許經(jīng)勇

改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了就近城鎮(zhèn)化為主和異地城鎮(zhèn)化為主的演變歷程，當(dāng)前又要轉(zhuǎn)到以就近城鎮(zhèn)化為主的新階段。這不是城鎮(zhèn)化模式的簡單回歸，而是意味著過去30 多年以發(fā)展大城市為主的城鎮(zhèn)化道路，已經(jīng)難以持續(xù)下去：占城市總量比重很低、數(shù)量很少的超大城市和特大城市，出現(xiàn)類似某些發(fā)展中國家存在的“城市病”；相當(dāng)一部分中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢或發(fā)展不起來，即發(fā)展動(dòng)力不足，甚至出現(xiàn)衰落的現(xiàn)象。這些都不利于帶動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差別，以及逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。當(dāng)前我國發(fā)展最大的不平衡，是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分，是農(nóng)村發(fā)展不充分。為了有效地縮小城鄉(xiāng)差別，就必須處理好中心城市和區(qū)域發(fā)展的關(guān)系，推進(jìn)以縣域?yàn)橹匾d體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。這決定了未來的城鎮(zhèn)化將轉(zhuǎn)到以縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為主戰(zhàn)場，或以縣城城鎮(zhèn)化為重要支撐，更加重視地級(jí)以下城鎮(zhèn)的發(fā)展，也就是以縣城為重要支撐的就近城鎮(zhèn)化為主。正是在這個(gè)背景下，2022 年5 月6 日，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》。這是我國城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型，也可以說是從高速度城鎮(zhèn)化向高質(zhì)量城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型。

一、我國城鎮(zhèn)化的演變歷程及階段性特征

隨著我國漸進(jìn)式改革的梯度推進(jìn)，我國城鎮(zhèn)化的演變歷程呈現(xiàn)階段性特征，大致可以劃分為三個(gè)階段：

第一階段：就近城鎮(zhèn)化。20 世紀(jì)70 年代末至90 年代初，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，基本上采取就近轉(zhuǎn)移的方式，即在所在地鄉(xiāng)村和集鎮(zhèn)發(fā)生職業(yè)變化，被稱之為就近城鎮(zhèn)化。我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的第一步，是廢除“政社合一”的農(nóng)村人民公社，實(shí)行家庭承包制，把生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)還給農(nóng)民。這一步改革，一方面充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民群眾的積極性，另一方面又為剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提供寬松的體制條件。其轉(zhuǎn)移形式最初是采取“亦工亦農(nóng)”的形式，即農(nóng)閑時(shí)務(wù)工，農(nóng)忙時(shí)務(wù)農(nóng)。其后發(fā)展為“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”，即就在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生職業(yè)上的變化。剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的這種轉(zhuǎn)移方式，是通過在農(nóng)村就近發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，以及建設(shè)農(nóng)村區(qū)域中心（小城鎮(zhèn)）來實(shí)現(xiàn)的，也就是就近城鎮(zhèn)化。

1984 年中央轉(zhuǎn)發(fā)農(nóng)牧漁業(yè)部的《關(guān)于開創(chuàng)社隊(duì)企業(yè)新局面的報(bào)告》，正式將人民公社時(shí)代的社隊(duì)企業(yè)更名為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)包括社（鄉(xiāng)）隊(duì)（村）舉辦的企業(yè)、部分社員（農(nóng)戶）聯(lián)營的合作企業(yè)、其他形式的合作工業(yè)和個(gè)體企業(yè)。1979 年9 月，黨的十一屆四中全會(huì)通過的《決定》，明確指出，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，將有大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力被節(jié)省下來，這些勞動(dòng)力不可能也不必要都進(jìn)入現(xiàn)有的大、中城市，工業(yè)和其他各項(xiàng)事業(yè)不可能也不必要都放在這些城市，我們應(yīng)當(dāng)把發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)，作為改變?nèi)珖r(nóng)村面貌的前進(jìn)基地。我國改革開放40 多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，凡是小城鎮(zhèn)較為發(fā)達(dá)的地方，農(nóng)村面貌的變化就比較大，城鄉(xiāng)差別就比較小。發(fā)展小城鎮(zhèn)有利于生產(chǎn)力的合理布局，有利于就近吸收農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，有利于控制大城市規(guī)模過度膨脹，有利于提高農(nóng)民的素質(zhì)和生活質(zhì)量，是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略。

