●趙 虎

一、引言

習(xí)近平總書(shū)記在十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)“要完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，統(tǒng)籌推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革……要以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)， 推動(dòng)人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)”。 這段重要講話的精神，引起了社會(huì)各界的高度關(guān)注，財(cái)會(huì)監(jiān)督工作再一次獲得了人們的矚目和熱議，財(cái)會(huì)監(jiān)督的概念、內(nèi)容和范圍、 職能和作用也得到了思考和追問(wèn)。 本文對(duì)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作進(jìn)行梳理，回顧過(guò)去的發(fā)展歷程，審視現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，展望發(fā)展趨勢(shì)和未來(lái)的方向。 讓財(cái)會(huì)監(jiān)督作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，被人們更為廣泛、深入地了解； 讓財(cái)會(huì)監(jiān)督工作加速發(fā)展和壯大，發(fā)揮其更加重要的作用。

（一）財(cái)會(huì)監(jiān)督的概念

財(cái)會(huì)監(jiān)督是財(cái)政部門按照法定職責(zé)，對(duì)法定監(jiān)督范圍內(nèi)的單位和個(gè)人執(zhí)行財(cái)稅法規(guī)情況及財(cái)政、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)等管理事項(xiàng)開(kāi)展監(jiān)督檢查、整治管理等活動(dòng)的總稱。 財(cái)會(huì)監(jiān)督的類型主要包括對(duì)財(cái)政資金收支的各類財(cái)稅專項(xiàng)檢查、對(duì)各單位內(nèi)部管理開(kāi)展的內(nèi)控監(jiān)督、對(duì)各單位會(huì)計(jì)信息質(zhì)量和中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量開(kāi)展的會(huì)計(jì)監(jiān)督、對(duì)財(cái)政資金分配和使用開(kāi)展的績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督等方面。 財(cái)會(huì)監(jiān)督的總目標(biāo)是，實(shí)現(xiàn)糾正財(cái)會(huì)違法行為，維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序。

財(cái)會(huì)監(jiān)督從建國(guó)初到現(xiàn)在，一直伴隨著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷成長(zhǎng)，先后經(jīng)歷了五個(gè)時(shí)期的發(fā)展階段，逐步形成了目前涉及范圍廣、監(jiān)督層次深、檢查制度規(guī)范的一整套較為完善的行政監(jiān)管體系。 隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財(cái)會(huì)監(jiān)督也在不斷成熟完善，其內(nèi)涵和外延不斷擴(kuò)展，將逐步實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、科技化和多元化，以適應(yīng)日益繁榮的經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)財(cái)會(huì)監(jiān)管的需求。

1、財(cái)會(huì)監(jiān)督的內(nèi)涵。 財(cái)會(huì)監(jiān)督作為黨和國(guó)家十大監(jiān)督體系的重要組成部分，在黨和國(guó)家的監(jiān)督體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的支持作用。 在新時(shí)期，隨著改革的不斷深入，習(xí)總書(shū)記的重要講話精神為財(cái)會(huì)監(jiān)督賦予了新的內(nèi)涵。 在新時(shí)代、新形勢(shì)下，財(cái)會(huì)監(jiān)督已經(jīng)不再是傳統(tǒng)意義的財(cái)政監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督和會(huì)計(jì)監(jiān)督，也不是三者的簡(jiǎn)單“拼盤”，而是三者的有機(jī)融合和凝練升華，其內(nèi)涵更加豐富，監(jiān)督范圍更廣更深。 新形勢(shì)下的財(cái)會(huì)監(jiān)督是為保障黨和國(guó)家政策的貫徹落實(shí)、財(cái)會(huì)管理的規(guī)范有效，依法依規(guī)對(duì)相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的財(cái)政、 財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)等事項(xiàng)實(shí)施的監(jiān)督。 監(jiān)督內(nèi)容涉及中央宏觀經(jīng)濟(jì)政策、 重大財(cái)稅金融政策、財(cái)會(huì)法律法規(guī)的貫徹落實(shí)等方方面面。

2、財(cái)會(huì)監(jiān)督的外延。 財(cái)會(huì)監(jiān)督的外延是財(cái)會(huì)監(jiān)督的觸角和邊界，涵蓋和涉及了與國(guó)家財(cái)經(jīng)政策執(zhí)行和財(cái)政收支相關(guān)的各類經(jīng)濟(jì)主體的所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和行為， 包括了一切政府財(cái)會(huì)活動(dòng)所涉及的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。 監(jiān)督內(nèi)容涉及對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策、 財(cái)政管理制度執(zhí)行情況的監(jiān)督，對(duì)財(cái)政收支、國(guó)有資產(chǎn)管理情況的監(jiān)督，以及對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理情況、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)等中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)督等等。 按照外延的涵蓋范圍，財(cái)政監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督和會(huì)計(jì)監(jiān)督也被賦予了更為廣闊的邊界。

