóng)村飲水供給經(jīng)歷了從村級(jí)自給自足到國(guó)家供給的轉(zhuǎn)型。農(nóng)村飲水安全工程包括兩個(gè)部分：建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。在工程建設(shè)資金投入方面，中央和省級(jí)政府是責(zé)任主體，縣級(jí)政府配套較少。2005年到2018年，Y縣共完成農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)總投資2.6億元，其中中央資金2.2億元，省級(jí)配套資金0.4億元。截至2020年5月，Y縣接入自來(lái)水的農(nóng)戶比例達(dá)到80%，基本解決了農(nóng)村飲水安全問(wèn)題。

在工程運(yùn)營(yíng)上，根據(jù)飲水工程的資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)主體類型，主要有三種經(jīng)營(yíng)模式：一是公建私營(yíng)的飲水工程。由于飲水工程資產(chǎn)所有權(quán)屬于國(guó)家，公建私營(yíng)模式是私人承包后按照自負(fù)盈虧的方式經(jīng)營(yíng)。公建私營(yíng)模式是縣域所有水廠中采用比例最高的供水模式，所占比例近70%。鎮(zhèn)政府引進(jìn)市場(chǎng)主體，按照合同約定將水廠發(fā)包，承包者自負(fù)盈虧。Y縣目前運(yùn)營(yíng)情況較好的黃口水廠即采用該模式。黃口水廠由國(guó)家于2011年投資2000萬(wàn)元建設(shè)，承包給私人團(tuán)隊(duì)經(jīng)營(yíng)后，每年的利潤(rùn)率約10%—20%。二是私建私營(yíng)的飲水工程。這種經(jīng)營(yíng)模式是通過(guò)引進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體來(lái)承擔(dān)水廠的運(yùn)營(yíng)責(zé)任，并實(shí)行自負(fù)盈虧經(jīng)營(yíng)方式，其特殊點(diǎn)在于經(jīng)營(yíng)者同時(shí)作為完全的資產(chǎn)私有者出現(xiàn)。由于飲水工程建設(shè)成本高，私建私營(yíng)模式比較少。全縣只有一個(gè)水廠采用這種經(jīng)營(yíng)模式，即2009年Y縣某鎮(zhèn)招商引資建設(shè)的安康水廠，該水廠投入1000多萬(wàn)元資金，但是目前只能勉強(qiáng)維持運(yùn)轉(zhuǎn)。三是公建公營(yíng)的飲水工程。公建公營(yíng)模式是在飲水安全工程經(jīng)營(yíng)主體缺位，或者市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)失敗的情況下，由政府或者村集體暫時(shí)代管的模式。政府(集體)作為公共服務(wù)的責(zé)任主體，承擔(dān)飲水安全任務(wù)最后的兜底責(zé)任。王英水廠是其中較為典型的例子，該水廠連年虧損，目前由城建站干部代管，虧損部分由政府補(bǔ)貼，此類水廠的比例達(dá)到30%。此外，許多小微飲水工程目前由村集體委托給村干部或者村民代表管理。

表1 Y縣規(guī)模以上飲水工程的運(yùn)營(yíng)情況

(二)飲水安全工程的民生性質(zhì)

民生工程是政府為保障公民基本權(quán)利、提高生活水平、重點(diǎn)關(guān)心弱勢(shì)群體而采取的一系列積極政策舉措。同時(shí)，民生工程建設(shè)也是現(xiàn)階段各級(jí)政府加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的重要手段(12)宋蓓：《社會(huì)建設(shè)視角下的民生工程——試論民生工程的長(zhǎng)效機(jī)制》，《江西社會(huì)科學(xué)》2011年第7期。。其中，農(nóng)村飲水安全工程是國(guó)家為改善民生的一項(xiàng)重要部署，也是鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。

自2004 年以來(lái)，幾乎每年中央一號(hào)文件和政府工作報(bào)告中都要專門部署農(nóng)村飲水工作，以保障農(nóng)民的飲水安全。飲水資源是農(nóng)民生活所必需的生存資源，是不可或缺的生活資料，安全便捷的飲水供給是關(guān)系億萬(wàn)農(nóng)民的重大民生工程。一方面，飲水資源是民生保障物品，國(guó)家不允許私人壟斷，工程對(duì)任何人不具有排他性，其供給價(jià)格由政府統(tǒng)一管制，目的就是為了保證每一個(gè)人都負(fù)擔(dān)得起，其結(jié)果就是農(nóng)村水價(jià)較為低廉，在付費(fèi)的基礎(chǔ)上所有人都能平等地得到飲水資源；另一方面，自然資源的綜合性與整體性決定了其開發(fā)、利用、保護(hù)過(guò)程具有極強(qiáng)的“外部性”(13)李勝蘭、王維平：《我國(guó)自然資源行政管理體制需要改革》，《中國(guó)行政管理》1998年第8期。，包括飲水安全工程的建設(shè)和管理責(zé)任的落實(shí)、水性地方病的防治、水源地保護(hù)等。這種外部性的存在使得自然資源的價(jià)值很難在價(jià)格機(jī)制中得到體現(xiàn)(14)陳秋紅：《自然資源可持續(xù)管理的制度選擇——理論與實(shí)踐述評(píng)》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2008年第6期。。因此，農(nóng)村飲水作為農(nóng)村民生性的基礎(chǔ)公共品，國(guó)家通過(guò)資源輸入自上而下供給，尤其是在精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)村飲水安全被作為“兩不愁三保障”的重點(diǎn)內(nèi)容。

