許新承

一、問題的提出

當(dāng)前，盡管以《婦女權(quán)益保障法》為核心的農(nóng)村婦女財產(chǎn)權(quán)益法律保障體系已經(jīng)初步形成，但有關(guān)農(nóng)村婦女財產(chǎn)權(quán)益的糾紛依舊頻發(fā)。通過梳理有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛的民事裁判文書不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地權(quán)益糾紛多發(fā)生于農(nóng)村婦女與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間，且糾紛的焦點問題多涉及農(nóng)村婦女集體經(jīng)濟組織成員資格的認定①江曉華：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的司法認定——基于372份裁判文書的整理與研究》，載《中國農(nóng)村觀察》2017年第3期，第15～21頁。。易言之，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會②《民法典》第101 條第2 款規(guī)定：未設(shè)立村集體經(jīng)濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經(jīng)濟組織的職能。常通過否定特定農(nóng)村婦女的成員資格以剝奪或限制其在集體經(jīng)濟組織收益分配、農(nóng)村土地承包經(jīng)營、土地征收或征用補償費用等方面的財產(chǎn)權(quán)益。

在法律、行政法規(guī)層面尚未形成統(tǒng)一的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定規(guī)則的情形下，以下問題亟待闡釋：已有的成員資格認定標(biāo)準(zhǔn)在具體適用中會對農(nóng)村婦女的資格認定和財產(chǎn)權(quán)益造成何種不利后果？現(xiàn)行規(guī)則為何無法為農(nóng)村婦女提供穩(wěn)定的權(quán)益保障？成員資格的認定問題是否應(yīng)當(dāng)完全交由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自決？婦女權(quán)益保障視角下應(yīng)當(dāng)如何建構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定規(guī)則？基于此，本文擬從婦女權(quán)益保障視角出發(fā)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的制度完善進行研究，以期在消解農(nóng)村婦女成員資格認定障礙、化解農(nóng)村社會矛盾的同時，為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這一特別法人民事主體的成員自治設(shè)定合理的邊界。

二、農(nóng)村婦女成員身份確認的規(guī)則檢視

盡管農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員資格認定規(guī)則尚未實現(xiàn)法定化，但我國農(nóng)村在實踐中已普遍形成得以調(diào)控其成員資格的村規(guī)民約①陳小君、高飛、耿卓：《我國農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)法律制度的實證考察——來自12個省的調(diào)研報告》，載《法商研究》2012年第6期，第47頁。。同時，地方立法②本文所述及之地方立法文件，包括地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及地方政府內(nèi)部的規(guī)范性文件。、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革工作試點地區(qū)的政策文件與法院系統(tǒng)內(nèi)部的司法政策文件亦嘗試對特定地域集體經(jīng)濟組織成員資格的界定標(biāo)準(zhǔn)進行明確，以適當(dāng)引導(dǎo)、干預(yù)甚至糾偏集體自治。

（一）單一的戶籍標(biāo)準(zhǔn)

單一的戶籍標(biāo)準(zhǔn)，是指以戶籍所在地作為成員身份認定的唯一標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，村民只要擁有特定村集體所在地的戶籍，即可獲得相應(yīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員資格。在農(nóng)村實踐中，單一的戶籍標(biāo)準(zhǔn)之適用較為普遍，多見于村規(guī)民約③根據(jù)“農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)法律制度研究”課題組2011年至2013年在全國多個省份的調(diào)研數(shù)據(jù)，97%的受訪農(nóng)戶表示其所在村集體以具備集體所在地的戶籍作為成員資格認定的主要方式。，個別地方立法文件中亦采用此標(biāo)準(zhǔn)④參見《山東省實施<中華人民共和國土地承包法>辦法》第6 條第2 款、《湖北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營條例》第9 條第3 款、《重慶市土地管理規(guī)定》第40 條、《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理辦法》第15 條等?！端拇ㄊ∞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格界定指導(dǎo)意見》也將“因合法的婚姻、收養(yǎng)關(guān)系，并將戶口遷入本集體經(jīng)濟組織所在地的人員”作為“法定取得”農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的情形之一。。

戶籍標(biāo)準(zhǔn)得以長期成為許多農(nóng)村地區(qū)的成員資格認定標(biāo)準(zhǔn)，既有其歷史原因，也有一定的現(xiàn)實合理性⑤代輝、蔡元臻：《論農(nóng)民集體成員資格的認定標(biāo)準(zhǔn)》，載《江南大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2016年第6 期，第31～32 頁。。自1958年《戶口登記條例》開始頒布實施，直至家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制正式施行之前，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員資格主要通過農(nóng)民的戶籍所在地進行識別⑥高飛著：《集體土地所有權(quán)主體制度研究（第二版）》，中國政法大學(xué)出版社2017年版，第217 頁。。城鄉(xiāng)長久浸潤在這種社會環(huán)境中，形成了個體強烈的身份情結(jié)，單一的戶籍標(biāo)準(zhǔn)因此具有相當(dāng)?shù)娜罕娀A(chǔ)⑦郭玉錦：《身份制與中國人的觀念結(jié)構(gòu)》，載《哲學(xué)動態(tài)》2002年第8 期，第30～32 頁。。而且，由于戶籍的形式外觀本身具有簡潔明了、可證明性強的特點，故在農(nóng)村實踐中常被認為足以滿足成員資格認定的公示性和公正性的要求。

