劉 超

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，成都 610064)

一、問(wèn)題與背景

在傳統(tǒng)中國(guó)，國(guó)家權(quán)力與底層社會(huì)之間的有機(jī)聯(lián)系一直是比較脆弱的，總體而言，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)具有上層屬于國(guó)家、下層屬于社會(huì)的“雙軌政治”(1)費(fèi)孝通：《中國(guó)士紳：城鄉(xiāng)關(guān)系論集》，趙旭東、秦志杰譯，北京：外語(yǔ)教學(xué)與研究出版社，2011年，第267頁(yè)。的特點(diǎn)，使國(guó)家的治理達(dá)成了“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”(2)黃宗智：《集權(quán)的簡(jiǎn)約治理——中國(guó)以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開(kāi)放時(shí)代》2008年第2期。。晚清以降開(kāi)啟的現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)與中國(guó)共產(chǎn)黨的建國(guó)理念與社會(huì)改造實(shí)踐充分表明，國(guó)家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透成為近代國(guó)家政權(quán)建設(shè)的根本性議程(3)[美]孔飛力：《中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家的起源》，陳兼、陳之宏譯，上海：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2013年，第11頁(yè)。。在現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)的過(guò)程中，一個(gè)核心的議題是實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的半正式治理向現(xiàn)代意義上的“規(guī)則之治”轉(zhuǎn)變。但是，當(dāng)國(guó)家以汲取資源為目標(biāo)而將權(quán)力下沉到鄉(xiāng)村社會(huì)時(shí)，現(xiàn)代國(guó)家與鄉(xiāng)村交織形成半官半民的“第三領(lǐng)域”，村治主體表現(xiàn)為保護(hù)型經(jīng)紀(jì)與贏利型經(jīng)紀(jì)的搖擺，出現(xiàn)了國(guó)家政權(quán)的“內(nèi)卷化”(4)[美]杜贊奇：《文化、權(quán)力與國(guó)家：1900-1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，南京：江蘇人民出版社，1996年，第74頁(yè)。。

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題。新中國(guó)成立初期，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)的介入借由不同形式的工作隊(duì)完成。例如，工作隊(duì)在土地改革運(yùn)動(dòng)中扮演了重要角色，工作隊(duì)作為國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的新型中介機(jī)制和國(guó)家權(quán)力的非常規(guī)運(yùn)作機(jī)制，重塑了國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的關(guān)系，幫助黨和國(guó)家實(shí)現(xiàn)了民眾動(dòng)員、鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)，從而為20世紀(jì)后半期中國(guó)的國(guó)家建設(shè)和鄉(xiāng)村變遷奠定了基礎(chǔ)(5)李里峰：《工作隊(duì)：一種國(guó)家權(quán)力的非常規(guī)運(yùn)作機(jī)制——以華北土改運(yùn)動(dòng)為中心的歷史考察》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2010年第3期。。隨后，工作隊(duì)在基層政權(quán)組織一級(jí)演變?yōu)轳v村，人民公社時(shí)期稱為“駐隊(duì)”。自1982年《憲法》確定村民委員會(huì)為群眾性自治組織以來(lái)，村民自治制度已實(shí)行四十年，形成了“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理格局(6)張厚安：《鄉(xiāng)政村治——中國(guó)特色的農(nóng)村政治模式》，《政策》1996年第8期。。取消農(nóng)業(yè)稅之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村的關(guān)系密切，利用運(yùn)動(dòng)式的治理模式，完成國(guó)家目標(biāo)，但是也形成了鄉(xiāng)村利益共同體，誘發(fā)了新一輪的鄉(xiāng)村治理危機(jī)，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化(7)賀雪峰：《論鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化——以河南省K鎮(zhèn)調(diào)查為例》，《開(kāi)放時(shí)代》2011年第2期。。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的日常性互動(dòng)大為減少。鄉(xiāng)村關(guān)系是一個(gè)以稅費(fèi)改革為分界的從嵌入到分離的過(guò)程，在這種形勢(shì)下，基層政權(quán)從過(guò)去的汲取型變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”狀態(tài)(8)周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會(huì)學(xué)研究》2006年第3期。。后稅費(fèi)時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行為邏輯變化源自于財(cái)稅制度的變革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了維持自身的運(yùn)轉(zhuǎn)，只能向上跑項(xiàng)目，爭(zhēng)取多要資源維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)和基本公共服務(wù)。對(duì)于鄉(xiāng)村關(guān)系而言，“懸浮型”狀態(tài)成為普遍趨勢(shì)。在這種關(guān)系模式下，農(nóng)民與基層政府之間的制度化互動(dòng)不復(fù)存在。農(nóng)民能夠與國(guó)家發(fā)生關(guān)系的行為主要集中在一些零散的、細(xì)碎的服務(wù)性工作上，比如農(nóng)民開(kāi)證明、政策咨詢、村容村貌改善等。

