一、前 言

分稅制改革20多年來，中國政府間財(cái)政分配關(guān)系發(fā)生了巨大的變化，轉(zhuǎn)移支付制度在其中充當(dāng)了重要角色

。2020年中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付資金總量為84376.26億元

，占地方當(dāng)年一般公共預(yù)算支出總量的40%。龐大的轉(zhuǎn)移支付資金不僅是中央政府平衡其與地方政府之間的財(cái)政關(guān)系和促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化的重要工具，更是完善分稅制財(cái)政體制、發(fā)揮現(xiàn)代財(cái)政治理作用、促進(jìn)共同富裕的積極杠桿。在財(cái)稅體制的改革進(jìn)程中，轉(zhuǎn)移支付制度一直在相機(jī)抉擇中實(shí)現(xiàn)功能的轉(zhuǎn)換。但隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)和改革進(jìn)程的不斷深入，轉(zhuǎn)移支付的制度安排以及運(yùn)行中的負(fù)面問題也逐漸凸顯：基層政府過度依賴中央轉(zhuǎn)移支付，“粘蠅紙效應(yīng)”突出，地方政府在“政治晉升錦標(biāo)賽”下偏好經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出而輕民生，轉(zhuǎn)移支付的“公共池效應(yīng)”引致地方財(cái)政支出行為扭曲，地方政府無序競(jìng)爭(zhēng)和地方政府債務(wù)過快增長，以及轉(zhuǎn)移支付降低了地方稅收努力和稽查力度等

。就轉(zhuǎn)移支付制度本身而言，盡管中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付總體上分為一般性(或稱無條件)轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)(或稱有條件)轉(zhuǎn)移支付兩大類，但兩類轉(zhuǎn)移支付的定位、功能以及內(nèi)容等一直都未有明確清晰的界限。一般性轉(zhuǎn)移支付因?yàn)橛泻芏嘀付ㄓ猛镜闹Ц俄?xiàng)目而失去了均衡性，地方難以對(duì)其實(shí)現(xiàn)財(cái)力統(tǒng)籌。而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付因?yàn)橛幸恍╉?xiàng)目未規(guī)定或明確資金用途，且分配方式一直存在不透明和考核結(jié)果難以反饋等缺陷為學(xué)界所詬病。加之“營改增”完成以來，地方稅收體系受到?jīng)_擊，結(jié)構(gòu)性減稅也讓一些地方財(cái)力出現(xiàn)困難，事權(quán)與財(cái)權(quán)強(qiáng)烈不匹配，地方財(cái)政自給率下降。在此背景下，轉(zhuǎn)移支付在未來又該充當(dāng)何種角色，值得探究。

[12]Richard T.Arndt, The First Resort of Kings: American Cultural Diplomacy in the Twentieth Century, VA:Potomac Books, 2005, p. xviii.

科學(xué)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要保障。新發(fā)展理念對(duì)財(cái)政治理國家提出了歷史新階段的新要求，如何解決具有公共價(jià)值的社會(huì)共同需要在人民群體中呈現(xiàn)出來的不平衡和不充分問題，是我國當(dāng)前現(xiàn)代財(cái)政制度需要破解的核心問題之一，而“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的央地財(cái)政關(guān)系也是建立現(xiàn)代財(cái)稅體制的方向所在。我們或可思考，轉(zhuǎn)移支付制度的改革和完善應(yīng)該如何體現(xiàn)以人為本的新發(fā)展理念的要求，并匹配財(cái)政治理國家的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。據(jù)此，本文通過以事實(shí)和文獻(xiàn)為基礎(chǔ)的梳理，對(duì)分稅制改革以來我國轉(zhuǎn)移支付制度的建立、發(fā)展和演進(jìn)脈絡(luò)進(jìn)行一個(gè)全景式的描述，并從經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的效率角度轉(zhuǎn)換到國家治理層面去思考財(cái)稅體制深化改革進(jìn)程中轉(zhuǎn)移支付制度的作用，試圖提出一個(gè)完善未來轉(zhuǎn)移支付制度的基本思路和改革方向，發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付制度匹配現(xiàn)代國家治理體系的中堅(jiān)力量。文章剩余部分安排如下：第二部分概述分稅制以來我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度演變，并從總量和結(jié)構(gòu)上分析轉(zhuǎn)移支付分類的具體情況以及不同階段轉(zhuǎn)移支付的基本特征；第三部分分析不同類別的轉(zhuǎn)移支付在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)時(shí)的具體效應(yīng)、評(píng)價(jià)和不足；最后，本文立足于新發(fā)展階段和新發(fā)展理念，提出完善我國轉(zhuǎn)移支付制度的基本思路和發(fā)展方向。

二、我國政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的沿革與階段性特征

1.轉(zhuǎn)移支付制度內(nèi)容的演變路徑

我國的財(cái)政體制大致經(jīng)歷了由解放初期高度集權(quán)的財(cái)政“統(tǒng)收統(tǒng)支”制度到80年代中期較為分權(quán)的財(cái)政包干制度，再到1994年開始的分稅制財(cái)政體制的變遷過程。分稅制改革之前，中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是“有實(shí)無名”，主要體現(xiàn)在資金補(bǔ)助上，如體制補(bǔ)助和專項(xiàng)撥款等。直至分稅制改革重塑了央地之間利益分配機(jī)制，財(cái)政部制定《過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》(1995)，我國才正式有了轉(zhuǎn)移支付的概念

。圖1簡單展示了轉(zhuǎn)移支付制度建立以來一些主要內(nèi)容，尤其是一般性轉(zhuǎn)移支付的變化。

1995年，中央從收入增量中拿出20億元實(shí)行一種新的無條件轉(zhuǎn)移支付辦法，即《過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》，其基本內(nèi)容是：以人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)之和占財(cái)力80%以上的地方為轉(zhuǎn)移支付對(duì)象，在對(duì)幾十種因素進(jìn)行回歸分析的基礎(chǔ)上確定“財(cái)力”與“標(biāo)準(zhǔn)支出”，并以兩者差距作為計(jì)算依據(jù)，同時(shí)輔之以“政策性轉(zhuǎn)移支付”，以體現(xiàn)民族政策。之后，為調(diào)動(dòng)地方增加收入的積極性，又引進(jìn)了激勵(lì)機(jī)制

