■羅 銳

一、引言

2019年2月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（下稱《綱要》），同年8月發(fā)布了《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》（下稱《意見》）。《綱要》和《意見》是對深圳作為我國改革開放重要窗口取得的歷史成就的充分肯定。建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)表明深圳由改革開放初的經(jīng)濟(jì)特區(qū)到中國特色社會主義先行示范區(qū)的轉(zhuǎn)變，是巨大的歷史性飛躍，表明黨中央對深圳寄予厚望，賦予深圳新的歷史使命[1]。新歷史使命的時代背景是我國社會的主要矛盾已經(jīng)由“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。一方面，我國社會生產(chǎn)力水平得到了提高，醫(yī)療水平得到改善、人民生活質(zhì)量得到提升；同時，由于人口自然增長率的下降，我國已經(jīng)完全步入人口老齡化社會[2]。學(xué)界普遍認(rèn)為中國將不可逆轉(zhuǎn)地進(jìn)入老齡化深化并長期持續(xù)的過程，區(qū)別僅在于數(shù)字上的一些差異[3]。人口老齡化已成為我國今后一段時期的基本國情，將對我國的社會發(fā)展帶來極大挑戰(zhàn)[4]。

2020年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)揭示了我國人口老化速度加快和高齡化程度提高的特點(diǎn)，人口老齡化形勢的日趨嚴(yán)峻凸顯了積極老齡化的必要性和重要性[5]。積極老齡化強(qiáng)調(diào)的是老年人繼續(xù)參與社會、經(jīng)濟(jì)、文化和公益事業(yè)，而不僅僅是進(jìn)行體力活動的能力和參加勞動隊(duì)伍[6]。積極老齡化推崇的是面對人口老齡化問題時全體社會成員應(yīng)該具有的一種積極應(yīng)對的態(tài)度，主張?jiān)谧鹬乜陀^規(guī)律的前提下充分發(fā)揮人的主觀能動性，化解人口老齡化帶來的危機(jī)。黨的十九屆五中全會提出“實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”，凸顯了積極老齡化的戰(zhàn)略定位。

深圳作為全國改革開放的排頭兵，面對人口老齡化這一基本國情，于2020年7月出臺了《深圳市構(gòu)建高水平“1336”養(yǎng)老服務(wù)體系實(shí)施方案（2020—2025）》（下稱《深圳“1336”實(shí)施方案》），其政策目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“老有頤養(yǎng)”。本文嘗試闡述“老有頤養(yǎng)”的含義，歸納“老有頤養(yǎng)”深圳方案的具體內(nèi)容，分析方案背后的示范意義并探討深圳方案的路徑選擇。

關(guān)于“老有頤養(yǎng)”的定義，學(xué)界暫無明確的界定。筆者通過查閱相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，在各地的積極老齡化實(shí)踐工作中，一些城市早年提出了“老有頤養(yǎng)”的目標(biāo)，如南京市于2008年已形成惠及百萬老人的“老有頤養(yǎng)”格局[7]，2010年鄂爾多斯[8]、泰寧[9]等地的媒體亦出現(xiàn)“老有頤養(yǎng)”的提法。關(guān)于“老有頤養(yǎng)”的文獻(xiàn)，有學(xué)者從養(yǎng)老服務(wù)的視角分析“老有所養(yǎng)”到“老有頤養(yǎng)”的變化過程。從養(yǎng)老服務(wù)的提供來看，“老有所養(yǎng)”通常滿足的是老年人的基本需要，要求的是一種水平較低的養(yǎng)老保障。隨著我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，以擺脫生存危機(jī)、維持基本生活為主的“老有所養(yǎng)”顯然難以滿足人民對美好生活的向往這一標(biāo)準(zhǔn)。相比“老有所養(yǎng)”，“老有頤養(yǎng)”更加突出對養(yǎng)老質(zhì)量提升的追求，改變過去“重?cái)?shù)量輕質(zhì)量”“重供給輕需求”“重照看輕康護(hù)”的局面[10]。從這種改變可以看出，“老有頤養(yǎng)”更加注重養(yǎng)老的品質(zhì)，重視每一個老年人的主觀感受，真正實(shí)現(xiàn)以人為本。

