●裴 育 周彭唯

當(dāng)前，全球經(jīng)濟增長疲軟，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，出口增長乏力、消費和投資需求也恢復(fù)遲緩，“三駕馬車”拉動經(jīng)濟不夠有力，造成中小微企業(yè)經(jīng)營困難、居民就業(yè)壓力加大、基層財政收支矛盾突出，同時加劇了各區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問題。在此背景下，以改革方式實施積極的財政政策，對中央轉(zhuǎn)移支付制度進行升級創(chuàng)新，形成了中央財政資金直達機制。中央轉(zhuǎn)移支付制度作為一項主要的區(qū)域補償政策，旨在縮小區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距、實現(xiàn)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展，而財政資金直達機制可以說是中央轉(zhuǎn)移支付制度的加強版，通過減少分配環(huán)節(jié)提高資金撥付速度，有力解決了基層民生問題，緩解了基層財政壓力，中西部部分收不抵支的地方財政更是“久旱逢甘露”。目前直達資金機制已實行兩年多，為保證宏觀政策的連續(xù)性和有效性，直達資金政策日益趨于常態(tài)化，但該機制仍存在較大改善空間。

一、財政直達資金機制實施的基本背景

為貫徹落實“六穩(wěn)”“六?！币螅瑧?yīng)對新冠肺炎疫情帶來的負面影響，財政資金直達機制作為一項重大制度創(chuàng)新應(yīng)運而生。直達資金是中央轉(zhuǎn)移支付的升級版和加強版，在不改變原有撥付流程的基礎(chǔ)上，通過減少資金分配下達時間，提高資金使用效率，為疫情防控、基層運行、基本民生、市場就業(yè)等方面提供有力保障。2020年，中央財政直達資金規(guī)模達2萬億元，其中新增財政赤字1萬億元、抗疫特別國債1萬億元。2021年，直達資金范圍進一步擴大，除原有可直接分配的中央與地方共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付、具備條件的專項轉(zhuǎn)移支付以外，還增加了對縣級基本財力保障的一般性轉(zhuǎn)移支付；同時規(guī)模也進一步擴大，達2.8萬億元，其中分配給省級1萬億元，市縣1.8萬億元，體現(xiàn)了增量資金向基層傾斜的要求。2022年《政府工作報告》指出：“中央財政將更多資金納入直達范圍，省級財政也要加大對市縣的支持。”雖然設(shè)置直達資金的初衷是為了解決特殊時期的特殊需求，但是從2020年至今，直達資金的規(guī)模在不斷擴大，受益范圍也越來越廣，有逐漸演變?yōu)槌B(tài)化的趨勢。因此，直達資金機制也要逐步完善起來，以適應(yīng)直達資金常態(tài)化的需求。

二、財政直達資金審計監(jiān)督環(huán)節(jié)與關(guān)注要點

習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議上就明確指出，審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中具有十分重要的作用。審計職能不再局限于促進增收節(jié)支、挽回損失，而是要成為宏觀調(diào)控的政策工具。財政資金直達機制作為一項重大政策，必然要納入政策跟蹤審計范圍。2021年，審計署統(tǒng)一組織各地對2020年新增直達資金開展審計工作。根據(jù)審計署官網(wǎng)公告，結(jié)合11個省市2020年度省（市）本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況的審計工作報告（以下簡稱“審計工作報告”），本文對直達資金審計內(nèi)容進行分析，發(fā)現(xiàn)審計揭示的直達資金在分配、撥付、使用、管理各環(huán)節(jié)都存在一些共性問題。