但是，在婦女權(quán)益保障視角下，傳統(tǒng)的單一戶籍標(biāo)準(zhǔn)常常導(dǎo)致農(nóng)村婦女的成員資格出現(xiàn)“兩頭空”的不利后果。具體而言，對于嫁入異村的“外嫁女”，受“從夫居”、男婚女嫁等農(nóng)村社會傳統(tǒng)習(xí)俗的影響，多數(shù)農(nóng)村婦女婚后會選擇在夫家所在村集體落戶和居住。若適用單一的戶籍標(biāo)準(zhǔn)，則出嫁的農(nóng)村婦女會因戶口的遷移而自動喪失娘家所在村之集體經(jīng)濟組織成員的資格，并因此而喪失其在娘家家庭承包經(jīng)營戶中的土地承包經(jīng)營份額及相關(guān)土地權(quán)益。在此情形下，嫁入地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織?；谠诒据喭恋爻邪趦?nèi)嚴(yán)格遵循“增人不增地，減人不減地”的政策⑧“增人不增地、減人不減地”，是指在本輪土地承包期限內(nèi)，家庭承包經(jīng)營戶的成員對承包合同項下的土地平均享有份額，家庭成員因新生、娶妻等原因而增加的，并不增加承包地，家庭成員因死亡、外嫁等原因而減少的，亦不減少承包地。外嫁的女兒戶口未遷出原家庭，亦未在新居住地取得承包地的，其仍屬于原家庭成員并平均享有原家庭的土地份額。該政策是我國農(nóng)村繼包產(chǎn)到戶之后的一項重要制度安排，長期以來得到中央政府的肯定和推廣，并通過法律、法規(guī)和一系列政府內(nèi)部文件予以制度化、法律化。參見劉芳、石菲：《“增人不增地、減人不減地”制度的理解和適用——王某訴延慶某村股份經(jīng)濟合作社土地承包經(jīng)營權(quán)案相關(guān)法律問題分析，https：//www．chinacourt．org/article/detail/2016/09/id/2087574．shtml，訪問時間：2022年2月27日。、缺少機動地用于分配等因素的考量而拒絕給嫁入本村的婦女及其所嫁入的家庭分配相關(guān)的土地權(quán)益份額，甚至有部分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直接根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第31 條的規(guī)定主張只要其不分配土地權(quán)益給嫁入的農(nóng)村婦女，嫁入的農(nóng)村婦女原先所在的娘家農(nóng)村集體經(jīng)濟組織就不得因婚姻關(guān)系的變動而收回該婦女的承包地份額及相關(guān)土地權(quán)益，進而導(dǎo)致許多農(nóng)村婦女成為實質(zhì)意義上的“失地人員”。同時，對于將戶口遷往城鎮(zhèn)的“入城女”而言，單一戶籍標(biāo)準(zhǔn)的適用也不符合現(xiàn)有的政策導(dǎo)向⑨鄭鵬程、于升：《對解決農(nóng)村土地征收補償收益分配糾紛的法律思考》，載《重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2010年第3 期，第94 頁。。隨著戶籍制度改革的深入推進，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度已經(jīng)建立，放棄原先所在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的集體收益分配權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等財產(chǎn)權(quán)益不再是農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶的前提條件⑩參見國務(wù)院《關(guān)于進一步推進戶籍改革制度的意見》（國發(fā)〔2014〕25 號）。。而城鄉(xiāng)之間人口的頻繁流動，也使農(nóng)村婦女實際居住地與戶籍所在地不一致的情形成為常態(tài)?根據(jù)2020年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，與2010年第六次全國人口普查相比，人戶分離人口增加231376431 人，增長率為88．52%。參見《第七次全國人口普查主要數(shù)據(jù)情況》。。在此背景下，盡管有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村婦女由于婚姻關(guān)系的變動、進城務(wù)工、子女教育等原因選擇將戶口遷往城鎮(zhèn)，但其生產(chǎn)或生活并未與原先所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織完全脫離。由此可見，戶籍制度對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的調(diào)控功能正在不斷弱化。如果機械地適用單一的戶籍標(biāo)準(zhǔn)，不但會損害農(nóng)村婦女的成員權(quán)益，而且與國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策要求不相適應(yīng)。

（二）事實標(biāo)準(zhǔn)

所謂事實標(biāo)準(zhǔn)，是指以是否具有在集體經(jīng)濟組織所在農(nóng)村實際生產(chǎn)生活、履行集體經(jīng)濟組織成員的義務(wù)、擁有承包地等事實作為成員資格的認定依據(jù)，且不以戶籍的遷入或遷出作為獲得或喪失成員資格的必要條件。在實踐中，事實標(biāo)準(zhǔn)主要存在于個別地區(qū)的司法政策文件①參見安徽省高級人民法院《關(guān)于處理農(nóng)村土地糾紛案件的指導(dǎo)意見》、福建省高級人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件疑難問題的解答》中關(guān)于“外嫁女”成員資格認定的部分。以及農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革工作部分試點地區(qū)關(guān)于成員資格認定的政策文件當(dāng)中②參見農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革工作福建省、安徽省、廣西省、江西省、上海市、天津市、重慶市等試點地區(qū)關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的指導(dǎo)意見。，適用的對象是因婚姻、政策移民、收養(yǎng)等原因而取得成員資格的外來人員。

從歷史和現(xiàn)實的維度來看，事實標(biāo)準(zhǔn)有一定的合理性。自新中國成立伊始，實現(xiàn)“耕者有其田”便成為全國范圍內(nèi)土地改革的主要目的。即使在之后的農(nóng)業(yè)合作社運動或包產(chǎn)到戶的制度改革中農(nóng)民的生產(chǎn)資料都收歸公社所有，但農(nóng)村土地仍然是農(nóng)民得以生產(chǎn)生活的主要依靠。而且，在戶籍制度所承載的規(guī)范社會利益分享的秩序功能不斷弱化的新時代背景下，事實標(biāo)準(zhǔn)相較于單一的戶籍標(biāo)準(zhǔn)既能反映農(nóng)村人口真實的地域歸屬情況，也可遏制少數(shù)人員受利益驅(qū)使突擊遷入農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的亂象。

然而，以婦女權(quán)益保障的視角加以審視不難發(fā)現(xiàn)，雖然事實標(biāo)準(zhǔn)中的各事實要素表面上呈現(xiàn)出性別中立的特征，但在農(nóng)村特有的環(huán)境下這些要素的認定更易導(dǎo)致農(nóng)村婦女在成員資格認定上的不利后果，主要體現(xiàn)在以下兩個方面。其一，“從夫居”的傳統(tǒng)與“增人不增地、減人不減地”的政策不利于對農(nóng)村婦女通過從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動等方式履行集體經(jīng)濟組織成員義務(wù)的事實進行認定。如前所述，嫁入異村的農(nóng)村婦女受“增人不增地、減人不減地”政策的影響，無法必然在婆家所在之農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獲得承包地份額以從事相應(yīng)的土地生產(chǎn)活動。而其在娘家之農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地權(quán)益份額，即便未被發(fā)包方收回或被娘家家庭承包經(jīng)營戶的其他成員吸收，地域上的阻隔也使其難以在娘家所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織從事生產(chǎn)活動，由此導(dǎo)致大量“外嫁女”因婚姻關(guān)系的變化而無法滿足在同一農(nóng)村集體經(jīng)濟組織生產(chǎn)和生活之事實的認定。其二，事實標(biāo)準(zhǔn)在實踐中的適用帶有較強的主觀性。在此僅以不同省份或直轄市的高級人民法院內(nèi)部之司法政策文件對“生產(chǎn)生活”要素的兩種常見表述為例。一種是諸如“（實際）生產(chǎn)、生活（并與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系）”的表述，③參見《陜西省高級人民法院關(guān)于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配糾紛案件若干問題的意見》《安徽省高級人民法院關(guān)于處理農(nóng)村土地糾紛案件的指導(dǎo)意見》《天津市高級人民法院關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格確認問題的意見》。另外一種表述則要求“形成較為固定的生產(chǎn)、生活”。④參見《重慶市高級人民法院關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定問題的會議紀(jì)要》《福建省高級人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件疑難問題的解答》。就前一類表述而言，適用此種表述的司法政策文件或是完全沒有提及構(gòu)成“實際”生產(chǎn)生活的程度標(biāo)準(zhǔn)，或是試圖通過“并形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系”這一外觀來證成實際生產(chǎn)生活的事實⑤參見重慶市高級人民法院《關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定問題的會議紀(jì)要》、福建省高級人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件疑難問題的解答》。。其弊端在于可能導(dǎo)致成員身份與成員權(quán)利基礎(chǔ)關(guān)系相顛倒的尷尬境地。而在后一類表述中，則試圖用“較為固定的”的表述來界定實際生產(chǎn)生活的程度。但對于“較為固定的”理解，是側(cè)重于對已有生產(chǎn)生活事實的考察還是對未來較長時期生產(chǎn)生活情勢的判斷、在側(cè)重于未來生產(chǎn)生活趨勢的情況下又如何通過司法裁判在既有的國家土地政策和村規(guī)民約框架下使農(nóng)村婦女的土地權(quán)益得到確認和保障都存在很大的不確定性。由此觀之，事實標(biāo)準(zhǔn)的適用容易導(dǎo)致婚姻狀態(tài)出現(xiàn)變動之農(nóng)村婦女的財產(chǎn)權(quán)益處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。

