彭子骦，尹德志

（西華大學(xué)，成都 610039）

黨的十九屆四中全會提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”的社會治理目標(biāo)。城市社區(qū)多元治理推進了基層治理現(xiàn)代化，是社會治理共同體的形象展現(xiàn)。由于多重因素，城市社區(qū)多元治理在實際運行過程中暴露出諸多問題，消解了社區(qū)多元治理的效能。系統(tǒng)論作為一種認(rèn)知體系，提供了一種研究城市社區(qū)多元治理的新視角?；谙到y(tǒng)論研究城市社區(qū)多元治理，剖析治理效果消解原因，提出重構(gòu)路徑，對提升城市社區(qū)治理效能具有重要意義。

一、城市社區(qū)多元治理的建構(gòu)

我國城市社區(qū)多元治理是伴隨新中國成立后城市發(fā)展建設(shè)而逐步發(fā)展起來的，為保障城市治理秩序起到了重要作用。城市社區(qū)多元治理的產(chǎn)生和發(fā)展是現(xiàn)實需求、國家變革、基層實踐三者共同推動的結(jié)果，具有“一核多元”的內(nèi)在要求，對國家、社會、社區(qū)和個人都有重要價值。

（一）城市社區(qū)多元治理的建構(gòu)條件

社會發(fā)展亟需城市管理體制變革。新中國成立之初，為應(yīng)對國內(nèi)長期遭受戰(zhàn)亂后的混亂局面，盡快建立穩(wěn)定的社會秩序，我國借鑒蘇聯(lián)的社會管理經(jīng)驗，在城市建立以“單位制”為主、“街居制”為輔的社會管理制度，形成了“國家—單位—個人”單一管理格局?！皢挝恢啤睘閲腋叨日仙鐣Y源提供了制度支持，有效鞏固了新生政權(quán)，但一定程度上限制了社會流動。改革開放以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，民營企業(yè)、個體工商業(yè)蓬勃發(fā)展，大量人口脫離了“單位制”，開始從“街居”溢出?！敖志又啤背袚?dān)起越來越重的城市社會人口管理壓力，城市社區(qū)建設(shè)迫在眉睫。

黨和政府主動響應(yīng)時代變化需求。2000年《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》出臺，國家正式步入了“社區(qū)制”時代。黨的十六大到黨的十八大期間，國家著力推動和諧社會建設(shè)，提出“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，政府角色從“管理者”向“服務(wù)者”轉(zhuǎn)變、政府責(zé)任從建設(shè)“回應(yīng)性”政府到建設(shè)“責(zé)任”政府的轉(zhuǎn)變，進一步厘清政府、市場和社會之間的權(quán)責(zé)邊界，降低了政府執(zhí)政成本，也為基層治理讓渡了自主發(fā)揮空間。黨的十八屆三中全會聚焦全面深化改革，提出了“加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九大以來，黨中央進一步提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，“三治”融合城鄉(xiāng)基層治理體系，讓治理權(quán)力回歸社會。

基層自發(fā)探索社區(qū)治理新模式。1999年，民政部在北京、上海、南京、武漢等城市設(shè)立了26個“全國社區(qū)建設(shè)試驗區(qū)”，試驗區(qū)探索形成了多樣化社區(qū)治理模式，為全國城市社區(qū)建設(shè)提供了寶貴的經(jīng)驗參考。例如，強化街居管理權(quán)力的上海模式、強調(diào)“社區(qū)自治、議行分離”的沈陽模式、以“社區(qū)服務(wù)”為導(dǎo)向的青島模式等。值得注意的是，沈陽市和平區(qū)率先突破了政府單一管理模式，建立新型社區(qū)組織體系，注重提高社區(qū)自治能力；武漢市江漢區(qū)在“沈陽模式”的基礎(chǔ)上進一步擴展社區(qū)自治的空間，建立“政府—社區(qū)—居民”合作型社區(qū)管理模式，初步具備了城市社區(qū)多元治理雛形。

