董承勇

內(nèi)容提要：標準科學是現(xiàn)代財政預算管理制度的重要組成和核心度量。本文立足財政可持續(xù)性，以中央部門支出標準為研究對象，經(jīng)過深入分析后認為，部門支出標準具有復雜性、約束性、穩(wěn)定性、適用性、隱蔽性、保密性等六大特性。針對當前標準體系建設(shè)存在的不足，本文從不同標準制定主體的角度提出建議：提升組織能力、統(tǒng)籌能力、專業(yè)能力、戰(zhàn)略能力等四種能力，同時運用標準公開、標準集成、標準優(yōu)化、標準彈性等四種手段，更好契合標準的六大特性，以期為標準科學找到更為適合的實現(xiàn)路徑，發(fā)揮支出標準在資源配置中的管理作用。

2013 年，黨的十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一重要論斷，開啟了深化財稅體制改革的序幕，要求“實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度?！?017 年，黨的十九大報告提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理?！睒藴士茖W成為預算管理制度的重要組成和核心度量，也是預算法和國務(wù)院關(guān)于預算管理制度改革的基本要求。如在預算編制階段，標準可以作為測算資金需求、編報預算的基本依據(jù)；在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，可以作為避免超標準支出的關(guān)鍵準繩；在監(jiān)督體系之中，還可以作為黨內(nèi)監(jiān)督、審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、財會監(jiān)督等發(fā)現(xiàn)問題并予以定性的重要參考。加強標準體系建設(shè)，不論是財政部門，還是資金使用單位，都具有強烈的愿望。中央部門是現(xiàn)代預算管理制度改革的排頭兵，同時作為各個系統(tǒng)的主管單位，在推進標準體系建設(shè)方面影響全局。早在2009 年，中央部門已經(jīng)先期啟動本級項目支出標準體系建設(shè)。近年來，標準體系建設(shè)取得了一定成效，但離標準科學的要求還有差距，需要深入分析標準的特點，找出不足的原因，有針對性地提升標準體系建設(shè)水平，發(fā)揮其預算管理作用。

一、對標準科學的理解和認識

（一）支出標準的界定

所謂標準，是指衡量事物的準則。所謂科學，是指反映自然、社會、思維客觀規(guī)律的分科的知識體系；也可以理解為建立在可檢驗的解釋和對客觀事物的形式、組織等進行預測的有序知識系統(tǒng)，是已系統(tǒng)化和公式化了的知識。聯(lián)合起來看，標準科學就是要求制定的準則符合認知、能夠量化且經(jīng)得起檢驗。各行各業(yè)都有自己的標準，政府支出領(lǐng)域也不例外。政府支出由其所屬的各個部門負責實施，資金的主要來源是財政。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，事關(guān)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標。所以，強化部門支出管理，就是規(guī)范政府支出行為，就是發(fā)揮財政的治理作用，有利于維護財政的可持續(xù)性。從廉價政府理論到新公共管理理論，政府越來越注重成本效益，對建立科學的政府支出標準體系的需求越來越迫切。同時，隨著公眾對政府事務(wù)了解程度的不斷加深，對政府支出的合理性討論也會越來越受關(guān)注。制定科學的標準體系成為極為迫切的現(xiàn)實需要。

（二）支出標準的研究

標準體系建設(shè)屬于政府內(nèi)部事務(wù)，并不如政府部門預、決算公開那樣有法定要求，標準公開僅限于一定范圍，所以，目前國內(nèi)仍以實務(wù)性研究為主。何偉（2015）的研究提出了“基本定額先行，項目分期推進”的標準體系建設(shè)思路；蔡旺良（2016）總結(jié)部門標準建設(shè)存在質(zhì)量不高、可操作性不強、量價分離等問題；孫穎（2018）對稅務(wù)系統(tǒng)公用經(jīng)費定額標準進行了研究；廣西財政廳課題組（2019）以及宮磊等（2020）分別對廣西、山西等地標準體系建設(shè)情況和做法進行總結(jié)，提供了實踐參考；楊奎江（2020）則強調(diào)財政部門在標準制定中的統(tǒng)一組織作用。當前，關(guān)于標準科學的理論性研究極少，現(xiàn)有研究成果較多關(guān)注企業(yè)層面，如劉凌冰（2018）以企業(yè)為分析對象，探討了標準科學對預算管理的有效性。通過以上研究不難看出，標準的理論特點還需要進一步挖掘，標準科學仍屬于未來追求目標。換句話說，現(xiàn)有的標準還不夠科學，或者說還不能完全稱為科學，需要不斷加以完善，久久為功。