（三）“戶籍+”的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)

“戶籍+”的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)以依法登記的戶籍狀態(tài)作為成員資格認定的必要條件，同時綜合考慮農(nóng)村婦女個人是否與集體經(jīng)濟組織形成生產(chǎn)生活關(guān)系或權(quán)利義務(wù)關(guān)系、是否擁有土地承包經(jīng)營權(quán)以及其他要素，形成權(quán)重有別的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)前，“戶籍+”的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)由地方立法、法院系統(tǒng)內(nèi)部的司法政策文件和農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革工作試點地區(qū)的政策文件所確認。在地方立法和改革試點地區(qū)的政策文件層面，不同地區(qū)普遍援用戶籍要素作為參考要素，但在其他事實要素的選擇上存在差異。例如，在進行農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能試點改革工作的地區(qū)，山東試點、河北試點、青海試點均要求“外嫁女”群體成員資格的取得或保留需要同時滿足“戶籍在冊+履行義務(wù)”的條件，而山西試點則以“戶籍遷出+無承包土地”作為喪失成員資格的條件。而在采用“戶籍+”之復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)的部分司法政策文件中，除了前述常見的事實要素外，也將“基本生活保障”要素納入到集體成員資格的認定過程中。例如，重慶市高級人民法院、福建省高級人民法院和安徽省高級人民法院都在相關(guān)的司法政策文件中明確將農(nóng)村集體土地的生存保障功能作為成員資格認定的考量因素之一①重慶市高級人民法院《關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定問題的會議紀(jì)要》將“是否依賴于農(nóng)村集體土地作為生活保障”與“是否形成較為固定的生產(chǎn)、生活”共同作為成員資格認定的基本條件；福建省高級人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件疑難問題的解答》要求成員身份的認定應(yīng)“充分考慮農(nóng)村土地承包所具有的基本生活保障功能”；安徽省高級人民法院在《關(guān)于處理農(nóng)村土地糾紛案件的指導(dǎo)意見》中明確成員資格的確認要兼顧農(nóng)村婦女“離開（農(nóng)村集體經(jīng)濟組織）后又沒有取得城市最低生活保障的情形”。，而陜西省高級人民法院《關(guān)于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配糾紛案件若干問題的意見》則以“不以該集體經(jīng)濟組織所有的土地為基本生活保障”作為成員資格喪失的認定標(biāo)準(zhǔn)之一。

相較于單一的戶籍標(biāo)準(zhǔn)和事實標(biāo)準(zhǔn)，“戶籍+”的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)因其涉及之要素考察更為全面，且兼顧了土地基本保障功能的實現(xiàn)與土地利益的公平分配②馬翠萍、郜亮亮：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的理論與實踐——以全國首批29 個農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點為例》，載《中國農(nóng)村觀察》2019年第3 期，第32 頁。，故為不同的地方立法、政府政策文件與司法政策文件所廣泛采納。但以婦女權(quán)益保障視角觀之，此標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)村婦女成員資格認定所產(chǎn)生的不利影響主要體現(xiàn)在兩處。其一，除戶籍以外的諸事實要素在成員資格認定過程中多沒有明確的位階順序?！皯艏?”的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)本身涉及多種事實要素的考量，在適用過程中不可避免地需要對各要素的權(quán)重進行利益衡量。而在成員資格認定的全國性立法和行政法規(guī)缺失的情況下，此標(biāo)準(zhǔn)的具體適用很大程度上取決于執(zhí)法者、司法者的價值取向以及各區(qū)域的實際情況，進而導(dǎo)致適用結(jié)果存在較強的不確定性和明顯的地區(qū)差異。如前所述，農(nóng)村婦女因結(jié)婚、離婚、喪偶等原因需要對土地財產(chǎn)權(quán)益進行確認時，往往涉及到兩個不同地域的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶，“戶籍+”的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)并不能解決農(nóng)村婦女成員權(quán)與土地財產(chǎn)權(quán)益的地域間和農(nóng)戶間雙錯位的問題③劉靈輝：《“三權(quán)分置”法律政策下農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護研究》，載《蘭州學(xué)刊》2020年第5 期，第154 頁。。其二，在官方文件中常見的生產(chǎn)生活要素、權(quán)利義務(wù)要素、承包地要素、基本生活保障要素以外，還有哪些要素可以納入“戶籍+”的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)進行考量并不明確。這就導(dǎo)致部分村規(guī)民約未經(jīng)科學(xué)民主論證就引入其他要素作為成員資格認定的標(biāo)準(zhǔn)，損害了包括農(nóng)村婦女在內(nèi)之弱勢群體的合法權(quán)益。例如，有村規(guī)民約曾將成員身份確認直接與農(nóng)村女性受教育的狀況相關(guān)聯(lián)，規(guī)定“考取985、211 和一本大學(xué)的本村婦女，各保留5、3、1年集體成員資格”④此規(guī)定來源于河南滎陽市賈峪鎮(zhèn)某村的村規(guī)民約。，不但剝奪或限制了特定婦女群體原有的成員身份，而且對農(nóng)村婦女的職業(yè)選擇造成了反向激勵。再如，有的農(nóng)村地區(qū)甚至直接通過將本村大齡未婚女性等同于出嫁女的方式，剝奪或限制其土地承包權(quán)益⑤王江濤、李慧英：《宅基地改革，農(nóng)村婦女怎么辦？》，http：//www．infzm．com/content/135478，訪問時間：2022年2月27日。。