（二）城市社區(qū)多元治理的內(nèi)在要求及價值

城市社區(qū)多元治理必須走中國特色社會主義道路，首要原則是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)?！睹裾筷P(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》明確指出，社區(qū)黨組織是社區(qū)組織的領(lǐng)導(dǎo)核心。有學(xué)者將中國城市社區(qū)多元治理形象地概括為“一核多元”?！耙缓恕奔袋h組織為核心，通過“書記、主任一肩挑”，社區(qū)黨委、居委交叉任職等方式實現(xiàn)了黨政合一，同時動員社區(qū)黨員積極參與治理，進一步強化了黨的領(lǐng)導(dǎo)?！岸嘣辈粌H是治理主體的多元，也是治理目標(biāo)、機制、內(nèi)容、流程等方面的“多元”。“一核”堅持了黨的領(lǐng)導(dǎo)，強調(diào)社區(qū)的政治性，確保社區(qū)治理始終堅持正確方向?！岸嘣睘槌鞘猩鐓^(qū)自治提供了更多的創(chuàng)造空間，推動社區(qū)治理充滿個性和活力。

城市社區(qū)多元治理對推動基層治理現(xiàn)代化進程具有重要意義，主要體現(xiàn)在國家、社會、社區(qū)和個人四個層面。在國家層面，城市社區(qū)多元治理堅持以人民為中心的根本立場，堅持人民群眾的主體地位，提高了人民的創(chuàng)造力和主體意識，保證了人民當(dāng)家作主落實到國家政治生活和社會生活之中，有利于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在社會層面，城市社區(qū)多元治理協(xié)同社會不同群體共同治理，有利于打造共建共治共享的社會治理格局。在社區(qū)層面，多元治理促使社區(qū)擺正了自身服務(wù)者的位置，激發(fā)了城市社區(qū)自治的內(nèi)生動力，擺脫了樣板化的建設(shè)模式，朝著多元化和精細(xì)化治理邁進。在個人層面，多元治理使社區(qū)治理聚焦居民的實際需求，讓居民真正成為社區(qū)治理的核心；多元治理使居民成為社區(qū)治理主體，實現(xiàn)了居民的自我管理和服務(wù)。

二、城市社區(qū)多元治理的發(fā)展現(xiàn)狀及掣肘

經(jīng)過長期的探索實踐，多元治理已經(jīng)成為城市社區(qū)必不可少的治理途徑。在黨和國家的重視下，涌現(xiàn)出一大批城市社區(qū)多元治理的典型示例，也有更多的社區(qū)在繼續(xù)探索多元治理的方式。但不可忽視的是，多元治理也存在一些問題，影響著城市社區(qū)發(fā)展的質(zhì)量。

（一）城市社區(qū)多元治理激發(fā)了基層治理活力

多元治理理論突破了市場主導(dǎo)和政府主導(dǎo)兩種極端治理模式的桎梏，引入了社會力量參與治理，構(gòu)建了政府、市場和社會多元共治的局面，被廣泛應(yīng)用于國家治理的各個層面。在國家引導(dǎo)支持和基層積極實踐雙重推動下，城市社區(qū)多元治理蓬勃發(fā)展，產(chǎn)生了豐碩的實踐成果。比如，南京市翠竹園社區(qū)為構(gòu)建和諧鄰里關(guān)系，由社區(qū)黨組織牽頭，打造由居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司、社會組織組成的“四方議事平臺”，并制定議事規(guī)則和運作機制。北京市草廠社區(qū)為拓寬居民參與社區(qū)治理渠道，滿足居民民生訴求，打造“五民”工作法，組織政府、社區(qū)、居民代表、駐區(qū)單位代表共同參與社區(qū)事務(wù)，發(fā)展了社區(qū)志愿服務(wù)隊伍和社會組織，形成了“多方參與、協(xié)商共治”的良好治理局面。鞍山市?？瞪鐓^(qū)結(jié)合轄區(qū)居民大部分都是回遷戶的特點，堅持“黨建引領(lǐng)，多方參與”，探索形成了“4455”工作法，讓黨員、“兩代表一委員”、居民、駐區(qū)單位、志愿者共同參與社區(qū)治理。多元治理能最大程度協(xié)同社區(qū)治理主體力量，整合社會資源，激發(fā)治理活力，已經(jīng)成為城市社區(qū)治理必不可少的模式。