（三）支出標準的實踐

財政部相繼印發(fā)了《中央本級基本支出預算管理辦法》（財預〔2007〕37 號）、《關(guān)于加快推進中央本級項目支出定額標準體系建設(shè)的通知》（財預〔2015〕132 號）等重要文件，指導中央部門推進標準體系建設(shè)。經(jīng)過數(shù)年經(jīng)驗積累，絕大多數(shù)部門根據(jù)自身實際建立了各類支出標準，如公用經(jīng)費的定員定額管理，項目經(jīng)費的專項資金管理等，已經(jīng)形成了一套較為完整的支出規(guī)范。相對于預算管理的流程、執(zhí)行、績效評價等改革而言，中央部門的支出標準建設(shè)還存在短板，在推進過程中也暴露出一些不足。一是制定標準的主動性不足，有些標準是為了制定而制定，在已有標準基礎(chǔ)上照抄照搬，指導性不強。二是制定標準的科學性不夠，有些標準是根據(jù)已知的預算資金規(guī)模倒算，缺乏支撐基礎(chǔ)，無法作為測算依據(jù)。三是制定標準的體系不健全，有些同類標準散落在不同的規(guī)章制度之中，缺乏必要的整合歸集，甚至存在標準間相互排斥的情形。四是標準動態(tài)調(diào)整機制不完善，有些標準一定了之，長期不做執(zhí)行評估；還有些標準已然完全過時，根本沒有執(zhí)行約束力，嚴重的還會導致破窗效應(yīng)。

二、部門支出標準的六大特性

部門支出標準屬于標準的一種。標準具有的基本屬性，部門支出標準均具備。但部門支出標準又與國家治理緊密相連，是政府提供公共產(chǎn)品的重要基礎(chǔ)，與國家行政管理制度體系密不可分，因此，呈現(xiàn)出更豐富的特性。

（一）復雜性

支出標準復雜。首先，涉及內(nèi)容復雜。包含部門正常運轉(zhuǎn)所需的人員支出、公用支出，如工資待遇、水、電、氣、暖、房、車、衣、食、辦公用品等；還包括部門提供不同公共產(chǎn)品所涉及的項目支出，因行業(yè)、工作性質(zhì)不同，內(nèi)容千差萬別。

計算方式復雜。有的標準定額明確到具體數(shù)值，有的只規(guī)定相對比例；有的標準劃定浮動區(qū)間，有的只規(guī)定最高限額；有的標準設(shè)置觸發(fā)條件，有的參照其他標準變動；有的標準對應(yīng)貨幣，還有的只明確實物。什么類型的標準適用哪種計算方式，尚沒有具體要求，由制定者根據(jù)實際情況選擇。

影響因素復雜。支出標準受經(jīng)濟條件、地理差異、行業(yè)特點、技術(shù)變革、突發(fā)事件等多重客觀因素影響。如相同部門在不同地區(qū)的著裝標準就不同，需要充分考慮氣候差異；不同執(zhí)法機構(gòu)在同一地區(qū)的著裝標準也可能不同，需要考慮執(zhí)法部門的行業(yè)特點。

（二）約束性

部門支出標準是部門與財政之間形成的契約關(guān)系，具有較強的約束性。一方面，對于部門而言，標準是基本準繩。一般情況下，超標準申報預算、超標準安排支出，均可以審核不同意。對于超支等違規(guī)行為，還可以通過相關(guān)規(guī)章予以追責。同樣，如果違規(guī)行為得不到懲戒，抑或是現(xiàn)有標準可以隨意突破，那么根據(jù)破窗理論，違約群體會越來越多。所以，標準對部門的約束性重在執(zhí)行。另一方面，對于財政而言，標準是剛性支出。財政部門須嚴格按照預算管理規(guī)定，落實已有標準，對符合標準的預算申報、支付申請予以支持，不能因資金不足導致部門無法正常運轉(zhuǎn)。這也是長期以來，“?；久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)”是財政運行底線的原因。因此，標準體現(xiàn)為財政的支出責任，對財政可持續(xù)性具有重要影響，應(yīng)防止標準過高、過于超前而弱化財政可持續(xù)性。

