文/沈娟（安徽省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查局326地質(zhì)隊(duì)）

一、引言

全面預(yù)算管理是對(duì)單位可預(yù)期的未來(lái)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施的計(jì)劃、控制以及績(jī)效評(píng)價(jià)，實(shí)施全面預(yù)算管理主要是為了確保資金的規(guī)范性和高效使用，并為單位的可持續(xù)發(fā)展提供保障。一直以來(lái)，我國(guó)事業(yè)單位的管理相對(duì)寬泛、過于簡(jiǎn)單，特別是內(nèi)外監(jiān)督約束機(jī)制更是匱乏。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的事業(yè)單位體制已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)外部環(huán)境的變化，低效的、粗放式的預(yù)算管理模式中存在的問題逐漸凸顯出來(lái)，必須不斷優(yōu)化事業(yè)單位全面預(yù)算管理體系的構(gòu)建，才能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的大趨勢(shì)。與傳統(tǒng)意義上的預(yù)算管理相比，全面預(yù)算管理是一種對(duì)特定組織機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行全過程的監(jiān)控機(jī)制，涉及事前、事中以及事后等不同的方面。面對(duì)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的快速變化，事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理活動(dòng)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增加，只有嚴(yán)格實(shí)施全面預(yù)算管理工作，才能有效應(yīng)對(duì)事業(yè)單位在財(cái)務(wù)管理活動(dòng)中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，各事業(yè)單位必須采取積極有效的措施，確保全面預(yù)算管理工作能夠得到有效、全面、合理的推進(jìn)，為事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障。

二、相關(guān)概念闡述

（一）事業(yè)單位的基本界定

所謂事業(yè)單位主要是指為了維護(hù)社會(huì)的公益性，積極開展文化、科教等相關(guān)活動(dòng)的非營(yíng)利性服務(wù)機(jī)構(gòu)。有的事業(yè)單位同時(shí)也是行使行政職權(quán)的組織機(jī)構(gòu)，根據(jù)經(jīng)費(fèi)保障的模式可以將事業(yè)單位分為：全額撥款事業(yè)單位、自收自支事業(yè)單位以及差額撥款事業(yè)單位三種不同的形式。

（二）事業(yè)單位全面預(yù)算管理的特征

從理論上看，事業(yè)單位全面預(yù)算管理與企業(yè)的全面預(yù)算管理并不存在任何差異，但是作為事業(yè)單位并不以盈利作為主要目的，因此，事業(yè)單位的全面預(yù)算管理?yè)碛凶约旱奶攸c(diǎn)：事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理是以實(shí)現(xiàn)事業(yè)發(fā)展為主要目標(biāo)，企業(yè)則是以盈利為目的作為主要目標(biāo)；事業(yè)單位的收支項(xiàng)目較為簡(jiǎn)單，主要是針對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和基本經(jīng)費(fèi)的收支進(jìn)行完善的預(yù)算管理；這些單位全面預(yù)算管理具有公開性，并且接受公眾的監(jiān)督與審核；事業(yè)單位是中國(guó)獨(dú)具特色的組織結(jié)構(gòu)，在實(shí)施全面預(yù)算管理的過程中缺乏可以借鑒的成功典范；事業(yè)單位的預(yù)算編制，基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)較為匱乏。

（三）事業(yè)單位全面預(yù)算管理的流程

從相關(guān)理論的內(nèi)容可知，事業(yè)單位全面預(yù)算管理一共包括四個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)之間是相互聯(lián)系、相互遞進(jìn)的關(guān)系。事業(yè)單位在進(jìn)行全面預(yù)算管理的實(shí)際工作中，必須對(duì)運(yùn)行流程進(jìn)行重新梳理，嚴(yán)格落實(shí)每一個(gè)環(huán)節(jié)。事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行的過程中要嚴(yán)格監(jiān)督并控制資金的用途，確保資金的使用安全性，對(duì)預(yù)算中出現(xiàn)的計(jì)算和實(shí)際收支的偏差要做出科學(xué)而詳細(xì)的分析，并做出相應(yīng)的調(diào)整，以此來(lái)確保整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。最后對(duì)資金使用的合理性與有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)與考核，使全面預(yù)算管理的流程更加科學(xué)化、規(guī)范化。

（四）事業(yè)單位預(yù)算編制的方法

事業(yè)單位通常用的預(yù)算編制方法是基數(shù)法和零基法，基數(shù)法又稱為增量法，主要是以事業(yè)單位上一年度的決算結(jié)果作為主要依據(jù)，并且結(jié)合本單位以往年度在經(jīng)費(fèi)使用方面存在的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，適當(dāng)?shù)卣{(diào)整、增減新一年度的預(yù)算金額。零基法則并不參照上一年度的決算結(jié)果，而是在確保預(yù)算控制目標(biāo)和本單位整體目標(biāo)高度一致的情況下，結(jié)合本單位可供分配的資源來(lái)確定預(yù)算的額度。

