殷嘯虎

（上海社會科學(xué)院法學(xué)研究所， 上海200020）

黨的十九屆六中全會通過的 《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》 把 “堅持統(tǒng)一戰(zhàn)線” 作為中國共產(chǎn)黨百年歷史奮斗的十大歷史經(jīng)驗之一， 指出： “建立最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線， 是黨克敵制勝的重要法寶， 也是黨執(zhí)政興國的重要法寶?！?自1922 年中共二大提出 “建立民主聯(lián)合戰(zhàn)線” 的主張以來， 統(tǒng)一戰(zhàn)線經(jīng)歷了百年的發(fā)展歷程。 作為中國共產(chǎn)黨的一個重要法寶， 統(tǒng)一戰(zhàn)線在不同時期對黨的事業(yè)都發(fā)揮了極其重要的作用； 而作為一項戰(zhàn)略方針， 統(tǒng)一戰(zhàn)線遵循其自身的發(fā)展規(guī)律， 經(jīng)歷了一個從策略、 制度到法治的不斷完善的發(fā)展過程。

一、 以策略引領(lǐng)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的發(fā)展

中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線主張的提出， 首先是基于一種政治策略的考慮。 在中國共產(chǎn)黨成立之初， 為了保證黨的純潔性和革命性， 排斥與工農(nóng)和士兵之外的其他力量的合作。 這顯然不符合中國革命的實際， 是不利于黨組織發(fā)展的。 這也從一個側(cè)面反映了當(dāng)時的中國共產(chǎn)黨在統(tǒng)一戰(zhàn)線理論及策略上的幼稚。 1922 年1 月， 共產(chǎn)國際召開遠(yuǎn)東各國共產(chǎn)黨和民族革命團(tuán)體第一次代表大會。 會上通過了關(guān)于共產(chǎn)黨與民主革命派合作的決議， 進(jìn)一步重申了反帝統(tǒng)一戰(zhàn)線的思想。 在共產(chǎn)國際的指導(dǎo)下， 雖然黨內(nèi)仍然有不同看法， 但大多數(shù)人同意了統(tǒng)一戰(zhàn)線的策略。 當(dāng)時黨的主要負(fù)責(zé)人陳獨秀曾撰文指出： 中國共產(chǎn)黨應(yīng)同無政府黨、 國民黨及其他黨派， 在勞動運動的工作上， 互相提攜， 結(jié)成一個聯(lián)合戰(zhàn)線 （United Front）， 才免得互相沖突， 才能夠指導(dǎo)勞動界作有力的戰(zhàn)斗［1］。 這也表明了中國共產(chǎn)黨在建立統(tǒng)一戰(zhàn)線策略上的變化。

1922年7 月， 中共二大召開， 會議作出的 《關(guān)于 “民主的聯(lián)合戰(zhàn)線” 的決議案》， 對民主聯(lián)合戰(zhàn)線的任務(wù)、 黨在民主聯(lián)合戰(zhàn)線中應(yīng)堅持的策略原則， 以及黨在民主聯(lián)合戰(zhàn)線中的活動方式和有關(guān)政策都作出了規(guī)定。 “民主聯(lián)合戰(zhàn)線” 的提出， 標(biāo)志著統(tǒng)一戰(zhàn)線策略的確立。 這一策略對于擴(kuò)大聯(lián)合面， 壯大中國共產(chǎn)黨的政治力量， 實現(xiàn)自身的政治目標(biāo)等， 都具有重要意義。

統(tǒng)一戰(zhàn)線策略的特點在于其謀略性， 即根據(jù)形勢以及目標(biāo)任務(wù)的變化， 可以及時調(diào)整方針政策。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命的過程中， 為了實現(xiàn)不同時期革命的目標(biāo)和任務(wù)， 對統(tǒng)一戰(zhàn)線的方針和策略及時進(jìn)行調(diào)整， 以適應(yīng)革命形勢的需要。從作為策略的統(tǒng)一戰(zhàn)線來看， 具有以下特點。

（一） 統(tǒng)一戰(zhàn)線作為一種策略， 服務(wù)于中國共產(chǎn)黨特定的政治目標(biāo)和任務(wù)