（一）分配環(huán)節(jié)存在的主要問題

1、下達指標(biāo)不及時。直達資金預(yù)算指標(biāo)分解下達涉及從中央到省市縣的各級財政部門，首先財政部預(yù)算司將預(yù)算指標(biāo)分解下達到省，省財政廳預(yù)算處將接收到的預(yù)算指標(biāo)再分解下達到市，市財政局預(yù)算科將接收到的預(yù)算指標(biāo)再分解下達到縣，縣財政局預(yù)算股將接收到的預(yù)算指標(biāo)分解下達到單位或項目。《財政部關(guān)于做好2021年財政資金直達機制有關(guān)工作的通知》（財辦〔2021〕9號）要求“省級財政部門……在接到中央直達資金指標(biāo)發(fā)文后30日內(nèi)，完成制定資金分配方案、報財政部備案及預(yù)算下達等工作”。同時，9號文則要求市縣財政部門“按照預(yù)算管理要求，切實加快資金分配下達，及時細化到具體單位、項目或受益對象”。即對市縣財政部門分配下達時間沒有具體期限要求，就缺少了量化考核的指標(biāo)依據(jù)，也體現(xiàn)了直達資金各項政策缺乏連續(xù)性一貫性，亟需系統(tǒng)的制度梳理整合。

審計要關(guān)注各級財政部門是否及時分解下達預(yù)算指標(biāo)，如河北省2020年度審計工作報告指出：“衡水市和2縣區(qū)未及時足額下達預(yù)算指標(biāo)2068.54萬元。”審計不僅要指出問題，更要揭示產(chǎn)生問題的原因，是工作態(tài)度的原因如經(jīng)辦人員對指標(biāo)下達后的疏忽擱置，還是工作方法的原因如缺少提前規(guī)劃而未能及時完成資金分配方案，亦或是財政部備案批復(fù)環(huán)節(jié)耗時較長所致。對于工作態(tài)度問題，要作為反面典型嚴(yán)肅問責(zé)；對于工作方法問題，要加強研究持續(xù)改進；對于上級部門的問題，要加強溝通協(xié)調(diào)，審計部門也要提出審計建議，推動問題解決。

2、直達資金投向不符合要求?！吨醒胴斦嵭刑厥廪D(zhuǎn)移支付機制資金監(jiān)督管理辦法》第十條規(guī)定：“市縣財政部門要科學(xué)合理分配直達資金，強化資金公共屬性，確保精準(zhǔn)用于保障困難群眾基本生活和幫助企業(yè)、個體工商戶解決實際困難。”實際分配過程中出現(xiàn)不少資金投向不符合要求的現(xiàn)象，如廣西壯族自治區(qū)2020年度審計工作報告指出：“部分資金分配不規(guī)范。1市16縣將抗疫特別國債資金6207.92萬元安排用于償還以前年度已竣工項目欠款。”浙江省2020年度審計工作報告指出：“違規(guī)分配使用資金。10個縣違規(guī)將4.04億元‘兩直’資金用于不符合政策的項目。如長興縣等3個縣將下達的4420萬元‘兩直’資金違規(guī)用于以前年度已完工的項目?！边@些問題顯示出資金分配環(huán)節(jié)的隨意性，如果是因為對分配方向把控不夠精準(zhǔn)，那么要加強培訓(xùn)學(xué)習(xí)；如果是明知投向不符合要求仍然抱有僥幸心理，對于套取騙取資金的惡劣行為要依法處理。

（二）撥付環(huán)節(jié)存在的主要問題

1、直達資金撥付不及時。撥付環(huán)節(jié)涉及市級財政、縣級財政部門以及相關(guān)行業(yè)主管部門。市縣級財政部門收到直達資金預(yù)算指標(biāo)后，需及時進行款項撥付，并且要將支付信息導(dǎo)入監(jiān)控系統(tǒng)；行業(yè)主管部門要及時發(fā)放惠企利民補助，發(fā)放信息也要導(dǎo)入監(jiān)控系統(tǒng)。浙江省2020年度審計工作報告指出：“德清縣等2個市縣未將349萬元‘兩直’資金按要求在1個月內(nèi)批復(fù)下達到具體執(zhí)行單位。”按照監(jiān)控管理要求，支付信息應(yīng)在資金發(fā)放3個工作日內(nèi)導(dǎo)入監(jiān)控系統(tǒng)。監(jiān)控系統(tǒng)在規(guī)定期限內(nèi)沒有收到相關(guān)支付信息，對此分為是否有相應(yīng)監(jiān)控預(yù)警兩種情況來看待。如果沒有預(yù)警，就是監(jiān)控系統(tǒng)設(shè)置不到位的問題；如果有預(yù)警但未及時處置，那就是監(jiān)控管理缺失的問題，要針對具體問題的原因提出切實的審計建議。