（1）財(cái)政監(jiān)督。 主要是監(jiān)督財(cái)稅法規(guī)和政策執(zhí)行情況及預(yù)算管理中的相關(guān)事項(xiàng)或特定方面，包括監(jiān)督中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)， 監(jiān)督政府采購(gòu)制度執(zhí)行情況，監(jiān)管社會(huì)保險(xiǎn)基金，監(jiān)管文化企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)，監(jiān)督財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出、 政府性投資項(xiàng)目的財(cái)政撥款，監(jiān)督政府性基金和行政事業(yè)性收費(fèi)，監(jiān)管彩票市場(chǎng)， 監(jiān)督檢査行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)章制度執(zhí)行情況等。

（2）財(cái)務(wù)監(jiān)督。 主要是監(jiān)督某一領(lǐng)域或某一類型單位的財(cái)務(wù)制度及其執(zhí)行情況， 包括對(duì)基建財(cái)務(wù)制度、行政單位財(cái)務(wù)制度、事業(yè)單位通用財(cái)務(wù)制度、軍工科研事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度，和對(duì)基金、金融類企業(yè)和金融管理部門財(cái)務(wù)制度， 以及對(duì)相關(guān)社保資金和社會(huì)團(tuán)體等財(cái)務(wù)制度的內(nèi)部執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。

（3）會(huì)計(jì)監(jiān)督。 主要是監(jiān)督和規(guī)范各類會(huì)計(jì)行為，包括監(jiān)督檢查會(huì)計(jì)信息質(zhì)量、注冊(cè)會(huì)計(jì)師和資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)執(zhí)業(yè)質(zhì)量等方面。 會(huì)計(jì)監(jiān)督是財(cái)會(huì)監(jiān)督工作中涉及面最廣、情況最復(fù)雜、影響最為廣泛的行政執(zhí)法監(jiān)督檢查工作。

財(cái)政、財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)監(jiān)督按其外延的擴(kuò)展，常常會(huì)相互貫通，既有區(qū)分、又有重合。 尤其是在會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查中， 常會(huì)遇到屬于財(cái)政和財(cái)務(wù)監(jiān)督中的財(cái)政撥款、稅收核算、內(nèi)控管理與基建財(cái)務(wù)等類型的核查工作。 因此，新形勢(shì)下的財(cái)會(huì)監(jiān)督不是三者的羅列，而是三者的有機(jī)融合。

（二）財(cái)會(huì)監(jiān)督的內(nèi)容和范圍

《預(yù)算法》《會(huì)計(jì)法》《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》《資產(chǎn)評(píng)估法》《財(cái)政違法行為處罰處分條例》《財(cái)政檢查工作辦法》《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》 等法律法規(guī)共同賦予了財(cái)會(huì)監(jiān)督的職責(zé)，在其法定職責(zé)中，蘊(yùn)含著財(cái)會(huì)監(jiān)督的內(nèi)容和范圍。

1、財(cái)會(huì)監(jiān)督的內(nèi)容。財(cái)會(huì)監(jiān)督是財(cái)政部門的法定職責(zé)，其具體內(nèi)容在相關(guān)法規(guī)中有所體現(xiàn)，具體如下。

（1）《預(yù)算法》規(guī)定，各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查本級(jí)各部門及其所屬各單位和下一級(jí)財(cái)政部門的預(yù)算執(zhí)行情況。 因此，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，是《預(yù)算法》賦予財(cái)政部門的一部分監(jiān)督內(nèi)容。

（2）《會(huì)計(jì)法》規(guī)定，財(cái)政部門對(duì)各單位的下列情況實(shí)施監(jiān)督：（一） 是否依法設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿；（二）會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告和其他會(huì)計(jì)資料是否真實(shí)、完整；（三）會(huì)計(jì)核算是否符合本法和國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度的規(guī)定；（四）從事會(huì)計(jì)工作的人員是否具備從業(yè)資格。 上述羅列的內(nèi)容，是《會(huì)計(jì)法》賦予財(cái)政部門的一部分監(jiān)督內(nèi)容。

（3）在《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》和《資產(chǎn)評(píng)估法》中，規(guī)定了財(cái)政部門主要對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)和資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量等方面進(jìn)行監(jiān)管。

（4）在《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》第十六條的規(guī)定中，對(duì)財(cái)會(huì)監(jiān)督的內(nèi)容又作了較為詳細(xì)的表述。

（5）部分省市還制定了本區(qū)域內(nèi)的財(cái)政監(jiān)督檢查條例， 對(duì)財(cái)會(huì)監(jiān)督的內(nèi)容作了更進(jìn)一步的細(xì)化和規(guī)定。

2、財(cái)會(huì)監(jiān)督的范圍。財(cái)會(huì)監(jiān)督的范圍可以從監(jiān)督的對(duì)象和監(jiān)督的時(shí)段兩個(gè)方面來(lái)劃分。

（1）從監(jiān)督對(duì)象來(lái)講，財(cái)會(huì)監(jiān)督的范圍包括行政轄區(qū)內(nèi)絕大部分單位、組織和個(gè)人。 一是在預(yù)算資金監(jiān)督方面， 主要是對(duì)本級(jí)各部門和下一級(jí)財(cái)政部門進(jìn)行監(jiān)督；二是在會(huì)計(jì)信息質(zhì)量監(jiān)督方面，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的行政事業(yè)、 企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體等各單位及其財(cái)務(wù)人員實(shí)施監(jiān)督； 三是在會(huì)計(jì)師事務(wù)所和資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)監(jiān)督方面，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)和執(zhí)業(yè)人員均進(jìn)行監(jiān)管。

