張翼飛 ZHANG Yi-fei；楊光順 YANG Guang-shun

（①天津軌道交通城市發(fā)展有限公司，天津 300100；②天津理工大學管理學院，天津 300384）

1 城市軌道交通沿線綜合開發(fā)

城市軌道交通用地與周邊土地進行綜合開發(fā)，在城市土地資源利用與整合方面發(fā)揮愈發(fā)重要的作用。國外關(guān)于軌道交通用地綜合開發(fā)的研究起步較早，例如美國和加拿大對過剩的機動車出行造成的交通擁堵、城市蔓延、土地浪費等問題進行反思與研究，公共交通為導向的開發(fā)模式（Transit Oriented Development，TOD）由此產(chǎn)生[1，2]。美國主要經(jīng)驗是將公共交通站點（如地鐵站、火車站、機場和輕軌等）沿線的城市土地集中利用與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局進行統(tǒng)籌[1]。隨后，日本是以TOD模式實現(xiàn)交通沿線的土地高效利用、合理功能配置、便捷交通換乘、市場驅(qū)動主導的交通一體化案例[3]。國內(nèi)的香港、北京、上海、廣州、深圳、武漢等一線城市也在積極探索TOD開發(fā)模式[4]，香港將軌道交通和物業(yè)結(jié)合在一起，并與房地產(chǎn)開發(fā)商聯(lián)合設計停車場上蓋的物業(yè)，而后對上蓋物業(yè)所得利潤按合約進行收益分享[5，6]。TOD模式一方面可以實現(xiàn)雙贏，另一方面也可以給地鐵建設帶來融資便利并給房地產(chǎn)商帶來物業(yè)分成與土地增值效益。

公共交通為導向的開發(fā)模式（TOD）不但可以通過城市空間布局與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃來探索新型城市發(fā)展道路，為城市區(qū)域交通疏解、承接起到示范作用，亦可促進新地標、新景點、新場所、新生活方式在城市人民的都市生活中的形成，最終不斷提高社會公眾的幸福安全指數(shù)。天津市軌道交通建設雖然近年來獲得了令人矚目的成績，但是TOD項目開發(fā)還處于起步階段，反哺機制尚未建立，整體上落后于全國一線城市和一些重點二線城市。因此，積極研究探索TOD模式對于未來天津市城市規(guī)劃等方面的影響具有很大的現(xiàn)實意義和指導意義。

2 天津TOD開發(fā)現(xiàn)狀

2.1 天津市軌道交通情況

天津地鐵首條線路于1984年通車運營，是繼北京之后，中國內(nèi)地第二個擁有地鐵的城市。自首條地鐵通車運營以來，30余年間天津軌道交通不斷發(fā)展壯大，實現(xiàn)了從單線運營向網(wǎng)絡化運營的跨越。截止2021年6月31日，天津運營軌道線路共有6條，線網(wǎng)總長度約232公里，設站143座，日均客流量約150萬人次。此外，還有8條在建線路，總里程為240公里，完全建成后軌道交通的運營里程將近500公里。在建的線路也達到了8條，設計規(guī)劃的線路還有9條，計劃建設的線路有天津軌道交通4號線一期北段，天津軌道交通7號線二期，天津軌道交通8號線二期，天津軌道交通10號線一期北段，天津軌道交通11號線二期，天津軌道交通12號線，天津軌道交通13號線，天津軌道交通Z1線，天津軌道交通Z2線。為此，天津市即將正式邁入軌道交通網(wǎng)絡化運營時代。

天津市已批復的軌道線網(wǎng)市域總規(guī)模1380公里，4條市域線、24條城區(qū)線。中心城區(qū)13條城區(qū)線，環(huán)內(nèi)424公里，線網(wǎng)密度0.91m/km2。濱海新區(qū)核心區(qū)由8條城區(qū)線（含津濱輕軌）、3條市域線組成，核心區(qū)內(nèi)230km，線網(wǎng)密度為0.85km/km2。截至2021年6月，天津已開通6條地鐵線，總里程約232公里，共設站143座。自2002年地鐵1號線啟動改造以來，全網(wǎng)已有超過20%的場站落地周邊土地綜合開發(fā)利用項目。

2.2 TOD政策發(fā)布情況

2018年12月，天津市人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于落實進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理重點任務工作方案的通知》（津政辦發(fā)[2018]56號），要求加快推進“軌道交通+綜合開發(fā)+實體經(jīng)濟”發(fā)展模式。