（四）基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)

如前所述，司法政策文件中的亮點在于將“基本生活保障”要素納入到成員資格的認定過程中。在此基礎(chǔ)上，基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)主要規(guī)定于部分司法政策文件中⑥參見《天津市高級人民法院關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格確認問題的意見》（津高法民一字〔2007〕3 號）。。該標(biāo)準(zhǔn)以“外嫁女”、“入贅男”、外出求學(xué)的成員子女以及正在服兵役的人員為主要適用對象，基于“土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員最基本的生產(chǎn)和生活資料”的考量，將“是否以本集體經(jīng)濟組織土地為基本生活保障”作為界定成員資格的本質(zhì)特征和核心標(biāo)準(zhǔn)⑦韓松：《論成員集體與集體成員——集體所有權(quán)的主體》，載《法學(xué)》2005年第8 期，第46 頁。。根據(jù)基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)，即使欠缺形式上的戶籍狀態(tài)或各事實要素，也應(yīng)當(dāng)從“基本生活保障”出發(fā)對成員資格進行判斷。

在婦女權(quán)益保障視角下，與單一的戶籍標(biāo)準(zhǔn)、事實標(biāo)準(zhǔn)、“戶籍+”的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)偏重于對本因具有成員資格才存在的事實要素進行考察不同，基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)從集體土地所有制所應(yīng)具有的功能出發(fā)，以保障每一個農(nóng)民平等獲得穩(wěn)定的生存保障資源為目的，試圖揭示成員身份的實質(zhì)內(nèi)涵以更好保障包括農(nóng)村婦女在內(nèi)的弱勢群體。在人均土地資源較少的現(xiàn)實國情下，此標(biāo)準(zhǔn)的適用符合農(nóng)民的生存理性，具有相當(dāng)?shù)默F(xiàn)實意義①王克強著：《中國農(nóng)村集體土地資產(chǎn)化運作與社會保障機制建設(shè)研究》，上海財經(jīng)大學(xué)出版社2005年版，第107 頁。。但是，基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)的適用仍面臨兩個難題。其一，是能否因為農(nóng)村婦女被納入城鎮(zhèn)社會保障體系而認定其喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員資格。根據(jù)《社會保險法》第16 條，個人被納入城鎮(zhèn)社會保障體系并不等同于其實際獲得城鎮(zhèn)社會保障待遇。即使同為被納入城鎮(zhèn)社會保障體系的人員，也可能在經(jīng)濟實力上存在較大的差距。考慮到我國女性、尤其是來自農(nóng)村的女性在整體經(jīng)濟實力上尚處于弱勢地位這一社會現(xiàn)實，完全可能出現(xiàn)“入城女”因中斷繳費、無力繳費而無法持續(xù)獲得城鎮(zhèn)社會保障的情形。因此，不宜僅因為農(nóng)村婦女被納入城鎮(zhèn)社會保障體系而一律認定其喪失成員資格。其二，是基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)的適用能否回應(yīng)集體土地功能正在從生存保障向發(fā)展保障轉(zhuǎn)變的社會現(xiàn)實。隨著我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級的不斷推進，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的工作重心逐步向充分發(fā)揮土地經(jīng)營效率、提升集體經(jīng)濟實力上轉(zhuǎn)移。在經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，原先作為農(nóng)民生活場所或生產(chǎn)資料的土地越來越多地被用于流轉(zhuǎn)、入股、出租等資本化操作。部分村落往往出于維持本村整體競爭力、避免集體資產(chǎn)被過分稀釋等因素的考量而排斥或限制“外嫁女”獲取因土地而產(chǎn)生的收益②柏蘭芝：《集體的重構(gòu)：珠江三角洲地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的演變——以“外嫁女”爭議為例》，載《開放時代》2013年第3 期，第113 頁。。在此背景下，若不能事先在官方文件層面進一步對基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)中“生活保障”或“可替代性保障”的內(nèi)涵和外延加以界定，則此標(biāo)準(zhǔn)的適用難免會與經(jīng)濟發(fā)達農(nóng)村的村規(guī)民約中針對“外嫁女”的團體排他性機制產(chǎn)生沖突③王麗慧：《集體產(chǎn)權(quán)共有制的成員資格塑造及認定維度——以珠三角地區(qū)為對象》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2020年第4 期，第69 頁。。這既不符合有關(guān)中央一號文件在成員身份確認中“注重保護外嫁女等特殊人群的合法權(quán)利”的規(guī)定④參見《中共中央、國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》。，也加劇了國家法律與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的碰撞⑤趙貴龍：《“外嫁女”糾紛：面對治理難題的司法避讓》，載《法律適用》2020年第7 期，第50 頁。。

三、農(nóng)村婦女成員身份確認規(guī)則局限性的成因分析

基于前述類型化分析可知，已有的成員資格認定規(guī)則主要是從農(nóng)村社會的傳統(tǒng)認知系統(tǒng)和生計道義立場出發(fā)進行成員資格認定⑥張佩國：《近代江南的村籍與地權(quán)》，載《文史哲》2002年第3 期，第147～150 頁。，在多數(shù)情況下能夠同時符合一定區(qū)域范圍內(nèi)農(nóng)村社會基層治理和經(jīng)濟理性的雙重需求。但也應(yīng)當(dāng)認識到，上位法的缺失、“男婚女嫁”傳統(tǒng)生活模式對法律實施效果的阻礙以及法定救濟途徑的缺位，導(dǎo)致不同類型、不同地域間的成員資格認定主體所理解或適用之成員資格認定標(biāo)準(zhǔn)都存在一定的不足和沖突，無法對包括“外嫁女”、“入城女”在內(nèi)的弱勢身份轉(zhuǎn)換人群提供穩(wěn)定的權(quán)益保障。