（2）從監(jiān)督時(shí)段來(lái)講，財(cái)會(huì)監(jiān)督的范圍包括事前、事中和事后全過(guò)程，具體時(shí)間區(qū)間可以根據(jù)檢查需要在檢查通知中予以細(xì)化和明確。 一般來(lái)說(shuō)，對(duì)財(cái)政預(yù)算單位的監(jiān)督范圍包括事前、 事中和事后；既有對(duì)事前進(jìn)行評(píng)估和預(yù)測(cè)監(jiān)督，還有對(duì)事中進(jìn)行跟蹤問(wèn)效監(jiān)管， 更有對(duì)事后進(jìn)行全面核查和績(jī)效評(píng)價(jià)。 對(duì)非財(cái)政預(yù)算單位的其他經(jīng)濟(jì)體的監(jiān)督范圍，主要是事中和事后；對(duì)事中經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)是否符合內(nèi)控要求和相關(guān)規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)事后經(jīng)濟(jì)行為是否合規(guī)、合法等進(jìn)行監(jiān)督。

（三）財(cái)會(huì)監(jiān)督的職能和作用

財(cái)會(huì)監(jiān)督的職能和作用既有一定的聯(lián)系，又有所區(qū)別。 總體上講，財(cái)會(huì)監(jiān)督主要通過(guò)日常監(jiān)管和重點(diǎn)檢查兩種方式，針對(duì)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的不同性質(zhì)的問(wèn)題采取對(duì)違法違規(guī)行為予以制止、對(duì)違法違規(guī)行為所造成的國(guó)有物資流失予以沒(méi)收或追回、對(duì)嚴(yán)重的違法違規(guī)行為給予處罰和對(duì)涉嫌犯罪的違法違規(guī)行為移送司法機(jī)關(guān)處理等四個(gè)層次的執(zhí)法懲戒，來(lái)糾正財(cái)會(huì)違法違規(guī)行為，達(dá)到維護(hù)國(guó)家財(cái)經(jīng)秩序的目的，從而發(fā)揮財(cái)會(huì)監(jiān)督的職能和作用。

1、財(cái)會(huì)監(jiān)督的職能

（1）監(jiān)控職能。財(cái)會(huì)監(jiān)督職能首先體現(xiàn)在，按照法定職責(zé)的范圍和內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督和管控，通過(guò)開(kāi)展監(jiān)控，完成對(duì)財(cái)政、財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)方面的監(jiān)督工作。

（2）保障職能。 財(cái)會(huì)監(jiān)督作為各種政府監(jiān)督的基礎(chǔ)性、支持性監(jiān)督，需要通過(guò)對(duì)財(cái)政、財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)等方面的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政和會(huì)計(jì)秩序的公平公正和穩(wěn)定有序。

（3）預(yù)警職能。 財(cái)會(huì)監(jiān)督的監(jiān)管時(shí)限范圍包括事前、事中和事后。首先，對(duì)事前的監(jiān)督就是為了發(fā)現(xiàn)隱患、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)；其次，通過(guò)對(duì)事中、事后的監(jiān)督，可以總結(jié)問(wèn)題， 及時(shí)反饋政策執(zhí)行中的不足和漏洞，并發(fā)出預(yù)警。

（4）糾偏職能。 一是對(duì)監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的一般性問(wèn)題責(zé)令其整改，糾正各類違規(guī)問(wèn)題。 二是對(duì)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的政策制度中存在的不足和漏洞進(jìn)行分析研判，為改進(jìn)做好參謀，為調(diào)整做足依據(jù)支撐。

（5）制裁職能。 是對(duì)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的比較嚴(yán)重的違法違規(guī)問(wèn)題進(jìn)行處理處罰，對(duì)涉嫌犯罪的移送司法機(jī)關(guān)依法進(jìn)行處理。

（6）評(píng)價(jià)職能。是指對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)進(jìn)行綜合分析，評(píng)價(jià)其運(yùn)行的成效是否達(dá)到預(yù)期，以及提出相關(guān)的改進(jìn)和完善意見(jiàn)。

2、財(cái)會(huì)監(jiān)督的作用

（1）維護(hù)相關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)的權(quán)威，推進(jìn)相關(guān)法規(guī)政策的貫徹落實(shí)和有效執(zhí)行。

（2）保障單位和個(gè)人的合法利益，滿足其合法的公共需求。

（3）防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，避免國(guó)有資產(chǎn)流失或減值。

（4）促進(jìn)相關(guān)法律、法規(guī)、制度的健全和完善，通過(guò)監(jiān)督檢查結(jié)果反饋監(jiān)管部門規(guī)章、 制度的漏洞和不足。

（5）整頓和規(guī)范市場(chǎng)秩序，提升會(huì)計(jì)信息質(zhì)量和中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量，優(yōu)化市場(chǎng)投資環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展。

