■文／莎哈·拉扎維

2021 年6 月，第109 屆國際勞工大會（ILC）對全民社會保護的定義是：全民社會保護需要采取行動和措施，逐漸建立并維持適合本國的社會保護制度，實現(xiàn)社會保障人權，從而使每個人能夠根據(jù)國際勞工組織（ILO）標準，在整個生命周期內(nèi)獲得全面、充足、可持續(xù)的保護。

全民社會保護強調實現(xiàn)社會保障人權的重要性，同時聚焦許多極為重要的議題，包括全民社會保護理念的關鍵——普遍覆蓋，全面覆蓋（所有生命周期風險），待遇的充足性、可預測性和可持續(xù)性。ILC 對全民社會保護的定義綜合全面，對解決為實現(xiàn)全民社會保護目標而重點關注的問題具有重要意義。

投資社會保護是社會和經(jīng)濟發(fā)展的關鍵

人在整個生命周期中面臨各種各樣的社會風險——生育、疾病、失業(yè)、工傷、殘疾、老年等，也稱為非系統(tǒng)風險，這些風險繼而會加劇貧困、社會排斥等系統(tǒng)性風險。尤其是過去兩年，受新冠疫情影響，社會保障制度常處于高度戒備的狀態(tài)。因此，我們需要健全的社會保障制度，既能應對非系統(tǒng)性風險（個人風險），又能應對疫情危機、金融危機等系統(tǒng)性風險。

盡管中國和歐盟在社會保障制度建設上取得諸多進展，但根據(jù)ILO《2020-2022 年世界社會保護報告：社會保護處于十字路口——追求更加美好的未來》，截至2020 年，全球僅46.9%的人口至少受到一項社會保護待遇的有效覆蓋，這意味著一旦出現(xiàn)風險，超半數(shù)人口（多達41 億人）無法獲得任何保護。

因此，投資社會保護為經(jīng)濟、社會和政治帶來諸多益處。從微觀層面上看，社會保護投資對個人、家庭和企業(yè)發(fā)展具有至關重要的作用，包括：提升健康、營養(yǎng)和教育成果；建立并保護人的能力（人力資本）；賦能個人，投資或采取更高水平的回報策略；提高生產(chǎn)力和就業(yè)能力。在中觀層面上，社會保護投資有助于推動本地經(jīng)濟進步，包括：提高社區(qū)資產(chǎn)，增強基礎設施建設；產(chǎn)生從受益人向非受益人的正外溢效應；支持經(jīng)濟結構轉型，提高生產(chǎn)力并發(fā)展凈零碳經(jīng)濟。當然，所有這些都會體現(xiàn)在宏觀層面——整體經(jīng)濟上，例如：防貧減貧，減少不平等；穩(wěn)定總需求，促進結構改革；增強經(jīng)濟穩(wěn)定性和社會凝聚力。

如何實現(xiàn)全民社會保護：擴大社會保護的二維策略

以ILO 關于社會保障標準的公約和建議書為指導，可以從橫向和縱向兩個維度實施擴大社會保護的策略。

橫向上，以ILO 2012 年《關于國家社會保護底線的建議書》（第202 號）為指導，建立社會保護底線，保障全民獲得基本醫(yī)療和最低收入保障；縱向上，依據(jù)ILO《社會保障（最低標準）公約》（第102 號）和更高標準，逐步確保更高水平的保護。兩個維度共同作用，切實幫助實現(xiàn)全民社會保護——提供全覆蓋的同時確保待遇充足、全面、可持續(xù)。

新冠疫情迫使多國認識到投資社會保護的重要。盡管此次危機逐漸消退，但很快其他危機又會接踵而至（例如食物和能源價格上升等問題導致全球多國面臨生存危機）。因此，許多國家借此時機投資了不同形式的社會保護。

邁上全民社會保護的“快車道”

當前，社會保護正處在十字路口。我們可以繼續(xù)投資通往全民社會保護制度的“快車道”，持續(xù)擴大覆蓋范圍，確保適足的待遇水平和全面的待遇保障。當然，我們不愿看到有國家屈從于“慢車道”策略，面對不斷加深的財政壓力，采取最低要求的社會保護政策和財政整頓，在民眾需要和系統(tǒng)性沖擊面前措手不及。

因此，我們呼吁各國邁上全民社會保護的“快車道”，采取促進包容性增長和體面工作的一體化政策，突破原有社會保障制度的局限，擴大對包括非全日制工人和自雇工作者在內(nèi)的所有類型就業(yè)人員的社會保護，并進一步促進企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，推動企業(yè)和就業(yè)的正規(guī)化。