統(tǒng)一戰(zhàn)線作為黨的法寶之一， 是為黨的政治任務(wù)服務(wù)的。 統(tǒng)一戰(zhàn)線的目標(biāo)， 就是聯(lián)合各方面的力量， 實現(xiàn)黨的政治任務(wù)。 由于在不同時期黨的政治任務(wù)的不同， 從而決定了統(tǒng)一戰(zhàn)線理論和策略會隨之發(fā)生變化。 大革命時期民主聯(lián)合戰(zhàn)線的建立， 是基于中共二大宣言所提出的 “消除內(nèi)亂， 打倒軍閥，建設(shè)國內(nèi)和平； 推翻國際帝國主義的壓迫， 達(dá)到中華民族完全獨立； 統(tǒng)一中國為真正的民主共和國”的目標(biāo)和任務(wù)。 大革命失敗后， 中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民主革命進(jìn)入土地革命戰(zhàn)爭時期， 革命性質(zhì)和對象發(fā)生了變化， 黨的政治任務(wù)也隨之發(fā)生變化。 中共六大通過的 《政治決議案》 指出： “中國現(xiàn)時資產(chǎn)階級性的民權(quán)革命必須反對民族資產(chǎn)階級方能勝利，革命動力只是工農(nóng)?！保?］在這種情況下， 統(tǒng)一戰(zhàn)線也由民主聯(lián)合戰(zhàn)線轉(zhuǎn)變?yōu)楣まr(nóng)民主統(tǒng)一戰(zhàn)線。

1931年九一八事變發(fā)生后， 全國范圍內(nèi)掀起了抗日民主浪潮， 黨的中心工作和任務(wù)也轉(zhuǎn)移到團(tuán)結(jié)一切力量反對日本帝國主義侵略上。 在這種形勢下， 黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線策略也及時進(jìn)行了調(diào)整， 確立了中國共產(chǎn)黨抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的戰(zhàn)略方針。 毛澤東在瓦窯堡會議所作的 《論反對日本帝國主義的策略》 的報告， 比較系統(tǒng)地闡述了共產(chǎn)黨關(guān)于抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的策略和主張。 這一策略的轉(zhuǎn)變， 不僅推動了國共的再次合作， 確立了國共聯(lián)合抗日的政治格局， 而且也深化了黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線的內(nèi)涵。

抗日戰(zhàn)爭勝利后， 為了廣泛團(tuán)結(jié)各方面力量反對國民黨的獨裁統(tǒng)治， 反對內(nèi)戰(zhàn)， 中國共產(chǎn)黨再次及時調(diào)整統(tǒng)一戰(zhàn)線策略， 毛澤東提出了 “要勝利就要搞好統(tǒng)一戰(zhàn)線”［3］196， 并在此基礎(chǔ)上形成了人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線， 在領(lǐng)導(dǎo)全國人民推翻國民黨政權(quán)、 成立中華人民共和國的斗爭中發(fā)揮了極其重要的作用。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民取得新民主主義革命勝利的實踐充分證明， 統(tǒng)一戰(zhàn)線作為政治策略， 是根據(jù)中國共產(chǎn)黨特定的政治目標(biāo)和任務(wù)而確立的，并始終圍繞共產(chǎn)黨在不同時期的工作重心， 通過統(tǒng)一戰(zhàn)線聯(lián)合各方面力量， 為實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的政治任務(wù)而服務(wù)。

（二） 統(tǒng)一戰(zhàn)線策略的形成， 是基于對當(dāng)時社會階級和階層結(jié)構(gòu)的客觀分析和認(rèn)識

統(tǒng)一戰(zhàn)線作為一種政治策略， 是通過團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量， 以壯大自身力量， 為實現(xiàn)自身的政治目標(biāo)服務(wù)。 中共二大提出統(tǒng)一戰(zhàn)線， 很大程度上是基于中國無產(chǎn)階級力量弱小， 尚不能夠單獨革命的現(xiàn)實。 因此， 當(dāng)時統(tǒng)一戰(zhàn)線的任務(wù)主要是實現(xiàn)國共合作， 引導(dǎo)并推動國民黨進(jìn)行革命運動。 但同時， 如何處理同民族資產(chǎn)階級的關(guān)系， 也成為維系統(tǒng)一戰(zhàn)線的關(guān)鍵問題。 對此， 以毛澤東為代表的中國共產(chǎn)黨人還是保持高度警惕的。 他在 《中國社會各階級的分析》 一文對此就作過深刻的分析。 后來大革命失敗的教訓(xùn)， 也證明了統(tǒng)一戰(zhàn)線的策略必須建立在對階級和階層關(guān)系的科學(xué)分析上。

同樣， 在建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的過程中， 也是基于對當(dāng)時社會階層變化的客觀認(rèn)識。 毛澤東在同美國記者斯諾談到中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線政策時就指出： “在廣大人民中， 在社會各階層中， 在軍人、 科學(xué)家、 學(xué)生、 商人、 警察和自由職業(yè)者中，已經(jīng)出現(xiàn)了有組織的抗日愛國團(tuán)體， 我們衷心希望同這些團(tuán)體攜手合作”， “如果這樣的運動在國民黨中發(fā)展起來， 我們準(zhǔn)備同它合作， 給予支持， 并同它組成一條反帝統(tǒng)一戰(zhàn)線”［3］409。