（6）規(guī)范財(cái)政管理，促進(jìn)財(cái)政資金使用效率提升，確保財(cái)政資金配置和宏觀調(diào)控績(jī)效顯著。

二、新中國(guó)成立以來(lái)的財(cái)會(huì)監(jiān)督工作回顧

新中國(guó)成立后，財(cái)政工作開(kāi)始走上正軌，財(cái)政監(jiān)督（財(cái)會(huì)監(jiān)督的前身）工作應(yīng)運(yùn)而生，回顧過(guò)去的發(fā)展歷程，財(cái)會(huì)監(jiān)督工作大體經(jīng)歷了五個(gè)階段。

（一）發(fā)展歷程

1、財(cái)會(huì)監(jiān)督的發(fā)展歷程

（1）1949 年至1978 年。 在黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)之前，我國(guó)一直處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，實(shí)行的是統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制。 因此，財(cái)會(huì)監(jiān)督在當(dāng)時(shí)的主要任務(wù)是對(duì)全國(guó)企事業(yè)單位財(cái)務(wù)收支、執(zhí)行財(cái)稅政策等經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和控制、堵塞財(cái)政流失漏洞、維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律、挖掘收支潛力、促進(jìn)增產(chǎn)節(jié)約；主要采取的是直接干預(yù)式的監(jiān)督形式，對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)核算進(jìn)行監(jiān)管。

（2）1979 年至1993 年。 隨著黨的十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)， 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中補(bǔ)充和壯大了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、個(gè)體工商戶等，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制開(kāi)始逐步形成。 我國(guó)進(jìn)入以放權(quán)讓利、搞活經(jīng)濟(jì)為改革基本方略的發(fā)展時(shí)期，當(dāng)時(shí)財(cái)政管理的中心是保障改革開(kāi)放，增加人民收入。 所以該時(shí)期的財(cái)會(huì)監(jiān)督工作主要是對(duì)單位和個(gè)人的財(cái)務(wù)收支活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，查補(bǔ)國(guó)家財(cái)政收入，平衡財(cái)政收支，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，治理整頓經(jīng)濟(jì)秩序，檢查方式以專項(xiàng)檢查、查辦案件和查補(bǔ)收入為主。

（3）1994 年至1998 年。 1994 年國(guó)家開(kāi)始實(shí)行分稅制改革，伴隨著分稅制改革的推進(jìn)，財(cái)會(huì)監(jiān)督工作也在不斷轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念和思路，適時(shí)調(diào)整監(jiān)督重點(diǎn)和方向。 一是監(jiān)督理念方面，開(kāi)始從檢查型監(jiān)督逐步向管理型監(jiān)督轉(zhuǎn)變； 二是監(jiān)督內(nèi)容方面，從注重查補(bǔ)收入向收支并重轉(zhuǎn)變，從外部監(jiān)督向內(nèi)外監(jiān)督兼具轉(zhuǎn)變；三是監(jiān)督方式方面，從事后專項(xiàng)檢查向事前、事中和事后的全過(guò)程監(jiān)督轉(zhuǎn)變；四是監(jiān)督目的方面，從“糾錯(cuò)”型監(jiān)督向“預(yù)防”型監(jiān)督轉(zhuǎn)變，從安全性、合規(guī)性監(jiān)督向效益性監(jiān)督轉(zhuǎn)變。 同時(shí)，開(kāi)始建立健全財(cái)會(huì)監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)的建設(shè)，逐步完善監(jiān)督法規(guī)制度體系，穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)會(huì)監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)。

（4）1999 年至2012 年。 在這一時(shí)期，財(cái)會(huì)監(jiān)督主動(dòng)適應(yīng)公共財(cái)政建設(shè)的要求，拓寬監(jiān)督范圍、調(diào)整監(jiān)督模式、轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式，逐步發(fā)展成為財(cái)政管理中的重要組成部分。 一是拓寬了監(jiān)督范圍， 開(kāi)展了內(nèi)部審計(jì)工作，完善了財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制和體系；二是調(diào)整監(jiān)督模式，形成了日常監(jiān)督檢查與專項(xiàng)監(jiān)督檢查相結(jié)合的監(jiān)督模式；三是轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式，強(qiáng)化了金融和會(huì)計(jì)信息質(zhì)量監(jiān)督檢查，奠定了對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管基礎(chǔ)；堅(jiān)持以對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的監(jiān)管為抓手，發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的傳導(dǎo)作用，推進(jìn)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量提升；并實(shí)施會(huì)計(jì)信息質(zhì)量和注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)執(zhí)業(yè)質(zhì)量相互延伸的監(jiān)督方式，提高了監(jiān)督成效。

（5）2013 年至今。 黨的十八大以來(lái)，隨著“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”特殊定位的確立，財(cái)會(huì)監(jiān)督也隨之進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化以適應(yīng)財(cái)政改革的需要。 財(cái)會(huì)監(jiān)督被納入黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，與財(cái)政主體業(yè)務(wù)不斷深入融合，推動(dòng)中央重大財(cái)稅政策落地、保障財(cái)政資金安全高效運(yùn)行、切實(shí)維護(hù)規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、有效推動(dòng)防范財(cái)政業(yè)務(wù)廉政風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)會(huì)監(jiān)督機(jī)制和制度體系進(jìn)一步完善，財(cái)會(huì)監(jiān)督水平不斷提高。