（三）穩(wěn)定性

支出標準的穩(wěn)定性較強，可變性較差。考慮到標準的復雜性，建立標準就不是一件容易的事情，研究制定周期長、涉及利益主體多。在現(xiàn)行行政管理體制下，建立一套標準不亞于建立一套部門規(guī)章，程序繁瑣，需要經(jīng)過提出需求、搜集材料、測算標準、科學論證、征求意見，以及審核批復等諸多環(huán)節(jié)?！叭緯彙笔潜匾獥l件，一家之言是斷然制定不了通用標準的。絕大多數(shù)部門圍繞培訓、差旅、報酬、待遇等公務(wù)性支出建立了標準，除契合自身實際需要外，更大的原因在于有財政已定標準可以參照，阻力較小，便于建立。標準建立以后，充分發(fā)揮了管長遠的作用，所以想要調(diào)整是極難的。如，關(guān)于職工探親待遇的有關(guān)規(guī)定已制定40 余年，至今既未取消也未調(diào)整。調(diào)整難一定程度上是由于程序復雜、管理主體缺位，很大程度上也是因為標準已形成體系，牽一發(fā)動全身，單一標準的變動會影響其他標準變化，甚至可能導致支出規(guī)模的較大變動，進而影響財政預算準確性與可持續(xù)性。為避免形成大規(guī)模增支，標準的建立或調(diào)整需十分審慎。

（四）適用性

由于制定主體不同，支出標準的適用性差異很大。一是財政直接領(lǐng)銜制定的支出標準適用性最廣，不同部門都可以參照執(zhí)行，如會議費、培訓費、住宿費等公務(wù)性支出標準。當然，財政直接制定的標準并不是指財政一家制定的標準，相關(guān)部門都有參與。二是財政間接參與制定的支出標準適用性其次。這類標準主要由部門作為牽頭單位，根據(jù)系統(tǒng)需要聯(lián)合財政共同制定標準，如公務(wù)交通補貼標準就由公務(wù)用車制度改革領(lǐng)導小組成員單位共同研究提出的；公安裝備、執(zhí)法執(zhí)勤用車配備標準需由公安部門首先發(fā)起，提出需求。三是沒有財政部門參與，僅由部門制定的支出標準具有很強的排他性。如地質(zhì)部門地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費的支出標準中，關(guān)于設(shè)備采購、圖書購置等標準，其他部門就不能適用。不同主體基于各自利益，制定標準的考慮因素也不同。通常情況下，財政參與制定標準要考慮財政可承受能力，同時盡量在不同部門間保持相對均衡；部門制定標準更注重實用性，有一定超前，希望獲得更多財政支持。

（五）隱蔽性

部門支出標準越來越具有隱蔽性。與前述十分清晰的費用支出標準不同，有些并不直接反映為支出標準，而隱藏在不同文件中，體現(xiàn)為管理要求，事實上對應(yīng)著財政支出。如，涉及公共衛(wèi)生服務(wù)、基礎(chǔ)教育、公共法律服務(wù)等基本公共服務(wù)均等化的標準，都要求財政對應(yīng)投入。雖然提供基本公共服務(wù)是公共財政的基本職責，但具體標準是多少，還是必須根據(jù)財政實力和社會發(fā)展階段合理確定。此時的突出矛盾是標準的頂層制定者，并不一定是直接“買單”的人，對支出標準變化帶來的支出壓力并不十分敏感，而地方部門或地方財政較少直接參與到標準制定之中，話語權(quán)較輕，只能被動承擔支出責任?，F(xiàn)行的部分行業(yè)發(fā)展要求，如：警力配備比例、醫(yī)護比例、師生比例等，都是支出標準的表現(xiàn)形式，而且這些標準會隨著人口結(jié)構(gòu)變化、行業(yè)發(fā)展形勢而呈幾何式變化，亟需增強中長期謀劃能力，以避免出現(xiàn)財政支出壓力驟增或行業(yè)發(fā)展急劇衰退等極端情況。

（六）保密性

因支出內(nèi)容不同，部門支出標準的保密性存在較大差異。為保證工作平穩(wěn)有序，絕大多數(shù)標準在制定過程中是保密的。對于涉及國家秘密或者對市場具有較大影響的支出標準，在執(zhí)行過程中，也必須做好保密工作。除此之外，多數(shù)部門支出標準按照現(xiàn)有的指導意見，可以依法公開或者在一定范圍內(nèi)依法公開。如《中央國家機關(guān)購買后勤服務(wù)管理辦法（試行）》就向社會公開，提供了房屋養(yǎng)護維護、保潔服務(wù)、綠化服務(wù)等16 項后勤服務(wù)內(nèi)容及其定額標準，具有很強的指導意義。還有很多支出標準是作為內(nèi)部文件管理，僅在一定范圍公開、知悉。以上現(xiàn)象一方面說明標準是否應(yīng)該公開缺少更為明確的指導意見和管理要求，另一方面表明部門接受公眾監(jiān)督的主動性還有待提升，妥善應(yīng)對公眾監(jiān)督的公共危機管理能力還需要增強。