二、“老有頤養(yǎng)”的深圳實(shí)踐

（一）“老有頤養(yǎng)”政策的提出

2019年8月，中共中央、國務(wù)院對于深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)，提出了打造“老有頤養(yǎng)”民生幸福標(biāo)桿城市和構(gòu)建高水平養(yǎng)老服務(wù)體系的新要求。為落實(shí)“老有頤養(yǎng)”的政策目標(biāo)，2019年10月，《深圳市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于構(gòu)建高水平養(yǎng)老服務(wù)體系的決定》出臺，對深圳養(yǎng)老服務(wù)做出長遠(yuǎn)性、全面性的部署。2020年7月，《深圳“1336”實(shí)施方案》印發(fā)，要求以構(gòu)建高水平養(yǎng)老服務(wù)體系為主線，圍繞質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，推動實(shí)施17項(xiàng)工程67個項(xiàng)目，繪制了“十四五”時期深圳推進(jìn)“老有頤養(yǎng)”建設(shè)的路線圖。2020年10月，習(xí)近平總書記出席深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年慶祝大會并做出重要指示，要求深圳建設(shè)好中國特色社會主義先行示范區(qū)，拿出更多改革創(chuàng)新舉措，把養(yǎng)老等民生問題一個一個解決好。2020年11月，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)養(yǎng)老服務(wù)條例》審議通過，提出以法治化為基礎(chǔ)，重點(diǎn)發(fā)展基本養(yǎng)老服務(wù)，搭建了深圳積極應(yīng)對人口老齡化的政策框架[11]。目前，為踐行“老有頤養(yǎng)”的歷史使命，深圳已初步形成上述一系列決定、方案、條例等在內(nèi)的制度性安排。

（二）“老年頤養(yǎng)”的基本內(nèi)涵

我國進(jìn)入老齡社會20余年①，老年人口比重逐年增加，人口老化問題已經(jīng)成為我國面臨的社會問題之一，引起了社會的高度關(guān)注。黨和政府審時度勢，已將老齡政策納入頂層設(shè)計(jì)的重要組成部分，我國老年福利社會已經(jīng)來臨[12]?！袄嫌蓄U養(yǎng)”是老年福利社會的生動詮釋，是老年福利社會的一種政策表達(dá)，體現(xiàn)了我國現(xiàn)階段關(guān)于老年福利政策的國家意志。關(guān)于“老有頤養(yǎng)”的基本內(nèi)涵，主要包括健康、參與、樂活和安養(yǎng)四個方面[13]。

1.健康。健康是“老有頤養(yǎng)”的基礎(chǔ)。健康主要包括靜態(tài)層面的健康和動態(tài)層面的健康。靜態(tài)層面的健康主要是指身體健康、心理健康、健康的人際關(guān)系和健全的人格等；動態(tài)層面的健康，即從個人整個生命周期的角度，通過體育鍛煉、合理膳食等科學(xué)方式以期達(dá)到預(yù)防或緩解因疾病帶來的失能（殘疾）問題，從而減少對醫(yī)療服務(wù)和康復(fù)護(hù)理的依賴，實(shí)現(xiàn)老年人在其整個生命周期內(nèi)大部分階段處于一個相對健康的狀態(tài)。

2.參與。參與是“老有頤養(yǎng)”的核心。參與實(shí)際上是老年學(xué)理論中活動理論的精髓②。參與主要具有兩層含義：一是老年人具有社會參與的權(quán)利；二是拓展老年人社會參與渠道以及完善支持老年人參與的制度、法律等社會支持系統(tǒng)，讓老年人參與共建共享社會發(fā)展成果。

3.樂活。根據(jù)英文“l(fā)ife style of health and sustainability”中每個單詞的首字母臆造出“LO?HAS”這個詞，中文譯作“健康可持續(xù)的生活模式”[14]。樂活主要是通過自我增能的方式，努力做到以樂觀、包容、積極的心態(tài)面對現(xiàn)實(shí)生活中的困境和挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)快樂健康生活的人生目標(biāo)。樂活是“老有頤養(yǎng)”的關(guān)鍵，主要是從老年人個人層面和老年人群體兩個層面加以實(shí)現(xiàn)。從個體角度來看，老年人可以根據(jù)自身?xiàng)l件等實(shí)際情況事先規(guī)劃積極健康的老年生活，從而促進(jìn)個人的全面發(fā)展，讓生活更加豐富，讓生命富有意義；從群體角度來看，樂活的個體之間的社會互動，從全社會的角度形成一種長幼有序、健康有為、充滿活力的老年社會場景。

4.安養(yǎng)。安養(yǎng)是“老有頤養(yǎng)”的保障。安養(yǎng)主要是通過家庭養(yǎng)老、制度層面的養(yǎng)老安排，實(shí)現(xiàn)每個老年人能享受基本養(yǎng)老服務(wù)，保障其生存權(quán)，在此基礎(chǔ)上通過制度創(chuàng)新滿足老年人多層次的養(yǎng)老需求。