。此后，財(cái)政部每年都在該計(jì)算公式基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)母倪M(jìn)和完善。

從2002年開始，一般性轉(zhuǎn)移支付取代了過渡期轉(zhuǎn)移支付。作為財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的一種，一般性轉(zhuǎn)移支付與其他財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付不同，它根據(jù)因素法計(jì)算撥款額度，采用規(guī)范的公式化方式進(jìn)行分配。

3）單位應(yīng)該賦予檢查部門足夠的處罰權(quán)利。單位應(yīng)將安全擺在第一位，制度上明確檢查部門的權(quán)利及被檢查對(duì)象的義務(wù)，充分樹立檢查部門的權(quán)威?？稍试S檢查者參照交警執(zhí)勤方式，不留情面、現(xiàn)場(chǎng)開具罰單，且列入年終考評(píng)，使違者切實(shí)感受處罰之痛，引以為戒。

從這批資料中尋找到的鋼琴曲《如此溫柔》的手稿有兩個(gè)手抄版本，一個(gè)是沒有標(biāo)題的，另一個(gè)既有標(biāo)題和副標(biāo)題，還標(biāo)有創(chuàng)作的時(shí)間。

“粘蠅紙效應(yīng)”解釋了轉(zhuǎn)移支付影響地方財(cái)政支出總規(guī)模擴(kuò)張的原因，而與之密切相關(guān)的“可替代效應(yīng)”則認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付能夠影響地方支出結(jié)構(gòu)

。轉(zhuǎn)移支付的可替代效應(yīng)一般指的是地方在獲得中央在某些項(xiàng)目上的轉(zhuǎn)移支付后會(huì)降低自身在該項(xiàng)目上的公共支出，并將資金投向其他項(xiàng)目，從而影響了地方的公共支出結(jié)構(gòu)。我國的轉(zhuǎn)移支付影響地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的文獻(xiàn)大部分是基于經(jīng)濟(jì)增長和地方競(jìng)爭(zhēng)的視角。一些研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)下的“錦標(biāo)賽”和地方競(jìng)爭(zhēng)塑造了顯著的生產(chǎn)性支出偏好

。標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)使得地方政府傾向于投資見效快、政績明顯的基本建設(shè)，而較少關(guān)注科教文衛(wèi)等人力資本投資和公共服務(wù)事業(yè)

，而且，越是經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)越有沖動(dòng)去增加生產(chǎn)性財(cái)政支出項(xiàng)目。在均等化轉(zhuǎn)移支付制度下，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)能獲得更多的轉(zhuǎn)移支付資金，從而有更多的財(cái)力去增加生產(chǎn)性公共支出

。此外，由于轉(zhuǎn)移支付的不確定性會(huì)影響地方財(cái)政收入波動(dòng)而給地方政府期望效用帶來損失，地方政府會(huì)改變財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，例如增加生產(chǎn)性支出來拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并維持財(cái)政收入穩(wěn)定

。

2019年，中央對(duì)轉(zhuǎn)移支付作出了重大調(diào)整。其中一般性轉(zhuǎn)移支付大類項(xiàng)目中增加了一項(xiàng)“共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付”，原有的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中(以2018年為參照)有46項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付劃分到現(xiàn)在的共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付中，并歸入一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中進(jìn)行管理。此外，以往單列的稅收返還也首次被納入一般性轉(zhuǎn)移支付中。2020年，中央新增“特殊轉(zhuǎn)移支付”，與“一般性轉(zhuǎn)移支付”以及“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”并列。特殊轉(zhuǎn)移支付作為一次性財(cái)力安排，主要用于地方落實(shí)“六保”任務(wù)，重點(diǎn)用于?；久裆?、?；鶎舆\(yùn)轉(zhuǎn)、公共衛(wèi)生體系建設(shè)、應(yīng)急物資保障體系建設(shè)以及應(yīng)對(duì)全球疫情下的不確定因素等。

截至當(dāng)前，我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目大類主要分為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和特殊轉(zhuǎn)移支付。

2.轉(zhuǎn)移支付的階段性特征

給她洗完澡，二丫叫我陪她坐會(huì)兒。我拉著她的手，這個(gè)脫了人形的可憐的女兒，她有氣無力地說：“細(xì)嬸兒，我撐不了幾天了……”

圖2較為籠統(tǒng)地展示了地方接受的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和資金結(jié)構(gòu)的變化趨勢(shì)?？梢钥闯?，2002年以前，分稅制早期的稅收返還占據(jù)了轉(zhuǎn)移支付總量的絕大比例。以增值稅為主體稅種、消費(fèi)稅和營業(yè)稅為補(bǔ)充的流轉(zhuǎn)稅制的設(shè)立使得中央稅、地方稅和共享稅分成比例基本穩(wěn)定，保證了地方財(cái)政支出的基本水平。這個(gè)階段的轉(zhuǎn)移支付局限在簡單調(diào)節(jié)并穩(wěn)定地方財(cái)政收入，是“維持性”或“吃飯性”的中央財(cái)政補(bǔ)助。從2002年所得稅分享改革開始，中央對(duì)地方增加了轉(zhuǎn)移支付資金，其規(guī)模踏入快速擴(kuò)張軌道。此時(shí)，我國的轉(zhuǎn)移支付體系已經(jīng)初步成型，既有一般性轉(zhuǎn)移支付來縮小地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，又有一些具備專項(xiàng)特征的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目如“農(nóng)業(yè)開發(fā)基金”“糧食風(fēng)險(xiǎn)基金”及“天然保護(hù)林工程”等讓地方按照規(guī)定用途使用，以糾正一些外部性等問題。這個(gè)時(shí)期，一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模擴(kuò)張較快，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目日益增多且重復(fù)設(shè)置，并且資金的分配方式缺乏科學(xué)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，存在“討價(jià)還價(jià)”和“跑部錢進(jìn)”等問題。同時(shí)，省以下專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理制度參照中央管理辦法，各地因地制宜實(shí)施具體細(xì)則。但由于事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分不明確，資金使用上缺乏依據(jù)和制度約束，且一些項(xiàng)目需要地方政府進(jìn)行配套資金的投入，這個(gè)階段的轉(zhuǎn)移支付制度未能充分考慮到地方財(cái)政能力而區(qū)別對(duì)待。但總體而言，該階段的轉(zhuǎn)移支付制度在逐步探索中慢慢發(fā)揮出縮小政府間縱向財(cái)政不平等、緩解基層財(cái)政困難等重要作用。