2、會(huì)計(jì)監(jiān)督的發(fā)展歷程。 會(huì)計(jì)監(jiān)督作為財(cái)會(huì)監(jiān)督的重要組成部分，相對(duì)于財(cái)政監(jiān)督和財(cái)務(wù)監(jiān)督雖起步較晚，但發(fā)展很快，對(duì)人民群眾生活的影響更為直接和強(qiáng)烈；因此比較特殊和重要，需要單獨(dú)作一陳述。 在1999 年前，財(cái)會(huì)監(jiān)督基本以財(cái)政收支和稅務(wù)等方面的檢查工作為主， 會(huì)計(jì)監(jiān)督尚未成型；從1999 年以后，隨著財(cái)會(huì)監(jiān)督第四、五階段的發(fā)展，會(huì)計(jì)監(jiān)督迅速發(fā)展和壯大起來(lái)，逐步走進(jìn)人們的視野，影響和維護(hù)著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展。 截至目前，會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的發(fā)展歷程可以大體劃分為四個(gè)階段。

（1） 1999 年至2002 年。 1999 年全國(guó)人大對(duì)《會(huì)計(jì)法》進(jìn)行修訂，明確了財(cái)政部門對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督的職責(zé)，初步建立了會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查機(jī)制，這是會(huì)計(jì)監(jiān)督的起步階段。

（2） 2003 年至2008 年。 2003 年財(cái)政部正式收回對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管職能， 從行業(yè)協(xié)會(huì)代管回歸為財(cái)會(huì)監(jiān)督部門監(jiān)管， 開(kāi)始建立對(duì)該行業(yè)的行政監(jiān)管機(jī)制， 形成了對(duì)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量和事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量雙向延伸檢查的模式，提升了檢查成效。

（3） 2009 年至2018 年。總結(jié)由財(cái)稅大檢查轉(zhuǎn)變?yōu)闀?huì)計(jì)監(jiān)督檢查十年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)， 一是開(kāi)始探索組織全國(guó)監(jiān)督力量上下聯(lián)動(dòng)， 對(duì)一兩個(gè)重點(diǎn)行業(yè)集中檢查； 二是明確中央負(fù)責(zé)證券資格事務(wù)所和省級(jí)負(fù)責(zé)非證券資格的監(jiān)管分工； 三是開(kāi)始探索跨境會(huì)計(jì)監(jiān)管合作，逐步建立和完善中國(guó)特色會(huì)計(jì)監(jiān)督體系。

（4）2018 年至今，財(cái)政部正式將資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)監(jiān)管業(yè)務(wù)劃轉(zhuǎn)至財(cái)會(huì)監(jiān)督部門， 會(huì)計(jì)評(píng)估監(jiān)督體系基本形成。 同時(shí)，根據(jù)機(jī)構(gòu)改革的要求，重新劃定了財(cái)會(huì)監(jiān)督部門的職責(zé)、機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置，完成了新時(shí)期財(cái)會(huì)監(jiān)督的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

回顧財(cái)會(huì)監(jiān)督（包括會(huì)計(jì)監(jiān)督）的發(fā)展歷程，不難看出， 財(cái)會(huì)監(jiān)督工作是隨著國(guó)家政策的調(diào)整和財(cái)政中心工作的轉(zhuǎn)變而隨之發(fā)展的。雖有曲折，但大方向始終是朝著維護(hù)和促進(jìn)“實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活向往”的道路而前進(jìn)。

（二）取得成效

財(cái)會(huì)監(jiān)督在黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)下， 通過(guò)全體財(cái)會(huì)監(jiān)督干部的共同努力和社會(huì)各界的鼎力支持，取得了一定成效。

1、財(cái)會(huì)監(jiān)督職能作用得到進(jìn)一步發(fā)揮，有力地保障了中央重大決策部署貫徹落實(shí)。 一是全力支持打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)； 二是積極穩(wěn)妥開(kāi)展地方政府隱性債務(wù)處理和問(wèn)責(zé)； 三是組織開(kāi)展減稅降費(fèi)政策實(shí)施效果監(jiān)督檢查； 四是扎實(shí)開(kāi)展多個(gè)方面的專項(xiàng)檢查和調(diào)研；五是完成部分重點(diǎn)資金的調(diào)查核查等任務(wù)。

2、財(cái)會(huì)監(jiān)督重點(diǎn)進(jìn)一步突出，扎實(shí)做好財(cái)稅政策落實(shí)情況和財(cái)政資金監(jiān)督工作。 一是針對(duì)重大財(cái)稅政策，組織開(kāi)展全國(guó)性的監(jiān)督檢查；二是針對(duì)重點(diǎn)財(cái)政資金監(jiān)管，組織開(kāi)展相關(guān)專項(xiàng)治理；三是針對(duì)管理中的突出問(wèn)題， 通過(guò)曝光檢查結(jié)果等手段督促整改；四是針對(duì)違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律；五是針對(duì)財(cái)稅政策落實(shí)和資金管理問(wèn)題， 推動(dòng)建立長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制。