新中國(guó)成立以來(lái)的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐是國(guó)家在特定時(shí)期根據(jù)治理的目標(biāo)、任務(wù)而建構(gòu)的，不同時(shí)期的治理實(shí)踐因治理主體、內(nèi)容和方式的差異而呈現(xiàn)出不同的治理特征。因此，有學(xué)者提出制度主義的進(jìn)路，即應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)村級(jí)治理的制度化水平(9)呂德文：《鄉(xiāng)村治理70年：國(guó)家治理現(xiàn)代化的視角》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2019年第4期。。具體表現(xiàn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部實(shí)施的工資制和考核制，職業(yè)村干部群體的科層化治理體現(xiàn)為權(quán)責(zé)明晰的行政責(zé)任制度、逐級(jí)晉升的官僚成長(zhǎng)機(jī)制和常態(tài)化的辦公會(huì)議制度等(10)印子：《職業(yè)村干部群體與基層治理程式化——來(lái)自上海遠(yuǎn)郊農(nóng)村的田野經(jīng)驗(yàn)》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2017年第2期。。但是，科層化的治理模式削弱了鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)部關(guān)聯(lián)，抑制了村莊內(nèi)生資源的發(fā)展，并緩慢地侵蝕著鄉(xiāng)村社會(huì)的自治體系(11)楊華：《縣域治理中的黨政體制：結(jié)構(gòu)與功能》，《政治學(xué)研究》2018年第5期。。由于科層制度與鄉(xiāng)土社會(huì)的脫嵌，在治理主體與治理對(duì)象之間形成斷裂，導(dǎo)致基層治理陷入新的困境。在鄉(xiāng)村振興背景下，密集的治理任務(wù)與治理資源交疊，需要縣鄉(xiāng)政權(quán)重構(gòu)組織體系，適應(yīng)治理轉(zhuǎn)型，提高治理效率，完成自上而下的治理任務(wù)。因此，如何構(gòu)建更為常規(guī)化的國(guó)家與農(nóng)民的聯(lián)結(jié)模式，重塑基層治理機(jī)制，重建國(guó)家合法性與治理有效性，破解公共政策執(zhí)行的“最后一公里”難題等成為重點(diǎn)考慮的問(wèn)題(12)褚明浩：《“片線結(jié)合”：基層治理的機(jī)制創(chuàng)新與體制活力》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》2022年第1期。。

在山東省A市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不同于既有研究所倡導(dǎo)的村干部被鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政科層制所吸納的村級(jí)組織官僚化的路徑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為了維持社會(huì)繁榮穩(wěn)定，完成治理任務(wù)，消解“懸浮型狀態(tài)”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間設(shè)置了常規(guī)化的正式組織，展現(xiàn)了形式上的官僚制設(shè)置與實(shí)質(zhì)上的非正式運(yùn)作樣態(tài)。本文從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)所處的結(jié)構(gòu)性位置——國(guó)家與社會(huì)的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，試圖分析作為一種組織現(xiàn)象的“管區(qū)制度”在實(shí)踐中運(yùn)作的內(nèi)在機(jī)制與政治過(guò)程，探討其對(duì)于國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)村關(guān)系重構(gòu)的意義。本文的經(jīng)驗(yàn)材料源于筆者及團(tuán)隊(duì)于2018年5月在山東省A市X街道為期15天的調(diào)研。

二、治理下沉：管區(qū)制運(yùn)行模式

A市共1760平方公里，總?cè)丝?5萬(wàn)，2009年，除山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和湖區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外，將人口四萬(wàn)以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行合并。目前，A市有14個(gè)鎮(zhèn)街區(qū)、866個(gè)行政村和1229個(gè)自然村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并帶來(lái)了治理范圍的擴(kuò)大，迫切需要重新劃分治理單元，管區(qū)組織應(yīng)運(yùn)而生，鄉(xiāng)村層級(jí)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)—管區(qū)—行政村—自然村四個(gè)層級(jí)。X街道根據(jù)邊界劃分為10個(gè)管區(qū)，每一個(gè)管區(qū)設(shè)管區(qū)書記、主任和若干駐村干部，每個(gè)駐村干部負(fù)責(zé)一個(gè)自然村。調(diào)研地B管區(qū)下轄5個(gè)行政村，總?cè)丝?.2萬(wàn)人。