入庫河道生態(tài)護(hù)坡除了滿足防洪工程安全、水土保持以及美化環(huán)境、日常休閑外，同時(shí)還兼顧維護(hù)各類生物適宜棲息環(huán)境和生態(tài)景觀完整性的要求。因此，生態(tài)護(hù)坡的建設(shè)需在防洪工程建設(shè)和安全管理與生態(tài)保護(hù)和修復(fù)間尋找最佳的平衡點(diǎn)。目前常用的護(hù)坡技術(shù)有：①自然型材料防護(hù)方式。通常采用植被、木樁、石塊等自然材料維護(hù)河岸穩(wěn)定性，保持河岸自然特性。②生態(tài)型材料防護(hù)方式。通常采用三維植被網(wǎng)、生態(tài)混凝土、魚槽等生態(tài)型材料維護(hù)河岸穩(wěn)定性，保持河道自然性，該種方式通常用于安全性要求較高的河岸防護(hù)。

從2009年開始，原來的“一般性轉(zhuǎn)移支付”改稱“均衡性轉(zhuǎn)移支付”，“財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付”改稱“一般性轉(zhuǎn)移支付”。均衡性轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)始終是推進(jìn)地區(qū)間的基本公共服務(wù)均等化，其規(guī)模的增長帶動(dòng)了一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模擴(kuò)張。2013年以后，一般性轉(zhuǎn)移支付(除去稅收返還)在總轉(zhuǎn)移支付的比重穩(wěn)步居于50%以上。均衡性轉(zhuǎn)移支付由早期的一般性轉(zhuǎn)移支付演變而來。作為以因素法測(cè)算的轉(zhuǎn)移支付，均衡性轉(zhuǎn)移支付一直被認(rèn)為是設(shè)計(jì)科學(xué)、分配客觀以及制度尋租空間較小的轉(zhuǎn)移支付

，也是最能體現(xiàn)促進(jìn)地方財(cái)政均等化的轉(zhuǎn)移支付。均衡性轉(zhuǎn)移支付占比越高意味著地方在轉(zhuǎn)移支付資金上的自由支配權(quán)越大。

相比之下，2011年后，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比已經(jīng)低于一般性轉(zhuǎn)移支付(不考慮稅收返還)占比。盡管專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的資金量也呈現(xiàn)增長趨勢(shì)，但不同項(xiàng)目的占比發(fā)生了變動(dòng)，如農(nóng)林水事務(wù)專項(xiàng)、教育專項(xiàng)和社會(huì)保障與就業(yè)專項(xiàng)增長較快，結(jié)構(gòu)的變動(dòng)反映了政策保障的重點(diǎn)領(lǐng)域。

總體規(guī)模擴(kuò)張的背后是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的增多和重復(fù)設(shè)置，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2013年的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目數(shù)高達(dá)363項(xiàng)，有些項(xiàng)目甚至沒有制定管理辦法，有的專項(xiàng)設(shè)置又交叉重復(fù)。項(xiàng)目數(shù)增多使得平均到單個(gè)項(xiàng)目中的撥款成為杯水車薪，不但容易影響專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度安排，還會(huì)增加管理成本和監(jiān)督困難。基于此，2014年《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》提出加大一般性轉(zhuǎn)移支付，減少和歸并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。2015年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目下降到100項(xiàng)以內(nèi)，為96項(xiàng)，2017年進(jìn)一步減少至70項(xiàng)。此階段的轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)日漸完善，且一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)較為明確。

還有一些研究關(guān)注了轉(zhuǎn)移支付和經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量問題，詹新宇和崔培培(2016)的研究發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付將抑制創(chuàng)新、綠色和開放等經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量指標(biāo)的提升，并且轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)了東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的提高，抑制了中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量

。儲(chǔ)德銀等(2020)的研究認(rèn)為均衡性轉(zhuǎn)移支付能夠通過優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)從而對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的提升產(chǎn)生間接效應(yīng)

。

基于以上分析，不同階段的轉(zhuǎn)移支付基本特征可以歸納如下：

(1)1994—2001年：過渡期的轉(zhuǎn)移支付，適應(yīng)分稅制財(cái)政體制改革，以稅收返還作為維持地方基本財(cái)力和保護(hù)地方既得利益，并使用過渡期轉(zhuǎn)移支付這種新的規(guī)范的補(bǔ)助方式對(duì)困難地區(qū)實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

(2)2002—2008年：探索期的轉(zhuǎn)移支付，規(guī)模擴(kuò)張迅速，但項(xiàng)目及管理方面有待規(guī)范。

(3)2009—2018年：初步完善的轉(zhuǎn)移支付，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)明確，尤其強(qiáng)調(diào)均衡性轉(zhuǎn)移支付在促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化的作用。

(4)2019年至今：契合國家財(cái)政治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)移支付，引領(lǐng)央地政府間分領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。

這兩次不湊巧的“相親”，讓?shí)u長對(duì)陸地充滿了恐懼。聽了他的描述，我們這里的人很少離開島。爺爺在這里有著至高的威信，他曾經(jīng)捕殺鯊魚，并且把鯊魚肉分給了大家，自己就留下鯊魚鰭；他曾經(jīng)對(duì)抗海嘯，并在海嘯里救下島上的很多個(gè)小孩。這里是怎么選島長的呢？似乎是住在最東邊的那家就是島長，也有可能是當(dāng)了島長就可以挑地方，所以住在最東邊，反正這事沒有人告訴過我。

三、轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)展過程中的成效與評(píng)價(jià)