（一）上位法制度供給不足

現(xiàn)有成員資格認定標(biāo)準(zhǔn)無法為農(nóng)村婦女提供穩(wěn)定權(quán)益保障的首要原因在于上位法制度供給不足。

一方面，現(xiàn)行法未能明確區(qū)分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會的法律地位和職能，這在一定程度上催生了村民委員會以村民自治、村規(guī)民約的方式侵害農(nóng)村婦女權(quán)益的亂象。自我國實行農(nóng)村政社分開改革后相當(dāng)長的一段歷史時期，許多地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并未像鄉(xiāng)級人民政府、村民委員會一般組建成立。截至2010年《村民委員會組織法》修訂時，全國范圍內(nèi)仍有約6 成的行政村由村民委員會代為履行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能⑦李宇著：《民法總則要義：規(guī)范釋論與判解集注》，法律出版社2017年版，第290 頁。。與此相對應(yīng)，我國立法曾長期未對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位進行界定⑧馮樂坤：《村民委員會的反思與重構(gòu)——以城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)實踐經(jīng)驗為基礎(chǔ)》，載《海峽法學(xué)》2021年第2 期，第13 頁。。當(dāng)前，盡管《民法典》第96 條已經(jīng)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會為不同類型的特別法人，但仍在其第101 條第二款明確村民委員會可在村集體經(jīng)濟組織未成立的情形下代行村集體經(jīng)濟組織的職能?？紤]到“男從女主”的傳統(tǒng)觀念在農(nóng)村社會依然盛行，且村干部的性別構(gòu)成仍以男性為主，單憑已有的制度設(shè)計仍然可能出現(xiàn)村民委員會錯誤適用《村民委員會組織法》中的準(zhǔn)行政管理關(guān)系限制或剝奪農(nóng)村婦女成員資格認定的情形。

另一方面，現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)并未對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員身份確認規(guī)則進行明確。如前所述，現(xiàn)有的成員資格認定規(guī)則主要來源于地方立法、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革工作試點地區(qū)的政策文件、法院系統(tǒng)內(nèi)部的司法政策文件和村規(guī)民約。這直接導(dǎo)致已有的成員資格認定標(biāo)準(zhǔn)暴露以下不足。一是從法理上看，成員資格認定過程可能面臨成員身份與成員權(quán)利義務(wù)基礎(chǔ)關(guān)系相顛倒的尷尬境地。成員的身份資格本應(yīng)是明確農(nóng)村婦女土地財產(chǎn)權(quán)益的前提和關(guān)鍵，但在多數(shù)的成員資格認定標(biāo)準(zhǔn)（包括事實標(biāo)準(zhǔn)、“戶籍+”的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)和基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)）中，卻反過來基于農(nóng)村婦女是否擁有土地承包經(jīng)營權(quán)、是否承擔(dān)集體經(jīng)濟組織成員的義務(wù)、是否需要農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地來保障個人的基本生存來倒推農(nóng)村婦女是否已經(jīng)具有成員資格，從而導(dǎo)致成員資格認定規(guī)則失去其應(yīng)有的制度功能。二是不同的成員資格認定標(biāo)準(zhǔn)間亦存在一定沖突。在規(guī)則內(nèi)容上，地方性的成員資格認定標(biāo)準(zhǔn)往往基于因地制宜的考量而設(shè)置不同的認定條件。①鄭雄英：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格界定的現(xiàn)狀及規(guī)范》，載《海峽法學(xué)》2018年第4 期，第86 頁。在實踐中，“外嫁女”、“入城女”的身份轉(zhuǎn)換問題在現(xiàn)行法下往往又需要綜合考量身份轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地的身份確認標(biāo)準(zhǔn)和土地功能差異，由此導(dǎo)致“外嫁女”、“入城女”等身份轉(zhuǎn)換群體在遷徙的過程中其身份狀態(tài)和相關(guān)土地權(quán)益均處于不確定的狀態(tài)。在效力層面上，不同主體所制定的成員資格認定規(guī)則也存在爭議。相較于村民自治中普遍適用之單一的戶籍標(biāo)準(zhǔn)和集體決議的成員資格認定方式，地方立法與司法政策文件所采用之事實標(biāo)準(zhǔn)、“戶籍+”的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)和基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)本應(yīng)更具科學(xué)性和權(quán)威性。但是，根據(jù)《立法法》第8 條、第9 條和第104 條，成員資格的身份確認規(guī)則關(guān)涉農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員基本民事權(quán)利的實現(xiàn)，必須通過制定法律、授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)或頒布立法解釋來明確。故已有的地方立法和地方司法政策不但效力層級較低，且在法律效力上存疑②高飛：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的立法抉擇》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2019年第2 期，第38～39 頁。。而村民自治制度本身是為憲法所承認的基本制度，依托其所提出的成員資格認定規(guī)則盡管存在考量因素單一或不確定性強的弊端，但在成員資格認定之國家立法缺失的前提下其法律效力完全可能高于地方立法和司法政策文件。這或許也是集體成員資格認定糾紛中農(nóng)村婦女的“法律獲勝”并不必然實現(xiàn)“利益獲勝”的重要原因③王麗慧：《集體產(chǎn)權(quán)共有制的成員資格塑造及認定維度——以珠三角地區(qū)為對象》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2020年第4 期，第73 頁。。

（二）“從夫居”傳統(tǒng)生活模式對成員身份確認規(guī)則實施效果的阻礙

如前所述，現(xiàn)有的成員資格認定規(guī)則多呈現(xiàn)出性別中立的特征，農(nóng)村婦女和男性往往適用相同的成員資格認定標(biāo)準(zhǔn)。但是，受“從夫居”的農(nóng)村傳統(tǒng)④根據(jù)《民法典》第1050 條，按照男女雙方婚后的約定，女方可以成為男方家庭的成員，男方也可以成為女方的家庭成員。在農(nóng)村社會中，受“男娶女嫁”“從夫居”“男主女從”等傳統(tǒng)觀念的影響，婚后多由女方前往男方家庭居住。的影響，農(nóng)村婦女比男性更難以滿足成員資格認定標(biāo)準(zhǔn)中的所有條件⑤曲相霏：《農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)益男女平等保障機制探討》，載《法學(xué)》2019年第9 期，第98～99 頁。。以農(nóng)村土地承包經(jīng)營領(lǐng)域為例。按照“從夫居”的傳統(tǒng)生活模式，“外嫁女”多在婚后成為男方的家庭成員，在嫁入地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織生產(chǎn)和生活。無論是依據(jù)單一的戶籍標(biāo)準(zhǔn)、事實標(biāo)準(zhǔn)還是“戶籍+”的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)，此時“外嫁女”在身份上都以被認定為嫁入地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員為宜。但是，受現(xiàn)行土地政策“增人不增地，減人不減地”、嫁入地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無地可分、嫁出地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地使用不便等多重因素的影響，現(xiàn)有成員資格認定規(guī)則并無法保障農(nóng)村婦女實質(zhì)享有相應(yīng)的土地財產(chǎn)權(quán)益。