(一)治理資源整合

管區(qū)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員、財(cái)務(wù)、事務(wù)都下沉到管區(qū)一級(jí)，按照A市的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)70%的干部應(yīng)下沉到管區(qū)一級(jí)。管區(qū)的干部一般十人左右，書記一般是街道的副科級(jí)干部，主任和其余的人員均是普通干部。管區(qū)每個(gè)月有八千元的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，主要用于午餐補(bǔ)助和車補(bǔ)等公共開(kāi)支，這保證了管區(qū)組織的正常運(yùn)行。管區(qū)書記和主任負(fù)責(zé)與街道具體銜接，開(kāi)會(huì)、匯報(bào)工作等。村里的一些比較重大的事情、決策都必須要有駐村干部與管區(qū)主任的簽名，例如召開(kāi)村民代表大會(huì)，駐村干部必須到場(chǎng)，重要的工程發(fā)包、合同簽署需要由管區(qū)書記、主任簽字。

在目標(biāo)責(zé)任制的執(zhí)行過(guò)程中，基層政府不是按照“部門區(qū)分化、分工專業(yè)化、運(yùn)作非人格化”的科層體系運(yùn)行，而是通過(guò)“結(jié)構(gòu)分化但功能不分化”的跨部門調(diào)動(dòng)和整合來(lái)實(shí)現(xiàn)指標(biāo)任務(wù)的貫徹(13)樊紅敏：《縣域政治運(yùn)作形態(tài)學(xué)分析——河南省H市日常權(quán)力實(shí)踐觀察》，《東南學(xué)術(shù)》2008年第1期。(14)田先紅：《從結(jié)果管理到過(guò)程管理：縣域治理體系演變及其效應(yīng)》，《探索》2020年第4期。。鄉(xiāng)鎮(zhèn)將區(qū)域劃分為若干片區(qū)，根據(jù)村莊樣態(tài)與駐村干部個(gè)人能力進(jìn)行適當(dāng)?shù)睾侠硇哉{(diào)配。第一，每個(gè)管區(qū)需要農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)豐富者和經(jīng)驗(yàn)缺乏者相搭配，由此起到培養(yǎng)后備干部的作用；第二，各駐村成員要根據(jù)該駐村重點(diǎn)治理任務(wù)的特色進(jìn)行配置，以此來(lái)提高治理效率。在B管區(qū)，管區(qū)書記是位女同志，目前是街道副科級(jí)干部，2018年2月，到任B管區(qū)，擔(dān)任書記職務(wù)。此前，該書記先后在街道科室、兩個(gè)城市社區(qū)、一個(gè)農(nóng)村管區(qū)工作了近十年，農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)極其豐富，協(xié)調(diào)動(dòng)員能力強(qiáng)。管區(qū)主任屬于街道中層干部，2016年擔(dān)任B管區(qū)主任，同時(shí)也承擔(dān)包村任務(wù)。

通過(guò)組織整合，管區(qū)組織構(gòu)成了中間權(quán)威，具有較強(qiáng)的支配力，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人力資源的相對(duì)集中使用和優(yōu)化配置。管區(qū)需要處理三種關(guān)系：第一，既要完成上級(jí)布置的任務(wù)，又要處理村里的事務(wù)，處理發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系；第二，既要?jiǎng)訂T村干部完成治理任務(wù)，又要防止村干部越軌，處理村干部激勵(lì)與約束關(guān)系；第三，既要解決村莊矛盾糾紛，又要保障村民的合法權(quán)益，處理村民的權(quán)利與利益關(guān)系。

(二)治理事務(wù)分類

管區(qū)介于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村之間，對(duì)上負(fù)責(zé)承接街道下達(dá)的任務(wù)，對(duì)下負(fù)責(zé)處理村民公共服務(wù)等工作。通過(guò)將治理事務(wù)分類，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織能夠高效率地完成治理任務(wù)，提高治理績(jī)效。