3、績(jī)效監(jiān)督效能得到進(jìn)一步提升，推動(dòng)建立現(xiàn)代財(cái)政體系。 一是工作機(jī)制進(jìn)一步完善；二是績(jī)效評(píng)價(jià)的成效和影響力不斷提高； 三是更加注重績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用；四是制度體系逐步健全；五是引導(dǎo)和規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)。

4、內(nèi)控內(nèi)審監(jiān)督成效進(jìn)一步顯現(xiàn)，不斷推進(jìn)完善防范財(cái)政業(yè)務(wù)和廉政領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制和措施

（1）加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)控，夯實(shí)財(cái)政管理基礎(chǔ)。 財(cái)政部門設(shè)立內(nèi)控委、內(nèi)控辦以及牽頭單位和本級(jí)各單位內(nèi)控管理崗、 內(nèi)控聯(lián)絡(luò)員組成的四級(jí)內(nèi)控管理機(jī)構(gòu)， 構(gòu)建了多項(xiàng)內(nèi)部控制操作規(guī)程等制度組成的內(nèi)控制度體系， 實(shí)施了由內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)對(duì)、 內(nèi)控信息化、 內(nèi)控有效性檢查、 內(nèi)控審核、 內(nèi)控考核評(píng)價(jià)和內(nèi)控結(jié)果運(yùn)用等工作組成的內(nèi)控執(zhí)行體系， 形成了以制約財(cái)政核心權(quán)力為目標(biāo)，以強(qiáng)化流程控制為手段，業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控相結(jié)合， 自我約束和監(jiān)督制衡并重的財(cái)政內(nèi)控機(jī)制。

（2）加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。 財(cái)政部門加強(qiáng)了對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的職能，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，重點(diǎn)審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹執(zhí)行中央和各級(jí)黨組決策部署、守法守紀(jì)盡責(zé)、重大經(jīng)濟(jì)決策、 財(cái)務(wù)收支、 國(guó)有資產(chǎn)管理等方面的情況。 財(cái)會(huì)監(jiān)督部門組織的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在增強(qiáng)財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)干部依法履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任意識(shí)、 完善領(lǐng)導(dǎo)干部管理和監(jiān)督機(jī)制、 推動(dòng)財(cái)政改革發(fā)展等方面，發(fā)揮了有效的作用。

5、會(huì)計(jì)監(jiān)督權(quán)威進(jìn)一步增強(qiáng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序得以保障。 會(huì)計(jì)工作是財(cái)經(jīng)工作的重要基礎(chǔ)，加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督是維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序的重要保障。 會(huì)計(jì)監(jiān)督與廣大人民群眾的工作生活密切相關(guān)， 做好會(huì)計(jì)監(jiān)督是維護(hù)國(guó)家和人民群眾切身利益的關(guān)鍵。 各級(jí)財(cái)政部門緊密圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)政中心工作，會(huì)計(jì)監(jiān)督工作已經(jīng)開(kāi)展了20 多年，已打造成為財(cái)政部門執(zhí)法監(jiān)督的一個(gè)品牌， 取得了一定的成效。

（1）堅(jiān)持服務(wù)大局，突出檢查重點(diǎn)。 一是會(huì)計(jì)監(jiān)督工作圍繞宏觀調(diào)控和深化改革的重點(diǎn)領(lǐng)域，加大對(duì)金融、能源、通信、糧食、醫(yī)藥、房地產(chǎn)等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重點(diǎn)行業(yè)的檢查力度， 嚴(yán)肅查處了一批重大典型案件，為完善宏觀調(diào)控、推進(jìn)財(cái)稅改革、 防范金融風(fēng)險(xiǎn)等提供了很多有價(jià)值的政策建議； 二是圍繞會(huì)計(jì)審計(jì)準(zhǔn)則和內(nèi)部控制規(guī)范的實(shí)施，通過(guò)檢查督促企事業(yè)單位規(guī)范會(huì)計(jì)核算、加強(qiáng)內(nèi)部控制，確保準(zhǔn)則得到有效執(zhí)行；三是圍繞強(qiáng)化注冊(cè)會(huì)計(jì)師和資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)管， 推動(dòng)建立對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的分類監(jiān)管和抽查機(jī)制，有力促進(jìn)了行業(yè)的健康發(fā)展；四是處理舉報(bào)、投訴問(wèn)題中介機(jī)構(gòu)，并向紀(jì)檢、司法機(jī)關(guān)移送了一批違法案件和重大線索， 有效遏制了會(huì)計(jì)造假的勢(shì)頭，國(guó)內(nèi)會(huì)計(jì)秩序正在逐步好轉(zhuǎn)。