此外，盡管2018年修訂的《農(nóng)村土地承包法》中“確權(quán)到人”的制度設(shè)計⑥所謂“確權(quán)到人”，在官方層面最早由全國婦聯(lián)和農(nóng)業(yè)部于2014年在《關(guān)于在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證過程中維護婦女土地權(quán)益的會談紀(jì)要》中提出，要求在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作中確?！皺?quán)證和登記簿上要有婦女的名字”。這一理念目前也在制度層面得到落實。根據(jù)2018年修訂的《農(nóng)村土地承包法》第16 條和第28 條，土地承包經(jīng)營戶內(nèi)的家庭成員平等享有承包土地的各項權(quán)益，且土地承包經(jīng)營權(quán)證應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營權(quán)的全部家庭成員列入。在一定程度上打破了農(nóng)村社會“從夫居”習(xí)俗下家庭承包經(jīng)營戶對農(nóng)村婦女主體地位的遮蔽，但這并不能從根本上改變農(nóng)村婦女土地權(quán)益因婚姻狀況的變動而受到侵害的現(xiàn)狀。據(jù)統(tǒng)計，盡管多數(shù)村落已實現(xiàn)在土地承包經(jīng)營證上登記承包經(jīng)營戶中女性成員的姓名，但受到農(nóng)戶家庭傳統(tǒng)觀念、各地成員資格認定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、確權(quán)登記標(biāo)準(zhǔn)不明確、村干部對確權(quán)登記中農(nóng)村婦女權(quán)益保障的認識不足等因素的影響，僅有少數(shù)村落同時允許將未婚婦女、出嫁婦女、嫁入婦女、喪偶婦女、離異婦女的名字均登記于土地承包經(jīng)營權(quán)證上⑦楊麗、張永英：《制度保障與傳統(tǒng)慣俗之間——農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證中婦女權(quán)益保障的村干部視角分析》，載《婦女研究論叢》2020年第3 期，第98 頁。。由此，長期以來“有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)村婦女因遷徙難以充分利用土地”和“沒有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)村婦女無地可用”的雙重難題并未得到徹底解決。

（三）法定救濟途徑的缺位

根據(jù)《婦女權(quán)益保障法》第55 條，當(dāng)農(nóng)村婦女的平等成員權(quán)益受到侵犯時，可訴諸的救濟途徑包括向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府尋求調(diào)解或者向人民法院起訴。但是，具體救濟措施規(guī)范和成員資格國家立法的缺位，常導(dǎo)致地方行政機關(guān)和司法機關(guān)在實踐中盡可能回避處理此類成員資格認定糾紛。對地方行政機關(guān)而言，盡管《村民委員會組織法》第27 條規(guī)定經(jīng)村民集體決議通過的村規(guī)民約、村民自治章程應(yīng)當(dāng)報鄉(xiāng)級人民政府備案，并明確在村民集體決議的決定、村民自治章程和村規(guī)民約違法的情形下鄉(xiāng)級人民政府有權(quán)責(zé)令改正①根據(jù)《民法典》第101 條，未設(shè)立村集體經(jīng)濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經(jīng)濟組織的職能。，但現(xiàn)行法既沒有明確賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府實質(zhì)審查村規(guī)民約、村民自治章程的權(quán)力，也未規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有權(quán)直接改變成員資格認定的結(jié)果或規(guī)則。類似的情形也出現(xiàn)在司法機關(guān)應(yīng)對成員資格認定糾紛的過程中。由于現(xiàn)行法并未賦予司法機關(guān)對村規(guī)民約、村民自治章程進行違法審查的權(quán)力，司法機關(guān)往往傾向于通過一定的行政前置程序?qū)⒊蓡T身份確認結(jié)果作為待證明的案件事實交由行政機關(guān)認定②曲相霏：《農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)益男女平等保障機制探討》，載《法學(xué)》2019年第9 期，第98～99 頁。。這就導(dǎo)致農(nóng)村婦女在成員資格認定過程中難以獲得公權(quán)力的有效救濟。

四、婦女權(quán)益保障視角下成員身份確認的制度完善

近年來，隨著習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想對“人民至上”這一根本立場的強調(diào)、社會性別主流化戰(zhàn)略③社會性別主流化是指在各個領(lǐng)域和各個層面對任何行動計劃（包括立法、政策和規(guī)劃）對男女造成的影響進行評估的過程。這是一個策略，使婦女和男子的關(guān)切和經(jīng)歷成為任何政治、經(jīng)濟和社會政策和方案在設(shè)計、執(zhí)行、監(jiān)測和評估時一個不可或缺的維度，使男女平等受益、終止不平等現(xiàn)象。最終目標(biāo)是實現(xiàn)社會性別平等。參見劉小楠著：《社會性別與人權(quán)教程》，中國政法大學(xué)出版社2014年版，第43 頁。的推行，有關(guān)成員資格認定的政策文件愈發(fā)重視對農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體的明晰和保護，并注重對“外嫁女”等特殊人群進行特別保護，從而實現(xiàn)了從“重效率”④高兆明著：《政治正義：中國問題意識》，人民出版社2014年版，第237～238 頁。到以人為本的政策轉(zhuǎn)向⑤在司法政策文件中，其內(nèi)容按照頒布的先后順序大致呈現(xiàn)出從策略性回避成員資格認定糾紛到明確成員資格認定糾紛受理和判定的標(biāo)準(zhǔn)、從側(cè)重戶籍登記狀態(tài)、生產(chǎn)生活狀態(tài)等事實要素的考察到重視農(nóng)村集體土地基本生活保障功能實現(xiàn)與否的考量、從不加區(qū)分地對所有農(nóng)民適用相同的成員資格認定標(biāo)準(zhǔn)到針對“外嫁女”“入城女”等弱勢群體適用更為寬松的成員資格認定標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變趨勢。而中央政府、全國婦聯(lián)的政策文件和會談紀(jì)要亦格外重視農(nóng)村婦女的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利落到實處。先是全國婦聯(lián)和農(nóng)業(yè)部于2014年在《關(guān)于在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證過程中維護婦女土地權(quán)益的會談紀(jì)要》中提出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定應(yīng)當(dāng)“堅持男女平等原則，充分考慮婚嫁因素可能產(chǎn)生的影響”。而后，2019年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》和2020年《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況的報告》進一步強調(diào)做好成員身份確認的同時要“注重維護婦女合法權(quán)益”“注重保護外嫁女等特殊人群的合法權(quán)利”。。作為農(nóng)村政策文件的法律因應(yīng)，成員資格認定的國家立法應(yīng)當(dāng)以保障廣大人民的根本利益為出發(fā)點和落腳點，著力解決好發(fā)展不平衡不充分的問題。