農(nóng)村基層治理工作從內(nèi)容上大致可分為兩類：一是類似于農(nóng)村綜合配套改革推進(jìn)、合村并組、土地承包經(jīng)營(yíng)制度落實(shí)、土地確權(quán)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧、土地整治項(xiàng)目推進(jìn)等工作，主要涉及國(guó)家大政方針落實(shí)和“三農(nóng)”政策總體調(diào)整以及大型項(xiàng)目落地的工作。這類工作具有規(guī)范性、整體性、階段性、大范圍實(shí)施等特點(diǎn)，行政組織在解決這一類工作方面較為有效。這些工作往往是一年內(nèi)需要完成的重點(diǎn)任務(wù)，具有時(shí)效性要求，需要調(diào)度極大的力量與資源，協(xié)調(diào)諸多社會(huì)關(guān)系，需要管區(qū)干部與村干部相互配合、靈活機(jī)動(dòng)地聯(lián)合開(kāi)展工作。B管區(qū)一年的任務(wù)如征地拆遷、基層維穩(wěn)、環(huán)衛(wèi)一體化、違禁藥品治理、關(guān)閉養(yǎng)殖場(chǎng)、河道清理、村級(jí)換屆選舉等諸多工作均是通過(guò)管區(qū)傳達(dá)到村里，并以管區(qū)干部為主體，動(dòng)員村干部及工作對(duì)象的社會(huì)關(guān)系完成。二是類似于農(nóng)村清潔衛(wèi)生保持、小型農(nóng)村公共設(shè)施后期管護(hù)、農(nóng)村“三留守”問(wèn)題日常照料、鄰里日常糾紛處理等一類日常細(xì)小瑣碎問(wèn)題的處理。這類工作具有不規(guī)則性、局部性、日常性、偶然性等特點(diǎn)。農(nóng)村無(wú)處不在的細(xì)小瑣碎的日常治理，主要通過(guò)村干部動(dòng)員群眾、提升基層自治能力的方法解決。同時(shí)，管區(qū)干部主動(dòng)處理大部分行政性任務(wù)，極少數(shù)無(wú)法處理的下沉到行政村一級(jí)。大量的自上而下的文字類行政工作耗費(fèi)了村莊治理主體大量的時(shí)間和精力，使得治理時(shí)間被占用，導(dǎo)致村莊無(wú)法及時(shí)回應(yīng)村民的訴求，村莊的治理任務(wù)也面臨困境。管區(qū)作為行政科層的附屬組織，承接了村莊大量這種類型的工作，減輕了村級(jí)主體需要完成文字類工作的時(shí)間，也減輕了他們的負(fù)擔(dān)和壓力，管區(qū)干部與兼職的村干部成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)員的有效力量。

三、雙層動(dòng)員機(jī)制：行政動(dòng)員與社會(huì)動(dòng)員

管區(qū)組織的設(shè)置使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)依靠專職化的駐村干部與兼職的村干部完成了治理任務(wù)，實(shí)現(xiàn)了有效治理與基層民主的結(jié)合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力屬于動(dòng)員型權(quán)力，需要集中優(yōu)化配置治理資源，高強(qiáng)度地動(dòng)員相關(guān)力量完成治理任務(wù)。作為一種鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制，管區(qū)制度實(shí)現(xiàn)了科層體制內(nèi)部的行政動(dòng)員，同時(shí)完成了對(duì)村干部的社會(huì)動(dòng)員。

(一)行政動(dòng)員機(jī)制

管區(qū)制度是科層體制內(nèi)部的常規(guī)動(dòng)員，是非常規(guī)治理的常規(guī)化。管區(qū)干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間原本就是一種行政上的隸屬關(guān)系，即管區(qū)制實(shí)際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)官僚體制的附屬性制度，其成員亦都來(lái)自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)各科室站所的正式工作人員，且直接接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指示和領(lǐng)導(dǎo)。但是管區(qū)的設(shè)置使得在行政體制的框架下，形成了一套相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)轉(zhuǎn)、考核和評(píng)價(jià)體系。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)管區(qū)干部的動(dòng)員從根本上來(lái)說(shuō)是行政體制內(nèi)部的動(dòng)員，所利用的動(dòng)員資源亦是行政體制內(nèi)部的資源。其動(dòng)員的機(jī)制包括兩個(gè)方面：一是正式的科層激勵(lì)機(jī)制；二是非正式的保護(hù)機(jī)制。