三、推進標準科學的建議

針對當前支出標準建設(shè)存在的問題，立足支出標準的六大特性，建議提升四種能力、運用四種手段，有針對性地推進標準科學，調(diào)動不同主體的能動性，確保財政可持續(xù)性，全面發(fā)揮支出標準服務(wù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的作用。

（一）提升四種能力

1.組織能力。部門支出標準體系構(gòu)建是一項系統(tǒng)工程。標準制定主體須不斷提升組織能力，有效調(diào)動各方積極性，共同做好標準制定、執(zhí)行和調(diào)整的各個環(huán)節(jié)。在標準制定階段，制定主體根據(jù)標準的復雜性、穩(wěn)定性、適用性等特點，做好充分調(diào)研、資料搜集、標準測算等基礎(chǔ)工作，克服惰性和依賴，充分發(fā)揮組織功能。以財政為主的標準，應(yīng)由財政部門做好組織工作，以部門為主的標準，應(yīng)由部門協(xié)調(diào)相關(guān)單位共同推進。完全依靠財政或單憑部門的做法，均難以實現(xiàn)既定目標，制定適宜的支出標準。在標準制定執(zhí)行階段，制定主體須考慮標準的約束性、穩(wěn)定性等特點，監(jiān)督是否嚴格執(zhí)行標準，防止隨意突破標準等違規(guī)行為，同時及時總結(jié)標準執(zhí)行中存在的問題，適時提出調(diào)整標準的改進意見。

2.統(tǒng)籌能力?？紤]到標準的復雜性、隱蔽性等特點，制定主體需加強統(tǒng)籌規(guī)劃，確保標準體系有序建設(shè)，以發(fā)揮標準在資源配置方面的作用，避免同類標準的定額顯著不同，出現(xiàn)相互排斥、競爭等情形，防止出現(xiàn)過高或過于超前的支出標準，影響財政可持續(xù)性。提升統(tǒng)籌能力需注重三個維度：一是部門維度。以法院、檢察院、公安、司法等部門執(zhí)法執(zhí)勤用車標準為例，既需要考慮執(zhí)法部門的實際需求和個性化需求，又需要注重提煉執(zhí)法部門的共性特點，保持相對均衡，避免標準差異過大而相互攀比。二是行業(yè)維度。部門支出標準分散體現(xiàn)在行業(yè)的國家戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、業(yè)內(nèi)標準、項目經(jīng)費管理辦法等多個不同類型的文件之中，此時需要加強標準數(shù)據(jù)的搜集工作，形成規(guī)范的標準項目庫，可查詢、可比對，避免出現(xiàn)同類標準相互沖突的情況。三是時間維度。通常情況下，按照緊急程度、工作能力等條件研究制定新標準，合理約定調(diào)整頻次，同時也要適當考慮現(xiàn)有標準的實際服役時間，建立調(diào)整清單，對于明顯過時的支出標準，應(yīng)盡早納入調(diào)整范圍。

3.專業(yè)能力。由于標準的復雜性、保密性等特點，制定主體必須提升專業(yè)能力，熟悉標準參數(shù)，選準計算方式，合理、準確界定標準內(nèi)容和數(shù)值，如《氣象觀測站儀器設(shè)備配置標準（試行）》不僅規(guī)定了不同儀器設(shè)備的價格上限，還規(guī)定了主要性能參數(shù)，專業(yè)性極強。對于財政而言，要始終站在財政可持續(xù)性角度，熟練掌握部門核心職能和關(guān)鍵需求，熟練運用成本效益法、結(jié)構(gòu)分析法、作業(yè)成本法、成本動因分析法等測算方法，充分依托部門和第三方等專業(yè)力量，從專業(yè)角度辨別標準的合理性和適宜性，全面發(fā)揮支出標準保障部門運轉(zhuǎn)、促進行業(yè)發(fā)展的作用。對于部門而言，要加強財政政策和財務(wù)知識學習，把業(yè)務(wù)需求轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟語言，通過支出標準保障公共產(chǎn)品供給，提升自身服務(wù)公眾的能力；不斷增強大局意識，切不可因短期利益、局部利益、部門利益而任性提標擴圍，搶占財政資源，否則只會損人不利己，導致自身標準體系建設(shè)基礎(chǔ)不牢，后續(xù)發(fā)展缺乏信用基礎(chǔ)。