（二）城市社區(qū)多元治理主要掣肘于治理主體

當(dāng)“社區(qū)制”取代“街居制”，多元治理理論逐漸廣泛應(yīng)用于社區(qū)治理，城市社區(qū)就逐步成為遠(yuǎn)離平衡的、非線性的開放系統(tǒng)，社區(qū)治理的“熵值”不斷增大，治理主體間的矛盾影響和制約了城市社區(qū)多元治理的發(fā)展質(zhì)量和社會效果。

第一，治理主體目標(biāo)不一致。社區(qū)治理主體主要包括街道辦、社區(qū)“兩委”、居民、物業(yè)公司、社會組織、駐區(qū)單位、志愿者隊伍等，可歸納為政府、市場、第三部門和居民四個方面。四者在城市社區(qū)治理中起著不同作用，從結(jié)果導(dǎo)向來看，四者共同推動了社區(qū)發(fā)展，但四者的目標(biāo)導(dǎo)向是不同的。政府以績效為目標(biāo)，市場以利益為目標(biāo)，第三部門以社會效益為目標(biāo)，居民則以自身需求為目標(biāo)，這就可能導(dǎo)致個別主體之間產(chǎn)生矛盾?，F(xiàn)實中體現(xiàn)為物業(yè)公司與業(yè)主之間時常產(chǎn)生利益糾紛，街道辦或居委會的施政目標(biāo)與居民期望的偏差致使居民參與意識淡薄等。

第二，治理主體發(fā)展不平衡。我國社會組織發(fā)展起步晚，在規(guī)章制度、資金保障、專業(yè)人才等各方面都存在先天發(fā)育不足的問題，整體弱小。而居民更習(xí)慣于“有事找政府”，對社會組織的依賴小，社會組織難以與居民建立直接聯(lián)系，只能從政府方面尋求發(fā)展渠道。社會組織參與社區(qū)治理的途徑主要是“投標(biāo)”社區(qū)項目，這在無形中將社區(qū)與社會組織置于“甲方”和“乙方”的位置，而非平等的合作關(guān)系。社會組織無論在招標(biāo)還是驗收項目環(huán)節(jié)，首先需要滿足居委會的條件，而非服務(wù)對象即居民，從而使居民在社區(qū)治理過程中發(fā)揮的作用受到限制。

第三，治理主體權(quán)責(zé)邊界不明晰。過去的“街居制”垂直管理模式仍然影響著社區(qū)治理，城市社區(qū)居委會在從“街居制”走向“社區(qū)制”的過程中沒有徹底擺脫“街道辦的辦事機構(gòu)”這一身份。且城市社區(qū)開支主要依靠政府財政撥款，城市社區(qū)無論在權(quán)力還是財政上都沒有實現(xiàn)自主，權(quán)責(zé)邊界的不明晰使政府在社區(qū)治理過程中存在“越位”現(xiàn)象，導(dǎo)致社區(qū)存在“過度行政化”?！斑^度行政化”使社區(qū)在繁冗的行政事務(wù)中疲于奔命，這通常會衍生出另一個嚴(yán)重問題——形式主義。

三、系統(tǒng)論視域下城市社區(qū)多元治理重構(gòu)的可能

城市社區(qū)治理主體存在的問題不容忽視，在解決問題之前需要對問題進行歸因分析。城市社區(qū)與治理主體之間本質(zhì)上是系統(tǒng)與要素之間的關(guān)系，而系統(tǒng)論作為研究系統(tǒng)及內(nèi)部要素之間規(guī)律的學(xué)科，能為分析城市社區(qū)多元治理困境提供一個新的視角，有助于透徹理解城市社區(qū)治理主體目標(biāo)不一致、發(fā)展不平衡、權(quán)責(zé)邊界不明晰的形成機理，并為解決困境提供理論支撐。

（一）系統(tǒng)論的理論特質(zhì)為城市社區(qū)多元治理重構(gòu)提供了理論基礎(chǔ)