1.晉升機(jī)制。編制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最重要的治理資源，編制分為兩種，即職位與品位。在中國(guó)干部晉升體系中，職位與品位相掛鉤。品位的提升不僅是待遇的提升，而且反映出領(lǐng)導(dǎo)對(duì)工作的認(rèn)可。管區(qū)書記一般是街道工作時(shí)間長(zhǎng)、農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)豐富的干部，他們一般會(huì)被晉升為副科級(jí)干部。主任則是虛擬的層級(jí)權(quán)威，在普通干部看來(lái)，也是領(lǐng)導(dǎo)崗位，是一種變相的晉升機(jī)制。工作表現(xiàn)突出的管區(qū)主任也可能被選為管區(qū)書記，與之相應(yīng)，工作能力突出的普通管區(qū)成員就有可能接替管區(qū)主任的位置。于是，就形成了從普通管區(qū)成員到管區(qū)主任再到管區(qū)書記，最后到鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員這樣一種向上晉升和流動(dòng)的路徑。這種晉升途徑要比通過(guò)科室工作晉升更加暢快，能夠進(jìn)入管區(qū)任職管區(qū)書記(或主任)，一方面意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其個(gè)人能力的充分信任，另一方面也為其提供了施展個(gè)人能力和才華的平臺(tái)。在這樣一種強(qiáng)行政激勵(lì)的情況下，為了充分向上級(jí)展示自己的工作能力，管區(qū)書記(或管區(qū)主任)都會(huì)積極和認(rèn)真對(duì)待鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，并不遺余力地完成。同時(shí)，管區(qū)普通干部也會(huì)在領(lǐng)導(dǎo)的激勵(lì)下，認(rèn)真落實(shí)工作。通過(guò)設(shè)置中間層級(jí)，實(shí)現(xiàn)了中間權(quán)威的塑造，激勵(lì)了管區(qū)干部的工作信心。

2.指標(biāo)化的考核機(jī)制。通過(guò)指標(biāo)化的治理，定指標(biāo)、賦分值、定權(quán)重、排名次，確定先進(jìn)與落后，排名通報(bào)的懲罰、獎(jiǎng)勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)干部的主觀能動(dòng)性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每個(gè)月都會(huì)對(duì)各管區(qū)進(jìn)行集中考核，對(duì)各管區(qū)打分和排名。對(duì)于排名靠后的管區(qū)，從輕到重大致有以下三方面的后果：最輕的是被通報(bào)批評(píng)，其次是影響年終工資和獎(jiǎng)勵(lì)，最為嚴(yán)重的是直接將管區(qū)書記(管區(qū)主任)撤換，即采取“末位淘汰法”，將在每月、每季度和年終考核連續(xù)排名末尾的管區(qū)書記(管區(qū)主任)給撤換掉，將之調(diào)入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般工作部門做普通的工作人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)每周一的管區(qū)工作大會(huì)對(duì)工作優(yōu)秀的給予表?yè)P(yáng)，工作情況差的批評(píng)，這種公開(kāi)展示極易形成一種同儕競(jìng)爭(zhēng)的壓力，干部之間的評(píng)價(jià)機(jī)制由此而生。不論是排名靠前者所感知到的面子和榮譽(yù)，還是排名靠后者所感受到的“愧疚感”或“恥辱感”，都構(gòu)成了管區(qū)干部在接下來(lái)的工作中進(jìn)一步努力做好的強(qiáng)大心理動(dòng)力。因此，從這個(gè)角度而言，這樣一種被激發(fā)的同儕之間的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，也成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)員管區(qū)干部的重要方式和手段。

3.保護(hù)機(jī)制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力高度依賴的情況下，則傾向于保護(hù)下屬。保護(hù)下屬的行為體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是下屬犯錯(cuò)時(shí)比較輕的處罰，更多是以指導(dǎo)、幫助改正為主；與上級(jí)官僚體制不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)督并不是為了挑錯(cuò)并進(jìn)行懲罰，更多是為了能夠進(jìn)一步整改，以防止出現(xiàn)更大的問(wèn)題。當(dāng)出現(xiàn)比較大的問(wèn)題而不得不處罰時(shí)，一般也傾向于保護(hù)干部，降低處罰。二是不將所有的責(zé)任、任務(wù)都推給下級(jí)，而是允許下級(jí)在不能處理的情況下，通過(guò)匯報(bào)，交由更具能力的上級(jí)處理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)保護(hù)下屬的原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)懲罰或是將責(zé)任轉(zhuǎn)移給下屬本身并不能免除自身的責(zé)任，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一狹小的、無(wú)法進(jìn)行完全分工的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，責(zé)任的轉(zhuǎn)移意義并不大。但根本性的原因則在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力對(duì)下級(jí)的依賴性使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作完成更多依靠的是下級(jí)的協(xié)作，是一種整合的方式，盡管有分工，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作更多是全員完成，同樣也是一種全員責(zé)任體制。懲罰下屬，不僅是對(duì)該下屬工作積極性的打擊，而且不一定得到受罰下屬的真正認(rèn)同。懲罰不是目的，而是手段，所以在懲罰的同時(shí)也要教育關(guān)心下屬。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部?jī)A向于團(tuán)結(jié)大多數(shù)人，得到多數(shù)干部的認(rèn)可與支持，保持干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)的基本穩(wěn)定，維護(hù)自己的治理資源，從而激發(fā)干部的活力，推動(dòng)全體干部一起高效地完成各種治理任務(wù)。