4.戰(zhàn)略能力。在國內(nèi)外形勢異常復雜的背景下，財政收支矛盾愈發(fā)突出，考慮到標準的復雜性、隱蔽性等特點，制定管長遠的標準，須增強戰(zhàn)略眼光和戰(zhàn)略思維，熟練運用各類策略，以實現(xiàn)標準科學的遠期目標。戰(zhàn)略目標要擯棄雜音、追求長遠，策略手段要靈活適度、服務(wù)戰(zhàn)略。如科研領(lǐng)域事關(guān)國家競爭力，相關(guān)標準尺度宜寬不宜緊，《國家重點研發(fā)計劃資金管理辦法》《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》對間接費用實行總額控制，按比例核定，給予科研人員足夠的施展空間，爭取未來的長期效益。同時，對于制定時間已經(jīng)十分久遠的支出標準，倘若要迅速擬定新的全國性標準，缺乏足夠的基礎(chǔ)和依據(jù)，時間上又不允許，那么可以先從長遠角度劃定保障范圍，把新標準的制定壓力、執(zhí)行壓力提前釋放，給予部門或地方充足的測算時間和信息反饋，逐步借助部門或地方的經(jīng)驗完善全國標準，提升政策執(zhí)行效果。

（二）運用四種手段

1.標準公開。公開是最好的防腐劑。群眾監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容，通過群眾監(jiān)督，便于橫向、縱向比較，給予標準制定主體、執(zhí)行主體一定管理壓力，從外部促使提升標準合理性。標準公開有利于更好驗證預算編制的準確性，發(fā)揮其預算編制依據(jù)的功能。建議進一步明確，凡依法應(yīng)向公眾公開的支出標準，應(yīng)公開盡公開?；诒Ｃ芤螅瑫簳r不具備公開條件的支出標準，要有充足的理由和認定，同時也要動態(tài)跟蹤，及時評估是否達到公開條件。標準公開還可以結(jié)合當前預、決算公開的要求和做法，在規(guī)定時限、規(guī)定渠道公開規(guī)定內(nèi)容。

2.標準集成。各部門制定的標準已十分豐富，有些標準形成了較為完備的體系，具有很強的指導性，但因為適用性問題，其他部門無法直接參照執(zhí)行或?qū)W習借鑒。通過標準集成，同類型的支出標準逐個、逐批歸集，形成標準數(shù)據(jù)庫，進而上升為統(tǒng)一要求，逐步打破部門間的標準壁壘，進而減少標準體系建設(shè)的行政資源重復投入。以聘請專家為例，多個部門分別規(guī)定了師資費、咨詢費、講課費、勞務(wù)費等報酬標準，有的部門從不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域分別規(guī)定專家咨詢費標準。如果實現(xiàn)集成，專家的報酬標準會更精準，更有利于充分體現(xiàn)知識、智慧的價值。

3.標準優(yōu)化。倘若標準調(diào)整過于頻繁，會弱化標準的約束性，同時也會造成行政資源浪費。同理，如果標準調(diào)整過于緩慢，也會弱化標準的約束性，甚至會對政府形象造成不利影響。要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，標準調(diào)整需要建立一套新的優(yōu)化機制。如：約定原則上三年調(diào)整一次的、需常態(tài)化調(diào)整的標準，可以綜合物價、人員工資、水、電、氣、暖費等因素后，通過便捷渠道快速調(diào)整、及時公布。如涉及資金規(guī)模較大的標準，可以借助項目評估等方式，銜接部門預算管理改革要求，做好充足調(diào)研，聽取各方意見后，審慎緩慢調(diào)整，加強績效管理。

4.標準彈性。針對我國現(xiàn)階段發(fā)展不平衡不充分問題，支出標準應(yīng)因地制宜。單一標準很難適用于所有部門和地區(qū)。因此，增加標準彈性異常重要，給標準增加靈敏度，劃定合理變動區(qū)間。這既可以增加標準的適用性和約束性，還可以滿足復雜性和穩(wěn)定性。如公車運維標準，就可以劃定低線和高線區(qū)間，由各部門根據(jù)實情自行掌握，同時增加約束條件，對于長期維持高位的不作為行為予以懲戒；對于主動優(yōu)化調(diào)整的行為進行獎勵。通過增加標準彈性，強化標準的張力，激發(fā)部門加強管理的內(nèi)部動力，減少對調(diào)整標準的過度依賴，減輕財政工作壓力。