系統(tǒng)論的集大成者馮·貝塔朗菲提出了一般系統(tǒng)論，他認(rèn)為系統(tǒng)是處于一定的相互關(guān)系中并與環(huán)境發(fā)生關(guān)系的各組成部分的總體。我國以錢學(xué)森為代表的系統(tǒng)科學(xué)家們經(jīng)過長期的探索研究，突破了整體論和還原論的局限，實現(xiàn)二者辯證統(tǒng)一，建立了一門將系統(tǒng)、信息、控制等基本原理有機結(jié)合的新理論——系統(tǒng)工程論。錢學(xué)森認(rèn)為，系統(tǒng)是由相互關(guān)聯(lián)、相互制約的各個部分所組成的具有特定功能的有機整體。系統(tǒng)具有整體性、開放性、層次性、目的性、突變性、穩(wěn)定性、自組織和相似性八個特性。系統(tǒng)論強調(diào)系統(tǒng)中的每一個要素并非孤立存在，要素與要素之間、要素與整體之間存在有機聯(lián)系，要素之間的相互作用是非線性的。因此，要用聯(lián)系、發(fā)展的觀點處理系統(tǒng)問題，把握好系統(tǒng)的內(nèi)在邏輯關(guān)系。

系統(tǒng)論作為一種認(rèn)知體系和知識架構(gòu)同樣適用于分析城市社區(qū)多元治理問題。社區(qū)被稱為“社會的細(xì)胞”，是社會系統(tǒng)中的一個要素，城市社區(qū)作為一個有機整體也是獨立的系統(tǒng)，政府、市場、第三部門和居民等治理主體是城市社區(qū)系統(tǒng)的要素。在社區(qū)治理過程中，各主體相互聯(lián)系，這種聯(lián)系本身就是一種矛盾狀態(tài)，它們相互合作，共同推動社區(qū)發(fā)展；它們相互斗爭，則會破壞社區(qū)治理生態(tài)。

（二）系統(tǒng)論的內(nèi)在機理為消解城市社區(qū)多元治理困境提供理論支撐

系統(tǒng)論目的性原理，為多元治理主體目標(biāo)達(dá)成提供了支撐。系統(tǒng)在發(fā)展變化時表現(xiàn)出的某種趨向性特征被稱為系統(tǒng)的目的性。系統(tǒng)的目的性由系統(tǒng)本身起決定性作用，但系統(tǒng)內(nèi)部要素目標(biāo)會對其產(chǎn)生巨大影響。系統(tǒng)內(nèi)部所有要素目標(biāo)一致能產(chǎn)生“1+1＞2”的整體效應(yīng)，反之則會耗散合力，甚至瓦解系統(tǒng)總目標(biāo)。城市社區(qū)的根本目標(biāo)是居民的管理與服務(wù)，而治理主體代表著不同的利益主體，參與社區(qū)治理的目的經(jīng)常是不一致的，雖然目標(biāo)不同有時也能求同存異，但達(dá)成共識的過程在一定程度上也會影響城市社區(qū)治理的效率。之所以可以從系統(tǒng)論角度解釋城市社區(qū)治理主體之間的矛盾，其根本就在于多元主體的目標(biāo)不一致。

系統(tǒng)論整體性原理，為整合多元治理主體力量提供了支撐。系統(tǒng)中各要素的非線性相互作用使系統(tǒng)具備了整體性，整體性使系統(tǒng)保持穩(wěn)定狀態(tài)，是系統(tǒng)最基本特性之一。城市社區(qū)系統(tǒng)在多元治理過程中同樣需要具備整體性，保證社區(qū)平穩(wěn)發(fā)展?，F(xiàn)實中，城市社區(qū)各治理主體存在權(quán)力、資本等方面的差異，這種差異使部分主體之間平等合作關(guān)系變成服從與被服從的“上下級關(guān)系”，限制了處于弱勢的主體在治理過程中作用的發(fā)揮。要維持城市社區(qū)系統(tǒng)的整體性，需要加強對弱勢主體的扶持，平衡好各治理主體之間的關(guān)系，形成良性循環(huán)。

