●鄭智新

從中央企業(yè)財政駐廠員處，到財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處，再到如今的財政部各地監(jiān)管局，財政監(jiān)管機構(gòu)隨著財政改革發(fā)展的深入，自身也在切實經(jīng)歷著變化。這些變化，不僅僅是可見的名稱層級之變，更多的是不可見的理念職能之變，帶來的是組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)邏輯、履職方式等的適配調(diào)整。最近幾年是財政部監(jiān)管局揚帆起航再出發(fā)的關(guān)鍵階段，如何把握變化帶來的挑戰(zhàn)與機遇，如何開好頭、鋪對路，充分發(fā)揮監(jiān)管局職能作用，值得深入思考與分析。

一、監(jiān)管局改革的變與不變

財政社會學認為，財政是政治體系、經(jīng)濟體系和社會體系這三個子系統(tǒng)的媒介，財政與社會之間有著深刻的互動。熊彼特提出，民族精神、文化水平、社會結(jié)構(gòu)等都會對財政產(chǎn)生影響，財政歷史事件提供了對社會存在和發(fā)展規(guī)律、國家命運驅(qū)動力以及具體條件，特別是組織形式發(fā)展和消亡方式的洞察，從財政角度可觀國家、國家性質(zhì)、國家形式和國家命運。因此，財政現(xiàn)象不僅僅是經(jīng)濟現(xiàn)象，更體現(xiàn)著社會的脈動，包含時代的變遷。黨的十八屆三中全會作出了“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”重要理論判斷，改變了以往對財政的定位，將財政由一個經(jīng)濟范疇提升為一個國家治理范疇，財政也就從單一性的經(jīng)濟領(lǐng)域被推進到了系統(tǒng)性的國家治理領(lǐng)域（高培勇，2018）。以此視角回顧財政部監(jiān)管局改革歷程，觀感監(jiān)管局近年來變化，可清楚認識到監(jiān)管局體現(xiàn)的是社會變革的具體化，是財政融入國家治理過程中的產(chǎn)物，也是財政改革的縮影之一。

具體來說，監(jiān)管局改革歷程是在相應(yīng)時代背景下的財政制度不斷變革過程中發(fā)生發(fā)展的。監(jiān)管局最早的組織形態(tài)是承擔單一任務(wù)的派駐點，職能單一、業(yè)務(wù)有限，主要負責的是對作為經(jīng)濟領(lǐng)域“財政”的監(jiān)督，并且這一監(jiān)督展現(xiàn)的是初步的摸索和試驗，背景對應(yīng)的正是我國改革開放和社會主義經(jīng)濟制度建設(shè)的探索，尤其是社會主義市場經(jīng)濟體制的初期構(gòu)筑過程。1994年起，財政管理體制從包干制改為分稅制，重構(gòu)了中央財政與地方財政之間的分配關(guān)系，中央財政收入占財政總收入的比重從1993年的22.02%躍升至1994年的55.70%，此后多數(shù)年份的占比圍繞50%中樞運行。中央財政收入增加帶來的是對地方轉(zhuǎn)移支付的逐年增加，相應(yīng)的監(jiān)督變得十分必要。同時，這一時期我國財政制度體系逐漸從生產(chǎn)建設(shè)型財政轉(zhuǎn)向了公共財政（馮俏彬，2018）。1995年，為適應(yīng)財政管理體制改革需要，財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處掛牌成立，就地履行中央財政的監(jiān)督管理職能，業(yè)務(wù)開展上較為偏重財政資金的監(jiān)督檢查，尤其是在2013年之前，主要根據(jù)年初布置下來的任務(wù)開展全年監(jiān)督檢查，如檢查中央財政支出資金的管理使用情況、中央財政收入情況等，注重的是事后回顧式檢查，組織設(shè)置和人員力量上都較為注重監(jiān)督檢查方面的配置。這一時期的背景，正是我國逐步融入國際經(jīng)濟體系，充分享受人口紅利，經(jīng)濟實現(xiàn)高速增長的階段，也是基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)大發(fā)展、工業(yè)化不斷推進的時期。隨著財力的增加，社會保障、鄉(xiāng)村建設(shè)、民生改善等方面支出規(guī)模也隨之增大。2013年后，全國財政收入年度間同比增速由兩位數(shù)降至一位數(shù)，提高財政管理效率的迫切程度有所上升，改革進入了深水區(qū)，尋求建立健全現(xiàn)代財政制度被納入改革視野。我國的國際地位、經(jīng)濟社會也在發(fā)生著深刻變化，需在全球視角下重新定位財政職能和財政政策框架，更好統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，構(gòu)建大國財政（馬海濤和汪昊，2018）。專員辦需要更加有所作為，更好契入財政主體工作中。隨后的一個嘗試即為明確和細化專員辦預算監(jiān)督職能，從預算編制到預算執(zhí)行再到?jīng)Q算管理，專員辦融入了新一輪財稅體制改革大潮?；仡櫯神v點時期和專員辦時期，可以看到財政監(jiān)督制度在持續(xù)不斷地探索和完善，從淺層次的財政資金收支情況監(jiān)督檢查，到深層次的嵌入預算管理前中后鏈條；從在財政主體業(yè)務(wù)之外到逐步融入財政改革發(fā)展大局，可謂由淺入深、由表及里、循序漸進，而2019年后財政部各地監(jiān)管局的設(shè)立，更是財政監(jiān)管的一次新跨越。

