●王 玲 栗云靜

一、引言

科技是第一生產(chǎn)力，科技創(chuàng)新在國家中長期發(fā)展戰(zhàn)略中居于重要地位，近年來我國科研整體投入超2萬億元，呈逐年增長趨勢。中央級科研院所作為國家隊，承擔著國家科技計劃的重要攻關任務，科研經(jīng)費來源多、規(guī)模大，科學研究業(yè)務活動復雜，具有不確定性，要想“花好錢、辦好事”就需要持續(xù)深入開展單位內(nèi)控建設，規(guī)范內(nèi)部經(jīng)濟和業(yè)務活動，強化內(nèi)部權力的規(guī)范運行。2021年是我國“十四五”規(guī)劃開局之年，中央級科研院所步入新發(fā)展階段，在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程上發(fā)揮更加積極的作用。為推動科學事業(yè)快速發(fā)展，加快攻關“卡脖子”的科技難題，2021年8月《國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》（國辦發(fā)〔2021〕32號）印發(fā)，賦予科研經(jīng)費管理更大自主權，旨在全面激發(fā)科研人員的創(chuàng)新創(chuàng)造活力。立足新發(fā)展階段、堅持新發(fā)展理念、服務新發(fā)展格局，中央級科研院所需要構建新時期適合科研規(guī)律、更加科學有效的內(nèi)控制度，運用新技術主動融入新發(fā)展階段，進一步釋放科研新活力，實現(xiàn)科技創(chuàng)新的新突破，推動我國科學事業(yè)向更高水平邁進。

二、中央級科研院所內(nèi)控建設現(xiàn)狀

科研院所屬于知識技術密集、高層次人才集中的科學事業(yè)單位，承擔著國家關鍵領域核心技術攻關任務和人才培養(yǎng)任務?？蒲蓄I域是不斷改革的領域，科研院所引入內(nèi)控制度是在合理保障科研經(jīng)濟業(yè)務合法合規(guī)的前提下，以人為本，以充分調(diào)動科研人員的積極性為出發(fā)點，激發(fā)其創(chuàng)新創(chuàng)造活力，提高科研機構運行效率和科研成果的產(chǎn)出質(zhì)量。2012年財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，部署全面建設內(nèi)部控制工作。2015年財政部印發(fā)的《關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》對內(nèi)控建設提出了具體的時間節(jié)點要求。2014年至2020年是中央級科研院所內(nèi)控建設的重要階段，單位層面內(nèi)控建設方面，基本建立了內(nèi)控組織協(xié)調(diào)機制，定期或不定期召開內(nèi)控會議專題研究內(nèi)控建設情況；建立了與事業(yè)發(fā)展相適應的議事決策機制，重新梳理明確了關鍵崗位工作職責，使權力運行與經(jīng)濟業(yè)務決策、執(zhí)行、監(jiān)督基本實現(xiàn)了有效分離。業(yè)務層面內(nèi)控建設方面，建立了科研教學經(jīng)費、預算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、科研修繕項目、政府采購、合同管理等業(yè)務內(nèi)控制度，繪制了工作流程圖，編制了內(nèi)控手冊，增強了風險防控能力，為引領科學事業(yè)在新發(fā)展階段實現(xiàn)更高質(zhì)量的內(nèi)控治理打下了堅實的基礎。但是，相比財政部文件要求“到2020年，基本建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的，權責一致、制衡有效、運行順暢、執(zhí)行有力、管理科學的內(nèi)部控制體系，更好發(fā)揮內(nèi)部控制在提升內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權力運行、促進依法行政、推進廉政建設中的重要作用”還存在一定的差距，在內(nèi)控的科學性、與科研業(yè)務的適應性、辦事流程的便捷性、內(nèi)控信息化以及對提升科研院所內(nèi)部整體治理水平的貢獻等方面還需要進一步完善。