民生工程中的政府責(zé)任體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。與飲水安全工程項(xiàng)目一樣，在脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，農(nóng)村道路、農(nóng)田水利、人居環(huán)境整治、危房改造都具有強(qiáng)烈的民生屬性。作為農(nóng)村社會(huì)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，這類民生工程具有三個(gè)特點(diǎn)：一是項(xiàng)目化的國(guó)家資金投入。國(guó)家承擔(dān)了民生工程的大部分建設(shè)成本，地方配套比例較少，降低了農(nóng)村民生服務(wù)供給的經(jīng)濟(jì)成本。二是政府高度介入性。由于是重大民生工程，國(guó)家在資金投入的過(guò)程中配套有相應(yīng)的自上而下的監(jiān)督管理制度，以確保民生工程目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，賦予了民生工程強(qiáng)烈的政治屬性。三是較強(qiáng)的實(shí)踐性。這類民生工程需要與分散農(nóng)戶打交道，也需要結(jié)合地方社會(huì)的差異性條件而實(shí)施，因此無(wú)法制定標(biāo)準(zhǔn)化的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，需要基層政府在執(zhí)行過(guò)程中因地制宜靈活轉(zhuǎn)換，尤其是在保障工程運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，基層政府負(fù)有建設(shè)民生工程長(zhǎng)效運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制的責(zé)任，以避免出現(xiàn)工程建設(shè)完成后民生目標(biāo)無(wú)法達(dá)成的問(wèn)題。

三、飲水工程項(xiàng)目實(shí)施的治理體系

在中國(guó)層級(jí)化的政策體系中，中央出臺(tái)的公共政策，必須經(jīng)過(guò)層級(jí)化的科層體系才能落地到地方場(chǎng)域。政策下沉到縣一級(jí)，縣級(jí)政府需要針對(duì)政策目標(biāo)、手段和資源配置進(jìn)行再規(guī)劃(15)仇葉：《縣級(jí)政策轉(zhuǎn)換與有效治理——對(duì)中國(guó)公共政策過(guò)程的反思》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2021年第3期。。在實(shí)施農(nóng)村飲水安全工程的政策執(zhí)行過(guò)程中，中央和省政府為項(xiàng)目配套了財(cái)政資源和技術(shù)支持，地方政府將農(nóng)村飲水安全工作納入發(fā)展規(guī)劃，將任務(wù)指標(biāo)逐級(jí)分解到基層，并按照指標(biāo)化體系對(duì)基層政府部門進(jìn)行考核。在這個(gè)過(guò)程中，縣級(jí)政府(主要是水利部門)面臨著多重、復(fù)雜的治理困境。農(nóng)村飲水安全項(xiàng)目的建設(shè)依靠巨額的投資及行政壓力可以完成，而項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)、管理則給地方政府帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。相對(duì)于農(nóng)田水利、江河防汛等傳統(tǒng)的治理事務(wù)，飲水安全工程的日常經(jīng)營(yíng)管理成為水利部門治理的主要難點(diǎn)。

(一)縣級(jí)政府：分解指標(biāo)與配置資源

在實(shí)施過(guò)程中，飲水工程資金主要以中央和省市為主，縣級(jí)政府部門主要負(fù)責(zé)工程規(guī)劃、資金管理和監(jiān)督考核，業(yè)務(wù)主管部門是水利局，具體責(zé)任科室是飲水辦。在縣域內(nèi)部，由于各鄉(xiāng)村的實(shí)際情況差異較大，縣級(jí)部門需要因地制宜實(shí)現(xiàn)政策落地過(guò)程中的有效轉(zhuǎn)換，然后將政策目標(biāo)分解并下沉到鄉(xiāng)村兩級(jí)。一是分解指標(biāo)。省政府對(duì)縣的要求是農(nóng)村安全飲水要“一戶不落”，同時(shí)針對(duì)飲水工程進(jìn)行鞏固提升，以確保實(shí)現(xiàn)基本覆蓋。根據(jù)供水規(guī)模、水廠水源、供水條件、管理水平等因素綜合考慮，縣政府需要完成多項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，包括對(duì)口精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)指標(biāo)任務(wù)、配備水質(zhì)檢測(cè)化驗(yàn)室、信息化鞏固提升、改造聯(lián)網(wǎng)合并水廠等。二是完成常規(guī)業(yè)務(wù)工作。行政科室飲水辦需要做好水質(zhì)監(jiān)測(cè)、污染治理、水廠監(jiān)管、群眾訴求回應(yīng)等工作。在這個(gè)過(guò)程中，縣級(jí)政府部門為下級(jí)政府和供水單位提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)工作。三是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)包任務(wù)并實(shí)施考核?？h級(jí)政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)包的主要任務(wù)是負(fù)責(zé)引入水廠經(jīng)營(yíng)主體，把飲水工程運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，并規(guī)定以政府或村組作為主導(dǎo)，其余各方都有權(quán)利和義務(wù)就水廠日常運(yùn)行出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，向水廠的管理主體以及政府或村組進(jìn)行投訴，以確保水廠穩(wěn)定運(yùn)行。該項(xiàng)工作納入政府績(jī)效考核內(nèi)容。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府：落實(shí)經(jīng)營(yíng)主體