轉(zhuǎn)移支付最基本的分類是一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。不同的轉(zhuǎn)移支付在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)時(shí)會(huì)產(chǎn)生不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)。為此，我們從五個(gè)方面來評(píng)價(jià)我國轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)展過程中的成效與不足。

與結(jié)構(gòu)層透水混凝土施工間隔超過10h，攤鋪前應(yīng)對(duì)基層透水混凝土表面使用無機(jī)復(fù)合固化劑50倍加入稀釋噴涂基層透水混凝土表面。

1.轉(zhuǎn)移支付與地方支出規(guī)模

根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2020年中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付實(shí)際規(guī)模達(dá)到85036.33億元，占同期地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入的近85%，占中央財(cái)政總支出規(guī)模的70%左右。同時(shí)持續(xù)膨脹的還有地方政府支出規(guī)模，以公共財(cái)政預(yù)算支出為例，1994—2020年，省級(jí)政府的財(cái)政支出占GDP的比重翻了一番，平均由10.3%增長到20.7%。大量相關(guān)理論和實(shí)證研究表明，轉(zhuǎn)移支付會(huì)使得地方政府支出規(guī)模膨脹，即產(chǎn)生所謂的“粘蠅紙效應(yīng)”，即在相同財(cái)政收入情況下，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中無條件或非配套補(bǔ)助要比等額地方財(cái)政收入(如稅收)的增加更能刺激地方公共支出和政府規(guī)模擴(kuò)張

。

我國轉(zhuǎn)移支付的“粘蠅紙效應(yīng)”大體上可以從兩個(gè)方面解釋：一是轉(zhuǎn)移支付被地方財(cái)政視為非自有財(cái)政收入，存在收入效應(yīng)，會(huì)直接刺激地方財(cái)政支出產(chǎn)生擴(kuò)張性影響

；二是價(jià)格效應(yīng)使得轉(zhuǎn)移支付資金提供的公共服務(wù)的邊際成本更低，從而刺激了地方財(cái)政支出規(guī)模的快速增長

。有研究表明，人均轉(zhuǎn)移支付每增加1元，人均財(cái)政支出水平會(huì)上升0.6—1.3元，而相同的GDP或者居民收入的增長效應(yīng)僅僅為0.1—0.2元，即轉(zhuǎn)移支付能夠直接導(dǎo)致政府支出規(guī)模出現(xiàn)膨脹

。不僅如此，轉(zhuǎn)移支付中的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都能夠產(chǎn)生不同的“粘蠅紙效應(yīng)”。例如劉暢和馬光榮(2015)的研究發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比一般性轉(zhuǎn)移支付表現(xiàn)出更高的財(cái)政支出效應(yīng)，兩者對(duì)縣政府財(cái)政支出的邊際影響效應(yīng)分別為3%和1.5%

。吳敏等(2019)利用1994—2015年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)類似結(jié)論，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的“粘蠅紙效應(yīng)”大小分別是1.612和2.119

。李永友和沈玉平(2009)曾對(duì)此進(jìn)行解釋：專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目需要地方配套，而非特定用途的一般性轉(zhuǎn)移支付只與地方經(jīng)濟(jì)能力以及落實(shí)中央政策的情況相關(guān)，地方為了爭(zhēng)取更多專項(xiàng)資金必然需要提供更多的配套資金，從而有了更高的公共支出水平

。此外，“粘蠅紙效應(yīng)”不僅存在省級(jí)政府中

，還被證明存在縣級(jí)政府中

，甚至存在于國定扶貧縣

。一般來說，縣級(jí)財(cái)政難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)本年度從上級(jí)得到的轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，在編制財(cái)政預(yù)算時(shí)會(huì)盡量遵循保守開支的原則，轉(zhuǎn)移支付超過上年基數(shù)的增量部分對(duì)縣級(jí)財(cái)政而言是一筆意外收入，會(huì)產(chǎn)生較強(qiáng)的“粘蠅紙效應(yīng)”

。也有學(xué)者從轉(zhuǎn)移支付依存度的角度研究了粘蠅紙效應(yīng)及經(jīng)濟(jì)績效問題：他們認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付依存度每上升一個(gè)百分點(diǎn)，人均財(cái)政支出增加34元，不同地區(qū)的粘蠅紙效應(yīng)會(huì)有差別，東北和西部地區(qū)的粘蠅紙效應(yīng)會(huì)更強(qiáng)一些，且因?yàn)檎诚壖埿?yīng)刺激了地方政府支出規(guī)模的擴(kuò)張，財(cái)政資金的使用效率會(huì)有所下降

。

2.轉(zhuǎn)移支付與地方支出結(jié)構(gòu)

本文重點(diǎn)研究環(huán)境因素是對(duì)小型無人艇的影響，通過優(yōu)化控制器設(shè)計(jì)，提升航向控制精度，達(dá)到提高無人艇續(xù)航能力和節(jié)約能耗的目標(biāo)。在具體控制算法設(shè)計(jì)中，引入動(dòng)態(tài)面控制技術(shù)來解決控制系統(tǒng)的非線性特性，以確保系統(tǒng)的全局穩(wěn)定性；利用徑向基函數(shù)(Radial-Basis Function, RBF)神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)全局逼近不確定項(xiàng)，以消除海洋環(huán)境的影響，達(dá)到精確的航向控制效果。

2009年以前，轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容大體上可以分為5類：原體制補(bǔ)助、稅收返還、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、結(jié)算補(bǔ)助、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。其中財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付包含了早期的一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)獎(jiǎng)補(bǔ)轉(zhuǎn)移支付以及其他財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付

。2009年后，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付口徑經(jīng)歷了新的調(diào)整：原財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付全部劃入一般性轉(zhuǎn)移支付，原來的“一般性轉(zhuǎn)移支付”更名為“均衡性轉(zhuǎn)移支付”，并且包含在新口徑的一般性轉(zhuǎn)移支付以內(nèi)。此外，一些需要長期安排補(bǔ)助且數(shù)額相對(duì)固定的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也被逐步劃入一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中