天津市住房城鄉(xiāng)建設委等七部門2019年印發(fā)《關(guān)于推進天津市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用實施意見（試行）》（津住建發(fā)〔2019〕6號），以下簡稱《實施意見》，在政策中明確提出，“堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，完善政策配套，加強軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)一體化建設進程，提高城市土地資源集約利用水平，優(yōu)化城市空間布局，創(chuàng)新軌道交通建設投融資模式，實現(xiàn)軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)收益對軌道交通建設運營的反哺，推動軌道交通可持續(xù)發(fā)展”，為天津市TOD發(fā)展奠定了初步政策基礎?！秾嵤┮庖姟穼﹂_發(fā)范圍、開發(fā)機制和保障措施做了基本規(guī)定，從宏觀層面提出了天津市軌道交通場站綜合開發(fā)框架，對天津軌道綜合開發(fā)工作推進具有較強的指導意義。

2.3 TOD開發(fā)現(xiàn)狀

①取得主要成就。

首先，樞紐地區(qū)綜合開發(fā)成果顯著。天津火車站與濱海國際機場等對外交通樞紐均實現(xiàn)與多條軌道交通線路的無縫銜接，城市中心區(qū)與樞紐互動發(fā)展成果顯著，圍繞綜合樞紐建設形成了多個城市主副中心或組團中心，充分發(fā)揮了樞紐建設對城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的引領(lǐng)與支撐作用。

其次，創(chuàng)新推動軌道站點周邊土地綜合開發(fā)利用。在地鐵1號線改建過程中，創(chuàng)新土地開發(fā)模式，將11座車站周邊的17宗土地開發(fā)納入綜合開發(fā)利用范圍，綜合開發(fā)用地面積總計約43公頃，涉及項目開發(fā)面積總計約160萬平方米。目前，1號線站點輻射區(qū)已形成一系列的綜合體及市級商業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心，1號線已成為天津市重要城市公共中心集聚和發(fā)展廊道。

②存在的問題及原因。

天津市軌道交通建設雖然近年來獲得了令人矚目的成績，但是TOD項目開發(fā)還處于起步階段，反哺機制尚未建立，整體上落后于北京、上海、廣州、深圳等重點城市。

首先，主要是當前由于軌道網(wǎng)絡形成周期、車站布局密度等原因，市民乘坐公共交通出行的占比還有提升空間，我市公共交通出行分擔率僅為32.13%（2019年數(shù)據(jù)），小汽車出行仍有較大占比，要達到東京和香港70%以上的水平，城市需要協(xié)同軌道開展TOD建設，這還是個持續(xù)、長遠的目標。

其次，天津市目前規(guī)劃的一些TOD軌道交通場站綜合開發(fā)項目和市域鐵路項目大都位于郊區(qū)，需要在城市規(guī)劃設計方面尤其加大頂層設計力度。

2.4 天津TOD發(fā)展方向

隨著天津市經(jīng)濟社會不斷發(fā)展、城市軌道交通規(guī)模持續(xù)擴張，軌道交通必將成為影響城市發(fā)展空間格局的重要力量，以TOD為導向的軌道沿線土地綜合開發(fā)也必將成為城市規(guī)劃建設的重要模式、構(gòu)建未來和諧人居生活環(huán)境的全新樣板，更有利于落實城市綜合開發(fā)運營理念，推動生態(tài)宜居城市與美麗天津的建設。發(fā)展方向與總體目標：一是要建立多元化的軌道交通系統(tǒng)投融資機制，二是要促進軌道交通與城市空間功能協(xié)調(diào)發(fā)展。

在總體目標基礎上，設定分項目標：一是要優(yōu)化國土空間：通過軌道沿線開發(fā)引導，提高線路與城市發(fā)展格局耦合度，形成疏密有致的城市空間布局。二是要提升城市活力：以軌道場站為中心，形成綜合開發(fā)發(fā)展區(qū)域及潛力區(qū)域，形成新的集聚場所和城市生活中心。三是要反哺建設運營：通過綜合開發(fā)收益，促進各類資源利用綜合效益最大化，反哺軌道建設和運營。四是要提升線網(wǎng)客流：優(yōu)化線路與周邊用地開發(fā)適配性，增強站點與臨近各類空間銜接度，引導居民出行方式向軌道交通轉(zhuǎn)變。

3 天津TOD開發(fā)策略與建議

3.1 TOD引導下的一體化設計與管控創(chuàng)新

TOD模式有助于減少土地資源浪費、集約產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增強規(guī)劃的合理性、改善城市交通擁堵，但天津市的TOD建設同北京、上海、深圳、廣州等一線城市相比比較滯后。如何通過制度革新而促進TOD模式在天津平穩(wěn)“落地”，得益于天津在TOD領(lǐng)域的制度保障體系。