根據(jù)Y縣制定的農(nóng)村飲水分級(jí)管理負(fù)責(zé)制，縣與鎮(zhèn)、鎮(zhèn)與村層層簽訂責(zé)任書，將任務(wù)和責(zé)任落實(shí)到具體單位和責(zé)任人。飲水工程建設(shè)完成后，縣級(jí)部門將其移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村級(jí)組織，目標(biāo)是完成既定的供水指標(biāo)任務(wù)。就此而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)末端基層政權(quán)是打通最后一公里、向農(nóng)戶供應(yīng)安全飲用水的重要主體。一是落實(shí)水廠經(jīng)營(yíng)主體。由于農(nóng)村飲水工程規(guī)模不一，且較為分散，政府無(wú)法通過(guò)統(tǒng)一管理和資金投入來(lái)保障水廠的穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)，需要基層政府落實(shí)水廠經(jīng)營(yíng)主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府比較青睞“公建私營(yíng)”這種模式，即將所有權(quán)為國(guó)有的水廠通過(guò)市場(chǎng)發(fā)包的形式交給市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，以規(guī)范的合同約束雙方的權(quán)利義務(wù)。由于水廠經(jīng)營(yíng)無(wú)法盈利甚至虧損導(dǎo)致承包經(jīng)營(yíng)主體積極性不高，難以找到優(yōu)質(zhì)的經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)這一問(wèn)題成為農(nóng)村飲水供給的梗阻點(diǎn)。二是協(xié)調(diào)與監(jiān)督。農(nóng)村飲水工程是政府主導(dǎo)的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還需要協(xié)調(diào)水廠與農(nóng)戶之間的矛盾以及監(jiān)督水廠的不合規(guī)經(jīng)營(yíng)行為，如亂收費(fèi)、停止供水等。

(三)村級(jí)組織：協(xié)調(diào)服務(wù)

村級(jí)組織在實(shí)施飲水安全工程過(guò)程中，是直面群眾需求的責(zé)任主體。飲水入戶是農(nóng)村飲水安全工程對(duì)接農(nóng)戶需求的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，村級(jí)組織需要發(fā)揮協(xié)調(diào)服務(wù)的職責(zé)。一是管材質(zhì)量較差引起群眾不滿的，需要做協(xié)調(diào)工作。二是日常監(jiān)督。村級(jí)組織需要在日常生活中監(jiān)督飲水基礎(chǔ)設(shè)施的使用情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)因自然災(zāi)害、車輛通行、農(nóng)民挖地等造成的管道破損問(wèn)題。三是協(xié)助收取水費(fèi)。接入管網(wǎng)需要農(nóng)戶支付一部分開戶費(fèi)，但卻面臨農(nóng)戶交費(fèi)困難的局面。一方面，有的農(nóng)戶因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)習(xí)慣于使用井水或者山泉水，不愿意接入管網(wǎng)；另一方面，部分農(nóng)戶認(rèn)為飲水本來(lái)就是來(lái)源于自己祖祖輩輩吃的水庫(kù)，甚至認(rèn)為是“天上掉下的”，因而不愿意交水費(fèi)。村干部需要對(duì)其進(jìn)行動(dòng)員和宣傳，甚至利用人情、面子等方式做通群眾的工作。四是及時(shí)溝通信息。水廠在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中會(huì)遇到自然和人為原因?qū)е碌臅和９┧闆r，類似的情況水廠難以直接與一家一戶對(duì)接信息，村級(jí)組織和村干部就可以直接與農(nóng)戶溝通，由此減少矛盾的產(chǎn)生。五是按照地方性章程，一些單村飲水安全工程，在水利部門和鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)下，由工程受益范圍內(nèi)的村民委員會(huì)或村民小組負(fù)責(zé)管理。因此，長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)不善和缺乏盈利空間的單村水廠往往由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部或者村民代表代為管理。村級(jí)組織對(duì)這個(gè)過(guò)程要擔(dān)負(fù)公共職責(zé)。

(四)水廠經(jīng)營(yíng)主體：飲水生產(chǎn)與供給

水廠是安全飲水的直接生產(chǎn)主體。這里的水廠泛指各類規(guī)模的集中供水和分散供水工程運(yùn)營(yíng)主體，其職能在于向個(gè)體農(nóng)戶供給維持農(nóng)民生活所必需的有安全保障的飲用水。由于農(nóng)村飲水安全工程具有保障民生的公共品屬性，那么水資源經(jīng)營(yíng)就不能是純市場(chǎng)行為，不能以追求超額利潤(rùn)為目標(biāo)。因此，在合理的利潤(rùn)空間內(nèi)，水廠的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)只能是一種準(zhǔn)市場(chǎng)行為。一是企業(yè)化管理。以承包制為例，按照合同約定，水廠需要自負(fù)盈虧。因?yàn)樗畠r(jià)受到政府管制，水廠只能通過(guò)企業(yè)化的精細(xì)管理降低經(jīng)營(yíng)成本，包括控制“跑冒滴漏”等基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)問(wèn)題以及員工監(jiān)督和激勵(lì)問(wèn)題，從而獲得一定的盈利空間。Y縣黃口水廠是經(jīng)營(yíng)良好且實(shí)現(xiàn)盈利的水廠之一。黃口水廠是國(guó)家于2011年投資2000萬(wàn)元建設(shè)、由鎮(zhèn)政府承包給私人團(tuán)隊(duì)經(jīng)營(yíng)的水廠。當(dāng)前水廠用水戶規(guī)模有7000戶，基本實(shí)現(xiàn)自來(lái)水全鎮(zhèn)覆蓋。水廠每年生產(chǎn)成本約120萬(wàn)元，提水電費(fèi)、人員工資、消毒成本、日常維修等成本由水廠自己負(fù)擔(dān)。根據(jù)1.8元/噸的水價(jià)，以及6噸/月的基本消費(fèi)，每個(gè)用戶一年大約消費(fèi)200元，水廠一年收入能達(dá)到140萬(wàn)元，其利潤(rùn)率約10%—20%。這是運(yùn)營(yíng)比較良好且政府期望達(dá)到的水廠經(jīng)營(yíng)狀態(tài)。二是建立群眾意見回應(yīng)制度。政府通過(guò)收集群眾的反饋意見，根據(jù)屬地管理責(zé)任和有關(guān)公有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的合同義務(wù)，可以對(duì)水廠經(jīng)營(yíng)者提出整改要求。同時(shí)，水廠通過(guò)提高員工專業(yè)化水平以及管理經(jīng)驗(yàn)以增強(qiáng)回應(yīng)群眾訴求的能力。作為本地市場(chǎng)主體，員工大部分也是本地人，因此他們與本地農(nóng)民打交道具有地方性優(yōu)勢(shì)，如農(nóng)戶主動(dòng)及時(shí)告知某處的水管破裂，能夠減少水廠損失。三是接受上級(jí)部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管。各水廠經(jīng)營(yíng)主體負(fù)責(zé)日常管理，涉及水質(zhì)檢測(cè)、消毒記錄等多項(xiàng)指標(biāo)化考核，需要接受飲水辦、衛(wèi)生、環(huán)保、物價(jià)等部門的管理。這方面水廠與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同負(fù)有責(zé)任。當(dāng)市場(chǎng)主體由于多方原因退出經(jīng)營(yíng)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體需要兜底飲水工程的運(yùn)營(yíng)，以保障飲水穩(wěn)定供給。