值此《婦女權(quán)益保障法》修訂之際，建議修訂后的《婦女權(quán)益保障法》既要明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定應(yīng)當(dāng)遵循男女平等的基本原則，也要在充分考慮農(nóng)村婦女可能由于特定事由（如異地出嫁、離婚、喪偶、入城工作后未能獲得確定的社會保障待遇等）導(dǎo)致成員資格和成員權(quán)益不穩(wěn)定的基礎(chǔ)上提供特殊保護措施和更具可行性的救濟途徑。具言之，可通過構(gòu)建性別平等評估機制、引入平等身份條款、完善預(yù)防救濟機制將“農(nóng)村婦女與男性平等獲得和保留農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格”的制度和理念彰顯于修訂后的《婦女權(quán)益保障法》中。

（一）上位法應(yīng)建構(gòu)成員資格認定規(guī)則

在地方性成員資格認定規(guī)則暴露出明顯局限性的現(xiàn)實條件下，鑒于《民法典》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等國家立法已經(jīng)就農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的市場地位和職責(zé)功能、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的相關(guān)權(quán)利進行明確，有必要在上位法層面制定相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定規(guī)則。一方面，根據(jù)《民法典》第4 條和第206條，自然人的民事權(quán)利能力不分性別一律平等，且一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利受到保障。故作為民事主體制度，成員資格的立法同樣適用男女平等的民法基本原則。另一方面，《民法典》物權(quán)編中有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員重大事項決定權(quán)⑥《民法典》第261 條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。下列事項應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定：（一）土地承包方案以及將土地發(fā)包給本集體以外的組織或者個人承包；（二）個別土地承包經(jīng)營權(quán)人之間承包地的調(diào)整；（三）土地補償費等費用的使用、分配辦法；（四）集體出資的企業(yè)的所有權(quán)變動等事項；（五）法律規(guī)定的其他事項。、知情權(quán)⑦《民法典》第264 條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)以及章程、村規(guī)民約向本集體成員公布集體財產(chǎn)的狀況。集體成員有權(quán)查閱、復(fù)制相關(guān)資料。、救濟途徑⑧《民法典》第265 條第2 款規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者其負責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。的規(guī)定，以及《農(nóng)村土地承包法》“確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的原則、秩序等，由法律、法規(guī)規(guī)定”的條款①《農(nóng)村土地承包法》第69 條規(guī)定：確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規(guī)規(guī)定。亦對成員資格法定化的跟進提出了現(xiàn)實需求。由此，以男女平等為基本原則的成員資格立法將使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員權(quán)的制度框架與現(xiàn)代財產(chǎn)法的體系更加兼容。

或問，隨著《民法典》進一步明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的民事主體地位，基于私法自治的理念，是否應(yīng)當(dāng)將成員資格的認定問題交由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自決？對此，應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員與一般法人團體的成員在加入自由、退出自由方面存在本質(zhì)區(qū)別②賈東明主編：《＜中華人民共和國民法總則＞釋解與適用》，人民法院出版社2017年版，第255 頁。。從《民法典》將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織界定為“特別法人”這一特殊的民事主體可以看出，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織因其兼具經(jīng)濟職能、政治職能和社會職能而不同于一般的法人組織。因此，不宜簡單地套用一般市場主體的運行機制去解釋農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過團體內(nèi)部自決的方式解決成員資格認定問題的合理性。事實上，基于分配公平而進行的法定化干預(yù)有著現(xiàn)實的緊迫性③戴威：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格制度研究》，載《法商研究》2016年第6 版，第90 頁。。隨著土體財產(chǎn)權(quán)益經(jīng)濟價值的提升及其表現(xiàn)形式的多樣化，新型的土地資源利用方式不斷出現(xiàn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的運行對于農(nóng)民在地耕作的要求正在降低。在黨的十九屆五中全會和十九屆六中全會先后提出“人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利得到充分保障”、“社會治理法治化水平大幅度提升”的法治社會建設(shè)愿景下④參見《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第六次全體會議公報》。，若是能夠在成員資格立法中強調(diào)性別分配正義，既可防止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織因固守傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式而傾向于選擇年富力強的男性作為成員，也有利于將更多的農(nóng)村女性從有限的集體土地資源中解放出來以更好實現(xiàn)個人的自由發(fā)展?？紤]到關(guān)于成員資格的專門立法計劃尚未正式啟動，建議于正在修訂的《婦女權(quán)益保障法》中對成員資格認定的規(guī)則進行明確。

（二）性別平等評估機制的構(gòu)建

國內(nèi)法語境下的性別平等評估機制，是指以正在制定或?qū)嵤┲械纳婕皨D女權(quán)益的法律、政策、地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件為評估對象，以促進性別平等為根本目的的社會性別影響分析評估機制⑤周應(yīng)江、李明舜、蔣永萍：《法律政策性別平等評估基本問題研究》，載《中華女子學(xué)院學(xué)報》2018年第6 期，第28 頁。。自《中國婦女發(fā)展綱要（2011—2020年）》首次提出“促進男女平等的法律法規(guī)不斷完善，加強對法規(guī)政策的性別平等審查”的目標(biāo)以來，全國范圍內(nèi)已基本建立起法規(guī)政策性別平等的評估機制⑥國務(wù)院新聞辦公室：平等發(fā)展共享：新中國70年婦女事業(yè)的發(fā)展與進步，https：//baijiahao．baidu．com/s?id=1645087607379578513&wfr=spider&for=pc，訪問時間：2022年2月27日。。但是，由于國家層面法律政策的性別平等評估機制尚未正式建立，地方層面在推行性別平等評估的過程中也常面臨缺少上位法依據(jù)等難題⑦許春芳、馬冬玲：《提高婦女地位機制與性別主流化》，載《中國婦運》2015年第7 期，第20～21 頁。。