三、中央級科研院所內(nèi)控建設存在問題

(一)內(nèi)控建設尚未實現(xiàn)全員、全過程參與的良好局面

企業(yè)管理目標是追求企業(yè)價值最大化或股東價值最大化，有效的內(nèi)控能夠提高企業(yè)經(jīng)營效益，為企業(yè)或股東獲得更高的利益，根據(jù)成本效益原則，企業(yè)有強烈的動因建立并有效實施內(nèi)部控制。中央級科研院所具有公益屬性，資金來源主要是財政性資金，資金的權屬是“共有”，單位經(jīng)濟風險管理意識較淡薄，建立和實施內(nèi)部控制的主觀能動性相比企業(yè)較低，單位自發(fā)深入開展內(nèi)控建設與優(yōu)化的動力尚不足?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求單位內(nèi)控建設要全員、全業(yè)務、全過程參與建設，實際建設過程中主要是財務部門牽頭實施或者財務部門牽頭委托第三方中介機構實施，科研教學等業(yè)務部門、課題組、學系的參與程度非常有限。經(jīng)過幾年的內(nèi)控建設組織實施、宣傳培訓，雖然業(yè)務人員對單位內(nèi)部控制有了一定程度的認知，但從根本上還是認為內(nèi)控建設僅僅是單位行政管理的一套制度創(chuàng)新，與科研教學業(yè)務并無太多關聯(lián)，甚至認為辦業(yè)務增加了一些不必要的工作流程。因此，雖然科研院所的內(nèi)部控制體系已經(jīng)建立，但是與科研教學業(yè)務管理的融合度不高。

(二)現(xiàn)行內(nèi)控體系不能滿足科學事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的需求

2016年至今國家下發(fā)了諸多科研經(jīng)費“放管服”改革文件，賦予了科研經(jīng)費管理更大自主權。中央級科研院所如何在確?！叭藛T資金兩安全”的前提下，做到防范風險與便捷高效的平衡，這是目前內(nèi)控建設中的難題。許多科研院所成立時間較長、組織架構老化，信息化水平較低，管理制度未能與時俱進，授權與審批設置未能與風險評估有效結合，審批權限太低，審批流程過長，一項業(yè)務在辦理中，業(yè)務審批與財務審批存在重復控制現(xiàn)象。因此，目前內(nèi)控體系相較于國家對科研經(jīng)費“放管服”改革的要求有一定差距，仍需要不斷完善與優(yōu)化。此外，受事業(yè)單位編制影響，科研院所內(nèi)部干部職工更新與輪崗比例較低，現(xiàn)有的管理人員知識結構單一，內(nèi)控人才供給仍顯不足，不能滿足科學事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的需求。

近年來中央專項巡視、審計署審計、結題審計發(fā)現(xiàn)了一些較典型的科研經(jīng)費腐敗案例，以材料費預付款私設小金庫，以測試費轉(zhuǎn)移資金等等，其作案時間之長、金額之大、方法手段及社會影響之惡劣發(fā)人深省。究其根源除個人原因外，單位核心業(yè)務的內(nèi)控建設與實施也存在重大缺陷，未能將重大風險進行有效控制。目前，大部分科研院所尚未建立風險評估的工作機制，業(yè)務層面權力運行制度與流程尚需規(guī)范，業(yè)務辦理中人為干預現(xiàn)象時有發(fā)生。相較于內(nèi)控數(shù)字化發(fā)展要求和建設高效的內(nèi)控體系，單位的信息化水平需要不斷提高。

(三)內(nèi)控評價與監(jiān)督收效甚微

中央級科研院所對內(nèi)控自我評價重視不足，大部分單位未定期組織開展內(nèi)控評價。部分開展內(nèi)控評價的單位一般由內(nèi)控部門牽頭，各部門按照歸口管理業(yè)務，各自對照自評表收集業(yè)務支撐材料開展自我評價。由于科研院所內(nèi)部控制和風險管理專業(yè)人員較少，也未聘請中介機構開展內(nèi)控評價，內(nèi)控評價的質(zhì)量不高。此外，我國尚未建立行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性的審計機制，雖然年度預算執(zhí)行情況審計、科研課題結題審計、各類專項審計也關注單位內(nèi)部控制建設情況，但對內(nèi)控有效性的完善和促進收效甚微。

四、中央級科研院所內(nèi)控優(yōu)化對策

（一）強化內(nèi)控建設責任，打造良好的內(nèi)控生態(tài)

國家層面，應將行政事業(yè)單位內(nèi)控建設上升到法規(guī)高度，強化內(nèi)控建設責任，將單位內(nèi)控建設與實施有效性作為黨政領導年度考核的主要內(nèi)容之一。單位層面，黨政領導班子應當真正將內(nèi)控建設作為“一把手工程”實施，在單位中層干部考核中將內(nèi)控建設情況作為重要考核指標之一予以考核?！耙话咽帧睉敵掷m(xù)推動單位內(nèi)控文化建設落地，定期加強全員內(nèi)控知識培訓，開展內(nèi)部控制與個人切實利益關系的宣傳教育，學習內(nèi)控失效導致科研領域的典型腐敗案例。讓科研教學人員深刻認識到有效的內(nèi)控建設對科學事業(yè)的重要支撐意義，認識和把握單位內(nèi)部控制對當今直面國際國內(nèi)復雜環(huán)境新矛盾新挑戰(zhàn)的重要保障意義，從而不斷增強內(nèi)控意識和風險意識，樹立底線思維，提升科研產(chǎn)出效益。