四、項(xiàng)目實(shí)施中的縣域治理困境

農(nóng)村飲水安全工程項(xiàng)目的實(shí)施是由政府主導(dǎo)的，且政府負(fù)有為農(nóng)民提供安全飲水服務(wù)的責(zé)任。但政府的職能和服務(wù)是有邊界的，不可能包辦一切。在當(dāng)前農(nóng)村飲水安全工程項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，政府面臨的困境不在于項(xiàng)目資源不足，而是縣域治理下飲水安全工程長(zhǎng)效管理和可持續(xù)運(yùn)營(yíng)的多種困境。

(一)飲水安全工程項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)空間有限

農(nóng)村飲水安全工程的基層主要責(zé)任主體是基層政府和水廠經(jīng)營(yíng)主體，政府是價(jià)格制定者，水廠是供給者，受益群眾是消費(fèi)者。由于未形成規(guī)范的收費(fèi)秩序等原因，水廠經(jīng)營(yíng)的利潤(rùn)空間有限，使得農(nóng)村飲水安全工程的長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)機(jī)制難以建立。一是農(nóng)戶用水量不大、水源條件差異大及農(nóng)村人口的流出，導(dǎo)致農(nóng)村飲水的用戶規(guī)模較小，水廠難以收回運(yùn)營(yíng)成本。在留守老人在村的情況下，大部分水廠的用戶規(guī)模不超過(guò)500戶，而電費(fèi)、提水費(fèi)、員工工資等都是固定的，水廠利潤(rùn)空間受限。為了保障公共服務(wù)供給的可持續(xù)性，一部分飲水供給成為“福利水”，即農(nóng)戶不交水費(fèi)，政府為了保證完成政策目標(biāo)，不允許市場(chǎng)采取停水的方式催交水費(fèi)。無(wú)差別的供水服務(wù)的同時(shí)也產(chǎn)生了搭便車問(wèn)題，如Y縣木岡水廠就面臨農(nóng)戶偷水的困境。很多農(nóng)民認(rèn)為，“水是天上掉下來(lái)的水，水廠就是往水里加點(diǎn)藥，水不是私人股東的，也不是水廠的，而是國(guó)家的，是大家的”。二是分散布局下的供水規(guī)模也是限制水廠經(jīng)營(yíng)主體利潤(rùn)空間的重要因素。與城市供水不同，受自然條件和農(nóng)村居住格局影響，農(nóng)村自來(lái)水廠布局分散，用水人口超過(guò)萬(wàn)人就算是農(nóng)村的“大”水廠。這導(dǎo)致用水戶數(shù)量規(guī)模很小，自來(lái)水消費(fèi)規(guī)模有限，因此維持穩(wěn)定飲水供給，需要較大的成本投入。大多數(shù)自來(lái)水廠只能維持運(yùn)轉(zhuǎn)，盈利有限，虧損是常見的，政府或市場(chǎng)都需要承擔(dān)供水的成本。農(nóng)村飲水工程長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)機(jī)制需要建立在“收回成本—實(shí)現(xiàn)微利”的平衡秩序中，因此一定的利潤(rùn)空間是必要的。

(二)經(jīng)營(yíng)主體難以落實(shí)

農(nóng)村飲水安全是涉及重大民生的公共服務(wù)，當(dāng)市場(chǎng)主體缺位時(shí)，政府部門即使在虧本的情況下也需要為農(nóng)民提供低價(jià)的安全飲水，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門因而不得不承擔(dān)兜底責(zé)任，代管水廠。經(jīng)營(yíng)主體難以落實(shí)，政府兜底的情況比較普遍。例如，Y縣王英水廠于2011年由國(guó)家投資建成，設(shè)計(jì)供水量為6000噸。2012年至2019年由第三方市場(chǎng)主體承包經(jīng)營(yíng)，但由于經(jīng)營(yíng)虧損，2019年將自來(lái)水廠交還政府。目前實(shí)際日供水量只有1000噸，而且能夠收起來(lái)水費(fèi)的農(nóng)戶只占一半。目前該水廠由政府委托城建站干部代管，其經(jīng)營(yíng)持續(xù)處于虧損狀態(tài)。水廠每年的固定支出達(dá)50—60萬(wàn)元，但是實(shí)際的水費(fèi)收入只有十幾萬(wàn)元。不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在代管水廠的同時(shí)，還需要接受省縣兩級(jí)部門嚴(yán)格的程序規(guī)范化和飲水供給滿意率的考核；而縣級(jí)部門也存在“上級(jí)調(diào)子起得高，農(nóng)民期望也高，我們作為中間層級(jí)，時(shí)間精力都不足，無(wú)法落實(shí)所有工作”的壓力。