（2）堅(jiān)持開(kāi)拓創(chuàng)新，理清監(jiān)督思路。財(cái)會(huì)監(jiān)督部門勇于探索、大膽實(shí)踐，形成了一整套工作機(jī)制。一是堅(jiān)持會(huì)計(jì)監(jiān)督與服務(wù)財(cái)政管理相結(jié)合， 在會(huì)計(jì)監(jiān)督中嚴(yán)肅查處虛報(bào)冒領(lǐng)財(cái)政資金、 少繳漏繳稅款等財(cái)政違法違規(guī)問(wèn)題，為促進(jìn)財(cái)政管理、嚴(yán)明財(cái)經(jīng)紀(jì)律提供了重要保障； 二是堅(jiān)持日常監(jiān)管與專項(xiàng)檢查相結(jié)合， 進(jìn)一步完善統(tǒng)一部署、 上下聯(lián)動(dòng)、集中審理、處罰公告等專項(xiàng)檢查機(jī)制，積極探索加強(qiáng)日常監(jiān)管， 進(jìn)一步完善業(yè)務(wù)報(bào)備制度和證券資格事務(wù)所監(jiān)管機(jī)制，會(huì)計(jì)監(jiān)督的科學(xué)化、規(guī)范化水平不斷提高； 三是堅(jiān)持會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查和會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查相結(jié)合， 實(shí)現(xiàn)了對(duì)企事業(yè)單位和會(huì)計(jì)師事務(wù)所檢查的雙向延伸， 形成了覆蓋全面、 運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的富有中國(guó)特色和財(cái)政特點(diǎn)的會(huì)計(jì)監(jiān)督體系。

（3）堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，鞏固主體地位。一是在財(cái)政部統(tǒng)一組織下，中央、省、市、縣財(cái)政部門上下聯(lián)動(dòng)，每年集中對(duì)1—2 個(gè)重點(diǎn)行業(yè)企事業(yè)單位集中開(kāi)展檢查，檢查深度和廣度明顯加強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了會(huì)計(jì)監(jiān)督“全國(guó)一盤棋”，鞏固了財(cái)政部門會(huì)計(jì)監(jiān)督的主導(dǎo)地位；二是財(cái)政部監(jiān)管局和地方財(cái)政部門合理分工、各有側(cè)重， 形成財(cái)政部各地監(jiān)管局負(fù)責(zé)重點(diǎn)監(jiān)督中央企業(yè)、上市公司、金融機(jī)構(gòu)、證券備案的事務(wù)所， 地方財(cái)政部門負(fù)責(zé)全面監(jiān)督地方國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)、行政事業(yè)單位、中小事務(wù)所的工作格局； 三是財(cái)政部門切實(shí)發(fā)揮會(huì)計(jì)監(jiān)督主導(dǎo)作用，主動(dòng)加強(qiáng)與審計(jì)、稅務(wù)、金融監(jiān)管、國(guó)資監(jiān)管等部門的溝通，各有分工、相互協(xié)作，共同為會(huì)計(jì)監(jiān)督工作持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

（4）堅(jiān)持公開(kāi)透明，增強(qiáng)督促效果。按照國(guó)務(wù)院“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的要求，各級(jí)財(cái)會(huì)監(jiān)督部門通過(guò)政府網(wǎng)站、報(bào)紙、電視臺(tái)等主流媒體對(duì)查前公示和查后公告進(jìn)行報(bào)道， 主動(dòng)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注， 樹(shù)立了財(cái)政部門的監(jiān)管權(quán)威。目前，所有省級(jí)財(cái)政部門和大多數(shù)市、縣財(cái)政部門已實(shí)現(xiàn)查前公示和查后公告，取得了良好的社會(huì)效果。 會(huì)計(jì)監(jiān)督的透明度不斷提高，保護(hù)了群眾的知情權(quán)，提高了群眾的參與熱情，有效遏制了會(huì)計(jì)造假行為，為綜合治理會(huì)計(jì)信息失真和中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量提升發(fā)揮了重要作用。

（三）基本經(jīng)驗(yàn)

財(cái)會(huì)監(jiān)督從建國(guó)到如今經(jīng)歷了五個(gè)階段，在發(fā)展過(guò)程中雖有過(guò)一些曲折，但在每一個(gè)階段都取得了一定的成效， 為當(dāng)時(shí)的社會(huì)發(fā)展作出了一定貢獻(xiàn)，不僅體現(xiàn)了財(cái)會(huì)監(jiān)督的重要性，也積累了一些經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

1、必須堅(jiān)持圍繞中心，服務(wù)大局。 開(kāi)展財(cái)會(huì)監(jiān)督就是為了保障財(cái)政中心工作有序進(jìn)行，也是推進(jìn)財(cái)政改革的有力保障。 長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政監(jiān)督部門始終能夠緊密圍繞財(cái)政中心工作，提高站位，科學(xué)規(guī)劃，認(rèn)真實(shí)施，確保各時(shí)期財(cái)政中心工作的順利實(shí)施。 從多年的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，只有緊緊圍繞財(cái)政中心工作，才能有的放矢、永葆旺盛生命力，才能滿足各時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