2、直達資金未直接撥付。《關(guān)于做好直達資金預(yù)算執(zhí)行有關(guān)工作的通知》（財庫便函〔2020〕387號）規(guī)定：“直達資金實行財政國庫集中支付……不得違規(guī)將資金轉(zhuǎn)至預(yù)算單位實有資金賬戶?！痹撌马椬鳛橐豁椮撁媲鍐伪幻髁罱?，但仍然有多地存在此類問題。上海市2020年度審計工作報告指出：“資金未按規(guī)定直接撥付。9.71億元抗疫特別國債資金通過政府融資平臺轉(zhuǎn)撥，未按規(guī)定直接支付到最終收款人?！闭憬?020年度審計工作報告指出：“東陽市等27個市縣未將14.22億元‘兩直’資金點對點撥付至最終收款單位?！焙颖笔?020年度審計工作報告指出：“2市16縣市區(qū)違規(guī)將1.28億元資金轉(zhuǎn)至預(yù)算單位實有資金賬戶?！蔽粗苯訐芨兜绞湛钊说男袨槿搜娱L直達資金的撥付環(huán)節(jié)和時間，有悖于直達資金減少分配環(huán)節(jié)提高撥付速度的初衷。要分析未直接撥付是由于最終收款單位沒有及時確定，還是存在建“小金庫”的動機，將違規(guī)行為遏制在萌芽中。

（三）使用環(huán)節(jié)存在的主要問題

1、直達資金支出進度慢。直達資金分配撥付的速度比普通的轉(zhuǎn)移支付快很多，但即使分配撥付環(huán)節(jié)提升了速度，使用環(huán)節(jié)卻會頻出老問題——使用進度慢。上海市2020年度審計工作報告指出：“資金支出進度緩慢。12個項目未按工程進度及時形成實物工作量，涉及金額37.96億元。”安徽省2020年度審計工作報告指出：“二是未及時發(fā)揮效益。5個市5個縣（區(qū)）有2.12億元特殊轉(zhuǎn)移支付資金，截至2020年底，僅支出2087.65萬元，支出率9.83%；5個市12個縣（區(qū)）有41個項目9.55億元抗疫特別國債資金，截至2020年底，僅支出1.05億元，支出率11%?！焙颖笔?020年度審計工作報告指出：“3市14縣市區(qū)29個項目尚未開工，資金閑置沉淀或項目建設(shè)進度緩慢7.1億元?！辟Y金閑置問題在歷年財政收支年度審計工作報告中普遍存在，在直達資金政策跟蹤審計中依然普遍存在。審計要深入分析資金閑置原因，一方面是急需用錢，另一方面卻是錢用不掉。常見的原因包括項目審批程序緩慢導(dǎo)致的項目進度慢，這就涉及另一項重大政策“放管服”，要關(guān)注相關(guān)部門是否精簡了審批手續(xù)，確保重大項目按時開工。

2、擴大直達資金支出范圍。天津市2020年度審計工作報告指出：“寶坻區(qū)等14個區(qū)違規(guī)擴大新增財政資金支出范圍，涉及金額1.7億元?！卑不帐?020年度審計工作報告指出：“一是超范圍使用。11個市23個縣（區(qū)）將直達資金6.67億元用于兌現(xiàn)與疫情無關(guān)的政策性獎補，以及以前年度開工建設(shè)，2020年無新增實物工作量的項目等。”上海市2020年度審計工作報告指出：“資金用途不準(zhǔn)確。3978萬元抗疫特別國債資金未按規(guī)定用于新建和在建項目，而是用于支付以前年度已竣工項目的工程尾款?！边`規(guī)擴大直達資金的支出范圍，可能是由于相關(guān)人員對使用范圍不了解，或明知故犯填補其他資金缺口，同時也存在規(guī)避資金閑置的動機。對于不了解具體支出范圍的人員，要加強政策指引；對于故意挪用的行為，要嚴(yán)肅處理；對于規(guī)避資金閑置的行為，要加強引導(dǎo)，從根源上解決資金閑置問題。