（二）建設內(nèi)控優(yōu)化與運行長效機制，為內(nèi)控有效性提供保障

科研院所內(nèi)控建設要結合其核心業(yè)務科研工作來開展?？蒲袠I(yè)務有其特殊性，不確定性程度高。科研院所應建立內(nèi)控實施的快速反應機制，及時跟蹤科研需求，主動適應科研業(yè)務的變化。大力發(fā)揮科研財務助理、財務部門、業(yè)務部門、審計與紀檢部門等多方參與的內(nèi)控實施機制作用，建立常態(tài)化聯(lián)合解決問題的機制。加強科研財務助理的內(nèi)控實施問題日常指導，以科研財務助理為核心，及時收集內(nèi)控實施問題，做好內(nèi)控問題分析工作，尤其是科研“放管服”政策落實與內(nèi)部控制不協(xié)調(diào)不適應的問題。在內(nèi)控優(yōu)化過程中，對標行業(yè)中內(nèi)控建設標桿單位，找準科研經(jīng)費“放管服”政策和單位內(nèi)控之間的平衡點和結合點，堅持“應放則放、該管則管、能服則服”原則，以“優(yōu)化科研管理，提升科研績效”為目標，增強內(nèi)控優(yōu)化的針對性和適用性。針對單位內(nèi)部內(nèi)控專業(yè)管理人才較少的特點，整合社會中介、內(nèi)控專家、單位內(nèi)部管理人員等多方力量參與內(nèi)控體系優(yōu)化工作，定期動態(tài)更新內(nèi)控手冊，加強內(nèi)控實施前模擬測試，確保有效運行。

（三）持續(xù)完善適合科研規(guī)律的內(nèi)控體系

1、完善風險評估機制。建立常態(tài)化風險評估工作機制。成立風險評估工作小組，由單位主要領導任組長，全面統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各行政部門、學系、課題組積極配合風險評估工作。審計部門負責人擔任副組長，主要負責計劃、組織和安排具體風險評估工作。依據(jù)每年度內(nèi)控報告或國家政策改革等有重大變化時，由內(nèi)審部門牽頭對科研教學業(yè)務面臨的不確定性因素進行全面梳理，形成風險點清單，識別可能存在的風險，從風險發(fā)生的可能性、風險的影響程度兩個維度，劃分多個風險層級，對風險發(fā)生的可能性進行分析，確定風險的重要性水平，進行風險排序。對無法接受的風險采取應對策略，通過修改制度或完善工作流程，確保將經(jīng)濟風險控制在可接受范圍內(nèi)。

2、優(yōu)化單位層面內(nèi)控。中央級科研院所內(nèi)控組織機制包括決策機制、日常管理、運行監(jiān)督、內(nèi)控執(zhí)行。確定科學合理的分工和授權。內(nèi)控領導小組是內(nèi)控管理的決策機構，負責與內(nèi)控有關的重大事項的決策。在科研專家治所（院）的管理體制下，引入外部經(jīng)濟管理領域?qū)＜覅⑴c重大經(jīng)濟決策，將領導層有效的時間和精力用于單位重大決策，增強決策科學性、合規(guī)性。內(nèi)控工作小組是內(nèi)控日常管理機構，負責內(nèi)控工作推進、督促、指導、檢查等工作。具備條件的干部可定期實施輪崗與競爭上崗，讓行政管理人員實現(xiàn)一專多能，提升內(nèi)控管理績效，增強服務活力。各業(yè)務部門負責具體執(zhí)行內(nèi)部控制。紀檢部門、審計部門是內(nèi)控運行的監(jiān)督機構，負責監(jiān)督考核內(nèi)控執(zhí)行情況。

3、以科研需求為牽引，業(yè)務內(nèi)控優(yōu)化應放管結合。一是優(yōu)化科研項目預算內(nèi)控，全面下放預算管理自主權?？蒲许椖款A算管理的難點在于預算編制信息不對稱、預算松弛度高、項目預算執(zhí)行率較低、預算管理自主權下放不到位等。以問題為導向，預算編制階段，增加預算編制政策培訓環(huán)節(jié)，將科研項目預算編制政策自上而下傳達到位，引導預算管理專員以科研需求為導向，實事求是編制預算，降低預算松弛度，提高預算的科學性、規(guī)范性；預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，除設備費外其他直接費用科目實行總額控制，定期提醒預算執(zhí)行進度；項目結題環(huán)節(jié)，科研與財務部門應配合做好專項經(jīng)費結題準備工作。