第二階段：就近城鎮(zhèn)化與異地城鎮(zhèn)化相交錯(cuò)，以異地城鎮(zhèn)化為主導(dǎo)。20 世紀(jì)90 年代初至21 世紀(jì)初，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移更多的是采取“離土又離鄉(xiāng)”“進(jìn)廠又進(jìn)城”。其背景是1992 年鄧小平南方談話，促使中國市場取向的改革步伐大大加快，城鄉(xiāng)二元體制受到很大的沖擊，束縛勞動(dòng)力異地流動(dòng)的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度也被廢除了。此時(shí)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的流動(dòng)，不僅跨出縣界，而且跨出省界，主要表現(xiàn)在由中西部地區(qū)向東部地區(qū)流動(dòng)，由農(nóng)村向大中城市流動(dòng)。這個(gè)階段的城鎮(zhèn)化主要表現(xiàn)為異地城鎮(zhèn)化與就近城鎮(zhèn)化相結(jié)合，而以異地城鎮(zhèn)化為主。我國之所以會(huì)出現(xiàn)世界上罕見的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力大規(guī)?？绲貐^(qū)流動(dòng)，被稱之為“民工潮”，以及與其相聯(lián)系的異地城鎮(zhèn)化，這與我國漸進(jìn)式改革開放策略有很大的關(guān)聯(lián)。我國改革開放是率先從農(nóng)村開始，廣大農(nóng)民從改革中獲得自主權(quán)，這為勞動(dòng)力的自由流動(dòng)提供了條件。加上我國的東部地區(qū)率先改革開放，經(jīng)濟(jì)獲得了超常規(guī)發(fā)展，與中、西部的差別急劇擴(kuò)大，這吸引著中西部的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，一浪高過一浪向東部涌入。