從老年福利的角度來看，“老有頤養(yǎng)”主要可以概括為老年經(jīng)濟(jì)保障和老年福利服務(wù)保障兩大方面，即在滿足老年人衣食住行基本生存的基礎(chǔ)上，以滿足老年人差異化、個性化的需求為使命，以發(fā)展的眼光審視老齡問題，積極幫助每個老年人實(shí)現(xiàn)健康、參與、樂活、安養(yǎng)的美好生活。

個人與社會的法律本位問題，實(shí)則意為：“何者為法律之中心觀或出發(fā)點(diǎn)?！盵1]137個人與社會的沖突，核心是個人本位與社會本位的爭奪，個人利益與社會利益的對抗。這一問題本身涉及到應(yīng)然或價值問題，并非實(shí)然或事實(shí)問題。其決定因素就在于以何者為本位才能建立和促進(jìn)中國現(xiàn)代法律體系的良性發(fā)展。談到法律本位問題，了解民國學(xué)者的觀點(diǎn)尤為重要。

（三）深圳“老年頤養(yǎng)”政策的實(shí)施方案

圍繞實(shí)現(xiàn)“老有頤養(yǎng)”的政策目標(biāo)，《深圳“1336”實(shí)施方案》從四個方面提出了具體措施。

1.搭建養(yǎng)老服務(wù)智慧化平臺。以統(tǒng)一的智慧化養(yǎng)老平臺實(shí)現(xiàn)科技賦能，提供多級聯(lián)動的智能化服務(wù)。運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、移動客戶端等現(xiàn)代新興科技手段為老年人提供便捷、人性化的服務(wù)，例如以“數(shù)據(jù)多跑路、老年人不跑腿”為理念的“無感申辦”便民舉措，以智能化養(yǎng)老產(chǎn)品和上門服務(wù)為依托的“虛擬養(yǎng)老院”等。這些具體而細(xì)致的服務(wù)項(xiàng)目以智慧化平臺技術(shù)為支撐，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給與老年人養(yǎng)老需求的有效匹配。

2.進(jìn)一步擴(kuò)大和完善養(yǎng)老服務(wù)供給體系。養(yǎng)老服務(wù)供給主要涉及政府、社會、家庭三方，實(shí)現(xiàn)“老有頤養(yǎng)”需要厘清政府、社會、家庭三方的職能，從而進(jìn)一步擴(kuò)大和完善養(yǎng)老服務(wù)供給體系。具體而言：一是發(fā)揮政府在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的主導(dǎo)作用，強(qiáng)化“兜底線、保基本”職責(zé)。制定和發(fā)布基本養(yǎng)老公共服務(wù)清單、建立基本養(yǎng)老公共服務(wù)財(cái)政投入機(jī)制，做到清單之內(nèi)項(xiàng)目以政府支出為主，清單之外項(xiàng)目以個人和家庭支出為主。二是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過政府引導(dǎo)、政策支持等方式激發(fā)社會投資活力，積極培育社會力量成為養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要支撐。三是強(qiáng)化家庭和個人在養(yǎng)老方面第一責(zé)任，通過家庭照護(hù)能力提升、樂活養(yǎng)老示范、孝親敬老環(huán)境建設(shè)等舉措不斷構(gòu)建和完善家庭支持體系，提升家庭照護(hù)能力，鞏固家庭養(yǎng)老基礎(chǔ)地位。

3.夯實(shí)三種服務(wù)，滿足多層次養(yǎng)老服務(wù)需求。以政府保障基本、居家社區(qū)聯(lián)動、機(jī)構(gòu)專業(yè)照護(hù)三種服務(wù)實(shí)現(xiàn)“老有頤養(yǎng)”。首先，明確和落實(shí)政府保障的基本職責(zé)。在全市范圍內(nèi)根據(jù)屬地化原則，每個行政區(qū)至少建設(shè)一所具有示范、輻射、帶動作用的區(qū)級兜底?；拘宛B(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在滿足符合條件的基本養(yǎng)老服務(wù)對象入住需求后，剩余床位可以成本定價向社會開放，彰顯公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的公益性質(zhì)。采用分類支持的方式完善養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供地保障政策，以抵償或無償?shù)姆绞綄⒄褪聵I(yè)單位的空置房屋提供給社會力量，鼓勵其為老年人提供專業(yè)化的普惠性養(yǎng)老服務(wù)。其次，實(shí)施居家社區(qū)養(yǎng)老強(qiáng)基工程。通過對每家每戶進(jìn)行資金自助的方式進(jìn)行適老化改造，改善提升居家養(yǎng)老硬件生活環(huán)境。大力開展各類惠民工程，尤其發(fā)揮國有企業(yè)在滿足養(yǎng)老等民生領(lǐng)域的基礎(chǔ)支撐和示范引領(lǐng)作用，為每個老年人提供物美價廉、方便可及的“家門口”養(yǎng)老服務(wù)。再次，發(fā)展機(jī)構(gòu)專業(yè)化照護(hù)服務(wù)。鼓勵養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)連鎖化、規(guī)?；\(yùn)營，推動機(jī)構(gòu)等級評定，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的品牌化發(fā)展。支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為老年人提供基本民生服務(wù)，例如依托熟食中心建設(shè)推進(jìn)長者助餐服務(wù)。設(shè)立社區(qū)養(yǎng)老專員崗位，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)需求與資源精準(zhǔn)對接，做到精準(zhǔn)化供給。