(二)社會(huì)動(dòng)員機(jī)制

國(guó)家任務(wù)最終在村莊中的落實(shí)離不開(kāi)村干部的配合，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)接村莊主體的管區(qū)干部，因?yàn)殚L(zhǎng)期集中的管理基層村莊事務(wù)，幾乎每天都要下村，所以他們熟諳村莊社會(huì)的具體情況以及村干部的習(xí)性和處事邏輯，圍繞機(jī)會(huì)、資源、利益的分配展開(kāi)，都傾向于將基層權(quán)力的行使高度“人格化”。因此，相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)官僚體制內(nèi)的科層化干部，管區(qū)干部具備更有力的將村干部整合進(jìn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)共享同一目標(biāo)——利益體系的能力，使之成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制治理資源的重要補(bǔ)充。管區(qū)干部對(duì)于村干部的動(dòng)員主要有以下機(jī)制。

1.私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。管區(qū)干部的工作落實(shí)在村需要?jiǎng)訂T自身?yè)碛械母鞣N資源，包括私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，動(dòng)員私人關(guān)系能夠化私為公，完成治理目標(biāo)。一方面，指動(dòng)用管區(qū)干部自身的私人關(guān)系資源。管區(qū)干部一般是本地干部，其社會(huì)關(guān)系也是嵌入在當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中。同時(shí)，管區(qū)干部也會(huì)積極建構(gòu)與當(dāng)?shù)卮甯刹康年P(guān)系，例如，通過(guò)走人情的方式建構(gòu)關(guān)系，獲取工作支持。另一方面，指積極利用村干部的私人關(guān)系。村干部是長(zhǎng)期生活在村莊中的個(gè)體，往往擁有較為龐大的私人關(guān)系，也能通過(guò)村干部的公共身份建構(gòu)私人關(guān)系。人生活在關(guān)系網(wǎng)中，在一個(gè)相對(duì)封閉的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，關(guān)系與關(guān)系相互交織，這也是基層政權(quán)往往動(dòng)員體制內(nèi)的干部關(guān)系解決問(wèn)題的根源。

2.情感連帶機(jī)制。管區(qū)干部需要不斷調(diào)整自己的角色，使自己的行為契合鄉(xiāng)土社會(huì)的人情邏輯，特別是通過(guò)各種非正式的交往與村干部構(gòu)建較為緊密的私人關(guān)系，“既要拉攏村干部，又不能讓他覺(jué)得是他自己人?！迸囵B(yǎng)村干部對(duì)其個(gè)人的情感性認(rèn)同。管區(qū)書記說(shuō)：“現(xiàn)在做工作都靠個(gè)人感情，好說(shuō)好拉的。必須溝通感情，大家一起吃個(gè)飯，說(shuō)一說(shuō)。人都是有感情的，還得談感情?！边@樣一種情感連帶機(jī)制，在動(dòng)員村干部的過(guò)程中，通常是十分有效的。具體而言，這一情感連帶機(jī)制的建立，是借由日常互動(dòng)以及儀式性人情交往兩種途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。通過(guò)將工作上的關(guān)系轉(zhuǎn)化為人情關(guān)系，建立與村干部密切的聯(lián)系。這種人情既是一種關(guān)系的潤(rùn)滑，將工作更好地、更順暢地做下去，但同時(shí)，它也是一種將工作與個(gè)人的關(guān)系聯(lián)系在一起，不斷生產(chǎn)出這種人情。而這些人情顯然也要償還，由此產(chǎn)生出交互雙方的人情虧欠關(guān)系，從而構(gòu)建起權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。