第三階段，21 世紀(jì)初以來，中央決策層逐步認(rèn)識(shí)到，我國的城鎮(zhèn)化，既要發(fā)揮異地城鎮(zhèn)化的作用，也要重視就近城鎮(zhèn)化的作用，二者各自擁有的特殊性作用是不可替代的。當(dāng)我國的城鎮(zhèn)化推進(jìn)到一定階段，應(yīng)當(dāng)因勢利導(dǎo)地把重心轉(zhuǎn)移到就近城鎮(zhèn)化上來。十六屆三中全會(huì)提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，十七大提出多渠道轉(zhuǎn)移農(nóng)民就業(yè)，把轉(zhuǎn)移重點(diǎn)放在“發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和壯大縣域經(jīng)濟(jì)”，十八大提出新型城鎮(zhèn)化，十九大提出全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，這些從不同側(cè)面體現(xiàn)了就近城鎮(zhèn)化的重要意義。當(dāng)然，這個(gè)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，與東部地區(qū)勞動(dòng)力成本迅速提升而迫使勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)逐步向中西部轉(zhuǎn)移是密切聯(lián)系在一起的。依據(jù)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移理論，當(dāng)東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，一些低層次的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，就會(huì)因?yàn)閯趧?dòng)力和其他資源要素成本的急劇上升，很難繼續(xù)生存下去，被迫逐步地向中西部轉(zhuǎn)移，從而帶動(dòng)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為這些地區(qū)農(nóng)民工就近就業(yè)以及實(shí)現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化提供產(chǎn)業(yè)支撐。國家統(tǒng)計(jì)局全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2014 年全國外出就業(yè)的農(nóng)民工比上一年增長1.3%，本地就業(yè)的農(nóng)民工比上一年增長2.8%。全國農(nóng)民工省內(nèi)轉(zhuǎn)移就業(yè)比重，從2008年的66.8%，提高到2014 年的71.3%，年均增長約0.8%；中部地區(qū)農(nóng)民工省內(nèi)轉(zhuǎn)移就業(yè)比重從47.9%上升到57%，每年平均上升1.5%；西部地區(qū)農(nóng)民工省內(nèi)就地轉(zhuǎn)移就業(yè)比重從50.3%上升到60.4%，每年平均上升約1.7%。2014 年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)民工有10574 萬人，占全部農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)的比重38.6%，今后還將呈上升趨勢。2014 年全國新增農(nóng)民工501 萬人，其中在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)的比重為58%，省內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外就業(yè)的比重為16%。在中、西部地區(qū)新增農(nóng)民工中，在省內(nèi)就業(yè)的比重也分別超過50%和60%，而且近年來一直呈現(xiàn)上升趨勢。與之相聯(lián)系，東部、中部和西部農(nóng)民工數(shù)量占農(nóng)民工總數(shù)量的比重或結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大變化。2014 年，東部農(nóng)民工數(shù)量占農(nóng)民工總數(shù)量的比重降到38.9%，中部農(nóng)民工數(shù)量占農(nóng)民工總數(shù)量的比重升到34.5%，西部農(nóng)民工數(shù)量占農(nóng)民工總數(shù)量的比重升到26.6%。這一結(jié)構(gòu)性的變化越來越明顯，是市場在資源配置中起決定性作用的必然趨勢。

二、異地城鎮(zhèn)化作為城鎮(zhèn)化的主要形式是不可持續(xù)的

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化顯著的特征是以異地城鎮(zhèn)化為主流，從而導(dǎo)致東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中西部。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，以異地城鎮(zhèn)化作為我國城鎮(zhèn)化的主要形式，是不可能長期持續(xù)下去的。首先，異地城鎮(zhèn)化導(dǎo)致勞動(dòng)力大量輸出省份的相當(dāng)一部分農(nóng)村出現(xiàn)“農(nóng)業(yè)副業(yè)化、勞力老齡化和農(nóng)村空心化”，不僅沒有能夠帶來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)繁榮，還導(dǎo)致城鄉(xiāng)差別的持續(xù)擴(kuò)大以及貧困人口數(shù)量的顯著增長。大量數(shù)據(jù)表明，凡是異地輸出農(nóng)民工較多的省份，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民收入水平都比較低，城鄉(xiāng)差別都特別大，因而嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)和區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，表現(xiàn)在東部地區(qū)近年來越演越烈的“招工難”和“民工荒”。這一方面是由于我國人口結(jié)構(gòu)老齡化的到來，另一方面和東部地區(qū)城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類型有著密切的關(guān)聯(lián)。我國東部地區(qū)的工業(yè)化（城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)），在相當(dāng)程度上是依靠引進(jìn)外資企業(yè)和本土草根產(chǎn)業(yè)（如浙江省的民營企業(yè)）發(fā)展起來的。這些產(chǎn)業(yè)大多數(shù)是屬于低附加值的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展是建立在廉價(jià)勞動(dòng)力的基礎(chǔ)上，當(dāng)其發(fā)展到一定階段，必然會(huì)出現(xiàn)因勞動(dòng)力價(jià)格扭曲而導(dǎo)致的勞動(dòng)力供給短缺，即“招工難”和“民工荒”。這固然有多方面原因，但其中的一個(gè)重要原因，就是農(nóng)民工的工資或勞動(dòng)力價(jià)格不能反映勞動(dòng)力價(jià)值和勞動(dòng)力供求。這里需要進(jìn)一步探討，即為什么農(nóng)民工的工資不能隨著農(nóng)民工短缺而相應(yīng)地提高呢？主要原因在于農(nóng)民工大量聚集的行業(yè)，一般都是低附加值的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，從一開始就是依靠近乎無限供給的廉價(jià)勞動(dòng)力成本為其生存和發(fā)展提供條件的。當(dāng)農(nóng)民工由無限供給轉(zhuǎn)向有限供給，當(dāng)勞動(dòng)力由供過于求轉(zhuǎn)向供不應(yīng)求，就無力通過提高勞動(dòng)力價(jià)格來填補(bǔ)勞動(dòng)力供求缺口。