4.構(gòu)建六個層級的便捷化養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。養(yǎng)老服務(wù)的供給需要市、區(qū)、街道、社區(qū)、小區(qū)、家庭六個層級之間有效銜接，從而保障各項(xiàng)具體服務(wù)項(xiàng)目能夠精準(zhǔn)滿足老年人的養(yǎng)老需求。養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的覆蓋首先需要明確市、區(qū)、街道、社區(qū)四級部門的職責(zé)。在市和區(qū)兩個層面，主要承擔(dān)政策的制定和落實(shí)職能，其中市級承擔(dān)統(tǒng)籌、指導(dǎo)、管理、評價職責(zé)，區(qū)級負(fù)責(zé)落地實(shí)施各項(xiàng)政策措施。在街道和社區(qū)層面，主要負(fù)責(zé)養(yǎng)老政策的具體落實(shí)③，在每個街道至少建設(shè)一家長者服務(wù)中心，以及在每個社區(qū)至少建設(shè)一家長者服務(wù)站。在小區(qū)和家庭層面，主要負(fù)責(zé)協(xié)助街道和社區(qū)將具體的養(yǎng)老服務(wù)對接到個人，從而滿足老年人的各類需求。市、區(qū)、街道、社區(qū)、小區(qū)、家庭六個層級具有不同的功能，說明“老有頤養(yǎng)”是一個系統(tǒng)工程，也彰顯了深圳市實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)對象的全覆蓋的決心。

三、《深圳“1336”實(shí)施方案》的示范意義

《深圳“1336”實(shí)施方案》不僅為實(shí)現(xiàn)“老有頤養(yǎng)”提供了具體的行動指南，而且其背后蘊(yùn)含的示范意義值得關(guān)注。

（一）數(shù)字政府是未來我國政府發(fā)展的方向

近年來，互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的迅猛發(fā)展推動政府部門廣泛借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、智慧平臺等信息技術(shù)工具，實(shí)現(xiàn)治理方式的創(chuàng)新。黨的十九屆四中全會首次將“數(shù)字政府”的表述正式寫入政策文件中；黨的十九屆五中全會進(jìn)一步明確數(shù)字政府建設(shè)的內(nèi)容，提出“加強(qiáng)數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會治理等數(shù)字化智能化水平”。數(shù)字政府已經(jīng)成為我國未來政府建設(shè)的大勢所趨[15]。

《深圳“1336”實(shí)施方案》中明確建設(shè)全市統(tǒng)一的智慧化養(yǎng)老平臺，說明信息技術(shù)、數(shù)字技術(shù)等現(xiàn)代科技在當(dāng)今我國社會生活中的高度普及和廣泛運(yùn)用。作為社會中重要角色的政府，亦要遵循社會生產(chǎn)力發(fā)展的規(guī)律，努力實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府改革。當(dāng)前及今后的數(shù)十年內(nèi)，圍繞數(shù)字政府相關(guān)的數(shù)字治理、智慧城市等領(lǐng)域的問題是各界尤其是學(xué)界研究的熱點(diǎn)。

（二）理順政府與市場的關(guān)系

養(yǎng)老問題作為社會保障事業(yè)的子項(xiàng)目之一，意味著國家必須在養(yǎng)老服務(wù)體系中發(fā)揮主導(dǎo)作用。從社會保障發(fā)展史來看，社會保障的前身主要是家庭保障。隨著工業(yè)革命帶來的社會進(jìn)步，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會下的家庭保障的功能逐漸消退，社會保障已成為各國幫助社會成員抵御生存風(fēng)險(xiǎn)的一道安全網(wǎng)，即我們通常講國家或政府需要承擔(dān)“兜底”的責(zé)任，主要是保障社會成員基本的生存需求。國家或政府只能承擔(dān)“兜底”責(zé)任的原因在于社會保障待遇具有剛性的特征，即待遇只能增加不能減少。社會保障待遇降低容易造成社會成員的不滿從而引發(fā)社會動蕩，背離了建立社會保障制度的初衷④。社會保障待遇不斷增加容易造成國家財(cái)政負(fù)擔(dān)的過重，“福利國家”曾經(jīng)出現(xiàn)的危機(jī)說明了這一點(diǎn)。同時，承擔(dān)“兜底”責(zé)任意味著國家或政府應(yīng)該可持續(xù)地為社會成員提供保障，即不求待遇高而只求待遇相對穩(wěn)定。