因此， 這種對社會階級和階層關(guān)系的客觀與科學(xué)的分析認(rèn)識， 不僅是統(tǒng)一戰(zhàn)線策略形成的基礎(chǔ)，同時也是統(tǒng)一戰(zhàn)線策略能夠順利推行的重要保證。

（三） 統(tǒng)一戰(zhàn)線作為一種策略， 前提是正確區(qū)分并處理好兩個聯(lián)盟的關(guān)系

新民主主義革命時期統(tǒng)一戰(zhàn)線的內(nèi)容是非常廣泛的， 在這樣廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線中， 存在著兩個聯(lián)盟： 一個是工人階級和農(nóng)民及其他勞動者的聯(lián)盟；另一個是工人階級同可以合作的非勞動人民的聯(lián)盟。 在這兩個聯(lián)盟中， 第一個聯(lián)盟是基本的、 主要的， 參加這個聯(lián)盟的是屬于進(jìn)步勢力的階級、 階層和集團(tuán)， 人數(shù)上占絕對優(yōu)勢， 政治上具有極強(qiáng)的革命性， 是統(tǒng)一戰(zhàn)線的基礎(chǔ)。 只有首先鞏固和發(fā)展這個聯(lián)盟， 統(tǒng)一戰(zhàn)線才能從根本上堅強(qiáng)有力， 使反帝反封建的民主革命有深厚的群眾基礎(chǔ)， 才能推動中間勢力向革命靠攏， 才可建立、 鞏固第二個聯(lián)盟，最終孤立、 分化、 瓦解直至消滅敵人。 第二個聯(lián)盟是非基本的， 但也是重要的。 統(tǒng)一戰(zhàn)線本身可以說是上述兩個聯(lián)盟的對立統(tǒng)一。

統(tǒng)一戰(zhàn)線的建立和鞏固， 必須正確地處理這兩個聯(lián)盟的關(guān)系， 要放手發(fā)展和加強(qiáng)工農(nóng)聯(lián)盟， 使它成為統(tǒng)一戰(zhàn)線的基礎(chǔ)和依靠， 并且盡可能擴(kuò)大第二個聯(lián)盟， 團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量。 同時， 要正確發(fā)揮兩個聯(lián)盟之間的相互作用， 使它們互相促進(jìn)［4］。

統(tǒng)一戰(zhàn)線作為一種政治策略， 其優(yōu)勢在于可以根據(jù)形勢和黨的中心任務(wù)的變化， 及時調(diào)整其方針政策， 以適應(yīng)需要。 從新民主主義革命時期統(tǒng)一戰(zhàn)線的實踐來看， 這種策略性也是隨著中國共產(chǎn)黨的政治經(jīng)驗的不斷豐富而不斷完善的。 當(dāng)然， 這種策略性也是由當(dāng)時的客觀形勢和條件所決定的， 隨著中國共產(chǎn)黨民主革命時期任務(wù)的完成， 統(tǒng)一戰(zhàn)線的任務(wù)也隨之發(fā)生變化。 在這種情形下， 統(tǒng)一戰(zhàn)線由策略向制度的轉(zhuǎn)型也就成為了必然。

二、 以制度規(guī)范統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的開展

中華人民共和國成立后， 統(tǒng)一戰(zhàn)線面臨的形勢和任務(wù)也發(fā)生了變化。 作為新中國臨時憲法的 《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》 （以下簡稱 《共同綱領(lǐng)》） 明確指出： “中國人民民主專政是中國工人階級、 農(nóng)民階級、 小資產(chǎn)階級、 民族資產(chǎn)階級及其他愛國民主分子的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)， 而以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)， 以工人階級為領(lǐng)導(dǎo)。 由中國共產(chǎn)黨、 各民主黨派、 各人民團(tuán)體、 各地區(qū)、 人民解放軍、 各少數(shù)民族、 國外華僑及其他愛國民主分子的代表們所組成的中國人民政治協(xié)商會議， 就是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式?！?從政權(quán)建設(shè)的高度，明確了統(tǒng)一戰(zhàn)線的性質(zhì)、 內(nèi)涵和組織形式。 在這種情況下， 統(tǒng)一戰(zhàn)線的方針政策， 也面臨了從策略向制度的轉(zhuǎn)型。

（一） 社會主義革命和建設(shè)時期

這一時期統(tǒng)一戰(zhàn)線制度建設(shè)的特點， 在于發(fā)揮其策略優(yōu)勢的同時， 更強(qiáng)調(diào)了統(tǒng)一戰(zhàn)線運行的規(guī)范性， 上升為一種國家制度。 1954 年憲法明確規(guī)定：“我國人民在建立中華人民共和國的偉大斗爭中已經(jīng)結(jié)成以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)的各民主階級、 各民主黨派、 各人民團(tuán)體的廣泛的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線。 今后在動員和團(tuán)結(jié)全國人民完成國家過渡時期總?cè)蝿?wù)和反對內(nèi)外敵人的斗爭中， 我國的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)發(fā)揮它的作用?！?這一時期， 在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下， 在統(tǒng)一戰(zhàn)線制度化建設(shè)方面進(jìn)行了積極探索和實踐。