隨著地方立法關(guān)于性別平等評估機制的構(gòu)建已形成諸多共識，且《中國婦女發(fā)展綱要（2021—2030年）》亦明確要求“健全國家、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地、州、盟）法規(guī)政策性別平等評估機制和縣（市、區(qū)、旗）政策性別平等評估機制”，建議修訂后的《婦女權(quán)益保障法》在“總則”一章中增加“建立性別平等評估機制”的內(nèi)容。在條款設(shè)計上，應(yīng)圍繞“加強法規(guī)政策制定前研判、決策中貫徹、實施后評估”⑧參見《中國婦女發(fā)展綱要（2021—2030年）》。進行制度化建設(shè)，采用諸如“制定和實施的法律、政策、地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件涉及婦女權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)部門、專家進行性別平等評估”的表述，并嘗試明確具體的評估主體、評估內(nèi)容、評估標(biāo)準(zhǔn)和評估程序。若此，則全國各地性別平等評估的具體實踐得以在堅實的法治基礎(chǔ)上全面深入實施。具體到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定，中央與地方性別平等評估機制的協(xié)同構(gòu)建和完善，不但能使某一具體的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定規(guī)則本身更具性別敏感度，而且也能為更大區(qū)域范圍內(nèi)“外嫁女”、“入城女”等身份轉(zhuǎn)換群體提供更穩(wěn)定的身份預(yù)期與權(quán)益保障，真正做到在貫徹落實男女平等基本國策的法治進程中充分考慮男女兩性的現(xiàn)實差異和婦女的特殊利益。

（三）平等身份條款的引入

如前所述，僅僅在國家立法中明確農(nóng)村婦女享有與男子平等的特定財產(chǎn)權(quán)利⑨《婦女權(quán)益保障法》第32 條規(guī)定：婦女在農(nóng)村土地承包經(jīng)營、集體經(jīng)濟組織收益分配、土地征收或者征用補償費使用以及宅基地使用等方面，享有與男子平等的權(quán)利。并不足以在實質(zhì)上平等保障農(nóng)村婦女的土地財產(chǎn)權(quán)益，許多農(nóng)村婦女的財產(chǎn)權(quán)益仍可能因為成員身份狀態(tài)的不明確、不穩(wěn)定而受到剝奪和限制。因此，本文建議在《婦女權(quán)益保障法》“財產(chǎn)權(quán)益”一章中增加有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員平等身份條款的內(nèi)容。事實上，新近通過的地方立法已經(jīng)有過引入前述平等身份條款的制度安排。例如，《江蘇省婦女權(quán)益保障條例》（2020年修正）第34 條和《寧夏回族自治區(qū)婦女權(quán)益保障條例》（2019年）第37 條均明確規(guī)定“農(nóng)村婦女與男性（子）平等獲得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份”。

在已有地方立法制度設(shè)計的基礎(chǔ)上，本文認為，可將條款內(nèi)容完善為“農(nóng)村婦女與男性平等獲得和保留農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格。農(nóng)村婦女成員資格喪失的認定應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定進行”。相較于成員資格的獲得，現(xiàn)行地方立法、司法政策文件和村規(guī)民約對于成員資格喪失規(guī)則的設(shè)計存在嚴(yán)重不足①韓俊英：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定——自治、法治、德治協(xié)調(diào)的視域》，載《中國土地科學(xué)》2018年第11 期，第18 頁。。除主體消滅和前述不符合成員資格取得標(biāo)準(zhǔn)的情形外，農(nóng)村婦女的成員資格仍然可能因為升學(xué)、大齡未婚、離婚、喪偶、參軍、參與城鎮(zhèn)社會保障體系、被視為已經(jīng)加入另一個集體經(jīng)濟組織等原因被剝奪。鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)這一基本民事權(quán)利的存在與否關(guān)乎農(nóng)民的生存和發(fā)展，成員資格的喪失規(guī)則只宜由全國性的法律和行政法規(guī)加以規(guī)定，村民自治、地方立法乃至于司法審判過程中的自由裁量不宜發(fā)揮太多作用。通過賦予農(nóng)村婦女不可被隨意剝奪的集體利益分配資格，勞動力不足、不便直接耕作享有土地承包份額的土地、希望從事第二或第三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村婦女得以基于個人的意思自治在明晰產(chǎn)權(quán)的前提下多元化利用土地資源。這不僅有利于充分保障農(nóng)村婦女的財產(chǎn)權(quán)益，也有利于優(yōu)化農(nóng)村要素的市場化配置，使“以人為本”的理念充分體現(xiàn)在經(jīng)濟社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)。

（四）預(yù)防救濟機制的完善

在實現(xiàn)成員資格認定法定化的基礎(chǔ)上，本文建議可在《婦女權(quán)益保障法》的“法律責(zé)任”一章中通過賦予行政機關(guān)和司法機關(guān)實質(zhì)意義上的審查權(quán)來完善農(nóng)村婦女成員平等權(quán)益的預(yù)防救濟方式。其一，可賦予地方行政機關(guān)事前審核的權(quán)力，規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會通過的涉及婦女成員權(quán)益的決定、村民自治章程和村規(guī)民約，應(yīng)當(dāng)報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案和審核”。其二，可參照《民法典》第265 條第2 款的規(guī)定，明確“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者其負責(zé)人作出的決定侵害婦女成員合法權(quán)益的，受侵害的婦女成員可以請求人民法院予以撤銷”。由此，既有利于更好保障農(nóng)村婦女的成員權(quán)益，也有助于行政機關(guān)和司法機關(guān)在鄉(xiāng)村治理的過程中更好地引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法理性行使私法團體自治的權(quán)利。

五、結(jié)語

隨著農(nóng)村社會利益格局的不斷調(diào)整，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的確認已經(jīng)成為全面推進鄉(xiāng)村振興進程中不可回避的治理難題。無論是現(xiàn)有的成員資格認定規(guī)則間的不足和沖突，還是國家層面對于深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進程中“有序開展集體成員身份確認”②參見2020年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》。、“注重保護外嫁女等特殊人群的合法權(quán)利”③參見2019年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》。的政策要求，都需要有關(guān)成員資格認定的國家立法做出回應(yīng)。

成員資格認定的立法作為成員權(quán)保護的依據(jù)，直接影響未來農(nóng)村社會各種利益的博弈④陳小君：《＜農(nóng)村土地承包法修正案（草案）＞要義評析》，載《中國土地科學(xué)》2018年第5 期，第3 頁。。本文雖然是以婦女權(quán)益保障的視角對成員資格法定化的徑路進行探討，但本文所欲實現(xiàn)的最終目的不僅在于消解因農(nóng)村婦女成員資格的身份認定障礙而造成的社會不公正⑤董江愛：《農(nóng)村婦女土地權(quán)益及其保障》，載《華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2006年第1 期，第12 頁。，更在于為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這一特別法人民事主體的成員自治設(shè)定合理的邊界。通過將“農(nóng)村婦女與男性平等獲得和保留農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格”的制度和理念在該法中加以彰顯，《婦女權(quán)益保障法》得以進一步發(fā)揮其預(yù)設(shè)的制度功能，未來有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的理論和實踐得以在“以人為本”理念的引導(dǎo)下與現(xiàn)代私法體系的發(fā)展更加兼容。