《深圳“1336”實(shí)施方案》明確了政府在養(yǎng)老服務(wù)體系中的主導(dǎo)地位，主要體現(xiàn)在對全體社會成員提供基本生存和發(fā)展所必需的各種支持。通過制度化的安排，在衣、食、住、行、醫(yī)等方面以貨幣、實(shí)物或服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的目標(biāo)，發(fā)揮其“兜底”的功能。

2.發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用

“老有所養(yǎng)”和“老有頤養(yǎng)”是養(yǎng)老服務(wù)體系中不同層次的政策目標(biāo)體系。相對而言，“老有所養(yǎng)”覆蓋的是養(yǎng)老體系中低層次的目標(biāo)，即滿足社會成員（以老年人為主）生存所需要的各種資源。從現(xiàn)代社會保障制度的目標(biāo)來看，在“老有所養(yǎng)”方面，政府負(fù)有組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的重要責(zé)任；但從保障人的生存權(quán)的角度看，滿足人的基本生存需求是基于人類的生物屬性，每個人所需要的資源是大同小異的。因此，政府可以通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)等手段為社會成員提供各種資源，解決溫飽問題。

“老有頤養(yǎng)”是養(yǎng)老體系中高層次的目標(biāo)，單純靠政府的努力難以實(shí)現(xiàn)。馬斯洛的需求層次理論將個人的需求按從低到高進(jìn)行分類，主要分為生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。當(dāng)個人生存權(quán)得以保障時，便有實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的強(qiáng)烈動機(jī)。發(fā)展權(quán)相比生存權(quán)，其賦予的內(nèi)涵更加豐富，更重要的一點(diǎn)是生存權(quán)是基于生物屬性的需要，而發(fā)展權(quán)是基于人的社會屬性的需要。社會屬性與生物屬性的差異主要在于人的意識具有能動作用，即社會屬性表現(xiàn)為主觀性與客觀性的統(tǒng)一，區(qū)別于生物屬性通常強(qiáng)調(diào)客觀性⑤。實(shí)現(xiàn)“老有頤養(yǎng)”，除了政府提供必要的社會支持以滿足生存，更加注重每個老年人的個體體驗(yàn)，這種體驗(yàn)具有主觀性、私人屬性以及差異性的特點(diǎn)。

滿足個人的差異性需求，主要是依靠市場的作用。市場的本質(zhì)是使商品經(jīng)濟(jì)能夠運(yùn)行的一種載體或者說是一種現(xiàn)實(shí)的表現(xiàn)，與它相關(guān)聯(lián)的表現(xiàn)形式為商品的交換領(lǐng)域及交換場所[16]。勞動分工使人們因各自的需求而利用手中的剩余物品來互相進(jìn)行等價交換，這種互動行為構(gòu)成了市場[17]。實(shí)現(xiàn)“老有頤養(yǎng)”所蘊(yùn)含的健康、參與、樂活、安養(yǎng)等具體目標(biāo)，必須發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過建立健全市場機(jī)制，完善交易規(guī)則，滿足老年人差異性需求的交換需要。因此，正確處理政府和市場關(guān)系是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題，亦是實(shí)現(xiàn)“老有頤養(yǎng)”目標(biāo)的關(guān)鍵。

（三）市場化背景下的去商品化探索——深圳“社工+義工”聯(lián)動模式

“去商品化”最早由哥斯塔·埃斯平-安德森提出，指個人福利相對獨(dú)立于其收入之外又不受其購買力影響的保障程度[18]。去商品化的意義在于保障每個公民的基本生存權(quán)。