首先是職能上的變化，從以監(jiān)督檢查為核心轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暼粘９芾砗头?wù)，融監(jiān)督于管理中，突出“財政監(jiān)管”的核心職能。其次是組織設(shè)置上的變化，更加明晰與審計部門的工作界限，專職于檢查的人員或處室有所減少，全面了解財政業(yè)務(wù)、具有綜合素質(zhì)和能力的人員相對增多。再次則是業(yè)務(wù)開展方式上的變化，由過去點狀分散的單個突破、以事后檢查為主向事前事中管理為主轉(zhuǎn)變，并且逐漸過渡到全面無縫對接財政主體業(yè)務(wù)，成為財政管理必不可少的一部分。實質(zhì)上，上述三個方面的變化體現(xiàn)的是財政與財政監(jiān)管理念的變化，財政不再是簡單的收支和理財，而是具有公共性的社會治理重器，是宏觀調(diào)控的有力手段，也是社會進步的推動力量。財政監(jiān)管不再僅僅監(jiān)督財政資金收支的規(guī)范程度，還需承擔財政管理的內(nèi)在職能，更加突出了社會公共屬性。

監(jiān)管局的上述變化正是發(fā)展進步的體現(xiàn)，回顧監(jiān)管局的改革與變化，體現(xiàn)出的是監(jiān)管局與財政體制改革同步同向，是在時代發(fā)展過程中的必然。從實踐經(jīng)驗來看，檢驗一個改革是否正向，除革故鼎新之處外，一個重要的標準即為改革過程中所需堅持的要素是否還存在，否則改革就是重置。監(jiān)管局沒有脫離財政體系另起爐灶，反而是與財政主線越來越融合，仍然重視提升財政資源配置效率和財政資金使用效益，并且始終牢記“國之大者”，始終堅持以人民為中心的財政思想，緊緊圍繞財政核心職能與中心任務(wù)開展工作，一直擔當著財政領(lǐng)域能扛重擔的“鐵軍”和“尖兵”。

二、構(gòu)建與監(jiān)管局新定位相適應(yīng)的制度體系和管理機制

加強國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，需破除制約高質(zhì)量發(fā)展的機制障礙。監(jiān)管局想要充分發(fā)揮職能作用，考慮的重點首先就應(yīng)放在優(yōu)化完善制度和機制上。