2021年是“十四五”開局之年，天津市應立足新階段、服務新格局，以TOD引領(lǐng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和公共服務體系重構(gòu)、加快天津形成15分鐘生活圈。軌道交通TOD綜合開發(fā)開發(fā)對改變居民生活圈具有重要意義，在軌道交通站點周邊的綜合開發(fā)，能提升生活便利程度，降低生活成本，優(yōu)化生活品質(zhì)，就近滿足購物、就業(yè)等需求，縮小生活半徑，節(jié)約出行時間。然而城市空間和配套設施的緊湊性、用地政策的多樣性、交通便捷性、住房功能多樣性、開發(fā)空間和綠化、生活便捷性等因素，對天津發(fā)成TOD模式提出了更高的要求。

為此，從管理層面出發(fā)，天津市政府提出“多規(guī)合一”戰(zhàn)略管理規(guī)劃文件，將縱向規(guī)劃和橫向管理進行有效的統(tǒng)一，開發(fā)出一套可試試的TOD運作體系，進一步統(tǒng)籌天津市發(fā)改、財政、住建、資源管理等部門，實現(xiàn)“權(quán)、責、利”的合理分配。首先，建立打破由管理部門間形成的“權(quán)、責、利”糾葛行政壁壘，實現(xiàn)“多規(guī)合一”的規(guī)劃管理體系與方案。其次，建立嚴格的國家法律法規(guī)體系和行政制約管理制度。最后，建立多元的開發(fā)投資主體，允許“公公”、“公私”等合作模式參與TOD模式。

3.2 利用TOD模式合理規(guī)劃市域鐵路建設

首先，要加強天津市域（郊）鐵路系統(tǒng)的規(guī)劃研究。為落實《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》精神與《京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃》要求，打造軌道上的京津冀，加快推進天津市域（郊）鐵路網(wǎng)建設，實現(xiàn)各層次軌道交通網(wǎng)有效銜接。從服務京津冀協(xié)同發(fā)展、完善城市功能、便捷居民出行為出發(fā)點，著眼于填補軌道交通的空白服務區(qū)域，在既有軌道網(wǎng)規(guī)劃的基礎上，打破行政區(qū)域、省市區(qū)劃的界限，統(tǒng)籌謀劃市域（郊）鐵路規(guī)劃。目前，天津市正積極努力推進市域（郊）鐵路發(fā)展，結(jié)合城市總體規(guī)劃修編與新一輪城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，編制完成《天津市市域（郊）鐵路規(guī)劃（2017-2030年）》。其中，武清、靜海、寧河市域（郊）鐵路項目已納入《京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃（2019-2035）》，相關(guān)各區(qū)已牽頭組織開展市域（郊）鐵路項目的前期工作。

其次，將一體化研究成果納入規(guī)劃體系，與市域（郊）鐵路做好銜接。結(jié)合其他城市市域（郊）鐵路土地綜合開發(fā)實施經(jīng)驗和天津市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用實施意見，按照市域（郊）鐵路規(guī)劃、城市功能及投融資需求，在線路規(guī)劃階段規(guī)劃資源局應會同相關(guān)單位及沿線各區(qū)政府，逐條線路、逐個站點同步梳理周邊用地情況，結(jié)合區(qū)域規(guī)劃和場站類別，劃定一體化規(guī)劃范圍，明確一體化開發(fā)要求，編制一體化綜合實施方案，確定一體化綜合開發(fā)聯(lián)建地塊、建設規(guī)模。同時，應注重一體化綜合開發(fā)與國土空間規(guī)劃、站場周邊區(qū)域控制性詳細規(guī)劃等的關(guān)聯(lián)關(guān)系，及時將一體化研究成果納入規(guī)劃體系。

3.3 TOD促進天津經(jīng)濟效益與效能提升

隨著天津城市化建設的加速發(fā)展，如何集約土地利用、合理集聚人口產(chǎn)業(yè)、疏解交通客流，這是天津城市品質(zhì)提升不可繞開的課題。為此，對標國內(nèi)一線城市，天津必須要加快TOD建設、綜合開發(fā)的步伐。