。

不同的轉(zhuǎn)移支付是否會(huì)對(duì)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生不同的影響同樣值得關(guān)注。其中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付作為中央引導(dǎo)地方支出行為、解決外部性和實(shí)施特定宏觀政策的財(cái)政工具，應(yīng)當(dāng)具備強(qiáng)烈的地方支出結(jié)構(gòu)調(diào)整效應(yīng)。尹振東和湯玉剛(2016)在2006年我國全面開展的農(nóng)村義務(wù)教育的背景下，證明了義務(wù)教育的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付確實(shí)有效激勵(lì)了地方政府將資源傾斜于基礎(chǔ)教育上

。毛捷等(2011)基于最優(yōu)政府間轉(zhuǎn)移支付模型，采用雙重差分法研究發(fā)現(xiàn)，我國于2000年底開始實(shí)施的民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)了民族縣公共支出水平的相對(duì)增長，這些公共支出主要涵蓋了教育、社會(huì)保障、基本建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域

。而尹恒和朱虹(2009)研究了不同類型的轉(zhuǎn)移支付對(duì)縣級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的影響，控制相關(guān)變量后發(fā)現(xiàn)，即使是上級(jí)政府規(guī)定用途的專項(xiàng)支付也會(huì)被獲得資金的縣級(jí)政府用于生產(chǎn)性支出

。李永友和張子楠(2017)的研究認(rèn)為一般性轉(zhuǎn)移支付和稅收返還由于缺乏對(duì)地方政府支出邊界的約束，對(duì)地方支出結(jié)構(gòu)影響效應(yīng)不顯著，相比之下，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)了地方政府在社會(huì)性支出上的增加

。姚東旻等(2019)研究專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在“配套政策”和“配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)”要求下的實(shí)際支出效應(yīng)時(shí)，發(fā)現(xiàn)科教文衛(wèi)上的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付會(huì)降低地方在該領(lǐng)域的支出水平，而經(jīng)濟(jì)建設(shè)類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則可以帶動(dòng)地方在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和農(nóng)林水類上的專項(xiàng)支出

。

3.轉(zhuǎn)移支付與地方財(cái)政均等化

色瑞替尼治療間變性淋巴瘤激酶陽性非小細(xì)胞肺癌的研究概況 …………………………………………… 鄒子元等（3）：424

財(cái)政均等化的思想最早可以追溯到英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古的“收入均等化”理論：通過收入轉(zhuǎn)移使窮人和富人的貨幣邊際效應(yīng)相等，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化

。在優(yōu)化社會(huì)福利的基礎(chǔ)上，一般性轉(zhuǎn)移支付實(shí)際包含了兩個(gè)層面的均等化內(nèi)容：一是地方政府的財(cái)政能力均等化，二是公共服務(wù)的均等化。財(cái)政能力均等化是公共服務(wù)均等化的前提和資金保障

，而公共服務(wù)均等化又是財(cái)政能力均等化的最終目標(biāo)

。分稅制明確了中央政府和地方政府的收入分配關(guān)系，同時(shí)把省級(jí)以下政府財(cái)政關(guān)系的調(diào)整留給了地方

。分權(quán)理論認(rèn)為，地方政府對(duì)轄區(qū)居民的偏好了解得更為充分，因而受益范圍受地域限制的公共物品應(yīng)該由地方政府提供

。但地方政府間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和自然稟賦差異較大，這些因素決定了轉(zhuǎn)移支付充當(dāng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域間財(cái)政均等化的必要角色。

需要強(qiáng)調(diào)的是，轉(zhuǎn)移支付致力于地方財(cái)政均等化是為了地方政府能夠向其轄區(qū)內(nèi)居民提供基本均等的公共服務(wù)。但是在實(shí)際評(píng)估轉(zhuǎn)移支付的均等性時(shí)，應(yīng)該綜合考慮地方政府的收入能力以及差別化的支出需求

。忽略地區(qū)的支出需求去談均等化，這就使得轉(zhuǎn)移支付政策違背了公平與效率的基本要求

。自2000年以來，為了進(jìn)一步縮小地區(qū)間差距和促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模呈現(xiàn)快速擴(kuò)張態(tài)勢(shì)

。轉(zhuǎn)移支付在實(shí)現(xiàn)地方公共服務(wù)均等化上產(chǎn)生了由量到質(zhì)的飛躍，基本上涵蓋了醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、交通設(shè)施、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)以及公共安全等各個(gè)領(lǐng)域。盡管不同文獻(xiàn)的研究對(duì)象范圍、數(shù)據(jù)選取時(shí)段以及實(shí)證采取方法不盡相同，但都得到相似結(jié)論，即轉(zhuǎn)移支付顯著促進(jìn)了地區(qū)間公共交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共基礎(chǔ)教育以及公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的發(fā)展

。尤其是一般性轉(zhuǎn)移支付，在促進(jìn)地方公共服務(wù)均等化上起到了舉重若輕的作用。相關(guān)文獻(xiàn)在因素法的基礎(chǔ)上，建立一整套基本公共服務(wù)均等化水平的測(cè)算模型，評(píng)價(jià)了中央對(duì)全國31個(gè)省區(qū)市均等化支付的效果。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，稅收返還和實(shí)際轉(zhuǎn)移支付(包含一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付)在很大程度上縮小了地區(qū)間的公共服務(wù)差距

。但也有研究指出，一般性轉(zhuǎn)移支付在2005年后顯著促進(jìn)了公共服務(wù)的均等化，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付增大了地區(qū)公共服務(wù)的不均等

。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度保證了地方的財(cái)政平衡，可以說是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的最后一道防線

，其制度安排不僅要致力于縮小地區(qū)間公共服務(wù)差距，還應(yīng)該重點(diǎn)縮小區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)差距。中央政府有義務(wù)也有能力通過更優(yōu)化的轉(zhuǎn)移支付制度的頂層設(shè)計(jì)，來促成政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在致力于均等化的過程中，應(yīng)該注意制度的設(shè)計(jì)需要實(shí)現(xiàn)激勵(lì)和平等的權(quán)衡，謹(jǐn)防那些公共服務(wù)供給不努力的地區(qū)獲得了更多的轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)而扭曲了地方公共服務(wù)供給