（四）管理環(huán)節(jié)存在的主要問題

1、監(jiān)控系統(tǒng)問題。財政部在財政扶貧資金動態(tài)監(jiān)控平臺的基礎(chǔ)上升級改造，搭建了直達資金監(jiān)控系統(tǒng)，以供地方各級財政部門使用。該系統(tǒng)于2020年6月上線試行，實現(xiàn)了從中央財政到縣級財政的自上而下縱向貫通，能夠?qū)︻A(yù)算指標(biāo)分解下達、資金支付、補助發(fā)放信息進行動態(tài)監(jiān)控，但該系統(tǒng)仍存在較多問題需要改進?！蛾P(guān)于做好直達資金預(yù)算執(zhí)行有關(guān)工作的通知》（財庫便函〔2020〕387號）中要求：“在本地預(yù)算指標(biāo)系統(tǒng)對直達資金預(yù)算指標(biāo)進行標(biāo)識，在預(yù)算文件下達后3個工作日內(nèi)將指標(biāo)信息導(dǎo)入監(jiān)控系統(tǒng)，在資金支出后3個工作日內(nèi)將支付信息導(dǎo)入監(jiān)控系統(tǒng)?！比缣旖蚴?020年度審計工作報告指出：“寧河區(qū)等7個區(qū)直達資金監(jiān)控系統(tǒng)與國庫支付系統(tǒng)數(shù)據(jù)不一致?！卑不帐?020年度審計工作報告指出：“5個市18個縣（區(qū)）存在未按規(guī)定登記直達資金特殊標(biāo)識或標(biāo)識錯誤問題，3個市直達資金實際支出情況與資金監(jiān)控系統(tǒng)顯示信息不一致?！闭憬?020年度審計工作報告指出：“金華市金東區(qū)等28個市縣直達資金監(jiān)控系統(tǒng)數(shù)據(jù)填報不及時、不準(zhǔn)確。”監(jiān)控系統(tǒng)中的指標(biāo)、支付信息是監(jiān)控的依據(jù)，如果其數(shù)據(jù)信息本身都無法保證準(zhǔn)確、及時，那么，在此基礎(chǔ)上的監(jiān)控分析，其時效性、準(zhǔn)確性、完整性不免令人懷疑。審計監(jiān)督也包括對其監(jiān)控系統(tǒng)的二次監(jiān)督，針對系統(tǒng)暴露的問題，要及時更新完善系統(tǒng)建設(shè)，使之更好地發(fā)揮監(jiān)控作用。

2、直達資金信息未公開?！吨醒胴斦嵭刑厥廪D(zhuǎn)移支付機制資金監(jiān)督管理辦法》第七條規(guī)定：“地方各級財政部門要以適當(dāng)方式向本級人大或其常委會報告直達資金分配、撥付、使用等情況，并按照政府信息公開和預(yù)算公開要求，及時將有關(guān)分配情況向社會公開，主動接受社會監(jiān)督?！闭憬?020年度審計工作報告指出：“衢州市柯城區(qū)等7個市縣有14.58億元‘兩直’資金分配使用等情況未按規(guī)定公開?！睂徲嬕P(guān)注未及時公開的原因，是對政策要求不熟悉，還是資金在哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題而不敢公之于眾，對于后者，要加大審計監(jiān)督力度，揭示其中存在的重大問題。