2、必須堅(jiān)持依法行政，規(guī)范執(zhí)法。 全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，也是新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略的重要內(nèi)容之一。堅(jiān)持依法治國(guó)、依法行政，規(guī)范執(zhí)法，是財(cái)會(huì)監(jiān)督工作通過(guò)多年實(shí)踐總結(jié)的寶貴經(jīng)驗(yàn)。一是建立健全相關(guān)法規(guī)制度，先后制定了《財(cái)政部門實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督辦法》《財(cái)政檢查工作辦法》《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》《資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)財(cái)政監(jiān)督管理辦法》《會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)許可和監(jiān)督管理辦法》 等，并對(duì)《會(huì)計(jì)法》《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》《預(yù)算法實(shí)施條例》等進(jìn)行修訂。 通過(guò)建立健全相關(guān)法規(guī)制度，做到財(cái)會(huì)監(jiān)督有法可依； 二是嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法規(guī)要求，堅(jiān)持做到檢查合法，程序合規(guī)。 財(cái)會(huì)監(jiān)督的各項(xiàng)檢查工作都能做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，并全面貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院要求的“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”原則，確保財(cái)會(huì)監(jiān)督工作公平、公正。

3、必須堅(jiān)持開(kāi)拓創(chuàng)新，長(zhǎng)效治理。與時(shí)俱進(jìn)，開(kāi)拓創(chuàng)新，構(gòu)建完善的具有中國(guó)特色的財(cái)會(huì)監(jiān)督制度體系，建立財(cái)會(huì)監(jiān)督的長(zhǎng)效監(jiān)管治理機(jī)制，是財(cái)會(huì)監(jiān)督工作發(fā)展的方向。這就需要各級(jí)財(cái)會(huì)監(jiān)督部門和監(jiān)督干部充分發(fā)揮工作積極性、 主動(dòng)性和創(chuàng)造性，在不同時(shí)期，思考時(shí)代特點(diǎn)，研究對(duì)應(yīng)策略，發(fā)揮好財(cái)會(huì)監(jiān)督的重要保障作用。

4、必須堅(jiān)持有機(jī)銜接，相互制衡。 財(cái)會(huì)監(jiān)督工作要形成一個(gè)監(jiān)督檢查的閉環(huán)工作鏈條，監(jiān)督檢查程序必須環(huán)環(huán)緊扣，有機(jī)銜接；同時(shí)，還要對(duì)某些關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控，相互制衡，避免監(jiān)督工作隨意，降低差錯(cuò)率。 在財(cái)政監(jiān)督中，建立預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的相互協(xié)調(diào)和制衡機(jī)制； 在財(cái)務(wù)監(jiān)督中，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的管理和制約辦法； 在會(huì)計(jì)監(jiān)督中，堅(jiān)持隨機(jī)抽取、查審分離等原則，確保監(jiān)督工作有序開(kāi)展和公正透明。

5、必須堅(jiān)持開(kāi)闊視野，深化合作。 財(cái)會(huì)監(jiān)督是國(guó)家監(jiān)督治理體系中的一員，發(fā)揮好監(jiān)督作用還需要不斷開(kāi)闊視野，加強(qiáng)與各方面的合作。 在財(cái)政和財(cái)務(wù)監(jiān)督方面，需要加強(qiáng)與紀(jì)檢、審計(jì)等監(jiān)督力量的合作，建立信息共享機(jī)制，探索開(kāi)展聯(lián)合檢查，形成行政監(jiān)督合力。 在會(huì)計(jì)監(jiān)督方面，一是強(qiáng)化與行業(yè)協(xié)會(huì)的聯(lián)合，形成行政監(jiān)管和行業(yè)自律相結(jié)合的監(jiān)管；二是加強(qiáng)與審計(jì)、證監(jiān)等部門合作，形成政府監(jiān)管合力；三是探索與國(guó)外監(jiān)管部門的合作，在尊重主權(quán)、平等合作的基礎(chǔ)上，積極推動(dòng)跨境監(jiān)管合作機(jī)制，以適應(yīng)不斷發(fā)展的國(guó)際經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)。

6、必須堅(jiān)持隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)人才。事業(yè)興旺，關(guān)鍵在人，建立健全財(cái)會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)是發(fā)展財(cái)會(huì)監(jiān)督事業(yè)的基礎(chǔ)。習(xí)近平總書(shū)記多次在中央黨校中青年開(kāi)班式上講話， 對(duì)人才培養(yǎng)工作非常重視，目前各級(jí)財(cái)政部門逐步重視財(cái)會(huì)監(jiān)督隊(duì)伍的建設(shè)和人才培養(yǎng)工作，積極協(xié)調(diào)，為財(cái)會(huì)監(jiān)督隊(duì)伍充實(shí)骨干，為監(jiān)督檢查干部制定系統(tǒng)的培訓(xùn)或培養(yǎng)計(jì)劃?！笆陿?shù)木，百年樹(shù)人”，人才戰(zhàn)略不是一朝一夕可以完成的，因此要提早安排，科學(xué)培養(yǎng)，努力打造一支忠誠(chéng)、干凈、有擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)干部隊(duì)伍，才是財(cái)會(huì)監(jiān)督工作最有力的組織保障。