我國的城鎮(zhèn)化道路，之所以會(huì)出現(xiàn)從異地城鎮(zhèn)化為主轉(zhuǎn)變?yōu)榫徒擎?zhèn)化為主的轉(zhuǎn)型特點(diǎn)，是因?yàn)槲覈母母镩_放是采取梯度推進(jìn)的策略，即東部沿海地區(qū)率先改革開放，大批外資企業(yè)涌入這些地區(qū)，該地區(qū)的民營企業(yè)也獲得優(yōu)先發(fā)展的寬松環(huán)境條件。這使得東部和中西部地區(qū)的差別急劇擴(kuò)大，并吸引著中西部地區(qū)龐大的農(nóng)民工隊(duì)伍流向東部大中城市。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)字，東部地區(qū)吸納的農(nóng)民工，曾經(jīng)一度占全國農(nóng)民工總數(shù)的70%。但是，隨著改革開放逐步向中西部推進(jìn)，以及中西部二、三產(chǎn)業(yè)隨之發(fā)展起來，加上勞動(dòng)者就近就業(yè)成本較低，勞動(dòng)報(bào)酬的差距逐步縮?。?014 年東部地區(qū)農(nóng)民工的月工資收入僅分別比中西部地區(qū)多205 元與175 元），以及中西部用工環(huán)境和公共服務(wù)水平在不斷改善，這樣，曾經(jīng)的出省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口回省內(nèi)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的趨勢日益明顯，農(nóng)村新增轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力選擇省內(nèi)就業(yè)的比重穩(wěn)中有升，就地城鎮(zhèn)化越來越成為城鎮(zhèn)化的主要渠道。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告，2014 年西部地區(qū)本地就業(yè)農(nóng)民工比上年增長4.1%，外出就業(yè)農(nóng)民工僅比上年增長0.2%。我國農(nóng)民工已經(jīng)從過去的無限供給轉(zhuǎn)向有限供給。近年來，我國農(nóng)民工新增加的數(shù)量已從2010 年的1245萬人降低到2014 年501 萬人，逐年出現(xiàn)負(fù)增長的態(tài)勢。而且農(nóng)民工的這部分增長量主要分布在中西部，東部地區(qū)則出現(xiàn)低增長、零增長甚至是負(fù)增長。河南省原來是屬于農(nóng)民工輸出大省，近年在本省就業(yè)的農(nóng)民工已經(jīng)明顯超過向外輸出的農(nóng)民工，這意味著就近城鎮(zhèn)化越來越成為河南省城鎮(zhèn)化的主要模式。我國農(nóng)民工經(jīng)過40 多年的演變，已經(jīng)出現(xiàn)較為明顯的分化。20 世紀(jì)80 年代以來的第一代農(nóng)民工，年齡都在50 歲以上。除了一部分人留在城市繼續(xù)打工，少數(shù)人變成個(gè)體工商戶或企業(yè)主，大多數(shù)人都已經(jīng)回鄉(xiāng)，或者即將回鄉(xiāng)。因?yàn)檠睾４笾谐鞘械娜霊糸T檻很高，特別是住房價(jià)格畸高，無法為他們創(chuàng)造安居樂業(yè)的環(huán)境條件，使得他們不可能成為異地城鎮(zhèn)化的一員，只能選擇就近城鎮(zhèn)化。以縣城為流出地的新增流動(dòng)人口中，2017 年為36.1%，2018 年上升至39%，2019 年達(dá)到45.1%，呈現(xiàn)快速上升趨勢，縣城越來越成為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的重要基地。