財政監(jiān)管可理解為財政領(lǐng)域的監(jiān)督管理，大致有三層意思，包括監(jiān)督檢查、約束管制和社會治理。監(jiān)督檢查貫穿于財政活動的整個過程，對內(nèi)負責財政系統(tǒng)內(nèi)部問題查找，對外履行預算監(jiān)督、會計監(jiān)督等職能，為的是確保財政資金的安全、效率和秩序。約束管制即通過制度、流程、考核等方式進行控制，為的是使財政運行規(guī)范化、可控化，盡可能避免財政被動承擔“最后買單人”角色，在運行伊始即接入或通過內(nèi)嵌方式成為財政鏈條上的一環(huán)，對潛在問題做到早發(fā)現(xiàn)、早解決。社會治理是財政公共化的體現(xiàn)，財政資金取之于民也用之于民，提供的產(chǎn)品大都具有非競爭性、非排他性特點，天然具有宏觀調(diào)控屬性，財政運行即為公共治理過程?，F(xiàn)實情況在于，財政資金體量巨大、時刻持續(xù)、使用廣泛，規(guī)范與突破總是處在一種動態(tài)平衡的關(guān)系之中，社會治理可謂方方面面、細微之至。由此，監(jiān)管局應(yīng)注重從實質(zhì)實際出發(fā)，不拘泥于機構(gòu)監(jiān)管，加強行為監(jiān)管，重視功能監(jiān)管，通過體系化應(yīng)對多樣化對象，掃除監(jiān)管盲點，不留監(jiān)管盲區(qū)，提升監(jiān)管效能，加快建立符合現(xiàn)代財政特點、科學完備、有力有效的現(xiàn)代財政監(jiān)管體系。

隨著監(jiān)管局定位被明確和職能被固定，如何自主運行是監(jiān)管局必須完成的課題。總的來說，需要堅持系統(tǒng)思維、問題導向，采取切實可行措施，創(chuàng)新財政監(jiān)管機制，構(gòu)建與監(jiān)管局新職責相適應(yīng)的制度體系和管理機制。具體來說，監(jiān)管局運行需逐漸從“雙渠模式”向“三渠模式”轉(zhuǎn)變，即除了根據(jù)規(guī)定、財政部委托或授權(quán)開展工作，還要增加通過自主方式開展工作，并且要加快向法定固有模式轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)變。

（一）優(yōu)化監(jiān)管局管理格局，加強業(yè)務(wù)統(tǒng)領(lǐng)和履職保障

一是強化監(jiān)管局制度化管理。通過制度使監(jiān)管局業(yè)務(wù)開展規(guī)范化、固定化、程序化，統(tǒng)籌謀劃監(jiān)管局工作重點，充分尊重監(jiān)管局自主性，給予監(jiān)管局履職空間。同時需進一步完善監(jiān)管局歸口管理，科學調(diào)度監(jiān)管局工作力量，避免工作扎堆重復，影響實際效果。二是促進財政監(jiān)管法治化建設(shè)。法律法規(guī)是財政監(jiān)管的基礎(chǔ)和依據(jù)，也是監(jiān)管權(quán)威樹立的來源，可考慮制定財政監(jiān)督法，統(tǒng)一分散在預算法、稅收征管法、財政違法行為處罰處分條例等法律法規(guī)中的財政監(jiān)督條款，并適當加大對違法行為的處罰力度，提高違法成本。三是推動監(jiān)管局嵌入財政各項業(yè)務(wù)。除了現(xiàn)有的預算管理業(yè)務(wù)，監(jiān)管局還需擴展業(yè)務(wù)廣度與深度，包括地方政府債務(wù)風險防控、屬地財政運行情況監(jiān)測、屬地中央企業(yè)執(zhí)行財務(wù)制度監(jiān)控、國有資產(chǎn)管理等，逐步織牢織密監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，從“小而精”轉(zhuǎn)向“大而美”。四是建立正向激勵機制。監(jiān)管局開展調(diào)研獲取的情況可作為出臺政策前的重要依據(jù)，監(jiān)管局在實踐中發(fā)現(xiàn)的問題、提出的政策建議可作為完善制度措施的重要參考，監(jiān)管局審核意見可作為預算安排和調(diào)整的主要理由，并就監(jiān)管局所提意見建議建立定期采納應(yīng)用反饋機制，對于意見建議被采納較多的監(jiān)管局給予適當考核加分、表彰獎勵等，適時總結(jié)取得較好成效監(jiān)管局的經(jīng)驗和做法，擴大推行范圍。