深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，市場化程度之高有目共睹。市場化推崇平等交換，“時間就是金錢、效率就是生命”造就了三天一層樓的“深圳速度”。同時，一個有趣的現(xiàn)象是市場化程度發(fā)達(dá)的深圳，義工現(xiàn)象蔚然成風(fēng)。義工具有去商品化的特點(diǎn)，即付出勞動不一定得到報(bào)酬。深圳義工文化的發(fā)達(dá)與社工的發(fā)展密不可分。自2006年12月深圳被民政部確定為社工制度試點(diǎn)城市以來，深圳市社會工作事業(yè)的發(fā)展取得了可喜的成就，一定程度上促進(jìn)了社會的和諧發(fā)展，已初步形成深圳市“社工+義工”聯(lián)動參與城市治理模式的運(yùn)作機(jī)制[19]。深圳市的“社工+義工”聯(lián)動模式具有以下特點(diǎn)：一是政府主導(dǎo)“社工+義工”聯(lián)動模式。社工的崗位由政府開發(fā)，社工服務(wù)的內(nèi)容主要是由政府購買⑥。二是充分整合社工和義工資源。深圳的義工文化底蘊(yùn)深厚，義工人數(shù)多，經(jīng)驗(yàn)豐富，為社工開展服務(wù)提供有力的人力資源支持。

實(shí)現(xiàn)“老有頤養(yǎng)”目標(biāo)，必須正視老年人的差異性需求，部分老年人可能無力通過市場方式滿足其需求，深圳“社工+義工”聯(lián)動模式在養(yǎng)老服務(wù)方面具有用武之地，通常是以社會工作介入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的方式提供養(yǎng)老服務(wù)[20]。

（四）服務(wù)型政府的典范

政府作為社會的核心治理者，對于推動我國社會發(fā)展起著決定性作用。隨著我國現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，政府的改革成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。人們普遍認(rèn)為，服務(wù)型政府是中國政府改革的目標(biāo)[21]。服務(wù)型政府主要有以下特點(diǎn)：一是服務(wù)型政府職能結(jié)構(gòu)的重心在于社會服務(wù)；二是服務(wù)型政府提倡公民參與，并健全公民參與機(jī)制；三是服務(wù)型政府與公民之間存在平等、合作的新型互動關(guān)系。

《深圳“1336”實(shí)施方案》的制定本身就說明深圳正在履行一個服務(wù)型政府的職責(zé)，把養(yǎng)老等社會服務(wù)事業(yè)作為工作的重心；方案中承諾的“數(shù)據(jù)多跑路、老年人不跑腿”以及“養(yǎng)老不離家、看病不離床”等具體內(nèi)容展現(xiàn)了服務(wù)型政府應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)；方案提到的“市、區(qū)、街道、社區(qū)、小區(qū)、家庭六個層級以及構(gòu)建便捷高效的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”體現(xiàn)了服務(wù)型政府與公民之間平等、合作的新型互動關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了從社會管理到社會治理的轉(zhuǎn)變⑦。

四、“老有頤養(yǎng)”的深圳路徑

（一）轉(zhuǎn)變治理理念，積極推動數(shù)字治理建設(shè)實(shí)現(xiàn)善治

善治是現(xiàn)代政府的基本目標(biāo)。政府善治的運(yùn)行機(jī)制主要是治理主體之間形成的信任機(jī)制及衍生出來的非正式安排[22]。當(dāng)今信息技術(shù)的高度發(fā)展正在深刻地影響和改變我國的經(jīng)濟(jì)社會，傳統(tǒng)的政府管理和運(yùn)作模式亟須做出積極的回應(yīng)。

面對數(shù)字時代的瞬息萬變，應(yīng)該把推動數(shù)字治理建設(shè)看做能夠帶來政府跨越性發(fā)展的重要契機(jī)。數(shù)字治理涉及政府工作人員理念的更新和轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)意義上的管理者轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫碚?，與市民、社會組織、企業(yè)等市場主體平等對話，參與社會治理。實(shí)現(xiàn)“老有頤養(yǎng)”，是政府在人口老齡化方面善治的具體體現(xiàn)，同時對政府提出了更高的要求，即非將現(xiàn)代信息技術(shù)簡單地引入治理領(lǐng)域，而是需要建立和完善各類回應(yīng)、反饋機(jī)制，通過制度化的安排滿足老年人的合理化訴求。老年人面臨失能、疾病的風(fēng)險(xiǎn)較高，容易產(chǎn)生各類問題。實(shí)現(xiàn)“老有頤養(yǎng)”，應(yīng)該發(fā)揮數(shù)字治理的優(yōu)勢，采取線上（互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)）⑧和線下（傳統(tǒng)方式）相結(jié)合的方式共同推動治理建設(shè)，實(shí)現(xiàn)善治。2022年1月深圳衛(wèi)健委有關(guān)部門的一句“電話發(fā)我”采取兩種方式相結(jié)合的方法及時回應(yīng)和滿足了人民群眾的民生需求⑨，獲得了社會的廣泛好評[23]?！半娫挵l(fā)我”四個字體現(xiàn)了深圳政府以人民利益至上實(shí)現(xiàn)善治的具體作為，亦展現(xiàn)出及時回應(yīng)解決民生問題的制度優(yōu)勢，可以成為今后實(shí)現(xiàn)“老有頤養(yǎng)”目標(biāo)的參考樣本。