系統(tǒng)論層次性原理，為發(fā)揮多元治理主體優(yōu)勢提供了支撐。系統(tǒng)論認(rèn)為同一系統(tǒng)內(nèi)各要素的平等地位只是一種理想化的狀態(tài)，換言之，系統(tǒng)各要素允許存在等級差異。正是要素的獨立性與整體的等級差異共同構(gòu)成了系統(tǒng)的層次性。系統(tǒng)的層次性是界線分明的，對于城市社區(qū)而言，保證各治理主體各司其職，穩(wěn)定發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于，加強對治理主體權(quán)責(zé)的限定。若城市社區(qū)治理主體權(quán)責(zé)邊界不明晰，就會模糊單個治理主體的目標(biāo)和責(zé)任，導(dǎo)致社區(qū)治理中“缺位”“越位”“甩鍋”“背鍋”等行為產(chǎn)生。這實質(zhì)上是破壞了要素的獨立，影響了系統(tǒng)的層次性。

四、基于系統(tǒng)論的城市社區(qū)多元治理重構(gòu)路徑

重構(gòu)城市社區(qū)多元治理的關(guān)鍵在于，堅持系統(tǒng)論的基本原理，要立足于系統(tǒng)的目標(biāo)性、整體性和層次性對社區(qū)治理主體進行優(yōu)化，盡可能實現(xiàn)社區(qū)治理的“帕累托最優(yōu)”。

（一）堅持以居民為中心，尋求治理目標(biāo)最大公約數(shù)

城市社區(qū)是居民生活的主要場所，也是黨組織覆蓋的最基層陣地。習(xí)近平總書記指出，堅持人民主體地位，充分調(diào)動人民積極性，始終是我們黨立于不敗之地的強大根基。城市社區(qū)堅持以居民為中心，既是履行社區(qū)基本職能，更是對黨的群眾路線的主動踐行。城市社區(qū)要明確根本工作目標(biāo)是服務(wù)居民，根本保障是黨的領(lǐng)導(dǎo)。城市社區(qū)在治理過程中必須依靠多元主體參與，這要求城市社區(qū)一方面要堅持一切以居民為中心；另一方面不能忽視各方的利益訴求，妥善處理好各治理主體之間的關(guān)系。堅持以居民為中心和平衡好各方利益并非對立關(guān)系，堅持以居民為中心是前提，平衡各方利益是重要條件，要尋求治理目標(biāo)的最大公約數(shù)。

要始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨代表最廣大人民的根本利益，黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，才能保證城市社區(qū)以服務(wù)居民為中心，才能保證城市社區(qū)始終堅持群眾路線，才能保證社區(qū)是為居民而不是為少數(shù)群體謀利益。黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，要加強基層黨組織建設(shè)，包括領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、黨員隊伍建設(shè)和服務(wù)能力建設(shè)三者統(tǒng)一，實現(xiàn)黨建引領(lǐng)下社區(qū)空間整合、社會網(wǎng)絡(luò)培育和治理主體的多元協(xié)同。

要兼顧各方利益訴求。充分認(rèn)識到城市社區(qū)治理各主體的目標(biāo)有差異，在堅持以居民為中心這個大前提之下，合理滿足各治理主體的利益訴求，增強各主體參與社區(qū)治理的積極性。加強各治理主體之間的協(xié)同關(guān)系，增進彼此的理解和信任。建立各主體間風(fēng)險和矛盾化解機制，防范出現(xiàn)重大矛盾。當(dāng)治理主體之間的矛盾無法協(xié)調(diào)或居民切身利益受到損害，這一治理主體對社區(qū)治理會產(chǎn)生阻礙作用，應(yīng)及時通過其他途徑協(xié)調(diào)解決。

（二）創(chuàng)新社區(qū)治理體制，補齊多元治理發(fā)展短板

城市社區(qū)多元治理中各主體發(fā)展不平衡會使社區(qū)治理產(chǎn)生“短板效應(yīng)”，優(yōu)化各要素有利于提升系統(tǒng)的整體性能，構(gòu)建整體性社區(qū)。整體性社區(qū)要求主動培育社區(qū)組織，提高社區(qū)組織化水平，整合分散化的社區(qū)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)社會生活共同體的理想目標(biāo)。城市社區(qū)治理主體較為明顯的兩塊短板，一是居民參與意識淡薄，二是社會組織發(fā)展不足。補齊城市社區(qū)各主體治理短板，有利于城市社區(qū)多元治理的長遠(yuǎn)發(fā)展。