三、就近城鎮(zhèn)化將成為我國未來城鎮(zhèn)化的主要形式

就近城鎮(zhèn)化是以縣級(jí)城鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)為主要載體的城鎮(zhèn)化?？h是我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等功能較為完備的行政區(qū)劃單元。2021 年，我國縣域人口占全國總?cè)丝诘?1.8%。就近城鎮(zhèn)化不但支付成本低、制度阻力小，還有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，有利于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)一體化，使城鎮(zhèn)化沿著可持續(xù)發(fā)展軌道健康發(fā)展。應(yīng)當(dāng)說，就近城鎮(zhèn)化為主是異地城鎮(zhèn)化為主的城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段必然出現(xiàn)的一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。2021年全國農(nóng)民工總數(shù)量29251 萬人，比上年增加691萬人，增長2.4%，其中，外出農(nóng)民工17172 萬人，比上年增加213 萬人，增長1.3%，本地農(nóng)民工12079萬人，比上年增加478 萬人，增長4.1%。就近就業(yè)的農(nóng)民工，無論是絕對(duì)量或者是相對(duì)速度，都明顯超過外出農(nóng)民工。新生代農(nóng)民工成為外出農(nóng)民工主力軍，2021 年本地農(nóng)民工平均年齡46.0 歲，外出農(nóng)民工平均年齡36.8 歲。由于異地城鎮(zhèn)化的成本很高，超出絕大多數(shù)農(nóng)民工的承受能力，越來越多的老一代農(nóng)民工正在返鄉(xiāng)路上，老一代農(nóng)民工回鄉(xiāng)的趨勢將會(huì)越來越明顯。我們這里所說的就近城鎮(zhèn)化，就是讓農(nóng)民就近（戶籍所在地）就業(yè)，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，發(fā)展一、二、三產(chǎn)業(yè)，逐漸把鄉(xiāng)村改造成為新型農(nóng)村社區(qū)或城鎮(zhèn)，使之具備與城市居民相當(dāng)?shù)木幼l件和生活條件，讓農(nóng)民就近轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢辉谵r(nóng)村村落的基礎(chǔ)上，通過一、二、三產(chǎn)業(yè)的深度融合，經(jīng)濟(jì)社會(huì)較為發(fā)達(dá)，兼有城市文明與鄉(xiāng)村文明。這些社區(qū)居民收入接近城市居民的收入，享有與城市居民相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)保障和公共服務(wù)，又具有鄉(xiāng)村特色的生活方式。即使是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)區(qū)也可以通過農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)一、二、三產(chǎn)業(yè)的高度融合，使農(nóng)業(yè)（廣義的農(nóng)業(yè)）成為高附加值的產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)該社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，再通過政府必要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)投入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村就近城鎮(zhèn)化。當(dāng)前，我們應(yīng)當(dāng)把新型農(nóng)村社區(qū)作為新的城鎮(zhèn)單元來建設(shè)，要把農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，大力發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)以及以互聯(lián)網(wǎng)為媒介的農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)等產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)深度融合，增強(qiáng)就業(yè)吸納能力。在一個(gè)縣域內(nèi)可有意識(shí)選擇一批具有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、歷史文化傳承或特色資源的村落，規(guī)劃建設(shè)若干新型農(nóng)村社區(qū)，既保持鄉(xiāng)土風(fēng)情和田園風(fēng)貌，又引進(jìn)城鎮(zhèn)的基本元素，按照城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，引導(dǎo)鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，就近城鎮(zhèn)化。