三、事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理中存在的問題

（一）全面預(yù)算管理意識(shí)淡薄

目前，大部分事業(yè)單位全面預(yù)算管理意識(shí)較為淡薄，這在很大程度上阻礙全面預(yù)算管理的有效落實(shí)。例如：一些事業(yè)單位的管理層并未及時(shí)更新全面預(yù)算管理的理念，對(duì)于預(yù)算編制等并未進(jìn)行系統(tǒng)的、全面的學(xué)習(xí)，沒有從思想上深刻認(rèn)識(shí)到掌握全面預(yù)算管理的重要意義，忽視了全面預(yù)算管理工作在事業(yè)單位管理中的重要性；還有的事業(yè)單位管理者單純地將全面預(yù)算管理工作認(rèn)為是純粹的財(cái)務(wù)活動(dòng)，使得全面預(yù)算管理很難落地實(shí)施。再例如：有的事業(yè)單位的普通員工并沒有深刻而全面地認(rèn)識(shí)全面預(yù)算管理工作，簡(jiǎn)單地認(rèn)為全面預(yù)算管理工作與自己無(wú)關(guān)，忽略了全面預(yù)算管理的整體性、全面性特征，思想認(rèn)識(shí)上的偏差使得事業(yè)單位全面預(yù)算管理在真正有效落實(shí)過程中困難重重。

（二）全面預(yù)算目標(biāo)的制定還存在不足

對(duì)于事業(yè)單位而言，如何才能有效地、合理地對(duì)政府資源進(jìn)行規(guī)劃，如何才能將總體目標(biāo)通過全面預(yù)算管理工作得到具體落實(shí)，以此來(lái)確保事業(yè)單位工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、各項(xiàng)活動(dòng)的有序開展，這已經(jīng)成為目前單位在制定全面預(yù)算目標(biāo)時(shí)必須高度關(guān)注的問題。然而目前大部分事業(yè)單位在制定預(yù)算目標(biāo)時(shí)還存在諸多不足，例如：部分事業(yè)單位制定的預(yù)算目標(biāo)不切合實(shí)際，不注重效果。之所以產(chǎn)生這樣的問題，主要是由于這些事業(yè)單位的大部分資金來(lái)源是國(guó)家財(cái)政撥款，他們?cè)谑杖敕矫鏇]有壓力，更缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的意識(shí)，再加之管理水平十分有限，使得預(yù)算目標(biāo)在設(shè)置時(shí)并未與本單位的實(shí)際狀況密切融合，最終使得這些事業(yè)單位在制定預(yù)算目標(biāo)時(shí)夸大或者高估了風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，嚴(yán)重影響了預(yù)算的后期執(zhí)行。再例如：有的事業(yè)單位在制定預(yù)算目標(biāo)時(shí)缺乏全面性和完善性，并未將本單位的中長(zhǎng)期預(yù)算目標(biāo)和短期目標(biāo)與規(guī)劃融合在一起。這些事業(yè)單位將關(guān)注點(diǎn)集中在預(yù)算目標(biāo)的制定上，忽略了對(duì)公用經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)等方面的重視，特別是在資產(chǎn)管理方面更是缺乏明確的目標(biāo)，最終導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)管理出現(xiàn)漏洞。

（三）預(yù)算編制存在問題

全面預(yù)算管理工作的源頭是進(jìn)行預(yù)算編制，科學(xué)而合理的預(yù)算編制充分體現(xiàn)出全面預(yù)算管理工作的深度和廣度。進(jìn)行預(yù)算編制的本質(zhì)就是要解決事業(yè)單位在既定的、有限的財(cái)力安排下，使本單位的各項(xiàng)支出更加高效、合理，避免出現(xiàn)財(cái)政資金浪費(fèi)的問題。然而目前在事業(yè)單位的預(yù)算編制中存在的問題也較為明顯，并且與事業(yè)單位的實(shí)際需求相脫節(jié)。例如：有的事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)缺乏完善的流程，A事業(yè)單位預(yù)算編制工作主要是由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，完成二上二下的預(yù)算編制流程，作為一個(gè)普通的管理部門，財(cái)務(wù)部門在預(yù)算編制工作中所發(fā)揮的作用極為有限，只依靠財(cái)務(wù)部門很難讓同級(jí)部門和全體工作人員認(rèn)識(shí)到全面預(yù)算管理的重要性。再例如：有的事業(yè)單位預(yù)算編制方法缺乏科學(xué)性與完善性，A事業(yè)單位的預(yù)算編制方法較為落后，通過計(jì)數(shù)法完成基本經(jīng)費(fèi)支出的編制，并且按照人數(shù)和一定的比例小幅度地增加了預(yù)算金額；A事業(yè)單位的業(yè)務(wù)部門采用零基法完成項(xiàng)目預(yù)算的編制，對(duì)于一些新的項(xiàng)目，該事業(yè)單位的業(yè)務(wù)部門有時(shí)會(huì)采用基數(shù)法的方式完成預(yù)算編制，由于對(duì)實(shí)際的預(yù)算執(zhí)行情況缺乏科學(xué)的、充分的調(diào)研與考察，導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算在申報(bào)過程中存在一定的主觀性和隨意性，最終導(dǎo)致預(yù)算的執(zhí)行與目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。