（二）建立健全授權(quán)體系，探索權(quán)責清單制度

一是需明確授權(quán)的范圍與事項。目前規(guī)定監(jiān)管局職責的更多是指導性、綱領(lǐng)性文件，需要據(jù)此制定更加詳細的權(quán)責清單，分清法定職責和授權(quán)職責，厘清固定授權(quán)和臨時授權(quán)，每一項權(quán)責都要找到出處與依據(jù)，每一項職能都要找準履職具體路徑與方式。應(yīng)最大限度減少模糊地帶，厘清還有哪些業(yè)務(wù)是需要授權(quán)監(jiān)管局開展的，哪些業(yè)務(wù)是監(jiān)管局已經(jīng)可以自行開展的。有了制度性或機制性的一攬子先行規(guī)定，監(jiān)管局業(yè)務(wù)具體開展將有章可循。二是需明確授權(quán)的大小。授權(quán)大小需根據(jù)事項的性質(zhì)特點而定，審定權(quán)、審批權(quán)、審核權(quán)、復核權(quán)、稽核權(quán)等權(quán)限不同，承擔的任務(wù)和責任亦有所差別，只有授權(quán)程度明確了，才能實現(xiàn)權(quán)責匹配，既不越位、也不缺位。監(jiān)管局開展工作，不能只被授權(quán)去關(guān)注某一個或某幾個監(jiān)管對象的合法合規(guī)性問題，更需要監(jiān)管局通過親歷現(xiàn)場，找到政策實施過程中的痛點、難點、堵點，進而提出政策改進優(yōu)化的可操作建議。三是需處理好效率與風險控制的關(guān)系。授權(quán)不能朝令夕改，不能一放了之，也不意味著每一個地方的監(jiān)管局授權(quán)都應(yīng)相同，需根據(jù)實際情況查漏補缺、適時調(diào)整、因地制宜。授權(quán)作為行政權(quán)轉(zhuǎn)移的一種方式，在授權(quán)過程中需通過程序性機制進行規(guī)制，堅持必要授權(quán)、有限授權(quán)、合法授權(quán)和不得轉(zhuǎn)授權(quán)原則（朱長娥，2015），既應(yīng)保證監(jiān)管局工作的效率性，也應(yīng)確保監(jiān)管局行權(quán)有度。

（三）加強內(nèi)部控制建設(shè)，完善考核約束機制

監(jiān)管局自主運行意味著內(nèi)部控制地位作用將上升，內(nèi)部控制的核心即風險管控與監(jiān)督制衡，為的是約束權(quán)力運行，防早防小、校正偏差。一是厘清邊界與紅線。研究制定監(jiān)管局工作的負面清單和履職紅線，全覆蓋、全流程梳理監(jiān)管局改革后在履職過程中的內(nèi)控風險點，內(nèi)控制度更新應(yīng)做全做細，目標是引導監(jiān)管干部增強思想自覺和行動自覺，時刻繃緊內(nèi)控這根弦，有效防范監(jiān)管局履職風險。二是建立隱患排查處置機制。強化日常風險防控，制度執(zhí)行做嚴做實，組織開展內(nèi)控檢查評分或?qū)ｍ椥袆?，豐富內(nèi)控工作方式方法，加大問題發(fā)現(xiàn)力度和及時性。將內(nèi)控與履行監(jiān)督檢查職能聯(lián)系起來，控制自由裁量權(quán)。將內(nèi)控與巡視巡查、內(nèi)部審計等有機結(jié)合，強化廉潔風險防控和清廉文化建設(shè)，精準監(jiān)督問責，督促監(jiān)管干部依法辦事、秉公用權(quán)、違法必究。三是完善考核考評體系。探索建立“1+N”的考核體系，即出臺一個考核指導意見，突出以實績實干為履職導向，加強正向引導與負面約束，探索將地方政府評價、司局評價融入監(jiān)管局考核體系。在黨的領(lǐng)導、業(yè)務(wù)開展、內(nèi)控建設(shè)、調(diào)查調(diào)研等方面細化考核指標，結(jié)合區(qū)域特點，完善各項考核實施細則與評分標準，匯總形成綜合評價得分。同時，加強考核結(jié)果運用，與評優(yōu)評先、經(jīng)費安排等銜接，提升考核的導向與約束作用。