3．利益吸納機(jī)制。為了使村干部配合和支持管區(qū)的工作，管區(qū)干部也通常會(huì)采取利益吸納的方式來(lái)激勵(lì)村干部。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是村干部掌握有一定的村集體資源的分配權(quán)，比如宅基地分配等；二是借由村干部身份在鄉(xiāng)村社會(huì)更加有權(quán)威，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部熟悉，處理一些事務(wù)更加方便；三是自上而下的項(xiàng)目的傾斜，配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的村莊更容易獲得相關(guān)項(xiàng)目信息，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也傾向于該村莊申報(bào)項(xiàng)目。

通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)—管區(qū)干部、管區(qū)干部—村干部這一雙層動(dòng)員型治理結(jié)構(gòu)的形塑，分別運(yùn)用行政動(dòng)員和社會(huì)動(dòng)員的方式，起到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制性資源的集中、優(yōu)化配置，以及對(duì)以村干部為代表的體制外資源的整合和吸納。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)作具有動(dòng)員性，其表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是權(quán)力的無(wú)處不在，通過(guò)組織密度、出場(chǎng)頻次增加對(duì)下級(jí)的控制；二是權(quán)力使用者親自介入到具體的事務(wù)中，由此增加示范效應(yīng)，增強(qiáng)動(dòng)員力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)簡(jiǎn)約體制的運(yùn)作建立在治理關(guān)系上，而不僅僅是治理事務(wù)。治理關(guān)系意味著維護(hù)村干部權(quán)威的有效性與穩(wěn)定性，通過(guò)動(dòng)員村干部，再動(dòng)員群眾參與治理，而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直接治理。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的增進(jìn)

通過(guò)行政動(dòng)員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了組織和資源的優(yōu)化，人與事的高度匹配，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政能力和公共服務(wù)能力，滿足了群眾需求。通過(guò)社會(huì)動(dòng)員，盡最大可能地通過(guò)村民自治制度調(diào)動(dòng)基層社會(huì)，在相應(yīng)的矛盾或利益激活的過(guò)程中，不斷地進(jìn)行精英吸納，將自治制度激活，在治理過(guò)程中為創(chuàng)造良善秩序提供可能性空間，整體使得體制內(nèi)和體制外力量共同提高基層治理能力，同時(shí)對(duì)基層權(quán)威和秩序不斷再生產(chǎn)提供基礎(chǔ)性支撐。

(一)構(gòu)建中間權(quán)威，增強(qiáng)行政能力

基層治理事務(wù)的復(fù)雜性、多樣性、瑣碎性和暫時(shí)性等特點(diǎn)，決定了鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)是一種比較靈活的治理方式。管區(qū)組織構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級(jí)組織的中間層級(jí)，具有協(xié)調(diào)緩和村級(jí)組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的關(guān)系，動(dòng)員村干部完成常規(guī)工作與中心工作的重大益處。

從協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)看，該治理模式以任務(wù)為中心，事本主義，結(jié)果導(dǎo)向，是高效的責(zé)任分配與考核體系。管區(qū)制度是科層體制內(nèi)部的常規(guī)動(dòng)員，是非常規(guī)治理的常規(guī)化。管區(qū)干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間原本就是一種行政上的隸屬關(guān)系，即管區(qū)制度實(shí)際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)官僚體制的附屬性制度，其成員亦都來(lái)自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)各科室站所的正式工作人員，且直接接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指示和領(lǐng)導(dǎo)。在行政體制的框架下，管區(qū)制度形成了一套相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)轉(zhuǎn)、考核和評(píng)價(jià)體系。也正因?yàn)槿绱?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)管區(qū)干部的動(dòng)員從根本上來(lái)說(shuō)是行政體制內(nèi)部的動(dòng)員，所利用的動(dòng)員資源亦是行政體制內(nèi)部的資源，管區(qū)組織體系成為了“解決型組織”(15)陳文瓊：《管區(qū)設(shè)置與基層政府的政策執(zhí)行力強(qiáng)化機(jī)制——基于L鎮(zhèn)管區(qū)設(shè)置的經(jīng)驗(yàn)闡釋》，《江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2016年第2期。。