。

作為分稅制的重要組成部分，轉(zhuǎn)移支付制度伴隨著改革，一路“摸著石頭過河”。由早期的“分錢制”到初步完善的轉(zhuǎn)移支付制度，我國建立了較為規(guī)范的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。盡管在運(yùn)行中也帶來了一些負(fù)面的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)，例如前文中提到的“粘蠅紙效應(yīng)”、財(cái)政支出的生產(chǎn)性偏向和有效公共品提供不足等，但總體而言轉(zhuǎn)移支付制度在調(diào)節(jié)中央和地方財(cái)政關(guān)系上扮演了重要角色。從建立“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的現(xiàn)代政府間財(cái)政關(guān)系出發(fā)，當(dāng)前我國的轉(zhuǎn)移支付制度仍然存在一些不足之處。

隨著轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容的動(dòng)態(tài)性變化，轉(zhuǎn)移支付也呈現(xiàn)出不同時(shí)期的階段性特征，例如2009年“財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付”更名為“一般性轉(zhuǎn)移支付”，而“一般性轉(zhuǎn)移支付(原)”又被更改成“均衡性轉(zhuǎn)移支付”。這些動(dòng)態(tài)的調(diào)整包括名稱的變更，一方面說明國內(nèi)逐步加深了對(duì)轉(zhuǎn)移支付內(nèi)涵和外延的理解，并在探索中與國外規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付概念逐步接軌，另一方面也反映了中央的政策意圖，旨在通過不同的轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容來實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的政策目標(biāo)，因此轉(zhuǎn)移支付制度在不同階段呈現(xiàn)出不同特征。一般文獻(xiàn)根據(jù)一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付以及稅收返還來進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的分類和比較。但如果從地方對(duì)資金的使用范圍來看，稅收返還其實(shí)可以納入一般性轉(zhuǎn)移支付中管理，兩者都是不指定資金使用用途，并用來解決政府間的縱向財(cái)力不平衡和地區(qū)間的橫向財(cái)力差異，具有重要的財(cái)力均等化效應(yīng)。因此，我們將稅收返還與一般性轉(zhuǎn)移支付堆積在同一個(gè)柱狀圖上，同時(shí)用不同的色塊將兩者予以區(qū)分

。歷年來中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和結(jié)構(gòu)如圖2所示。

轉(zhuǎn)移支付對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響分為兩種：一是轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)地方政府提供了更多的生產(chǎn)性公共品繼而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長；二是轉(zhuǎn)移支付平衡地區(qū)間發(fā)展差異的目標(biāo)削弱了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)，從而有可能不利于經(jīng)濟(jì)增長。國外一些文獻(xiàn)相對(duì)較早地對(duì)此進(jìn)行了實(shí)證分析。比如，一些研究認(rèn)為政府間轉(zhuǎn)移支付在一定時(shí)期內(nèi)促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長

，而另外一些研究則認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長的影響不明顯

，當(dāng)然還有一些研究證明轉(zhuǎn)移支付不利于地方經(jīng)濟(jì)增長

。國內(nèi)研究轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)的文獻(xiàn)中，江新昶(2007)基于中國省級(jí)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付有助于縮小地區(qū)發(fā)展差距，且推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長

。另外具有代表性的是陳釗和陸銘(2008)的一項(xiàng)研究，他們從中國政府追求城鄉(xiāng)和區(qū)域平衡發(fā)展的角度探討了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的作用，結(jié)果發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付并未起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的作用

。郭慶旺等(2009)的研究提出了最優(yōu)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的概念，他們認(rèn)為2002年所得稅分享制度改革以來，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模增長過快，與中國的財(cái)政收支分權(quán)水平不相適應(yīng)，因此轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生了抑制作用

。范子英和張軍(2010)研究轉(zhuǎn)移支付是否促進(jìn)國內(nèi)市場(chǎng)整合時(shí)，從全國的經(jīng)濟(jì)效率層面評(píng)價(jià)了轉(zhuǎn)移支付的作用。他們認(rèn)為政府應(yīng)該給予落后地區(qū)更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，使其可以分享發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的好處

。但他們的另外一項(xiàng)研究表明，那些帶有傾斜性政策的轉(zhuǎn)移支付(例如“西部大開發(fā)”和“振興東北老工業(yè)基地”等)僅僅在短期內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長有正面作用，長期來看，這種針對(duì)性的轉(zhuǎn)移支付對(duì)經(jīng)濟(jì)增長反而會(huì)起到消極作用

。馬拴友和于紅霞(2003)、安虎森和吳浩波(2016)的研究則否定了轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長

。而馬光榮等(2016)對(duì)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行分類后，發(fā)現(xiàn)一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長，但是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的效果更好，而一般性轉(zhuǎn)移支付因?yàn)榫哂懈叩呢?cái)力均等化效應(yīng)可能弱化了其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的正向效果

。呂冰洋等(2021)考察了分稅與轉(zhuǎn)移支付對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的綜合效應(yīng)，認(rèn)為兩者都對(duì)經(jīng)濟(jì)增長率存在顯著正向影響，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)，轉(zhuǎn)移支付對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用越弱

。

5.轉(zhuǎn)移支付制度中尚存的一些不足之處

為建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，2019年的轉(zhuǎn)移支付制度有了很大調(diào)整。一般性轉(zhuǎn)移支付的大類項(xiàng)目中增加了一項(xiàng)“共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付”，原有的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中(以2018年為參照)有46項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、共計(jì)資金31845.69億元被劃到共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，歸入一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中進(jìn)行管理，這意味著中央和地方之間的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分取得了新的重大進(jìn)展。由于納入財(cái)政共同事權(quán)事項(xiàng)可以分地區(qū)實(shí)行差異化管理，共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)了均衡性轉(zhuǎn)移支付計(jì)算上的不足，更有利于基本公共服務(wù)均等化