三、形成與監(jiān)管局新職能相契合的業(yè)務(wù)模式與履職方式

制度與機制變革是監(jiān)管局職能作用發(fā)揮的上層設(shè)計，指引著監(jiān)管局改革方向，構(gòu)建了監(jiān)管局履職的基本框架，而高質(zhì)高效的履職手段和方法，正是將藍圖設(shè)計變?yōu)楝F(xiàn)實的要件。當前，財政監(jiān)管既有機遇也有挑戰(zhàn)。機遇在于財政監(jiān)管受重視程度上升，已被納入國家監(jiān)督體系與治理體系，未來作用發(fā)揮空間趨向開闊。挑戰(zhàn)在于我國各項事業(yè)發(fā)展逐年累積，有的領(lǐng)域從量變走向質(zhì)變，變化速度日新月異；現(xiàn)代社會信息數(shù)據(jù)呈井噴式涌現(xiàn)，數(shù)據(jù)資源分散、數(shù)據(jù)質(zhì)量參差、數(shù)據(jù)分析需求提升；我國在世界范圍內(nèi)發(fā)揮的作用越來越大，財政管理與國際接軌、財經(jīng)領(lǐng)域?qū)ν饨煌潭群鸵筇岣?。監(jiān)管局受人員、時間、手段等因素的制約，需以有限的人力物力去滿足機構(gòu)改革賦予監(jiān)管局的使命，既需處理好存量業(yè)務(wù)，又需面對新生事物，必然會面對“一對多”“點對面”的效率約束。如何理順業(yè)務(wù)邏輯，如何再造業(yè)務(wù)流程，如何充分運用“杠桿”力量，是需要監(jiān)管局立即去探索、檢驗和優(yōu)化的。

（一）數(shù)目字管理與信息化建設(shè)

黃仁宇（2001）在研究明代財政稅收制度時提出，因技術(shù)手段不足，在十六世紀的明代，我國財稅管理力不從心，呈現(xiàn)出較大的國家規(guī)模與實際較差治理能力之間的巨大鴻溝。為此，黃仁宇多次強調(diào)“數(shù)目字管理”的重要性。依托數(shù)字化構(gòu)建，通過信息化手段，監(jiān)管局可以突破工作瓶頸限制，增加輻射面與縱深度，但也需注意：