（四）預(yù)算的執(zhí)行與控制力度不足

目前大部分事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏剛性約束，導(dǎo)致預(yù)算的執(zhí)行和控制問題頻出。例如：A事業(yè)單位缺乏內(nèi)部控制環(huán)境，雖然該事業(yè)單位搭建了一系列相關(guān)的財(cái)務(wù)規(guī)章與制度，但是這些分散的制度與管理辦法并未形成真正的內(nèi)部控制體系。由于缺乏風(fēng)控系統(tǒng)、科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，導(dǎo)致該事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行過程中并未起到自我防范、自我約束的作用。再例如：A事業(yè)單位并未將現(xiàn)有的信息化系統(tǒng)充分融合到預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督中。A事業(yè)單位目前已經(jīng)構(gòu)建了OA辦公系統(tǒng)和NC賬務(wù)系統(tǒng)，但是這兩個(gè)系統(tǒng)之間是相互獨(dú)立的，并未充分融合在一起，以便發(fā)揮更大的價(jià)值作用。在OA系統(tǒng)中，預(yù)算的上報(bào)和審批、支出審批這兩個(gè)模塊之間相互獨(dú)立，缺乏預(yù)算執(zhí)行控制的功能，一旦出現(xiàn)預(yù)算支出額度超出下達(dá)的額度時(shí)系統(tǒng)缺乏警示功能，而只能通過人工審核才能達(dá)到預(yù)算控制的效果和目標(biāo)。

（五）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與考核存在缺陷

預(yù)算績(jī)效考核與評(píng)價(jià)是全面預(yù)算管理中的重要環(huán)節(jié)，良好的監(jiān)督機(jī)制，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)在預(yù)算管理中存在的問題，并迅速作出處理，從而避免問題的進(jìn)一步擴(kuò)大，徹底瓦解各部門之間存在的難點(diǎn)，補(bǔ)齊其中存在的短板，同時(shí)將預(yù)算管理目標(biāo)與單位戰(zhàn)略目標(biāo)之間存在的偏差及時(shí)進(jìn)行糾正。然而在預(yù)算管理的實(shí)踐中，一些事業(yè)單位在預(yù)算監(jiān)管上與要求還存在較大差距，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與考核制度不完善、預(yù)算監(jiān)管范圍模糊。

四、優(yōu)化事業(yè)單位全面預(yù)算管理的有效措施

（一）轉(zhuǎn)變觀念，高度重視全面預(yù)算管理工作

作為事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層必須盡快轉(zhuǎn)變觀念，高度重視全面預(yù)算管理工作在事業(yè)單位管理中的重要性，加強(qiáng)對(duì)全面預(yù)算管理相關(guān)知識(shí)和理念的學(xué)習(xí)，從思想上真正重視全面預(yù)算管理工作。另外，事業(yè)單位可以借助自身的優(yōu)勢(shì)，從微信平臺(tái)、內(nèi)部報(bào)刊、OA辦公系統(tǒng)等不同的傳播途徑提升單位內(nèi)部全體員工的全面預(yù)算管理意識(shí)，為在本單位內(nèi)部順利實(shí)施并推進(jìn)全面預(yù)算管理工作奠定基礎(chǔ)。全民預(yù)算管理工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性強(qiáng)、較為復(fù)雜的工程，開展全面預(yù)算管理工作需要具有較強(qiáng)專業(yè)能力的工作人員共同進(jìn)行縝密的研討，因此，各事業(yè)單位應(yīng)盡快提升財(cái)務(wù)人員的綜合素養(yǎng)，防止在全面預(yù)算管理工作中出現(xiàn)脫節(jié)的現(xiàn)象，夯實(shí)此項(xiàng)工作的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息，為保證事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作的科學(xué)性、可持續(xù)性、系統(tǒng)性、合理性創(chuàng)造條件。

（二）制定科學(xué)而合理的全面預(yù)算目標(biāo)