。2020年，轉(zhuǎn)移支付中增加的“特殊轉(zhuǎn)移支付”是特殊時(shí)期的特殊辦法，是轉(zhuǎn)移支付的靈活運(yùn)用，作為財(cái)政直達(dá)資金，減少了中間環(huán)節(jié)，使得資金及時(shí)下達(dá)，又能夠確保資金直達(dá)地方，提高財(cái)政資金的下達(dá)效率和使用效益。

于12月中旬和3月下旬分別噴灌1次，灌水量大于每畝60立方米。2月中旬和3月中旬人工鋤草各1次，5月中旬人工拔草1次。3月底結(jié)合噴灌用人力單行施肥機(jī)每畝追施尿素8公斤。為防治麥蚜、麥吸漿蟲、麥紅蜘蛛等害蟲以及小麥條銹病、白粉病等病害，5月中旬，每畝用紅太陽高效氯氰菊酯40克加入三唑酮100克對(duì)水15公斤進(jìn)行機(jī)動(dòng)噴霧器噴霧。因受當(dāng)?shù)氐乩砦恢眉皻夂驐l件影響，小麥條銹病、白粉病發(fā)病偏重，生產(chǎn)期間進(jìn)行綜合防治，降低感病品種的發(fā)病率和嚴(yán)重度。

多核心換乘廳不同于單核心換乘廳。它是由多個(gè)換乘廳構(gòu)成，且與之銜接的交通方式的數(shù)量較單核心換乘廳有所增加，易于分散人流。如上海虹橋交通樞紐規(guī)模大且各功能分區(qū)相對(duì)分散，因此采用這種換乘模式。

4.轉(zhuǎn)移支付與地方經(jīng)濟(jì)增長

現(xiàn)行的一般性轉(zhuǎn)移支付資金的分配依然不夠科學(xué)，沒有對(duì)地方政府財(cái)政能力和支出需求的精確測(cè)度，這種不規(guī)范模式在一定程度上會(huì)弱化貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，降低地方政府的財(cái)政努力程度

，變相鼓勵(lì)了地方政府為爭(zhēng)取補(bǔ)助金而產(chǎn)生相互攀比和討價(jià)還價(jià)的行為。同時(shí)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的審批、分配和使用過程中也存在“不透明”的情況。無論是一般性還是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，目前都沒有較高層次效力的法律法規(guī)可以遵循，我國現(xiàn)行的政府間轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是屬于行政規(guī)章層面的辦法，難以保證制度的穩(wěn)定性和科學(xué)性，制約了轉(zhuǎn)移支付制度在未來發(fā)揮財(cái)政治理的作用。

當(dāng)前我國的政府間尤其是省以下政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分較為模糊，轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)立與政府間事權(quán)劃分相關(guān)性較弱。隨著農(nóng)業(yè)人口市民化進(jìn)程加快，基本公共服務(wù)事項(xiàng)大量增加，原有基本公共服務(wù)提供和保障方式也出現(xiàn)了不相適應(yīng)的情況，主要表現(xiàn)在：共同財(cái)政事權(quán)范圍不夠清晰；部分基本公共服務(wù)事項(xiàng)保障沒有基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，地區(qū)之間實(shí)際支出水平差距較大；中央與地方支出責(zé)任分擔(dān)比例和方式不盡統(tǒng)一和規(guī)范，有些基本公共服務(wù)地方支出責(zé)任偏重；現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付無法全面反映中央承擔(dān)的基本公共服務(wù)支出責(zé)任。

四、完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的基本思路

自1994年我國分稅制改革以來，作為配套措施的轉(zhuǎn)移支付制度以日益凸顯的作用在現(xiàn)代財(cái)稅體制改革中留下了濃墨重彩的一筆，從最初的財(cái)政收入再分配的補(bǔ)充性工具和中央對(duì)地方的簡單安撫和補(bǔ)助，到現(xiàn)在成為調(diào)節(jié)中央和地方財(cái)政關(guān)系的重要手段和中央激勵(lì)地方提供均等化公共服務(wù)的關(guān)鍵一環(huán)。無論是轉(zhuǎn)移支付的名稱還是內(nèi)容都出現(xiàn)了非常大的變化，轉(zhuǎn)移支付制度可以說是財(cái)政體制中最復(fù)雜、變更最頻繁的部分。究其原因，首先，因?yàn)?994年的分稅制財(cái)政體制只是確立了中央與省之間財(cái)力劃分的初步框架，事權(quán)和支出責(zé)任劃分和轉(zhuǎn)移支付還處于未定狀態(tài)，所以需要后續(xù)慢慢完善。其次，因?yàn)檗D(zhuǎn)移支付作為中央和地方財(cái)力二次分配的載體，相較于兩者之間的收入劃分更具靈活性。再次，轉(zhuǎn)移支付會(huì)隨著當(dāng)時(shí)的不同情況變化做出相應(yīng)調(diào)整。比如2020年的特殊轉(zhuǎn)移支付主要用于公共衛(wèi)生體系建設(shè)和重大疫情防控救治體系建設(shè)、應(yīng)急物資保障體系建設(shè)、疫情防控救治等方面。最后，還因?yàn)檗D(zhuǎn)移支付承載了很大一部分財(cái)政配合整體改革的功能。2019年開始，一般性轉(zhuǎn)移支付中出現(xiàn)了共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，以適配共同財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任劃分。改革前一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排的基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)事項(xiàng)，統(tǒng)一納入共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付。共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付完整反映了中央承擔(dān)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任。

然而，轉(zhuǎn)移支付制度改革有自身的邏輯和路徑，需要頂層設(shè)計(jì)，如果一直被動(dòng)回應(yīng)外界需求，就會(huì)失去改革的方向。合理的轉(zhuǎn)移支付制度安排中，一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)旨在均衡地區(qū)間財(cái)力差距，推動(dòng)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則應(yīng)致力于解決外部性問題，實(shí)施中央政府的特定政策目標(biāo)。就我國轉(zhuǎn)移支付制度的具體內(nèi)容而言，以上分類又不盡然，有其自身特殊性。首先是一般性轉(zhuǎn)移支付中的“不指定具體用途”并非為完全不指定用途，在目前一般性轉(zhuǎn)移支付的分類里，除了均衡性轉(zhuǎn)移支付、體制結(jié)算補(bǔ)助、稅收返還和固定補(bǔ)助外，其余分類皆指定了用途。只不過用途的指定較為寬泛，如教育轉(zhuǎn)移支付必須用在教育公共支出上，而不能用于公共安全支出上，諸如此類。而另外一些在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分類下的項(xiàng)目又具有一般性特征。但這并不矛盾，二者并非完全對(duì)立的關(guān)系，“你中有我，我中有你”的融合發(fā)展治理理念貫穿于我國財(cái)稅體制的整體改革。