三、財政資金直達機制完善的路徑選擇

（一）制度完善

自2020年以來，財政部相繼出臺各類做好財政資金直達機制有關(guān)工作的通知，財政部預(yù)算司、國庫司也以便函形式發(fā)出工作通知，雖然也都明確了工作內(nèi)容和要點，但是缺乏法規(guī)制度的嚴(yán)肅性，因此，要加緊常態(tài)化制度建設(shè)。第一，要從制度上擴大直達資金的范圍，將可直接分配的中央和地方共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付、具備條件的專項轉(zhuǎn)移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金等一般性轉(zhuǎn)移支付納入直達資金范圍。第二，要從制度上完善中央財政與地方財政的協(xié)同機制，明確中央財政部門應(yīng)適度提前告知地方直達資金預(yù)算額度，使地方在編制預(yù)算時能提前做好準(zhǔn)備，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性。同時要從制度上明確各部門在直達資金各環(huán)節(jié)的職責(zé)，財政部門要做好資金分配下達工作，人民銀行要做好資金撥付工作，資金使用部門要做好相關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，推動各項民生工作有序開展。各級財政部門、人民銀行、資金使用部門、審計部門等相關(guān)部門在各司其職的同時，要加強協(xié)調(diào)配合，切實發(fā)揮直達資金的應(yīng)有效益。第三，要從制度上推動直達資金信息公開，通過公示直達資金的受益對象及資金使用情況，提升資金分配使用各環(huán)節(jié)的透明度，促進直達資金分配使用更加公開公正。第四，建議將直達資金納入預(yù)算管理體系，做好預(yù)算執(zhí)行，明確直達資金在總預(yù)算會計中的核算方式，促進直達資金使用更加規(guī)范有效。

（二）系統(tǒng)建設(shè)

直達資金監(jiān)控系統(tǒng)目前在技術(shù)上已能實現(xiàn)從財政部、省財政廳、市財政局、縣財政局的全流程縱向到底，但是其數(shù)據(jù)信息本身的及時性、準(zhǔn)確性、完整性都需要提高。因為其數(shù)據(jù)信息仍然依賴人工導(dǎo)入，所以難免出現(xiàn)差錯，一方面可以對導(dǎo)入數(shù)據(jù)進行二次審核提高準(zhǔn)確率，另一方面需要加強系統(tǒng)建設(shè)提升信息化水平，可以針對數(shù)據(jù)導(dǎo)入增設(shè)預(yù)警系統(tǒng)，對沒有及時導(dǎo)入或者導(dǎo)入不全的現(xiàn)象進行系統(tǒng)預(yù)警。同時，要積極推動監(jiān)控系統(tǒng)納入預(yù)算系統(tǒng)，借助關(guān)鍵字段將該系統(tǒng)中對應(yīng)字段與預(yù)算系統(tǒng)進行匹配。比如，借助預(yù)算指標(biāo)這一關(guān)鍵字段，將直達資金監(jiān)控系統(tǒng)與財政預(yù)算指標(biāo)系統(tǒng)進行關(guān)聯(lián)匹配；借助資金這一關(guān)鍵字段，將直達資金監(jiān)控系統(tǒng)與國庫集中支付系統(tǒng)進行關(guān)聯(lián)匹配，實現(xiàn)將指標(biāo)和資金直接從指標(biāo)系統(tǒng)和支付系統(tǒng)自動轉(zhuǎn)入監(jiān)控系統(tǒng)，從而免除人工導(dǎo)入監(jiān)控系統(tǒng)這一步驟，進一步提高監(jiān)控系統(tǒng)中數(shù)據(jù)的及時性、準(zhǔn)確性。此外，要提高直達資金監(jiān)控系統(tǒng)與社保、醫(yī)療等系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)程度，推動信息共享，打破數(shù)據(jù)壁壘，杜絕信息孤島，從而能夠準(zhǔn)確識別直達資金最終的使用對象，以便迅速識別使用對象是否符合使用條件，是否存在虛報冒領(lǐng)的現(xiàn)象，為全流程的監(jiān)控實施打通“最后一公里”。