一是掌握并運用數(shù)據(jù)資源。數(shù)據(jù)在未來是如土地、石油和資本一樣的重要戰(zhàn)略資源，政府部門數(shù)據(jù)資源相對豐富，需建立機制與平臺，通過類似“中央廚房”方式統(tǒng)合處理各類數(shù)據(jù)。監(jiān)管局在財政監(jiān)管中，應(yīng)充分運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，努力打破部門間數(shù)據(jù)壁壘，利用數(shù)據(jù)之間的勾稽關(guān)系，充分挖掘財政資金使用與政策目標之間的相關(guān)性，在降低監(jiān)管成本、提高監(jiān)管覆蓋面的同時作出客觀科學的監(jiān)管判斷與績效評價。二是打造財政監(jiān)管系統(tǒng)。數(shù)字化業(yè)務(wù)流程與業(yè)務(wù)信息，化手動為自動、改靜態(tài)為動態(tài)，在保證數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上，逐步搭建全國聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管系統(tǒng)，推動財政監(jiān)管系統(tǒng)與其他中央監(jiān)管機構(gòu)系統(tǒng)互聯(lián)互通，實現(xiàn)乘數(shù)效應(yīng)。通過內(nèi)部培育與政府購買服務(wù)方式相結(jié)合，可首先在部分類型的預算資金監(jiān)管上試點，從第一步即開始全流程監(jiān)控資金流動，從最基層即開展數(shù)據(jù)信息審核確認錄入，通過系統(tǒng)控制全過程留痕，實現(xiàn)深度分析與結(jié)果可視化。三是降低信息技術(shù)雙刃性。恰當使用現(xiàn)代信息技術(shù)手段事半功倍，反之則易顧此失彼。應(yīng)加強對數(shù)據(jù)造假、數(shù)據(jù)失真的辨別與監(jiān)管，提升數(shù)據(jù)信息質(zhì)量與規(guī)范程度。也應(yīng)避免過度依賴技術(shù)的僵化傾向，給予一定的系統(tǒng)調(diào)整權(quán)限，提升技術(shù)治理的靈活性和有效性（渠敬東等，2009）。還應(yīng)統(tǒng)籌考慮事實判斷和價值判斷，對于存在多種理解多重解讀的事項審慎判定，可通過復核比對、抽樣分析等方式加以確認。

（二）關(guān)注主線與貼近一線

監(jiān)管局服務(wù)于財政中心工作，也服務(wù)于屬地經(jīng)濟社會發(fā)展。2017年，黨的十九大報告首次提出要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的三大攻堅戰(zhàn)，這也成為了一段時期以來政府的工作重點。監(jiān)管局需要在工作開展上始終緊緊聚焦中心任務(wù)，及時調(diào)整工作重點。同時，無論是國家整體層面還是地方層面，都對未來怎樣發(fā)展勾勒出了清晰的藍圖，監(jiān)管局應(yīng)該有所校準。監(jiān)管局的優(yōu)勢之一在于其是連接央地的紐帶，“上接天線、下連地氣”，既能夠快速了解財政部的工作重心與任務(wù)部署，也能夠“在其地而知其事”熟悉屬地情況，這就為監(jiān)管局在協(xié)助處理央地財政關(guān)系、推動重大財稅政策落地、促進區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展等方面提供了作為空間。

由此，監(jiān)管局需要培養(yǎng)扎實本領(lǐng)，能夠承接起財政改革重大戰(zhàn)略任務(wù)，也要加強工作作風建設(shè)，能夠深入基層一線，用調(diào)查研究的工作方法，以事實說理服人，這也是適應(yīng)財政資金直達機制更好落地的需要。2020年，面對新冠肺炎疫情沖擊，我國創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式，建立特殊轉(zhuǎn)移支付機制，對新增財政資金建立直達機制，資金直接快速下達市縣基層、直接惠企利民。2021年后，我國逐步建立起了常態(tài)化財政資金直達機制。面對這一變化，監(jiān)管局更需要貼近一線、貼近業(yè)務(wù)，關(guān)注基層財政資金使用與縣區(qū)財政運行，既通過上傳下達密切聯(lián)系，又通過查找問題及時糾偏。監(jiān)管局應(yīng)通過查閱有關(guān)資料和賬目、現(xiàn)場勘查、座談訪談等方式，掌握政策執(zhí)行的第一手情況，打通制約財政監(jiān)管的最后一公里，貫通財政支出的最后一環(huán)，促進基層財政水平提高和規(guī)范性加強。同時，我國不同地區(qū)各有特點，各區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略有所差別，宜支持和鼓勵監(jiān)管局結(jié)合本地經(jīng)濟社會發(fā)展情況開展特色業(yè)務(wù)。北京、上海、深圳等地的監(jiān)管局可開展科技、金融等方面的工作，如財政怎樣更好支持科技創(chuàng)新、金融支持科技發(fā)展、金融風險防控等；浙江等地的監(jiān)管局可就高質(zhì)量建設(shè)共同富裕示范區(qū)提出建議；一些沿海省份的監(jiān)管局可就新冠肺炎疫情沖擊下，如何發(fā)展海運外貿(mào)業(yè)務(wù)等進行調(diào)研；一些中西部地區(qū)的監(jiān)管局可就鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接提出建議。