全面預(yù)算管理要求事業(yè)單位必須確定合理的、科學(xué)的全面預(yù)算目標(biāo)，并且將全面預(yù)算目標(biāo)與本單位的戰(zhàn)略目標(biāo)融合在一起，通過對(duì)預(yù)算目標(biāo)的量化與分解，認(rèn)真分析本單位各職能部門當(dāng)期的重點(diǎn)工作、預(yù)算的財(cái)力空間等，最終確定既定的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。例如：各事業(yè)單位要實(shí)現(xiàn)當(dāng)年度的財(cái)政預(yù)算目標(biāo)與本單位長(zhǎng)期規(guī)劃的有機(jī)融合，清晰地認(rèn)識(shí)到預(yù)算目標(biāo)在制定時(shí)不要好高騖遠(yuǎn)、不能脫離本單位的實(shí)際。

（三）完善預(yù)算編制

未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略是事業(yè)單位的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)也要以事業(yè)單位的發(fā)展目標(biāo)作為主要依據(jù)，并始終與戰(zhàn)略發(fā)展的方向保持高度一致，因此，各事業(yè)單位應(yīng)盡快完善預(yù)算編制，從預(yù)算編制的流程、基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作開始，一直到預(yù)算編制方法的選擇、預(yù)算指標(biāo)體系的優(yōu)化。例如：事業(yè)單位應(yīng)盡快優(yōu)化預(yù)算編制流程，確保預(yù)算編制全員參與；事業(yè)單位應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算編制方法，在預(yù)算編制方法的選擇上可以全部采用零基法，零基法與基數(shù)法相比，更具有優(yōu)化管理、實(shí)事求是、績(jī)效優(yōu)先、量力而行的重要優(yōu)勢(shì)，特別是對(duì)于事業(yè)單位而言，采用零基法進(jìn)行預(yù)算編制有利于提高全面預(yù)算管理水平，能夠促進(jìn)事業(yè)單位提高績(jī)效管理水平。

（四）加大預(yù)算的執(zhí)行與控制力度

各事業(yè)單位應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化剛性約束，加大預(yù)算的執(zhí)行與控制力度，嚴(yán)格做到開源節(jié)流。各事業(yè)單位應(yīng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行流程重新進(jìn)行梳理，進(jìn)一步規(guī)范化和細(xì)化執(zhí)行過程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)良好的自我約束、實(shí)現(xiàn)控制活動(dòng)的提前化，做到預(yù)算執(zhí)行管理過程的目標(biāo)化、依據(jù)化以及精細(xì)化。例如：A事業(yè)單位結(jié)合自身的實(shí)際狀況建立了預(yù)算執(zhí)行月度跟蹤機(jī)制，這樣能夠?qū)︻A(yù)算支出情況進(jìn)行實(shí)時(shí)的、高效的、動(dòng)態(tài)化的監(jiān)督，對(duì)于執(zhí)行進(jìn)度較慢的專項(xiàng)資金及時(shí)作出警示，并提醒這些職能部門加快分配的進(jìn)度，確保財(cái)政資金能夠真正落到實(shí)處。再例如：事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格管理資金，進(jìn)一步規(guī)范并調(diào)整預(yù)算流程。

（五）實(shí)現(xiàn)科學(xué)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與考核

為了確保全面預(yù)算管理工作在事業(yè)單位的順利實(shí)施，各事業(yè)單位應(yīng)構(gòu)建科學(xué)而完善的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與考核機(jī)制。例如：A事業(yè)單位逐步實(shí)現(xiàn)了業(yè)財(cái)融合，加快了本單位信息化發(fā)展的步伐，創(chuàng)建了能夠?qū)崿F(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)互連、共享的項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)，從而為預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置與評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用提供了更有效的、更準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支撐。再例如：A事業(yè)單位結(jié)合自身的實(shí)際狀況，設(shè)置了涵蓋預(yù)算管理全過程的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)了事前預(yù)測(cè)、事中控制、事后績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督的閉環(huán)系統(tǒng)。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，作為一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性強(qiáng)的內(nèi)部控制管理活動(dòng)，全面預(yù)算管理在事業(yè)單位的實(shí)施涵蓋了每一個(gè)職能部門和每一個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，使事業(yè)單位現(xiàn)有的各項(xiàng)資源得到有效整合與優(yōu)化配置，全面提升了事業(yè)單位資金的使用效率。因此，事業(yè)單位必須轉(zhuǎn)變思想、強(qiáng)化全面預(yù)算管理思維、加大預(yù)算執(zhí)行的剛性約束力度，在單位內(nèi)部構(gòu)建科學(xué)的全面預(yù)算管理體系，為確保全面預(yù)算管理的規(guī)范、合理執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。