培養(yǎng)居民主人翁意識。要實現(xiàn)社區(qū)“自治”，必須充分發(fā)揮居民的主體意識。首先，要尊重居民的主體地位和首創(chuàng)精神，充分了解并響應(yīng)居民的實際需求，居民參與意識淡薄主要是沒有抓住居民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題。其次，要拓寬居民參與渠道，豐富居民參與社區(qū)治理的方式和內(nèi)容，許多社區(qū)有非常豐富的實踐經(jīng)驗值得推廣和借鑒，如哈爾濱市哈量三社區(qū)打造“365”協(xié)商議事法、武漢市百步亭社區(qū)開展六步協(xié)商議事工作法、北京市大安瀾營社區(qū)打造了“社區(qū)議事廳”平臺，使社區(qū)協(xié)商民主規(guī)范化常態(tài)化等。

增強社會組織內(nèi)生動力。社會組織為城市社區(qū)的治理提供了專業(yè)的服務(wù)，具有不可替代的作用，但社會組織發(fā)展相對滯后，在社區(qū)治理過程中尚未發(fā)揮出最大的效益。加強社會組織的培育，要從觀念上重視社會組織的地位。社會組織是社區(qū)治理的主體之一，與其他治理主體是平等的“合作伙伴”關(guān)系，不是居委會的“依附”，更不是社區(qū)用來完成行政任務(wù)的工具。從制度上創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，建立健全社會組織登記和管理制度，明確社會組織的權(quán)利和義務(wù)，建立好準(zhǔn)入和退出機制，促進社會組織優(yōu)勝劣汰，實現(xiàn)“質(zhì)”的提升。從物資上予以有力支持，加大購買公共服務(wù)的力度、減免部分稅收、為社會組織提供辦公場地等。

（三）加強行政法治建設(shè)，建立社區(qū)治理制度化體系

堅持系統(tǒng)的層次性原理，就要尊重系統(tǒng)各要素的獨立性。對于城市社區(qū)多元治理中主體之間存在權(quán)責(zé)邊界不明晰、治理混亂的現(xiàn)象，要通過變革治理方式和建立制度機制，規(guī)范各主體之間的關(guān)系，保證治理主體各司其職，形成良性的協(xié)同運行機制，共同促進城市社區(qū)發(fā)展。

深化治理方式變革。黨的十八大以來，黨和政府堅持全面深化改革，將“權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。正是不斷加強對權(quán)力的規(guī)范，才推動了城市社區(qū)多元治理的快速發(fā)展，但全面深化改革依然任重道遠(yuǎn)。要進一步深化治理方式變革，解決隱性或顯性存在的職能重疊與功能錯位問題。要進一步精簡社區(qū)行政任務(wù)，讓社區(qū)更多地回歸到居民事務(wù)，社區(qū)工作應(yīng)以“居民需求”為導(dǎo)向，而非以“行政績效”為導(dǎo)向。要履行好“服務(wù)者”的職責(zé)，加強思想引導(dǎo)、制度約束、宏觀控制、資金支持、政府兜底，減少“自上而下”的管控命令，完善“自下而上”的自治機制。

建立健全法律制度。權(quán)責(zé)邊界不明晰導(dǎo)致城市社區(qū)治理中出現(xiàn)“缺位”“越位”等行政問題，其背后的原因是法律法規(guī)不完善。當(dāng)前，行政體制改革正在逐步走向深入，社區(qū)的自治權(quán)限在不斷增加，社區(qū)自治在制度上依然不夠健全，要加快社區(qū)立法進程，包括宏觀的法律和法律體系下的規(guī)章制度，形成規(guī)范嚴(yán)密的法律制度框架，確保城市社區(qū)多元治理規(guī)范化。