（三）由此及彼與舉一反三

察秋風而知落葉，試春水而知冷暖，抓住經(jīng)濟運行的固有邏輯和先行指標，有助于形勢判斷和進一步?jīng)Q策。監(jiān)管局作為派出機構(gòu)，通過日常工作與突發(fā)事件，可感知屬地乃至全國的變化與趨勢。舉例來說，若地方債發(fā)行利率持續(xù)走低，可能意味著銀行等交易性機構(gòu)認購地方債的意愿強烈，市場需求旺盛，甚至從一個側(cè)面反映出市場上“資產(chǎn)荒”苗頭出現(xiàn)，經(jīng)濟增速放緩下部分企業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)暫時性困難，有的銀行出于貸款安全考慮，產(chǎn)生惜貸傾向。又如，若某地方中小銀行在非歲末年初攬儲特別積極，甚至不惜支付高利率也要吸收存款，可能意味著該銀行資產(chǎn)質(zhì)量承壓，或者是該銀行大量信貸資金被低價貸出，為了維持利潤需要以量補價。監(jiān)管局可以通過各種監(jiān)測手段，成為經(jīng)濟運行的直接監(jiān)測者，透過變化感受經(jīng)濟脈動，通過異常情況進行風險識別。

為此，監(jiān)管局不能僅局限于財政領(lǐng)域辦業(yè)務(wù)或僅通過財政視角看問題，經(jīng)濟系統(tǒng)中的各部分聯(lián)系緊密，牽一發(fā)而動全身，某個指標的變動背后往往意味著一簇經(jīng)濟量的變化。監(jiān)管局應(yīng)做好以下三方面工作：一是宜鍛造由此及彼的聯(lián)想思維，深入探究事物的內(nèi)在機制，以“小切面”看到“大邏輯”，結(jié)合當?shù)靥攸c情況作出理性辨別與判斷。在進行某項監(jiān)管時，可帶著多個問題，一次性完成多項任務(wù)，并關(guān)注同類型部門或企業(yè)是否也會出現(xiàn)類似問題，實現(xiàn)“發(fā)現(xiàn)一個、規(guī)范一片”的倍數(shù)效應(yīng)，提升監(jiān)管影響面。二是應(yīng)加強地方財政運行的監(jiān)測分析，強化屬地財政資金收支、國有資產(chǎn)質(zhì)量、國有企業(yè)經(jīng)營等的監(jiān)控，在此基礎(chǔ)上以財政為內(nèi)核，逐步構(gòu)建經(jīng)濟運行的監(jiān)測體系，融合經(jīng)濟運行主要指標并設(shè)計出符合當?shù)貙嶋H的指標，重點關(guān)注地方政府債務(wù)風險，評估屬地金融風險情況和抵御風險能力，及時發(fā)現(xiàn)屬地苗頭性、傾向性、隱蔽性問題，必要時聯(lián)合有關(guān)部門共同印證并及時上報。三是鼓勵利用中介機構(gòu)力量，監(jiān)管干部不可能面面俱到、事事了解，監(jiān)管局除了自身干，也需要鍛煉帶領(lǐng)隊伍的能力，發(fā)揮行業(yè)專家、會計師、律師、資產(chǎn)評估師等專業(yè)人員的力量，在短時間內(nèi)讓專業(yè)人員了解熟悉財政業(yè)務(wù)與工作方式，解決人手不足問題的同時，可就某一事項進行判斷、某一線索進行深挖，從而提升監(jiān)管精準度和有效性。在這一方面，宜設(shè)計好政府購買服務(wù)、聘用和服務(wù)質(zhì)量績效評價等制度保障和經(jīng)費保證，讓監(jiān)管局“用得起”，也能“管得住”。

