●田桂珍

2014 年新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》首次以立法形式明確了“各級預(yù)算應(yīng)當遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、 講求績效和收支平衡的原則”， 強調(diào)了要提高預(yù)算績效。 經(jīng)過多年的實踐與探索，2018 年 《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號）提出建設(shè)全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系， 著力提高財政資源配置效率和使用效益， 改變預(yù)算資金分配的固化格局。 隨著我國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段， 全面實施預(yù)算績效管理已成為建立現(xiàn)代財政制度的關(guān)鍵點和突破口。

百年大計，教育為本，教育是對中華民族偉大復(fù)興具有決定性意義的事業(yè)。 從財政資源投入看，教育經(jīng)費在一般公共預(yù)算支出中占比最大。 2018 年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費使用效益的意見》（國辦發(fā)〔2018〕82 號）指出，國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例達到并持續(xù)保持在4%以上，投入機制逐步健全，但仍存在經(jīng)費使用“重硬件輕軟件、重支出輕績效”等問題，提出要進一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)、 提高教育經(jīng)費使用效益， 要著力解決教育發(fā)展不平衡不充分問題， 切實提高教育資源配置效率和使用效益， 促進公平而有質(zhì)量的教育發(fā)展。 同年上海市人民政府印發(fā) 《關(guān)于深入推進本市義務(wù)教育城鄉(xiāng)一體化改革促進優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的實施意見》（滬府發(fā)〔2018〕2 號）提出促進城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)均等化，整體提升城鄉(xiāng)學(xué)校教育質(zhì)量和辦學(xué)水平， 努力破解居民日益增長的優(yōu)質(zhì)教育資源需求和不均衡不充分發(fā)展之間的矛盾， 重點追求教育公平和教育質(zhì)量。

因此，提高財政教育經(jīng)費的績效有其重要性和必要性， 本文將以閔行區(qū)教育局財政教育支出為例， 分析閔行區(qū)財政教育經(jīng)費績效評價現(xiàn)狀， 提出改進的對策建議。

一、現(xiàn)有預(yù)算績效評價體系介紹

（一）近年來閔行區(qū)預(yù)算績效管理實施情況

近年來，閔行區(qū)在開展政策和項目績效管理改革試點方面積累了豐富經(jīng)驗，并走在了全國前列。 根據(jù)《閔行區(qū)全面實施預(yù)算績效管理的實施意見》（閔委發(fā)〔2019〕50 號），從2019 年起，在區(qū)、鎮(zhèn)兩級全面實施預(yù)算績效管理。到2020 年底， 區(qū)級率先基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理新體系。到2021 年底，在全區(qū)范圍內(nèi)全面形成“預(yù)算決策有評估、預(yù)算編制有目標、 預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、 預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理新機制。 考慮到績效目標編制的規(guī)范性、 完整性及與預(yù)算資金的匹配性將影響后續(xù)績效評價的準確性， 是績效評價工作的基礎(chǔ)，因此下面將圍繞績效目標編報環(huán)節(jié)，介紹近年來預(yù)算績效評估中績效目標編報的變化。

表1 閔行區(qū)2019-2021 年部門預(yù)算績效目標申報情況

（二）財政項目支出績效目標申報指標體系

根據(jù) 《上海市財政項目支出預(yù)算績效管理辦法（試行）》（滬財預(yù)〔2020〕6 號），績效目標編報應(yīng)符合突出重點、具體細化、合理可行的要求，設(shè)置的績效指標包括三個一級指標，分別是產(chǎn)出指標、效益指標、滿意度指標，其中產(chǎn)出指標下設(shè)置數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本等二級指標，效益指標下設(shè)經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響等二級指標。 滿意度指標下設(shè)服務(wù)對象滿意度二級指標。 三級指標則根據(jù)需要自行設(shè)置。

根據(jù)閔行區(qū)預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，項目績效目標編制時至少選擇3 條產(chǎn)出指標、2 條效益指標、1 條滿意度指標。系統(tǒng)中績效指標分為共性指標和個性指標，經(jīng)查詢教育支出個性指標，共設(shè)置451 條績效指標供單位在編報績效目標時按需選擇，其中使用率大于0 的指標共74 條，使用率0.2%及以上的績效指標共26 條，具體情況詳見表2。