(三)農(nóng)村涉水矛盾增加

在提供飲水安全公共服務(wù)的過(guò)程中，縣鄉(xiāng)政府部門和農(nóng)村水廠都面臨著較大的壓力。這在一定程度上表現(xiàn)在政府忽視地方性的飲水供需規(guī)律，打破了政策的層級(jí)落實(shí)秩序，模糊了項(xiàng)目實(shí)施各主體之間的責(zé)任邊界。因涉水矛盾而產(chǎn)生的農(nóng)民涉水投訴是主要的壓力來(lái)源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，縣飲水辦一年需要正式處置的各類投訴事件在50起以上，各種現(xiàn)場(chǎng)處置、解釋、回復(fù)不計(jì)其數(shù)。上級(jí)要求必須與當(dāng)事人見面回應(yīng)訴求，并對(duì)調(diào)查處理過(guò)程拍照留痕。從內(nèi)容來(lái)看，其中95%以上是瑣碎的、雞毛蒜皮的小事，如自來(lái)水偶然變渾、停水漏水、閥門損壞等。由于缺乏對(duì)大量無(wú)理投訴的甄別手段，在當(dāng)前較大考核壓力下，需要政府和職能部門投入諸多的精力和資源去應(yīng)對(duì)，但是處理效果一般。目前執(zhí)法部門對(duì)少數(shù)農(nóng)民不交水費(fèi)的行為并沒有強(qiáng)硬的制裁措施，縣鄉(xiāng)政府沒有相應(yīng)的辦法，水廠也無(wú)法通過(guò)強(qiáng)制停水制約農(nóng)戶行為。

五、縣域治理的困境分析

飲水工程項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)存在的問(wèn)題既和農(nóng)村飲水工程的性質(zhì)有關(guān)，又與縣域治理存在的困境有關(guān)。由于農(nóng)村飲水事務(wù)溢出個(gè)體和鄉(xiāng)村邊界，縣一級(jí)尤其要發(fā)揮規(guī)劃和指導(dǎo)功能，以統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成任務(wù)。也正是由于農(nóng)村飲水安全工程是民生保障工程，自上而下的頂格化管理(16)房寧：《“頂格管理”逼得基層搞形式主義》，《政工學(xué)刊》2021年第2期。、跨層級(jí)監(jiān)督和自下而上的矛盾上移等諸多壓力導(dǎo)致了縣域治理的困境。

(一)頂格化管理：政策高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行

農(nóng)村飲水安全是鄉(xiāng)村振興背景下上級(jí)督查的重點(diǎn)工作，因此，上級(jí)部門將政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)“調(diào)子”定得高，頂格化管理趨勢(shì)明顯。頂格化的管理方式下，公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高增加縣域治理的成本，容易導(dǎo)致農(nóng)村飲水公共服務(wù)的不可持續(xù)性。一是完成水廠建設(shè)指標(biāo)，提高引水工程的覆蓋率。在實(shí)際情況下，縣級(jí)政府部門為了提高任務(wù)指標(biāo)完成率，往往會(huì)存在供需錯(cuò)配的情況。典型的表現(xiàn)是超高指標(biāo)的規(guī)劃和最高規(guī)模的工程建設(shè)。一方面，飲水工程建設(shè)數(shù)量與實(shí)際需求和地方資源條件不匹配。Y縣丘陵地區(qū)的水源條件不穩(wěn)定，許多水廠建設(shè)完成后由于缺乏水源而導(dǎo)致長(zhǎng)期閑置。2015年至2018年，M鎮(zhèn)陸續(xù)由國(guó)家投資建設(shè)了8個(gè)聯(lián)村(單村)水廠(每座建設(shè)成本多達(dá)100萬(wàn)元)，大部分處于閑置狀態(tài)。另一方面，在單個(gè)水廠的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)中，基層政府往往按照最高標(biāo)準(zhǔn)來(lái)設(shè)計(jì)水廠規(guī)模，導(dǎo)致供給能力嚴(yán)重過(guò)剩。Y縣是典型的中西部人口外流型的鄉(xiāng)村社會(huì)，按照人口最高峰值建設(shè)的水廠，大多面臨著供水服務(wù)規(guī)模過(guò)小的問(wèn)題。二是“規(guī)范化”運(yùn)營(yíng)水廠，以提高民生工程的示范效應(yīng)和供給標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范化管理的目標(biāo)是通過(guò)指標(biāo)體系考核來(lái)提升水廠的服務(wù)質(zhì)量，意指用城市水廠的供水標(biāo)準(zhǔn)來(lái)要求農(nóng)村水廠。但是在農(nóng)村飲水政策執(zhí)行的實(shí)踐中，忽略了農(nóng)村飲水供給的主要梗阻點(diǎn)。水廠管理實(shí)踐中，指標(biāo)化的考核體系并沒有帶來(lái)水廠運(yùn)營(yíng)效率的提高，反而增加基層組織的供水成本。以水質(zhì)檢測(cè)為例，原來(lái)省對(duì)縣的要求是一個(gè)季度要檢測(cè)一次，現(xiàn)在提升安全標(biāo)準(zhǔn)，要求一個(gè)月檢測(cè)一次。對(duì)于大多數(shù)聯(lián)村和單村水廠來(lái)說(shuō)，高密度的行政化任務(wù)顯著增加了水廠的人力和資金等運(yùn)轉(zhuǎn)成本。