首先， 通過召開全國統(tǒng)一戰(zhàn)線工作會議， 明確統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的任務(wù)， 引領(lǐng)和規(guī)范統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的開展。 1950 年 3 月 16 日， 第一次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議在北京召開。 會議的主題是研究中華人民共和國成立初期統(tǒng)戰(zhàn)工作的方針任務(wù)和各方面統(tǒng)戰(zhàn)工作的基本政策， 會議提出黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的總?cè)蝿?wù)，是要在實行共同綱領(lǐng)、 鞏固工農(nóng)聯(lián)盟的基礎(chǔ)上， 密切團(tuán)結(jié)各民族、 各民主階級、 各民主黨派、 各人民團(tuán)體、 廣大華僑、 各界民主人士及其他愛國分子，爭取盡可能多地能夠同我們合作的人， 為著穩(wěn)步實現(xiàn)新時期的歷史任務(wù)而奮斗［5］。 此次會議對統(tǒng)一戰(zhàn)線各個方面的工作都提出了要求。 到1963 年， 共召開了13 次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議， 為社會主義建設(shè)時期統(tǒng)一戰(zhàn)線制度建設(shè)提供了政策方針指引。

其次， 推進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織建設(shè)。 統(tǒng)一戰(zhàn)線組織建設(shè)是統(tǒng)一戰(zhàn)線制度化建設(shè)的關(guān)鍵， 在中共中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署下， 對各級各類統(tǒng)一戰(zhàn)線組織建設(shè)作了安排。

關(guān)于統(tǒng)戰(zhàn)部。 周恩來明確指出： 統(tǒng)戰(zhàn)部既是黨委的參謀部， 又是政治部， 又是組織部， 又是辦事機(jī)關(guān)。 統(tǒng)戰(zhàn)部的主要工作， 是掌握政策、 協(xié)調(diào)關(guān)系、 配備干部［6］。

關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式。 《共同綱領(lǐng)》 明確規(guī)定， 以中國人民政治協(xié)商會議作為由中國共產(chǎn)黨、 各民主黨派、 各人民團(tuán)體、 各地區(qū)、 人民解放軍、 各少數(shù)民族、 國外華僑及其他愛國民主人士的代表所組成的最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。

關(guān)于民主黨派的組織建設(shè)。 中華人民共和國成立初期的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作， 主要的和大量的是對民主黨派和民主人士的工作。 而各民主黨派原來的組織大多不夠嚴(yán)密， 所聯(lián)系的成員的社會關(guān)系也比較復(fù)雜， 特別是普遍存在組織不純和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)不健全的問題［7］。 這無論是對民主黨派自身建設(shè)， 還是對加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨同民主黨派合作共事、 促進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線制度化、 規(guī)范化發(fā)展， 都是極其不利的。 為此， 在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下， 各民主黨派都開展了自身的組織建設(shè)， 明確了自身的活動范圍和主要聯(lián)系對象， 為多黨合作的開展提供了組織保障。

其三， 制定相應(yīng)的制度規(guī)范。 統(tǒng)一戰(zhàn)線制度化建設(shè)的一個重要方面， 就是在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下， 制定了統(tǒng)一戰(zhàn)線各方面的制度規(guī)范。 除了歷次統(tǒng)戰(zhàn)工作會議制定的制度規(guī)范外， 還針對統(tǒng)一戰(zhàn)線各領(lǐng)域工作制定了一系列專門的規(guī)范性文件， 為統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的制度化建設(shè)提供了規(guī)范引領(lǐng)。

（二） 改革開放時期

黨的十一屆三中全會以來， 統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的制度化、 規(guī)范化建設(shè)也開始了一個新的歷史發(fā)展階段。 中國共產(chǎn)黨提出了新時期愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的綱領(lǐng)， 并在憲法中加以確認(rèn)。 1982 年憲法明確規(guī)定：“在長期的革命和建設(shè)過程中， 已經(jīng)結(jié)成由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的， 有各民主黨派和各人民團(tuán)體參加的，包括全體社會主義勞動者、 擁護(hù)社會主義的愛國者和擁護(hù)祖國統(tǒng)一的愛國者的廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，這個統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)鞏固和發(fā)展?！?1993 年憲法修正案增加規(guī)定： “中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展?！?之后， 于2004 年和2018 年又進(jìn)行了相應(yīng)的修改， 形成了完整、 規(guī)范的表述， 為統(tǒng)一戰(zhàn)線制度化、 規(guī)范化建設(shè)提供了憲法依據(jù)。

愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的提出， 不僅從理論上豐富了統(tǒng)一戰(zhàn)線的內(nèi)涵， 而且在實踐中不斷規(guī)范統(tǒng)一戰(zhàn)線工作， 逐步實現(xiàn)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的制度化、 規(guī)范化和程序化， 并在統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的政策引領(lǐng)與制度規(guī)范雙重推進(jìn)方面進(jìn)行了積極的探索， 即： 在有關(guān)統(tǒng)一戰(zhàn)線的大政方針問題上， 通過黨的方針政策引領(lǐng)和推進(jìn)； 在統(tǒng)一戰(zhàn)線的一些重要的具體工作領(lǐng)域， 通過相關(guān)制度加以指導(dǎo)和規(guī)范。

首先， 繼續(xù)召開全國統(tǒng)一戰(zhàn)線工作會議， 為統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的制度化提供政策引領(lǐng)和推進(jìn)。 黨的十一屆三中全會以來， 先后召開第14 至第20 次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議， 會議闡明了新時期愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線面臨的新形勢、 新問題、 新任務(wù)， 研究了新形勢下統(tǒng)一戰(zhàn)線工作各個領(lǐng)域的方針和政策， 為統(tǒng)一戰(zhàn)線工作尤其是統(tǒng)一戰(zhàn)線工作制度化、 規(guī)范化建設(shè)提出了明確、 具體的要求。

其次， 制定了相應(yīng)的規(guī)范性文件， 為統(tǒng)一戰(zhàn)線工作制度化建設(shè)提供基本遵循。 1979 年10 月14日， 中共中央批轉(zhuǎn)了 《新的歷史時期統(tǒng)一戰(zhàn)線的方針任務(wù)》， 明確提出要認(rèn)真貫徹執(zhí)行同民主黨派“長期共存、 互相監(jiān)督” 的方針。 1989 年 12 月 30日， 中共中央制定了 《關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》， 從制度上確認(rèn)了我國新型政黨制度， 明確指出我國實行的共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、 多黨合作的政黨體制是我國政治制度的特點和優(yōu)勢， 并對共產(chǎn)黨與各民主黨派的關(guān)系、原則、 內(nèi)容作了明確規(guī)定。 2005 年 2 月 18 日， 中共中央發(fā)布了 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》， 對進(jìn)一步推進(jìn)多黨合作和政治協(xié)商的制度化、 規(guī)范化、 程序化， 提出了許多新的理論觀點和政策措施。 2006年7 月24 日， 中共中央發(fā)布了 《關(guān)于鞏固和壯大新世紀(jì)新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見》， 明確指出要正確認(rèn)識和把握新世紀(jì)新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的新發(fā)展新變化， 提出要切實做好新的社會階層人士統(tǒng)戰(zhàn)工作，要加強(qiáng)黨外代表人士隊伍建設(shè)， 強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)和改善黨對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的領(lǐng)導(dǎo)。 2012 年2 月 2 日， 中共中央發(fā)布了 《關(guān)于加強(qiáng)新形勢下黨外代表人士隊伍建設(shè)的意見》， 對進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢下黨外代表人士隊伍建設(shè)作出全面部署， 提出明確要求。

此外， 在統(tǒng)一戰(zhàn)線工作其他領(lǐng)域， 也制定和發(fā)布了一系列規(guī)范性文件。 這些規(guī)范性文件注重制度化建設(shè)， 將黨的有關(guān)統(tǒng)一戰(zhàn)線政策上升到制度化的層面， 更強(qiáng)調(diào)了相關(guān)制度的程序性和可操作性， 起到了更好的引領(lǐng)與規(guī)范作用， 為統(tǒng)一戰(zhàn)線發(fā)展提供了重要制度保障。

需要指出的是， 在推進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作制度化建設(shè)的過程中， 我國開始了法治化建設(shè)的實踐。 為了適應(yīng)新時期愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線制度化、 規(guī)范化和程序化發(fā)展的要求， 我國將統(tǒng)一戰(zhàn)線作為國家政治建設(shè)的一項基本內(nèi)容， 在憲法中確認(rèn)了下來。 同時， 對于涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線具體方面的重要問題， 通過制定法律、 行政法規(guī)和地方性法規(guī)的形式加以規(guī)定。 如：涉及民族區(qū)域自治問題的 《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》（1984 年5 月31 日第六屆全國人民代表大會第二次會議通過， 根據(jù)2001 年2 月28 日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議 《關(guān)于修改 〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉 的決定》 修正）， 涉及香港和澳門特別行政區(qū)的 《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》 （1990 年4 月4 日第七屆全國人民代表大會第三次會議通過，1997 年7 月1 日起實施）、《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》（1993 年3 月31 第八屆全國人民代表大會第一次會議通過， 1999 年12 月20 日起實施）， 涉及宗教問題的 《宗教活動場所管理條例》（1994 年 1 月 31 日國務(wù)院令第 145 號令發(fā)布，2005 年 3 月 1 日廢止） 、 《宗教事務(wù)條例》 （2004 年7 月7 日國務(wù)院第57 次常務(wù)會議通過， 自2005 年3 月 1 日起施行） 等。