必須指出，在工業(yè)化中期和后期，一般的鄉(xiāng)村要形成與城市同等的競爭力，要想通過發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)，以工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化，是很難的。在這種情況下，就地城鎮(zhèn)化就應(yīng)轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村生活方式和生活水平的城市化，即按城鎮(zhèn)化的標(biāo)準(zhǔn)改造傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，使城鄉(xiāng)差別縮小。在這方面，以旅游為導(dǎo)向的特色城鎮(zhèn)化建設(shè)，便成為就地城鎮(zhèn)化的重要形式。從開發(fā)鄉(xiāng)村旅游業(yè)的角度，我國許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都具有很大的開發(fā)潛力。以文化遺產(chǎn)保護(hù)和旅游價(jià)值利用為基礎(chǔ)的旅游業(yè)，可以有效帶動(dòng)酒店、餐飲、商貿(mào)、購物以及金融、文化等相關(guān)配套行業(yè)的發(fā)展。我們應(yīng)當(dāng)在保護(hù)傳統(tǒng)歷史文化景觀和特色風(fēng)貌的基礎(chǔ)上，發(fā)展各具特色的風(fēng)情小城鎮(zhèn)，帶動(dòng)鄉(xiāng)村繁榮發(fā)展和推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化，我國云南麗江、浙江烏鎮(zhèn)、山西平遙、江蘇周莊、湖南鳳凰等等，就是在這個(gè)基礎(chǔ)上發(fā)展起來的特色小城鎮(zhèn)。在建設(shè)特色小城鎮(zhèn)過程中，一定要特別注意留住文脈，記住鄉(xiāng)愁，充分發(fā)掘和保護(hù)古村落、古民居、古建筑、古樹名木和民俗文化。值得一提的是，雖然我國已有100 多個(gè)國家級(jí)歷史文化名城，但被聯(lián)合國確認(rèn)為世界文化遺產(chǎn)名錄的只有麗江、平遙等少數(shù)城鎮(zhèn)。它們之所以能夠入選，是因?yàn)橥暾乇Ａ袅藲v史文化特色。傳統(tǒng)的歷史文化特色是難以被復(fù)制的，因而使其成為海內(nèi)外游客向往的旅游勝地。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自然規(guī)律，應(yīng)當(dāng)形成小城鎮(zhèn)—小城市—中等城市—大城市—特大城市的依序發(fā)展格局。只有依托小城鎮(zhèn)和小城市的發(fā)展，農(nóng)村具有特色的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)才能發(fā)展起來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)才能全面繁榮，并且能夠?yàn)橹械瘸鞘泻痛蟪鞘械陌l(fā)展提供厚實(shí)的基礎(chǔ)。但是，始于20 世紀(jì)50 年代的我國工業(yè)化戰(zhàn)略，是選擇重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略。重工業(yè)是資本密集型產(chǎn)業(yè)，要以資源的較高程度集中和人口較大規(guī)模聚集為基礎(chǔ)，這導(dǎo)致長期以來，我國的城市化重心是發(fā)展大中城市，無論基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局和資金投入，都是優(yōu)先滿足大中城市的，這就必然制約了小城鎮(zhèn)和小城市的發(fā)展。再加上重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，是建立在城鄉(xiāng)要素交換不平等的基礎(chǔ)上，這嚴(yán)重地制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因而削弱了小城鎮(zhèn)和小城市賴以發(fā)展的基本條件。就近城鎮(zhèn)化所帶來的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的就近轉(zhuǎn)移，與勞動(dòng)力就近轉(zhuǎn)移相聯(lián)系的農(nóng)村工業(yè)化，突破了傳統(tǒng)的農(nóng)村搞農(nóng)業(yè)、城市搞工業(yè)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。如果說城市工業(yè)主要是依靠政府的投資發(fā)展起來的，那么，農(nóng)村工業(yè)則是依靠農(nóng)民自力更生發(fā)展起來的，且對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)有很強(qiáng)的輻射性和帶動(dòng)性。除此之外，農(nóng)村工業(yè)是從農(nóng)業(yè)母體中分化出來的，與農(nóng)業(yè)有著天然的血緣關(guān)系，甚至是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸。農(nóng)村工業(yè)化的過程，就是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和繁榮的過程，也是農(nóng)村小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程。把大城市和中等城市的發(fā)展，建立在小城市、縣城鎮(zhèn)以及其他建制鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)上，把縣城鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)建設(shè)成為改變農(nóng)村面貌的前進(jìn)基地，是符合城市發(fā)展的一般規(guī)律的。這有利于改變我國農(nóng)村落后面貌，促進(jìn)我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展，以及在擺脫貧困的基礎(chǔ)上把解決“三農(nóng)”工作的重心轉(zhuǎn)移到全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興上來。