表2 使用率0.2%及以上的教育支出績效指標情況

二、閔行區(qū)財政教育支出績效目標編報分析

該部分分析依據(jù)閔行區(qū)人民政府網(wǎng)站上公開的閔行區(qū)教育局2021 年財政項目支出績效目標填報表。 現(xiàn)以政府投資計劃項目為例，對績效目標編報開展分析。閔行區(qū)教育局2021 年度政府投資計劃項目總金額4.17 億元，包括24 個工程項目，年度績效目標是通過實施上述工程，落實“十四五” 時期閔行區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略定位與布局調(diào)整， 有針對性的做好教育資源配置和布局調(diào)整， 使區(qū)域教育資源的總量和質(zhì)量能夠滿足地區(qū)居民對基礎(chǔ)教育的需求。 項目未填報總績效目標。 績效指標的選取上，產(chǎn)出指標中的數(shù)量、 質(zhì)量、 時效指標各填報一個，效益指標中的社會效益和可持續(xù)影響指標各填報一個， 滿意度指標中填報了一個服務(wù)對象滿意度指標。

（一）該項目績效目標編報的優(yōu)點

1、績效指標數(shù)量符合要求。該項目共設(shè)置6條績效指標， 符合項目績效目標編制時至少選擇3 條產(chǎn)出指標、2 條效益指標、1 條滿意度指標的基本要求。

2、選取了符合項目特點的核心指標。 數(shù)量指標下的工程計劃完成率旨在考查工程計劃完成情況是否與計劃一致， 質(zhì)量指標下的階段性監(jiān)理意見旨在考查監(jiān)理意見是否達到計劃標準， 社會效益指標下的重大安全事故旨在考查是否發(fā)生重大安全事故。 上述三個指標都是基本建設(shè)項目中核心的要素，工程建設(shè)進度、建設(shè)質(zhì)量、重大安全事故控制等是最為關(guān)鍵、最關(guān)心的因素，績效目標設(shè)置做到了突出重點。

3、績效指標定量與定性相結(jié)合。 績效目標應(yīng)當具體細化，盡量進行定量表述，輔之以定性表述。 該項目績效目標中工程計劃完成率年度指標值為100%，重大安全事故為0，管理人員滿意度為大于等于85%， 一半的績效指標做到了定量表述，滿足定量與定性相結(jié)合的要求。

（二）該項目績效目標編制的不足之處

1、項目總目標空缺，年度總目標空泛。 該項目未填報項目建設(shè)期內(nèi)總績效目標， 年度總目標的設(shè)置描述較為空泛， 做好教育資源配置和布局調(diào)整，滿意居民對基礎(chǔ)教育的需求，不夠具體詳細， 績效指標中也未能反映項目建設(shè)對教育資源配置和布局調(diào)整的作用， 未設(shè)置居民滿意度指標， 年度總目標的表述反而更像項目總目標。

2、績效指標選取不夠全面具體。 該項目只設(shè)置了最基礎(chǔ)的6 條績效指標， 指標更加側(cè)重工程管理方向，缺乏工程可以取得的效果、財務(wù)管理、預(yù)算執(zhí)行等方面的指標，例如新建建筑面積、新建工程驗收合格率、項目建設(shè)完成后利用率、室內(nèi)空氣檢測合格率、師生滿意度、預(yù)計招生人數(shù)、學(xué)校輻射范圍、財務(wù)管理制度健全性、資金使用規(guī)范性、政府采購規(guī)范性、預(yù)算執(zhí)行率等指標。

3、績效目標填報未按照一項目一績效原則。政府投資計劃項目總金額4.17 億元， 金額非常大，且包括24 個工程項目，每個項目的位置、建設(shè)進度、資金、工程體量各不相同，其績效目標也會存在差異， 應(yīng)當每個項目分別填報績效目標，設(shè)置差異化績效指標，以體現(xiàn)精細化管理，完善工程管理與資金使用， 切實發(fā)揮教育經(jīng)費的作用。