三、 以法治保障統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的推進(jìn)

黨的十八大以來， 統(tǒng)一戰(zhàn)線工作在政策引領(lǐng)、制度規(guī)范的基礎(chǔ)上， 對于在法治軌道上推進(jìn)和保障統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的開展進(jìn)行了新的探索， 提出了新的要求。 習(xí)近平總書記在 2016 年4 月 22 日至23 日召開的全國宗教工作會議上的講話中指出： 要提高宗教工作法治化水平， 完善涉及宗教的法律法規(guī)。在2021 年12 月3 日至4 日召開的全國宗教工作會議上， 習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)指出： 要全面推進(jìn)宗教工作法治建設(shè)， 深入開展法治宣傳教育。 宗教活動應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)開展。 黨的十八屆四中全會作出的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》， 對依法治國和依法執(zhí)政進(jìn)行了具體部署， 這也對完善包括涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線工作相關(guān)領(lǐng)域在內(nèi)的法律制度， 完善統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法治保障， 構(gòu)建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線法律法規(guī)體系提出了要求。 正如有論者指出： 統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化有利于將黨對統(tǒng)一戰(zhàn)線的大政方針政策上升為國家意志，加強(qiáng)和改進(jìn)黨對統(tǒng)一戰(zhàn)線的領(lǐng)導(dǎo)； 有利于正確處理事關(guān)黨和國家工作全局的政黨關(guān)系、 民族關(guān)系、 宗教關(guān)系、 階層關(guān)系、 海內(nèi)外同胞關(guān)系， 實現(xiàn)國家長治久安； 有利于突出法治對統(tǒng)一戰(zhàn)線的引領(lǐng)和規(guī)范作用， 增強(qiáng)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的戰(zhàn)略性、 系統(tǒng)性、 主動性、 實效性， 更好地發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的法寶作用［8］。特別是以中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的形式， 對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作進(jìn)行保障和規(guī)范， 豐富和拓展了統(tǒng)一戰(zhàn)線法治保障推進(jìn)的內(nèi)涵。

（一） 統(tǒng)一戰(zhàn)線法律法規(guī)的體系建設(shè)

統(tǒng)一戰(zhàn)線法治保障的基礎(chǔ)， 是加強(qiáng)統(tǒng)一戰(zhàn)線法律法規(guī)的體系建設(shè)。 目前在這方面總體上呈現(xiàn)出“雙軌制” 的特點， 即國家法體系和黨內(nèi)法規(guī)體系并存。 黨的十八屆四中全會作出的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》 中， 對社會主義法治體系的基本內(nèi)涵進(jìn)行了界定， 指出：“全面推進(jìn)依法治國， 總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系， 建設(shè)社會主義法治國家。 這就是，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下， 堅持中國特色社會主義制度， 貫徹中國特色社會主義法治理論， 形成完備的法律規(guī)范體系、 高效的法治實施體系、 嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、 有力的法治保障體系， 形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系?！?從這一表述來看， 中國特色社會主義法治體系實際上包含了兩大體系， 即兩個“形成”： 一是 “形成” 國家法體系， 包括完備的法律規(guī)范體系、 高效的法治實施體系、 嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、 有力的法治保障體系； 另一個是“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。 統(tǒng)一戰(zhàn)線法律法規(guī)體系也不例外。

首先， 從國家法體系來看： 國家法體系是以憲法為統(tǒng)領(lǐng)， 由法律 （包括基本法律和基本法律以外的其他法律）， 行政法規(guī)， 地方性法規(guī)和規(guī)章所組成。

就憲法而言： 我國憲法在 “序言” 部分對統(tǒng)一戰(zhàn)線問題作了原則性的規(guī)定與闡述： “在長期的革命、 建設(shè)、 改革過程中， 已經(jīng)結(jié)成由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的， 有各民主黨派和各人民團(tuán)體參加的， 包括全體社會主義勞動者、 社會主義事業(yè)的建設(shè)者、 擁護(hù)社會主義的愛國者、 擁護(hù)祖國統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復(fù)興的愛國者的廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線， 這個統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)鞏固和發(fā)展。 中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織， 過去發(fā)揮了重要的歷史作用， 今后在國家政治生活、 社會生活和對外友好活動中， 在進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、 維護(hù)國家的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)的斗爭中， 將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用。 中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展。”