（二）構(gòu)建“雙工”聯(lián)動機(jī)制，提升老年志愿者專業(yè)化水平

深圳是一座“志愿者之城”，具有濃厚的義工文化氛圍。實(shí)現(xiàn)“老有頤養(yǎng)”，不僅需要義工充滿熱情，更加需要義工具有專業(yè)化知識來回應(yīng)各類老齡問題。構(gòu)建“雙工”聯(lián)動機(jī)制，由社工引領(lǐng)義工，志愿者帶動各方形成的“雙工”聯(lián)動式志愿服務(wù)已經(jīng)發(fā)展成為一種較成熟的志愿服務(wù)模式?！半p工”聯(lián)動需要政府有關(guān)部門的制度化安排才能發(fā)揮其最大功效。深圳市民政局和深圳市社會工作協(xié)會已于2021年成立了深圳市社會工作服務(wù)協(xié)同中心，該中心基于多年的社工行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，能夠幫助老年人等弱勢群體在遭遇各種危機(jī)事件時解決問題，走出困境。實(shí)現(xiàn)“雙工”聯(lián)動，可以通過嘗試社會工作服務(wù)協(xié)同中心與義工機(jī)構(gòu)對接，建立常態(tài)化的工作機(jī)制[24]，大力培養(yǎng)志愿者骨干，提升其專業(yè)化水平。在“雙工”聯(lián)動介入具體老年項(xiàng)目時，通常采用由1名社工帶動20名骨干志愿者的聯(lián)動服務(wù)模式，通過整合多種資源，為老年人提供服務(wù)，項(xiàng)目結(jié)束后應(yīng)該開展項(xiàng)目評估工作，及時進(jìn)行總結(jié)和反思。此外，應(yīng)該通過講座、觀摩等方式定期為義工開展老年人心理、常見病、老年人交往等專題培訓(xùn)，從而提升服務(wù)的專業(yè)性。

（三）積極進(jìn)行“適老化”探索，大力推進(jìn)老年友好型社會建設(shè)

人口老齡化是一個長期的過程，未來數(shù)十年我國老年人口占社會總?cè)丝诒戎貙絹碓礁摺Ｒ虼?，要積極進(jìn)行“適老化”探索，大力推進(jìn)老年友好型社會建設(shè)。首先，應(yīng)該全面了解老年人的差異化需求，利用市、區(qū)、街道、社區(qū)、小區(qū)、家庭六級網(wǎng)絡(luò)，將老年人的家庭特征與政府民政部門對接，民政部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方資源如社工協(xié)會、服務(wù)方、專業(yè)評估機(jī)構(gòu)對收集的信息進(jìn)行整理、分析，有針對性地制定具體工作方案，為老年人提供精細(xì)化服務(wù)，尤其要關(guān)注數(shù)字時代給老年人帶來的困難問題。其次，要在資金方面拓寬來源渠道，利用靈活務(wù)實(shí)的財(cái)政、稅收政策鼓勵社會資本參與“適老化”改造，主要包括養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。養(yǎng)老事業(yè)是指由政府主辦、以老年人為對象的公共服務(wù)事業(yè)，具有非營利性，是以法律形式保證其公平和公正性[25]，目的在于滿足老年人的基本生存需求。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是為老年人提供商品和服務(wù)的營利性活動的總稱，亦稱老齡產(chǎn)業(yè)、銀色產(chǎn)業(yè)等。“適老化”改造應(yīng)該遵循以養(yǎng)老事業(yè)為基礎(chǔ)，在滿足老年人基本民生需要的前提下，鼓勵社會力量豐富老齡產(chǎn)業(yè)體系，為老年人提供精準(zhǔn)的產(chǎn)品和服務(wù)。再次，大力推進(jìn)老年友好型社會建設(shè)，通過建立專業(yè)、權(quán)威適老性評價標(biāo)準(zhǔn)和評估體系，在全社會形成從關(guān)注老年人個體到關(guān)注老年人社區(qū)、從關(guān)注老年事業(yè)建設(shè)到關(guān)注老年人生活、從自上而下配置到自下而上傳遞等新認(rèn)知[26]，進(jìn)一步提高老年人的福祉水平。