就近城鎮(zhèn)化離不開包括縣城鎮(zhèn)在內(nèi)的小城鎮(zhèn)的發(fā)展。要使我國的小城鎮(zhèn)能夠得到健康發(fā)展，就必須以規(guī)劃為依據(jù)，以制度創(chuàng)新為動(dòng)力，以功能培育為基礎(chǔ)，以加強(qiáng)管理為保證。發(fā)展小城鎮(zhèn)的關(guān)鍵在于繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，以及在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮的基礎(chǔ)上壯大小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。只有異地城鎮(zhèn)化，沒有就近城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)差別不僅不會(huì)縮小，還會(huì)持續(xù)擴(kuò)大，更談不上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。早在20 世紀(jì)90 年代初期，習(xí)近平同志就高瞻遠(yuǎn)矚地指出：“在現(xiàn)階段乃至今后的一個(gè)較長時(shí)期，要讓城市全部消化農(nóng)村富余勞動(dòng)力是不現(xiàn)實(shí)的，也是有害的……農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的較好選擇是：從空間說，提倡就地轉(zhuǎn)移，離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城；從方向說，側(cè)重于大力發(fā)展大農(nóng)業(yè)，推進(jìn)山海開發(fā)，鼓勵(lì)富余勞動(dòng)力因地制宜轉(zhuǎn)移?！?1)習(xí)近平.擺脫貧困［M］.福州：福建人民出版社，1992：167 -173.浙江省之所以能夠成為全國城鄉(xiāng)差別最小的省份，就在于走的是一條區(qū)別于其他省份的以就近城鎮(zhèn)化為主的城鎮(zhèn)化道路。浙江省因此成為全國小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和縣域經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省份，百強(qiáng)縣數(shù)量占全國四分之一。習(xí)近平同志指出：“要把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這篇大文章做好，必須走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。我們一開始就沒有提城市化，而是提城鎮(zhèn)化，目的就是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合”(2)習(xí)近平關(guān)于“三農(nóng)”工作論述摘編［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2019：45.。完全可以預(yù)見，隨著新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力就近轉(zhuǎn)移的比重將會(huì)迅速提高。隨著縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施逐步向農(nóng)村延伸，基本公共服務(wù)逐步向農(nóng)村覆蓋，就近轉(zhuǎn)移富余農(nóng)村勞動(dòng)力將會(huì)成為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主要形式。浙江省的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明：為了促進(jìn)就近城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，應(yīng)當(dāng)充分考慮各類城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，以及與其相聯(lián)系的綜合承載能力和提供基本公共服務(wù)能力，細(xì)化完善和實(shí)施差別化落戶政策，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化；要盡快建立和實(shí)施居住證制度，以居住證為載體，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)對(duì)常住人口全覆蓋；構(gòu)建政府、社區(qū)、企業(yè)和個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，明確各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相應(yīng)支出責(zé)任，以增強(qiáng)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的能力；為了保護(hù)農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化的積極性，還必須切實(shí)維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)(3)許經(jīng)勇.戶籍制度改革重在賦權(quán)增利［N］.人民日?qǐng)?bào)，2013 -08 -11.。