就法律而言， 我國法律有關(guān)統(tǒng)一戰(zhàn)線具體工作領(lǐng)域的規(guī)定主要有兩類： 一類是由全國人民代表大會制定的基本法律， 另一類是由全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的其他法律。 目前全國人民代表大會制定的涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線具體工作領(lǐng)域的基本法律主要有： 《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》《香港特別行政區(qū)基本法》 《澳門特別行政區(qū)基本法》 《反分裂國家法》 等； 由全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線具體工作領(lǐng)域的法律主要有： 《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》《中華人民共和國臺灣同胞投資保護(hù)法》 等。

此外， 其他一些涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線相關(guān)領(lǐng)域問題的規(guī)定， 散見于 《刑法》 等基本法律和其他法律之中。

就行政法規(guī)而言： 目前比較多的涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線具體工作領(lǐng)域的法律規(guī)范是由國務(wù)院制定的行政法規(guī)， 如涉及宗教領(lǐng)域的 《宗教事務(wù)條例》， 涉及民族領(lǐng)域的 《民族鄉(xiāng)行政工作條例》 《城市民族工作條例》， 涉及華僑僑眷事務(wù)的 《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法實施辦法》 等。

就地方性法規(guī)而言： 目前地方性法規(guī)中有關(guān)統(tǒng)一戰(zhàn)線相關(guān)具體工作領(lǐng)域的規(guī)范是大量的， 尤其是民族區(qū)域自治地方。 此外， 各地的地方性法規(guī)中也有不少相關(guān)規(guī)定。 以上海市為例， 涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線具體工作領(lǐng)域的地方性法規(guī)就有 《上海市臺灣同胞投資權(quán)益保護(hù)規(guī)定》 《上海市宗教事務(wù)條例》 《上海市清真食品管理條例》 《上海市實施 〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉 辦法》 等。

就規(guī)章而言： 不論是部門規(guī)章， 還是地方政府規(guī)章， 涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線具體工作領(lǐng)域的規(guī)范也是大量的。

其次， 從黨內(nèi)法規(guī)體系來看： 黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、 中央各部門和省、 自治區(qū)、 直轄市黨委制定的規(guī)范黨的組織的工作、 活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。 黨章作為最高層級的黨內(nèi)法規(guī)， 對統(tǒng)一戰(zhàn)線的性質(zhì)與內(nèi)涵進(jìn)行了闡述： “中國共產(chǎn)黨同全國各民族工人、農(nóng)民、 知識分子團(tuán)結(jié)在一起， 同各民主黨派、 無黨派人士、 各民族的愛國力量團(tuán)結(jié)在一起， 進(jìn)一步發(fā)展和壯大由全體社會主義勞動者、 社會主義事業(yè)的建設(shè)者、 擁護(hù)社會主義的愛國者、 擁護(hù)祖國統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復(fù)興的愛國者組成的最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線?！?而目前最主要的規(guī)范統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的黨內(nèi)法規(guī)， 就是 《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》， 其中對統(tǒng)一戰(zhàn)線的性質(zhì)、 任務(wù)， 統(tǒng)一戰(zhàn)線工作范圍與對象， 中國共產(chǎn)黨對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的組織領(lǐng)導(dǎo)與職責(zé)， 以及統(tǒng)一戰(zhàn)線各領(lǐng)域的具體工作等，都作了明確具體的規(guī)定。 此外， 中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)， 特別是省、 自治區(qū)、 直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)中， 也有不少涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的內(nèi)容。 當(dāng)然， 由于黨內(nèi)法規(guī)制定工作的實質(zhì)性開展的時間并不長， 大量的黨內(nèi)規(guī)范統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的依然是黨內(nèi)規(guī)范性文件， 所以加強(qiáng)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)， 應(yīng)該是統(tǒng)一戰(zhàn)線法治體系建設(shè)的重要方面。

（二） 統(tǒng)一戰(zhàn)線法治保障的內(nèi)容建設(shè)

統(tǒng)一戰(zhàn)線工作涉及的內(nèi)容和領(lǐng)域非常廣泛，《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》 對此也作出了明確的規(guī)范。 需要指出的是， 法治保障不等于 “法律化”， 由于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作本身是一項政策性非常強(qiáng)的工作， 將統(tǒng)一戰(zhàn)線工作納入法治軌道， 并不意味著統(tǒng)一戰(zhàn)線各方面的工作都要用法律法規(guī)形式加以規(guī)范， 這不僅是做不到的， 也是沒有必要的， 而且與統(tǒng)一戰(zhàn)線工作自身的性質(zhì)和任務(wù)也是不相適應(yīng)的。 統(tǒng)一戰(zhàn)線領(lǐng)域各方面的工作法治保障的內(nèi)涵、要求是不一樣的。 有的工作是需要通過政策進(jìn)行調(diào)整的， 也有的工作是需要法律進(jìn)行規(guī)范的， 根據(jù)不同情況， 不可簡單地一概而論。 因此， 應(yīng)當(dāng)從統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的實際出發(fā)， 根據(jù)統(tǒng)一戰(zhàn)線各方面工作的內(nèi)容和要求， 對統(tǒng)一戰(zhàn)線法治保障作出不同的制度安排［9］。