自從2019年2月《關(guān)于推進天津市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用實施意見（試行）》出臺后，全市軌道和TOD規(guī)劃建設進一步提速。對于天津市而言，TOD項目可以借勢破解用地制約，支撐天津城市經(jīng)濟的低碳、綠色、可持續(xù)發(fā)展。首先，TOD的內(nèi)聚外連作用，軌道建設加強天津市核心區(qū)域合作。作為實現(xiàn)天津市“內(nèi)聚外聯(lián)”功能的重要通道的6條已經(jīng)建成的軌道線路，在建線路的8條，設計規(guī)劃線路的9條，將各類資源向地鐵沿線和站點集聚。1號和3號線交匯的濱江道站；2號、3號和9號線交匯的天津站等TOD模塊，為“內(nèi)聚外聯(lián)”的城市經(jīng)濟發(fā)展提供了聚合力。

3.4 TOD助推天津城市轉(zhuǎn)型與更新升級

在天津市域鐵路（靜海線）團泊片區(qū)用地綜合開發(fā)規(guī)劃、市域鐵路靜海線工程模式等提上日程后，重點推進TOD項目建設，統(tǒng)籌實施規(guī)劃編制、土地收儲、土地出讓三個計劃。2018年12月，天津市政府印發(fā)了《關(guān)于落實進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理重點任務工作方案》，2019年2月出臺的《關(guān)于推進天津市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用實施意見（試行）》，進一步明確了天津市對于土地綜合開發(fā)范圍、規(guī)劃統(tǒng)籌與控制、土地出讓方式、開發(fā)成本分攤、土地一二級開發(fā)收益、綜合開發(fā)組織領(lǐng)導等方面提出了明確的TOD模式的指導。因此，天津市政府采用TOD模式的內(nèi)生動力，在于通過合理的城市規(guī)劃及大力發(fā)展公共交通，為人們提供便于使用公共交通的、多功能、高質(zhì)量的社區(qū)，使更多的人選擇公共交通而不是私人汽車作為其主要出行方式，促進城市的健康、有序發(fā)展，助力天津市經(jīng)濟良序穩(wěn)定增長，最終成為“碳中和、碳達峰”的基礎力量之一。

3.5 推進站城一體化設計，打造TOD精品示范項目

積極推進開展一體化城市設計即站城一體化城市設計，以實現(xiàn)周邊交通一體化、功能一體化、用地一體化、景觀一體化和收益一體化，更好的集約利用土地，實現(xiàn)地鐵站點周邊土地效益最大化。同時，通過站城一體化設計，可以打造出交通便捷、配套設施齊全的生活、辦公等多功能于一體的城市立體空間，高效整合教育、醫(yī)療、購物、辦公、公園等優(yōu)勢資源，實現(xiàn)人與城市、自然的融合共生，構(gòu)建站點周邊居民的美好幸福生活模式。

與此同時，也需要積極開展重點車輛段上蓋綜合開發(fā)的項目建設，提升軌道客流、優(yōu)化城市形態(tài)、促進城市更新，打造示范樣板。盡快打造天津市TOD標桿項目，逐步形成示范效應，按照先行先試原則，在天津市二期、三期期軌道交通建設規(guī)劃中，選擇若干個重點站點作為首批示范項目，通過引入社會資本和品牌企業(yè)打造若干個TOD綜合開發(fā)標桿項目，展現(xiàn)“人隨線走”、“站引人聚”的實體效果，形成良好的社會效應和城市新名片，做出效益和品牌，實現(xiàn)上蓋物業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。同時，以首批精品示范項目為試點，探索模式、創(chuàng)新理念、總結(jié)經(jīng)驗，力爭3到5年形成規(guī)模效應。

4 結(jié)論

以公共交通為導向的發(fā)展模式（TOD）憑借強大的交通疏解能力、高效的資源配置能力、新經(jīng)濟中心營造能力，成為城市低碳、綠色和可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)選模式。不但可以通過城市空間與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的布局來規(guī)劃、探索和創(chuàng)新城市發(fā)展的新道路，為城市區(qū)域疏解、承接起到示范作用，還可以進一步豐富天津人民的都市生活，為提高社會公眾的幸福感、滿足感、獲得感和安全感，最終實現(xiàn)“TOD模式促進更美好生活”的愿景。因此，天津市以TOD理論與案例為研究切入點，結(jié)合市域鐵路等TOD項目，將來可開展以公共交通為導向的城市規(guī)劃研究，重點研究站城一體化設計、“三生融合”（生產(chǎn)、生活、生態(tài)融合）、站城融合與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃協(xié)同發(fā)展等相關(guān)內(nèi)容。最終目的是在軌道沿線開發(fā)、一二級市場聯(lián)動、產(chǎn)業(yè)投資運營等領(lǐng)域積極實踐，致力于為建設美麗天津做出更大的貢獻。