四、縣城是就近城鎮(zhèn)化的重要載體

我國城鎮(zhèn)化運(yùn)行到今天，面臨著一系列問題。第一個(gè)較為突出的問題，即縣域人口流失明顯。根據(jù)全國第七次人口普查資料顯示，2020 年底全國城鎮(zhèn)化率為63.89%，比2010 年的49.68%提高了14.21%。與此同時(shí)，全國有1507 個(gè)區(qū)縣（占全國區(qū)縣52%）的人口在減少，說明我國的人口城鎮(zhèn)化主要是向大城市集聚，而不是向縣城集聚。另一個(gè)較為突出的問題是，戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率的差距擴(kuò)大。2020 年我國常住人口城鎮(zhèn)化率為63.89%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅44.38%。二者相差近20 個(gè)百分點(diǎn)，說明我國人口向大城市集聚的路徑依賴，很難解決戶籍人口城鎮(zhèn)化問題。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，在我們這樣一個(gè)人口眾多的發(fā)展中大國實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，不能再走西方發(fā)達(dá)國家的老路，而必須開辟一條新型城鎮(zhèn)化道路，即中國特色城鎮(zhèn)化道路，核心是以人為本，關(guān)鍵是提升質(zhì)量，與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化同步推進(jìn)。這就要求更加注重提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，更加注重城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，更加注重歷史文脈傳承和生態(tài)環(huán)境宜居，更加注重提升人民群眾幸福感、安全感、獲得感。當(dāng)今我國宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)已經(jīng)發(fā)展到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新階段。破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，是這個(gè)階段所面臨的主要任務(wù)?？h城作為縣治所在的城鎮(zhèn)，是我國城鎮(zhèn)體系的基礎(chǔ)組成部分，是我國新型城鎮(zhèn)化的重要載體，具有城市之尾、鄉(xiāng)村之頭的區(qū)域特征，及連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的天然載體屬性。從承載的功能看，目前我國一些超大特大城區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)人口分布過密、功能嚴(yán)重負(fù)荷的情況，需要因勢利導(dǎo)地向地級(jí)市、縣城緩解非核心功能。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)民進(jìn)城安家就業(yè)的需求也在不斷增加，縣城鎮(zhèn)要發(fā)揮連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的作用，增強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村的輻射帶動(dòng)。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，既是順應(yīng)了人口流動(dòng)的變化趨勢，又滿足了廣大農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)安家的需求，與此同時(shí)，還有利于帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，有助于強(qiáng)化縣城與鄰近城市的銜接配合，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，我國的城鎮(zhèn)化要能得到持續(xù)健康的發(fā)展，必須是能夠同步帶動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展。只有全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，才能加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，打牢城鎮(zhèn)化的根基。所謂城鎮(zhèn)化，通俗地說，就是把農(nóng)村化為城鎮(zhèn)。而農(nóng)村化為城鎮(zhèn)的前提條件，就是城鄉(xiāng)差別較小、入城成本較低。如果城鄉(xiāng)差別很大，城鎮(zhèn)化的成本很高，超出政府和農(nóng)民的承受能力，就會(huì)出現(xiàn)雖然農(nóng)民進(jìn)城了，但身份卻無法改變，俗稱“農(nóng)民工”，或“半城鎮(zhèn)化”的負(fù)面效應(yīng)。而就近城鎮(zhèn)化，即以縣城以及建制鎮(zhèn)為載體的城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)差別不懸殊，入城成本較低，城鎮(zhèn)化步伐就會(huì)加快。在異地城鎮(zhèn)化為主導(dǎo)的階段，農(nóng)村中的剩余勞動(dòng)力大都轉(zhuǎn)移到大中城市，但由于大中城市的生活成本很高，絕大多數(shù)人很難在城市安家落戶，到頭來只好選擇返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)這條路，而縣城則是他們的首選目標(biāo)。況且，“縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義”(4)中辦國辦印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)意見》［N］.人民日?qǐng)?bào)，2022 -05 -07.。