從轉(zhuǎn)移支付的基本理論、基本內(nèi)容和資金目的出發(fā)，我國未來轉(zhuǎn)移支付的分類和改革可以遵循這樣一個(gè)基本思路：

第一，解決財(cái)政縱向不平衡始終是設(shè)立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付最主要的目標(biāo)。

在財(cái)政體制的設(shè)計(jì)中，財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配只是一般的原則，因?yàn)楦鞯厍闆r不同，不可能完全做到這一點(diǎn)。一個(gè)有效率的、公平的收支體系往往是某些政府擅長于征收而另一些政府更需要支出。大部分的稅種適合中央政府征收，而大量的資源配置職能落在地方政府頭上。各級(jí)政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，也就是縱向財(cái)政不平衡被視作分權(quán)財(cái)政體制的固有現(xiàn)象。因此，選取影響財(cái)政收支的客觀因素，按照各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出差額及轉(zhuǎn)移支付系數(shù)計(jì)算確定的一般性轉(zhuǎn)移支付(對(duì)應(yīng)的是均衡性轉(zhuǎn)移支付)在制度設(shè)計(jì)中非常重要。均衡性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模應(yīng)該取決于財(cái)政的縱向不平衡程度。

第二，解決財(cái)政橫向不平衡也是轉(zhuǎn)移支付的一個(gè)重要目標(biāo)。

各地區(qū)滿足本地公共支出需要的能力不同會(huì)帶來各地基本公共服務(wù)水平的不同。如有些貧困地區(qū)在提供某些地方性公共產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)會(huì)面臨資金不足問題，而對(duì)一些富裕的地區(qū)，資金就不存在問題。這種財(cái)政的橫向不平衡既違背公平原則，也會(huì)對(duì)效率產(chǎn)生不利的影響。目前的政策性轉(zhuǎn)移支付有解決橫向不平衡的作用，但更多是出于階段性政策的考慮。均衡性轉(zhuǎn)移支付中的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)和共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付中的分類分檔原則考慮了地區(qū)間財(cái)力差異的因素，有利于矯正橫向不平衡，但轉(zhuǎn)移支付還需要在更廣層面、更深程度上去解決地區(qū)間橫向財(cái)力不平衡問題。

第三，根據(jù)各類轉(zhuǎn)移支付的功能目標(biāo)，科學(xué)合理地設(shè)置轉(zhuǎn)移支付類型，發(fā)揮各類轉(zhuǎn)移支付的不同作用。

一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有不同的特點(diǎn)：一般性轉(zhuǎn)移支付能夠發(fā)揮地方政府了解居民公共服務(wù)實(shí)際需求的優(yōu)勢(shì)，有利于地方因地制宜統(tǒng)籌安排財(cái)政支出和落實(shí)管理責(zé)任；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則能夠更好地體現(xiàn)中央政府的意圖，促進(jìn)相關(guān)政策的落實(shí)，且便于監(jiān)督檢查。一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)于受補(bǔ)政府來說其效應(yīng)要大于或至少等于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

，然而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付能以上級(jí)政府較小的資金配套撬動(dòng)受補(bǔ)政府較大的資金投入，這種四兩撥千斤的作用更有利于貫徹上級(jí)政府的意圖，因此兩者在功能上具有無法完全替代彼此的作用。完善轉(zhuǎn)移支付制度，關(guān)鍵是要科學(xué)設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付制度，發(fā)揮各自的作用，而不是簡單地增加或降低某一比重。從國際上看，兩者比例關(guān)系如何搭配，并無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。例如，美國聯(lián)邦對(duì)州的補(bǔ)助全部以專項(xiàng)撥款和分類補(bǔ)助的方式下達(dá)，而2020年日本中央政府對(duì)地方政府一般性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的比重大約為50%。所以，政府無需刻意提高某一類轉(zhuǎn)移支付的比重。

全球金融賬戶涉稅信息透明度建設(shè)中，推動(dòng)國際稅收規(guī)則轉(zhuǎn)化為國內(nèi)稅法是關(guān)鍵，而其中的推動(dòng)主體即各稅收管轄區(qū)則是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。國際組織如何監(jiān)督在全球金融賬戶涉稅信息透明度建設(shè)中不合作的稅收管轄區(qū)，面臨著管轄權(quán)的障礙。歐盟推出的國際稅收信息交換不合作稅收管轄區(qū)的黑名單，在監(jiān)督稅收透明度建設(shè)中不合作稅收管轄區(qū)方面是一個(gè)嘗試。

健康SD大鼠24只，雌雄各半，體質(zhì)量為（200±20）g，由安徽省實(shí)驗(yàn)動(dòng)物中心提供，動(dòng)物生產(chǎn)許可證號(hào)：SCXK（皖）2011-002。

第四，穩(wěn)定性和靈活性相結(jié)合，充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付在協(xié)調(diào)政府間財(cái)政關(guān)系方面的獨(dú)特作用。

一方面，轉(zhuǎn)移支付要規(guī)范化、法制化，要制定“轉(zhuǎn)移支付法”或者把有關(guān)重要條文寫入有關(guān)法規(guī)之中,使轉(zhuǎn)移支付有法可依，避免隨意性，并接受人大代表的監(jiān)督；另一方面，政府也要發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的靈活性特點(diǎn)，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，通過轉(zhuǎn)移支付來及時(shí)反映國家的政策意圖，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。但是臨時(shí)性的服務(wù)于特定時(shí)期的特殊轉(zhuǎn)移支付也要有規(guī)范要求，即要建立轉(zhuǎn)移支付的定期評(píng)估退出機(jī)制。

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