(二)跨層級(jí)監(jiān)督：政策轉(zhuǎn)換空間壓縮

考核和監(jiān)督是部門推動(dòng)政策執(zhí)行的重要方式，也是調(diào)動(dòng)基層干部積極性的制度手段。在政策執(zhí)行的過(guò)程中，中央和省級(jí)政府部門的介入，形成了跨層級(jí)監(jiān)督，即中央和省市監(jiān)督力量直接下鄉(xiāng)。這種跨層級(jí)監(jiān)督壓縮了縣域治理的政策轉(zhuǎn)換空間，導(dǎo)致基層政策執(zhí)行越來(lái)越缺乏調(diào)整空間。一是督查下鄉(xiāng)?？鐚蛹?jí)監(jiān)督的主要表現(xiàn)形式是中央和省督查組下鄉(xiāng)以及開放多種技術(shù)化投訴渠道。督查組下鄉(xiāng)監(jiān)督包括直接進(jìn)村入戶和電話查訪等多種形式。督查組直接進(jìn)村入戶能夠快速發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并監(jiān)督基層政府行為，但是由于信息不對(duì)稱，督查組反映的問(wèn)題往往與事實(shí)差距較大。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在檢驗(yàn)水質(zhì)時(shí)，督查組發(fā)現(xiàn)的落葉未及時(shí)清理、水質(zhì)渾濁等問(wèn)題，往往是受天氣、臨時(shí)維修等因素的影響，并不是基層干部政策執(zhí)行不力所導(dǎo)致。技術(shù)化投訴渠道包括開放各相關(guān)部門的投訴電話、建設(shè)“12345”熱線平臺(tái)、網(wǎng)上留言板等，農(nóng)民可以利用這些渠道低成本地向上反映各種有理或無(wú)理訴求。在上級(jí)考核壓力下，縣級(jí)政府部門也不得不事無(wú)巨細(xì)地回應(yīng)。二是干部避責(zé)。省水利廳通過(guò)跨層級(jí)互動(dòng)直接介入基層治理事務(wù)之中，獲取來(lái)源于鄉(xiāng)村社會(huì)中群眾反饋的政策執(zhí)行信息，然后通過(guò)科層系統(tǒng)下派給縣水利局。這種跨層級(jí)考核和監(jiān)督的方式本質(zhì)上是對(duì)基層干部工作的不信任，基層干部得不到真正的工作激勵(lì)，反而逐漸習(xí)得了一套自我保護(hù)的避責(zé)邏輯，即通過(guò)對(duì)任務(wù)指標(biāo)的嚴(yán)格執(zhí)行和對(duì)材料工作的規(guī)范化來(lái)避免部分風(fēng)險(xiǎn)。跨層級(jí)監(jiān)督的壓力倒逼基層干部對(duì)群眾訴求“有求必應(yīng)”，結(jié)果必然導(dǎo)致基層干部積極行政與消極治理的行為(17)雷望紅：《被圍困的社會(huì)：國(guó)家基層治理中主體互動(dòng)與服務(wù)異化——來(lái)自江蘇省N市L區(qū)12345政府熱線的鄉(xiāng)村實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)》，《公共管理學(xué)報(bào)》2018年第2期。。

(三)小微矛盾上移：縣域公共服務(wù)困境

為了提高群眾滿意度，上級(jí)政府部門督促下級(jí)政府部門切實(shí)回應(yīng)農(nóng)民的需求，并建立“上訪”和投訴體制倒逼基層干部為農(nóng)民解決一切問(wèn)題。結(jié)果導(dǎo)致基層小微事務(wù)擴(kuò)大化和高頻率化，甚至直接跨層級(jí)涌入行政科層系統(tǒng)，而不是逐級(jí)化解。大量瑣碎的社會(huì)事務(wù)通過(guò)“上訪”和投訴制度跨過(guò)基層組織，不加篩選地進(jìn)入科層系統(tǒng)，導(dǎo)致縣域公共服務(wù)面臨困境。一是政府的大包大攬。隨著服務(wù)型政府建設(shè)的理念轉(zhuǎn)型，農(nóng)民行為也從義務(wù)本位轉(zhuǎn)向權(quán)利本位，村干部不能說(shuō)得罪老百姓的話，縣鄉(xiāng)政府為了避免上級(jí)考核壓力，往往會(huì)不計(jì)成本地去回應(yīng)農(nóng)民的訴求。在權(quán)利義務(wù)不平衡條件下，少數(shù)農(nóng)戶把個(gè)人應(yīng)當(dāng)解決的問(wèn)題，如修水閥等農(nóng)民自己的事務(wù)也通過(guò)投訴的方式交給政府，形成凡是群眾反映到水利部門的涉水事務(wù)都要求水利局作出及時(shí)、有效回應(yīng)的現(xiàn)狀。由于基層干部“疲于奔命”，基層治理中的形式主義邏輯則越來(lái)越普遍。二是業(yè)務(wù)部門陷入“綜合協(xié)調(diào)”困境。農(nóng)民反饋問(wèn)題后，基層飲水事務(wù)不分大小溢出基層治理范圍；直接從省和市一級(jí)派單下來(lái)的事務(wù)，層層壓到縣飲水辦，并要求后者“件件有回復(fù)，事事有回應(yīng)”；飲水辦干部對(duì)下、對(duì)上都要認(rèn)真負(fù)責(zé)，被要求親赴現(xiàn)場(chǎng)、調(diào)查取證、撰寫調(diào)查報(bào)告、回復(fù)意見等，這客觀上導(dǎo)致部門業(yè)務(wù)量暴漲，業(yè)務(wù)干部的精力和時(shí)間耗費(fèi)在應(yīng)對(duì)各類瑣事上，影響了本職業(yè)務(wù)工作的開展，作為業(yè)務(wù)科室的水利部門成為了解釋政策、調(diào)解矛盾、直接面對(duì)群眾的綜合協(xié)調(diào)部門。這一過(guò)程是伴隨基層組織解釋政策、調(diào)解矛盾的責(zé)任推卸而發(fā)生的，基層執(zhí)行部門成為協(xié)調(diào)配合上級(jí)調(diào)查取證的部門，而不是積極治理的責(zé)任主體。