（三）績效管理

目前直達資金的績效管理偏薄弱，直達資金監(jiān)控系統(tǒng)重點對分配下達支付環(huán)節(jié)進行監(jiān)控，而使用環(huán)節(jié)的“最后一公里”沒有被納入監(jiān)控范圍，因此很可能功虧一簣。對于直達資金的績效管理，要設(shè)立清晰的目標(biāo)和明確的方向，應(yīng)主要關(guān)注資金的經(jīng)濟性、效率性、效果性。經(jīng)濟性是指以最低的耗費去取得一定數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)出，直達資金是以中央新增的財政資金為推手，去撬動地方完成“六保”“六穩(wěn)”任務(wù)，有利于優(yōu)化地方財政支出結(jié)構(gòu)，防止地方財政隨意擴大支出規(guī)模，直達機制設(shè)計的邏輯符合經(jīng)濟性的要求。效率性是指每計量單位的付出帶來的收益情況，即要把錢用到刀刃上，杜絕資金閑置的問題。效果性要看是否達成了最終目標(biāo)，是否解決了基層財政、基層百姓的燃眉之急?？冃Ч芾硪O(shè)立相應(yīng)的評價指標(biāo)，指標(biāo)應(yīng)可量化，如針對效率性可設(shè)置資金閑置率的評價指標(biāo)，即用閑置資金金額除以收到的直達資金金額，來評價資金使用的效率高低；再比如針對效果性，可設(shè)置問卷調(diào)查表，去調(diào)查市場主體是否及時獲得紓困資金，是否能渡過受疫情影響的難關(guān)。要持續(xù)跟蹤績效考核指標(biāo)數(shù)據(jù)，分析直達資金的使用情況和效果，向當(dāng)?shù)攸h委、政府定期進行報告，提出改進完善的意見和建議。此外，要強化績效考核結(jié)果的運用，將其作為以后年度資金分配的重要依據(jù)。

（四）強化整改

《中央財政實行特殊轉(zhuǎn)移支付機制資金監(jiān)督管理辦法》第十二條規(guī)定：“對整改不力的地區(qū)，地方上級財政部門可收回相關(guān)資金并重新安排。”出現(xiàn)了問題才會進行整改，整改不到位相當(dāng)于二次違規(guī)。面對反復(fù)違規(guī)的現(xiàn)象，如果僅采取收回資金的舉措，其懲戒效果實在輕微，起不到應(yīng)有的震懾作用，反而會降低財經(jīng)紀(jì)律的嚴(yán)肅性，間接助長違規(guī)行為。因此，站在審計的角度，對于查出的直達資金在各環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題，必須對癥下藥及時整改。以對資金支出進度慢的整改為例，不能只是加快資金使用進度或者把閑置的資金收回來，否則只是表面的整改。要從深層次進行分析，是這個項目本身的問題，如前期沒準(zhǔn)備好導(dǎo)致一直無法正常開工；還是項目庫存在問題，項目庫的建設(shè)是否完善合理，項目庫中的項目數(shù)量、質(zhì)量是否達標(biāo)。如果是單個項目的問題，要追根溯源具體是哪個環(huán)節(jié)耽誤了，涉及哪些具體部門，這些部門是否貫徹落實了“放管服”的具體要求。如果是項目庫的問題，要嚴(yán)格把控項目庫的建設(shè)、管理、更新，對于哪些項目能入庫，要做好可行性分析，保證入庫項目的質(zhì)量；同時，要確保項目庫中有足夠的優(yōu)質(zhì)儲備項目，且項目實施前的準(zhǔn)備工作已經(jīng)就緒，以防出現(xiàn)“資金等項目”的問題。最后，對于拒不整改的行為，要依法追究責(zé)任，以嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，推動政令有效執(zhí)行。

四、結(jié)束語

財政資金直達機制在特殊時期為推動我國經(jīng)濟平穩(wěn)運行提供了有力支撐，作為積極財政政策的一項重大改革，在惠企利民、保障民生、基層運轉(zhuǎn)等方面發(fā)揮了重大作用。根據(jù)各省市2020年度審計工作報告，直達資金在分配、撥付、使用、管理各環(huán)節(jié)中還存在不及時、不到位、不精準(zhǔn)等問題。分析這些典型問題及其產(chǎn)生的原因，探索直達資金機制常態(tài)化建設(shè)的路徑，通過制度完善、系統(tǒng)建設(shè)、績效管理、強化整改推動直達資金機制的完善，從而進一步扎實做好“六穩(wěn)”工作、落實“六?！比蝿?wù)，維護經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局?！?/p>