（四）連片意識與長期主義

無論是財政管理體制還是資金撥付方式，一般而言都是以省份為單位劃分，這種方式管理簡便、權(quán)責清晰并能保證效率，可以說是財政管理的主流。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，調(diào)節(jié)收入分配，以先富帶動后富逐漸成為未來一段時期的趨勢。隨著我國城市化率不斷攀升，城市群、經(jīng)濟帶將會越來越明顯，戰(zhàn)略部署上，近年來的長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)等重大戰(zhàn)略也在逐步深入實施。自然條件約束方面，生態(tài)環(huán)境保護與污染治理需要多省聯(lián)合，傳染病防治也需多地相互支持配合。因此，財政管理方式和政策措施也會隨著上述變化而調(diào)整，并從原有東、中、西部的簡單劃分，逐漸向多維度化、精細化的方向邁進。從近年來的實踐看，脫貧攻堅后期財政資金聚焦“三區(qū)三州”，為最終打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供了重要支撐；財政對黃河流域生態(tài)保護和對革命老區(qū)振興的支持，都是發(fā)揮財政政策結(jié)構(gòu)性調(diào)整作用的體現(xiàn)。而隨著財政管理打破省際界線的進一步嘗試，派駐在各省的監(jiān)管局工作方式也需有所調(diào)整和優(yōu)化。監(jiān)管局宜更加重視民生類政策的保障與落實，在促進共同富裕方面發(fā)揮積極作用；應(yīng)創(chuàng)新監(jiān)管模式，沿著資金流、政策流、信息流和戰(zhàn)略部署，探索區(qū)域聯(lián)動監(jiān)管，完善財政監(jiān)督閉環(huán)，避免監(jiān)管空白或監(jiān)管套利；聯(lián)合實施跨地區(qū)監(jiān)管行動，打造監(jiān)管特色品牌，提升監(jiān)管的震懾力和影響力；不定期實施異地交叉監(jiān)管，壓實屬地監(jiān)管責任，避免監(jiān)管懸空。

我國制度的明顯優(yōu)勢就在于堅持不懈地制定和實施中長期計劃，從1953年至今，我國已制定和實施了十三個五年規(guī)劃，當前正在實施第十四個五年規(guī)劃，計劃的確立指引著各項愿景變?yōu)楝F(xiàn)實。財政政策的制定與實施也具有長期性特征，通過久久為功、持之以恒的投入實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展奇跡，財政不是短期政策，而是持續(xù)實踐。作為專職財政監(jiān)管的部門，監(jiān)管局應(yīng)當充分適應(yīng)財政的這一特點，矢志不渝做好財政監(jiān)管工作。監(jiān)管局宜將監(jiān)管、服務(wù)、調(diào)研三者有機結(jié)合，通過調(diào)研促進監(jiān)管，通過服務(wù)形成調(diào)研，通過監(jiān)管提升服務(wù)，在不同年度區(qū)分不同的監(jiān)管重點單位和重點任務(wù)，有計劃分步驟有層次地履行好監(jiān)管職責，真正推動財政部門和各主管部門優(yōu)化政策、改善制度、提升管理。監(jiān)管局宜更加重視數(shù)據(jù)庫的建立與維護，找準數(shù)據(jù)采集點，設(shè)計好采集指標，織牢監(jiān)管數(shù)據(jù)信息網(wǎng)；打好數(shù)據(jù)標識，建立監(jiān)控臺賬，深挖數(shù)據(jù)間關(guān)系，定期發(fā)布監(jiān)管報告；堅持線上與線下監(jiān)管相結(jié)合，現(xiàn)場與非現(xiàn)場監(jiān)管相結(jié)合，定性與定量分析相結(jié)合，截面審核與動態(tài)監(jiān)控相結(jié)合，最終形成長效機制。