邁向全民社會保護的政策導向。在追求全民社會保護的過程中應重視保護的充足性，如要將所有類型就業(yè)人員納入社會保護，需要綜合運用繳費型和非繳費型計劃，其中包括稅收和社保繳費兩種籌資方式的結合使用。社會保險面臨的挑戰(zhàn)是將覆蓋面擴大到非全日制工人、臨時工、自雇人員及小微企業(yè)工人等各類就業(yè)形態(tài)人員。因此，結合不同類型待遇的重要性，可以將有一定繳費能力的人員納入社會保險制度，把依靠稅收資助的待遇作為保障社會保護底線的關鍵。

在此過程中，關鍵是要保障工人和用人單位的法律確定性，確保正確的雇傭關系分類，促進企業(yè)和就業(yè)正規(guī)化，最終推動向正規(guī)經(jīng)濟轉型——這在獲得所需財政能力以及通過繳費和稅收調動資源方面發(fā)揮著至關重要的作用，也是在確保社會保護制度充足性和可持續(xù)性方面需要克服的挑戰(zhàn)。此外，還需以有效的社會對話、社會團結、集體籌資、均衡的代際公平和性別平等幾項指導原則為基礎，建立并投資全民社會保護。

突破社會保障覆蓋面局限。當前，社會保障覆蓋面較窄，以數(shù)字勞工平臺工人為例，大多數(shù)人員未被納入社保覆蓋范圍。根據(jù)ILO 對100 個國家的12000 名平臺經(jīng)濟從業(yè)人員進行的一項調查，僅40%的受訪者表示已參加醫(yī)療保險，約20%的人員表示獲得職業(yè)傷害保障或失業(yè)保護，而僅不到20%的受訪者表示參加養(yǎng)老保險。此外，醫(yī)療保險也存在很大缺口。研究顯示，在基于位置的平臺工人中，七成人表示在新冠疫情期間，如果自己的新冠病毒檢測結果呈陽性，將無法享受帶薪病假或領取補償。這不僅是對工人個人福祉，更是對公共衛(wèi)生提出挑戰(zhàn)。

另外需要強調的是人口結構變化產(chǎn)生的護理服務需要。一方面，鑒于移民導致的家庭分居和其他多樣化的家庭形式，兒童需要獲得早期護理和教育；另一方面，人口老齡化帶來巨大的長期護理需求。根據(jù)ILO 日前對82 個國家未來護理行業(yè)崗位數(shù)的預測報告，如果合理投資長期護理、早期兒童教育和護理服務，預計到2035 年將創(chuàng)造近3 億個崗位。護理行業(yè)為社會保障投資提供了非常重要的補充，同時也是創(chuàng)造就業(yè)崗位的重要引擎。

加快將未納入社會保護的群體納入覆蓋。國際社會保障標準關于全民社會保護的關鍵原則包括：覆蓋所有類型就業(yè)人員的普惠性保護、待遇充足性、社會保障權利的可攜性和可轉移性、社會保障機構的透明度及民眾信任、性別平等，以及對制度的良好治理。

促進社會保護的積極特征包括：強制覆蓋，擴大風險池，提供易獲得的高質量待遇和服務；簡化行政程序；充分利用數(shù)字技術，同時提供非數(shù)字化選擇，確保不熟悉數(shù)字技術的群體能夠獲得社會保障；確保高透明度、精準問責和高度信任，尤其在擴大社會保護覆蓋面的背景下，確保民眾可繳費、愿繳費且相信能在有需要時獲得相應保護。此外，建立統(tǒng)一協(xié)調的系統(tǒng)和一體化的政策框架，避免碎片化；充分結合社會繳費和稅收籌資等不同模式，創(chuàng)造財政空間。最后，踐行這一切的基礎是與工人和雇主代表進行廣泛且充分知情的社會對話，讓他們可以說出自己的真實看法并有權利對社會保障體系治理進行監(jiān)督。

通過投資全民社會保護和普惠性公共服務，政府可以真正開啟良性循環(huán)——增強制度信任和社會契約，將更多收入投放于稅收和繳費，從而加大對高質量全民社會保護制度和公共服務的投資。更進一步地說，這種良性循環(huán)將確保社會保護制度獲得恰當充分的籌資?！岸?zhàn)”后，許多高收入國家通過建立對普惠性公共服務和社會保障制度的信任，提高了政府收入水平并將之重新用于制度投資，以此實現(xiàn)了社會和經(jīng)濟模式的轉型，同時顯著減少了不平等。

在沖擊不斷、不平等加劇的今天，許多國家已準備好邁入全民社會保護的“快車道”，增強社會保障投資，從而推動社會保障制度朝著發(fā)揮更大作用的方向發(fā)展?！?/p>