六、優(yōu)化縣域治理的對(duì)策分析

隨著公共財(cái)政擔(dān)負(fù)起民生工程的建設(shè)和保障責(zé)任，國(guó)家用于支持“三農(nóng)”的資源在持續(xù)增加。項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)和政策執(zhí)行均需要發(fā)揮縣域治理的體制優(yōu)勢(shì)。筆者以農(nóng)村飲水安全工程為例，在闡釋項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)所面臨的縣域治理困境的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析縣域治理的優(yōu)化對(duì)策。在長(zhǎng)期的治理實(shí)踐中，我國(guó)形成了關(guān)于縣域治理的豐富經(jīng)驗(yàn)，以下分別從縣域治理的黨政體制、組織體系和層級(jí)秩序提出相應(yīng)對(duì)策。

(一)發(fā)揮縣域治理的黨政體制優(yōu)勢(shì)

項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)和政策執(zhí)行需要賦予縣域治理一定的自主性，營(yíng)造縣域治理靈活轉(zhuǎn)換的空間。我國(guó)多層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)核心是實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行靈活轉(zhuǎn)換的強(qiáng)有力核心，各級(jí)黨委分別是各層級(jí)政治生活和治理范圍內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)核心，從而形成我國(guó)“多層級(jí)核心政治體制”(18)張雪霖：《多層級(jí)核心政治體制與“統(tǒng)分結(jié)合”雙層治理》，《教學(xué)與研究》2020年第6期。。盡管在 “下管一級(jí)”的人事任命制度下，下級(jí)是服從于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)核心的(19)張雪霖：《多層級(jí)核心政治體制與“統(tǒng)分結(jié)合”雙層治理》，《教學(xué)與研究》2020年第6期。，但是，每一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)核心又是一個(gè)相對(duì)自主的治理主體。在縣域治理實(shí)踐中，縣級(jí)黨委是縣域治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，綜合管理全縣各項(xiàng)事務(wù)，形成了自主行動(dòng)和資源配置的能力與空間，這是縣域黨政體制的優(yōu)勢(shì)(20)楊華：《縣域治理中的黨政體制：結(jié)構(gòu)與功能》，《政治學(xué)研究》2018年第5期。。

縣域治理的自主性是在各層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)核心之間動(dòng)態(tài)化的統(tǒng)分結(jié)合機(jī)制中實(shí)現(xiàn)。一是重視縣一級(jí)在黨的組織結(jié)構(gòu)和政權(quán)結(jié)構(gòu)中“承上啟下”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)地位。縣域治理是綜合治理，各條線部門的工作需要在黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下完成，能夠通過(guò)決策自主、多部門聯(lián)合、成立工作小組等方式結(jié)合地方治理資源和條件，因地制宜地合理轉(zhuǎn)化上級(jí)政府部門的政策意圖，并針對(duì)基層事務(wù)分類治理，明確各類事務(wù)的本質(zhì)屬性。二是在黨政體制下，充分發(fā)揮統(tǒng)分結(jié)合的彈性治理機(jī)制，上級(jí)對(duì)下級(jí)既是放權(quán)主體，也是約束主體。黨政部門承接的上級(jí)任務(wù)屬于政治任務(wù)，一般通過(guò)“發(fā)包”與“承包”的形式下放事權(quán)，對(duì)于下級(jí)部門主要領(lǐng)導(dǎo)而言是硬任務(wù)和強(qiáng)激勵(lì)，而對(duì)于上級(jí)部門而言僅保留剩余控制權(quán)，這有利于發(fā)揮黨政體制的領(lǐng)導(dǎo)核心優(yōu)勢(shì)。

(二)全面審視縣域治理的層級(jí)秩序

根據(jù)社會(huì)情境合理地下放和上收各項(xiàng)政策事務(wù)權(quán)，能夠在一定程度上抑制治理目標(biāo)的偏離，并為各級(jí)治理主體提供政治激勵(lì)和治理空間。層級(jí)權(quán)力配置的過(guò)度不對(duì)等往往導(dǎo)致鄉(xiāng)村基礎(chǔ)性治理能力式微(21)楊華：《鄉(xiāng)村治權(quán)與基層治理能力建設(shè)》，《湖湘論壇》2018年第5期。，進(jìn)而導(dǎo)致了基層組織權(quán)威與合法性的流失。在農(nóng)村飲水工作中，地方首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下，省級(jí)政府部門主要負(fù)責(zé)發(fā)布命令、指導(dǎo)、監(jiān)督和考核下級(jí)政府，不直接面對(duì)地方民眾，也不負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施，項(xiàng)目落地主要由基層政府(區(qū)/縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道)完成；但由于省級(jí)政府部門具有任務(wù)落實(shí)的剩余控制權(quán)，因而能夠通過(guò)制定指標(biāo)化管理體系對(duì)下級(jí)進(jìn)行考核，從而產(chǎn)生“大包大攬”、跨層級(jí)介入、提高考核標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致基層政府缺乏根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整和轉(zhuǎn)換治理實(shí)踐的空間。