注釋：

①國際關(guān)于老齡社會的界定通常以某地或國家老齡人口占總?cè)丝诘谋戎貫閰⒖家罁?jù)。由于各國的人口老齡化問題存在明顯差異（學(xué)界的觀點(diǎn)是西方發(fā)達(dá)國家率先進(jìn)入老齡化時代，發(fā)展中國家正在或即將進(jìn)入老齡化時代，人口老齡化是全球范圍內(nèi)面臨的共同問題），由兩個具體指標(biāo)來界定是否進(jìn)入老齡社會，即以65歲人口占總?cè)丝诘?%或60歲人口占總?cè)丝诘?0%作為評判標(biāo)準(zhǔn)。西方國家通常是以65歲作為老年人的年齡認(rèn)定指標(biāo)，我國現(xiàn)階段是以60歲作為認(rèn)定指標(biāo)。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1999年我國老年人口占全國總?cè)丝诒戎爻^10%，即意味著我國已進(jìn)入老齡社會。

②活動理論是在社會老年學(xué)領(lǐng)域中占優(yōu)勢的理論，該理論源于美國學(xué)者羅伯特·哈維格斯特與艾玉白合撰的巨著《老年人》一書。羅伯特·哈維格斯特實(shí)地訪問了300名50～90歲老年人，他的結(jié)論：一是老年人應(yīng)該盡可能長久地保持中年人的生活方式以否定老年的存在；二是用新的角色取代因喪偶或退休而失去的角色，從而把自身與社會的距離縮小到最低限度。羅伯特的研究成果成為老年學(xué)活動理論的主要內(nèi)容：老年人應(yīng)積極參與社會，只有參與才能使老年人重新認(rèn)識自我，保持生命的活力。

③在養(yǎng)老方面明確各級部門的職能實(shí)際是社會行政關(guān)注的問題。行政通常與政治相聯(lián)系。一種學(xué)術(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行。從這個角度來看，社會行政即把養(yǎng)老方面的國家意志通過科層制系統(tǒng)（例如各級政策）層層分解和落實(shí)到政策覆蓋的對象（個人）。這里通過構(gòu)建六級網(wǎng)絡(luò)，實(shí)際上就是明確各級有關(guān)部門在實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老方面的政策目標(biāo)方面的職責(zé)，政策目標(biāo)的完成通常有兩個部分：一是政策的制定，即宏觀社會行政；二是政策的落實(shí)，即微觀社會行政。宏觀和微觀是一個相對的概念，在六級網(wǎng)絡(luò)中，養(yǎng)老政策的實(shí)現(xiàn)主要是市級部門制定全市范圍的政策，各個區(qū)根據(jù)本區(qū)的情況制定具體的方案，街道社區(qū)層面負(fù)責(zé)執(zhí)行方案，小區(qū)和家庭實(shí)際上是個人生活面臨的具體環(huán)境，通常配合社區(qū)完成規(guī)定的任務(wù)。

④社會保障具有穩(wěn)定功能，主要是通過一系列制度安排幫助陷入生活困境的社會成員擺脫困境以及滿足社會成員對生存和發(fā)展的需要，以期達(dá)到社會成員的個人利益與國家（社會）利益大體一致，從而預(yù)防和及時化解各種社會風(fēng)險(xiǎn)，社會保障通常被稱為“社會穩(wěn)定器”或“減震器”。

⑤例如衰老是生物的客觀規(guī)律，通常不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移。

⑥社會工作是一門職業(yè)，即社會工作者是通過運(yùn)用專業(yè)技術(shù)幫助案主（社會工作的服務(wù)對象，通常是經(jīng)濟(jì)困難或遭遇困境的弱勢群體，難以通過市場化手段滿足其差異化需求）得以謀生，這并不意味案主接受社工的專業(yè)服務(wù)需要按照市場模式的要求進(jìn)行付費(fèi)，事實(shí)上，許多案主可能面臨經(jīng)濟(jì)上的壓力才尋求社會工作者的幫助。從這個角度來看，社工與義工提供的服務(wù)都是去商品化的。⑦傳統(tǒng)的社會管理主要注重政府的作用，社會治理側(cè)重于政府、社會、個人等多方的積極參與，提倡平等對話和協(xié)商問題。

⑧例如深圳衛(wèi)健委等部門的微信公眾號通過積極探索以通俗易懂、詼諧幽默的方式宣傳政策、科普知識和發(fā)布信息，已成為“網(wǎng)紅”，受到廣大網(wǎng)友的歡迎。

⑨2022年1月8日一位孕婦因急需就醫(yī)遇阻向深圳衛(wèi)健委公眾號留言反映，深圳有關(guān)部門的一句“電話發(fā)我”及時解決了問題，幫助該孕婦順利就醫(yī)。