三、 優(yōu)化財政教育支出績效評價的對策建議

（一）提高教育經(jīng)費績效目標編制質(zhì)量

高質(zhì)量的績效目標是開展績效評價的基礎(chǔ)，關(guān)系到績效評價的真實性、準確性、合理性以及適用性。 建議在績效目標最低6 條指標的基礎(chǔ)上，適當增加貼合項目特色的個性指標，優(yōu)先選取最具代表性、最能直接反映產(chǎn)出和效益的核心指標，精簡實用，指標內(nèi)涵應(yīng)當明確、具體、可衡量，數(shù)據(jù)及佐證資料應(yīng)當可采集、可獲得。

另外，對于年中調(diào)整增加的教育項目，例如地方政府專項債券項目， 也應(yīng)進行績效目標編報。

（二）開展財政教育支出整體績效評價

在對單個預(yù)算項目、教育部門整體支出開展績效評價的基礎(chǔ)上，開展閔行區(qū)財政教育支出整體績效評價，評估教育經(jīng)費投入對閔行區(qū)教育環(huán)境與質(zhì)量提升產(chǎn)生的實質(zhì)性作用，為改進支出結(jié)構(gòu)、提高資金效益、促進教育發(fā)展提供參考。 以義務(wù)教育支出為例，構(gòu)建績效評價指標體系，再以2020 年度數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)， 測量閔行區(qū)區(qū)級與鎮(zhèn)級、不同街鎮(zhèn)、不同學(xué)校的教育相關(guān)指標，評估義務(wù)教育資源分配與配置的均衡性，以及教育的質(zhì)量，發(fā)現(xiàn)教育經(jīng)費支出存在的問題與短板， 從而為未來財政義務(wù)教育投入提供改進的建議。

促進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展， 一是要實現(xiàn)教育公平，二是要提高教育質(zhì)量，財政義務(wù)教育投入績效評價指標體系的構(gòu)建可以從這兩大方面著眼。結(jié)合財政支出績效的本質(zhì)來看，在績效體系構(gòu)建時可以將“公平”維度拆分成差異化公平和公共責(zé)任這兩項指標， 前者指專項資金支出的目標受益地區(qū)與項目受眾能否在相對公平的基礎(chǔ)上取得相關(guān)資金、公共產(chǎn)品與服務(wù)，后者便是對單一追尋經(jīng)濟性指標的補充和緩和， 尤其體現(xiàn)政府對相對弱勢者的擔(dān)當。 教育的“質(zhì)量”則可以理解為教育的成果， 是教育在培養(yǎng)學(xué)生全面發(fā)展方面的積極成效。

通過查閱研讀義務(wù)教育領(lǐng)域相關(guān)政策文件，提取出下列關(guān)于教育公平與質(zhì)量的指標， 詳見表3。

表3 政策文件關(guān)鍵詞表

在堅持“以結(jié)果為導(dǎo)向”和“以顧客為導(dǎo)向”的績效評價原理基礎(chǔ)上，主要從教育經(jīng)費投入、教育發(fā)展能力、教育產(chǎn)出與結(jié)果三方面入手進行指標設(shè)計，應(yīng)用多目標管理理論來組合績效指標，從規(guī)模、結(jié)構(gòu)、社會3 個方面構(gòu)建一級政府財政教育經(jīng)費績效評價指標體系，從基礎(chǔ)績效、項目績效、整體績效三個層面構(gòu)建教育部門支出績效評價指標體系， 遵循統(tǒng)一性與差異化動態(tài)平衡原則，構(gòu)建簡潔、適用、有效的指標體系通用模型等不同學(xué)者關(guān)于績效評價指標體系構(gòu)建思想，并結(jié)合政策文件分析、訪談結(jié)果等構(gòu)建閔行區(qū)財政義務(wù)教育投入績效評價指標體系， 詳見表4。

表4 財政義務(wù)教育投入績效評價指標體系