（三） 統(tǒng)一戰(zhàn)線法治保障的推進(jìn)

《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》 第二條第二款規(guī)定： “統(tǒng)一戰(zhàn)線是中國共產(chǎn)黨凝聚人心、 匯聚力量的政治優(yōu)勢和戰(zhàn)略方針， 是奪取革命、 建設(shè)、改革事業(yè)勝利的重要法寶”， 明確了統(tǒng)一戰(zhàn)線的性質(zhì)與功能。 從統(tǒng)一戰(zhàn)線的歷史發(fā)展進(jìn)程來看， 無論是策略引領(lǐng)、 還是制度規(guī)范， 對于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的開展都發(fā)揮了重要的推動和促進(jìn)作用， 積累了豐富的經(jīng)驗， 在今天依然有其現(xiàn)實意義。 但統(tǒng)一戰(zhàn)線工作也應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)， 今天， 統(tǒng)一戰(zhàn)線工作已不再是傳統(tǒng)的那種完全通過黨的政策進(jìn)行調(diào)整與規(guī)范， 而是遵循政策與法治的二元路徑進(jìn)行調(diào)整與規(guī)范， 尤其是隨著統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化的要求和程度的不斷提升， 完善統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法治保障已經(jīng)成為推進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的一項重要任務(wù)。 黨章明確提出了“實現(xiàn)國家各項工作法治化” 的要求， 其中的 “各項工作” 自然也包括了統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。 因此， 統(tǒng)一戰(zhàn)線法治保障的推進(jìn)， 可以基于以下幾個方面進(jìn)行思考。

首先， 制度建設(shè)層面。 法治是推進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的重要保障， 把統(tǒng)一戰(zhàn)線工作納入法治軌道， 以法治推動統(tǒng)一戰(zhàn)線的制度建設(shè)。 除了完善相關(guān)法律法規(guī)外， 特別要是通過黨內(nèi)法規(guī)的形式， 將統(tǒng)一戰(zhàn)線工作基本的原則性、 程序性的內(nèi)容確立下來， 保證統(tǒng)一戰(zhàn)線工作規(guī)范有序的開展。 黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的引領(lǐng)與規(guī)制是依法治國和依規(guī)治黨的具體要求， 也是新形勢下有序規(guī)范開展統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法治保障。 在這方面， 《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》 是一個很好的范例。 當(dāng)然， 《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》 的制定只是一個開始， 如何根據(jù) 《條例》 所確立的原則精神， 健全和完善統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)體系， 充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的引領(lǐng)與規(guī)制作用， 不僅是一個理論問題， 更是一個實踐問題。

其次， 思想認(rèn)識層面。 運用法治思維和法治方式去認(rèn)識、 分析、 處理和解決統(tǒng)一戰(zhàn)線工作中的問題， 是依法治國背景下樹立統(tǒng)一戰(zhàn)線工作思維的基本要求。 黨的十九大報告提出： “增強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)本領(lǐng)， 堅持戰(zhàn)略思維、 創(chuàng)新思維、 辯證思維、 法治思維、 底線思維， 科學(xué)制定和堅決執(zhí)行黨的路線方針政策， 把黨總攬全局、 協(xié)調(diào)各方落到實處?！?黨的十九屆四中全會作出的 《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》 也指出： “各級黨和國家機(jī)關(guān)以及領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭尊法學(xué)法守法用法， 提高運用法治思維和法治方式深化改革、 推動發(fā)展、 化解矛盾、 維護(hù)穩(wěn)定、 應(yīng)對風(fēng)險的能力。”在今天的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作中， 同樣要求嚴(yán)格依法辦事， 運用法治思維和法治方式去協(xié)調(diào)、 處理和解決統(tǒng)一戰(zhàn)線中的各種關(guān)系， 特別是要做好統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的方針政策與國家法律法規(guī)之間的銜接統(tǒng)一， 這也是推進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線法治保障的一個重要方面。

再次， 理論研究層面。 加強(qiáng)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治保障的理論研究， 是健全和完善統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治保障的理論基礎(chǔ)之一。 統(tǒng)一戰(zhàn)線法治保障既是一個實踐問題， 也是一個理論問題。 法治作為統(tǒng)一戰(zhàn)線方針政策推進(jìn)的基本路徑， 是貫徹實施依法治國方略的一個新問題， 不僅需要科學(xué)理論的引導(dǎo)， 也需要基礎(chǔ)理論的探討， 這也應(yīng)該是統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究的一個新的課題。