二是收支業(yè)務內(nèi)控應著重解決報銷難、報銷手續(xù)繁雜問題。經(jīng)費報銷難、報銷手續(xù)繁雜主要體現(xiàn)在：業(yè)務控制與報銷控制流程疊加，使審批過程復雜、支出流程冗長，流程中信息共享不充分。建議針對不同的經(jīng)費來源實施分類管理、分類控制?？蒲许椖拷?jīng)費來源多樣化，主要包括：中央財政穩(wěn)定支持科研項目經(jīng)費、國家科技計劃項目經(jīng)費、地方財政性科研項目經(jīng)費、技術服務與技術開發(fā)項目經(jīng)費。前三項經(jīng)費是財政性資金，收支管理主要以項目任務書為依據(jù)，第四項主要是市場上合同委托業(yè)務，收支管理以技術合同為依據(jù)，日常支出以合同約定控制。

收支業(yè)務內(nèi)部控制以資金為主線，明確收入認領、單獨建賬、支出報銷為關鍵環(huán)節(jié)，界定財務部門與業(yè)務部門管理職責，落實崗位責任制，使業(yè)務執(zhí)行崗位熟悉應遵循的制度、執(zhí)行的流程、需要的單據(jù)以及審批權限。對材料采購、測試化驗加工費、設備費等已經(jīng)實施了政府采購業(yè)務內(nèi)控程序并簽署了經(jīng)濟合同的業(yè)務，財務報銷環(huán)節(jié)審批權限可全部下放給科研人員，減少審批流程。堅持財務報銷助理制度常態(tài)化，讓專業(yè)的人員干專業(yè)的事，讓科研人員潛心于研究工作，不為花錢的事務煩擾。

三是優(yōu)化資產(chǎn)管理內(nèi)控，推動資產(chǎn)共享使用提質(zhì)增效。如，中央級科研院所使用修購專項資金購置了一批具有國際國內(nèi)先進水平的儀器設備，科研經(jīng)費補充購置了研究急需的小型設備費，單位科技支撐條件得到顯著改善。資產(chǎn)管理內(nèi)控應著重完善儀器設備共享使用管理機制，按照“統(tǒng)一領導、分級負責、責任到人”原則，明確大型儀器管理部門牽頭，科研管理部門與資產(chǎn)使用部門協(xié)同的工作體制。對200萬元以上的大型設備單獨制定管理辦法，建立“全面開放、專人管理、委托教授管理”相結合的管理模式，向單位內(nèi)外開放共享。同時加強儀器共享記錄內(nèi)控，不斷提高共享效率，充分發(fā)揮大型儀器設備的使用效益。

四是切實加快內(nèi)控數(shù)字化建設步伐，增強內(nèi)控執(zhí)行的有效性。當今國家不斷推進治理能力與治理體系現(xiàn)代化，科研院所應將單位內(nèi)控信息化建設提高到科學事業(yè)治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，加快建設科研、財務、資產(chǎn)、采購、合同、OA辦公一體化信息化系統(tǒng)，內(nèi)部信息實現(xiàn)互聯(lián)互通，業(yè)務全流程在線上公開透明地運行。讓數(shù)據(jù)多跑路，讓科研人員少跑路，提高各項業(yè)務辦理效率，增強內(nèi)控執(zhí)行的有效性。

（四）強化內(nèi)外部監(jiān)督，助力內(nèi)控體系提質(zhì)增效

參考美國在聯(lián)邦機構的年度績效和受托責任報告中內(nèi)部控制報告部分執(zhí)行管理層的保證，我國行政事業(yè)單位內(nèi)控報告中可增加單位管理層對內(nèi)控有效性的年度保證聲明、總結重大缺陷和優(yōu)化對策。同時，不斷強化中央巡視、國家審計、中介審計對中央級科研院所內(nèi)部控制有效性的推動作用。單位內(nèi)部建立內(nèi)控評價工作機制，由內(nèi)部審計部門牽頭組織實施，根據(jù)需要也可以委托中介機構。內(nèi)控評價人員應具備一定的專業(yè)勝任能力和職業(yè)道德素質(zhì)，對內(nèi)控評價要有足夠的權威性。內(nèi)控評價工作應堅持問題導向、目標導向、結果導向，通過“以評促建、立評立改”，使“評”與“建”有效銜接，整改工作要以釘釘子的精神追蹤落實到位，方能使內(nèi)控優(yōu)化工作見到成效。

當今世界正面臨百年未有之大變局，中央級科研院所承擔著科技強國的重任，應深刻認識科學事業(yè)健康發(fā)展面臨的內(nèi)外部挑戰(zhàn)，不斷完善與科學事業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的內(nèi)控體系，“讓科技創(chuàng)新與制度創(chuàng)新協(xié)同發(fā)揮作用，兩個輪子一起轉(zhuǎn)”，必能步入良性循環(huán)的發(fā)展道路，促進科學事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。