應(yīng)當(dāng)全面審視和尊重縣域治理的層級(jí)秩序。一是減少指標(biāo)化任務(wù)體系和考核體系“一竿子插到底”的狀況?；鶎忧闆r具有復(fù)雜性和綜合性，自上而下的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系難以適應(yīng)基層實(shí)際情況。在任務(wù)的指標(biāo)化分解和考核的指標(biāo)化落實(shí)壓力下，基層各級(jí)政府之間的層級(jí)分解和轉(zhuǎn)換的治理實(shí)踐被項(xiàng)目和政策的指標(biāo)化體系所吸納。應(yīng)當(dāng)恢復(fù)層級(jí)治理的實(shí)質(zhì)功能，即立足基層治理的主體性，避免上級(jí)政府過(guò)度干預(yù)。二是向街鄉(xiāng)賦權(quán)。增強(qiáng)街鄉(xiāng)治理能力，能夠增強(qiáng)政策執(zhí)行和項(xiàng)目實(shí)踐在基層場(chǎng)域中的本地化程度?？h委縣政府將一定比例的行政權(quán)力賦予基層，能夠讓任務(wù)落實(shí)有主體(22)夏柱智: 《“條塊互嵌”和基層治理法治化——縣域治理創(chuàng)新的角度》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第5期。。縣飲水辦目前正面臨著大量飲水事務(wù)進(jìn)入縣級(jí)科室的壓力，這源于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏可以內(nèi)部調(diào)解矛盾和向上反饋信息的中堅(jiān)力量，縣級(jí)干部不得不直面農(nóng)民個(gè)體，從而產(chǎn)生政策和項(xiàng)目機(jī)械化實(shí)施的困境。

(三)激活縣域治理的組織動(dòng)員體系

項(xiàng)目資源落地和政策實(shí)施需要激活縣域治理的組織動(dòng)員體系，其關(guān)鍵在于利用資源輸入激發(fā)基層內(nèi)生治理能力?；鶎又卫砭哂胁灰?guī)則性，資源輸入過(guò)程中需要應(yīng)對(duì)許多不規(guī)則的事務(wù)，這就需要理清縣域組織動(dòng)員體系中各主體之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)。在來(lái)自國(guó)家、上級(jí)政府部門和農(nóng)民的多重壓力下，基層政府的治理行為受到劇烈擠壓，其回應(yīng)農(nóng)民訴求的方式往往變得更加剛性化和形式主義。在農(nóng)村飲水安全工程項(xiàng)目中，國(guó)家強(qiáng)調(diào)保障農(nóng)民權(quán)益，政策目標(biāo)通過(guò)宣傳和具體執(zhí)行進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，重塑了農(nóng)民的權(quán)利義務(wù)觀念體系，農(nóng)民覺得基層干部的作為是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?。同時(shí)，上級(jí)政府部門不加甄別地將農(nóng)戶訴求轉(zhuǎn)派給下級(jí)政府部門，就不再是一件小事，農(nóng)民在這個(gè)過(guò)程中習(xí)得了表達(dá)訴求的“技能”。因此，基層治理的規(guī)則逐漸發(fā)生改變，動(dòng)員和組織農(nóng)民越來(lái)越難。

事實(shí)上，縣域治理通過(guò)發(fā)揮鄉(xiāng)村兩級(jí)基層干部在熟人社會(huì)中的治理優(yōu)勢(shì)，能夠低成本且高效率地識(shí)別農(nóng)民訴求的具體情況。“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)”，將矛盾化解在基層，這是我國(guó)基層治理最重要的經(jīng)驗(yàn)。保證一些能夠在鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部化解的矛盾能夠不溢出鄉(xiāng)村兩級(jí)，而對(duì)在鄉(xiāng)村兩級(jí)內(nèi)部化機(jī)制解決不了的矛盾，再上移到縣一級(jí)，這能夠極大地節(jié)約治理資源和政策資源，提高政策和項(xiàng)目落地的效率和效益。與此同時(shí)，上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)避免通過(guò)嚴(yán)格指標(biāo)化考核的形式推動(dòng)行政任務(wù)，避免忽視農(nóng)民主體地位以及弱化縣鄉(xiāng)村三級(jí)組織動(dòng)員體系的內(nèi)生治理能力。通過(guò)資源下鄉(xiāng)賦權(quán)基層組織，能夠激發(fā)農(nóng)民參與的積極性，提升基層組織的內(nèi)生動(dòng)員能力(23)桂華：《邁向強(qiáng)國(guó)家時(shí)代的農(nóng)村基層治理——鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的現(xiàn)狀、問(wèn)題與未來(lái)》，《人文雜志》2021年第4期。。此外，在回應(yīng)群眾訴求和加強(qiáng)政策宣傳的同時(shí)，基層政府需要發(fā)揮解釋政策、明確農(nóng)民個(gè)體的權(quán)利義務(wù)邊界的主體性，避免激進(jìn)的農(nóng)民維權(quán)話語(yǔ)形成對(duì)基層治理主體的反向支配。