從動(dòng)員優(yōu)勢(shì)看，該模式深度嵌入到村莊既有的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，撬動(dòng)了復(fù)雜的制度，把利益相關(guān)者調(diào)動(dòng)起來(lái)最大程度地完成了國(guó)家任務(wù)。管區(qū)干部作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層組織的延伸代表，表現(xiàn)了國(guó)家的“在場(chǎng)”，村民因此更加信任管區(qū)干部，也更易被動(dòng)員起來(lái)。現(xiàn)階段，村干部只能夠通過(guò)情理來(lái)做工作，沒(méi)有任何的強(qiáng)制性手段，也不能夠像傳統(tǒng)時(shí)期那樣，通過(guò)家族等傳統(tǒng)力量影響村民。村干部在缺乏強(qiáng)有力的約束手段時(shí)，管區(qū)能夠利用行政化、規(guī)范化的方式來(lái)動(dòng)員村民。管區(qū)作為規(guī)范化的組織，與個(gè)體具有天然的隔離性，村民超出一定范圍的行為，管區(qū)能夠通過(guò)行政和正規(guī)化的方式來(lái)行動(dòng)。比如拆遷過(guò)程中，村干部除了做工作以外，沒(méi)有任何的約束方式，而管區(qū)能夠利用正規(guī)化的方式和程序進(jìn)行治理，能夠聯(lián)合多部門執(zhí)法實(shí)現(xiàn)治理的強(qiáng)制性。

(二)激活村治主體，增強(qiáng)自治能力

在村民自治制度安排下，村干部是村莊治理的主體，其中村支部書記是核心。小親族地區(qū)的最大的問(wèn)題就是精英間的競(jìng)爭(zhēng)，精英競(jìng)爭(zhēng)很大程度上會(huì)削弱村班子的凝聚力，進(jìn)而弱化村級(jí)權(quán)力，甚至將其架空。為了能夠維持村班子的團(tuán)結(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般會(huì)整合分裂力量，維護(hù)書記的核心權(quán)力地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般在選舉前就開(kāi)始介入，前一年時(shí)間就開(kāi)始對(duì)這一屆班子進(jìn)行評(píng)價(jià)，并積極摸查，看是否有人愿意當(dāng)村干部，盡量保證村級(jí)權(quán)力的穩(wěn)定。如果在選舉中出現(xiàn)比較復(fù)雜的情況，則可以通過(guò)支部進(jìn)行解決，再通過(guò)管區(qū)干部的三重動(dòng)員機(jī)制，村干部具有了工作的積極性，村莊治理有了主體。

這些村干部一般利益在村，關(guān)心村里生產(chǎn)生活事務(wù)，也愿意與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部建立密切的聯(lián)系，公共事務(wù)與私人事務(wù)得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部配合。村干部一般是村莊社會(huì)精英，他們的社會(huì)關(guān)系在村，特別是處于分裂型的村莊中，村干部一般是家族的代表和當(dāng)家人，他們長(zhǎng)期處于熟人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中，具有信息優(yōu)勢(shì)及人情社會(huì)規(guī)范等地方性知識(shí)，能夠方便地處理各種社會(huì)問(wèn)題。農(nóng)村細(xì)小瑣碎的日常治理問(wèn)題，具有偶然性、非規(guī)則性、隨機(jī)性等特點(diǎn)。村干部能夠利用熟人關(guān)系、朋友親屬側(cè)面做工作，通過(guò)民間社會(huì)輿論和村規(guī)民約等手段解決。感情、信任、威望等非正規(guī)化的治理方式，相對(duì)于正式法律規(guī)范，在解決農(nóng)村日常矛盾方面更加有效。通過(guò)正式規(guī)范與非正式規(guī)范的綜合運(yùn)用，能夠充分調(diào)動(dòng)村莊社會(huì)中的人情、面子、關(guān)系等傳統(tǒng)治理資源，而且，這也重新激活了村級(jí)民主自治制度，使得村級(jí)民主自治不僅體現(xiàn)在程序化的民主選舉制度上，更體現(xiàn)在實(shí)質(zhì)性的村級(jí)治理實(shí)踐中，從而極大地減少基層治理的成本，有效提升基層組織的治理能力。

借由管區(qū)制度，鄉(xiāng)村各級(jí)治理主體都被納入到了同一個(gè)目標(biāo)框架之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)—管區(qū)—村級(jí)組織成為一個(gè)整體，這在極大程度上保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策執(zhí)行能力和行政效率，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理能力的增進(jìn)和重塑，通過(guò)非正式運(yùn)作，管區(qū)干部能夠比較靈活地利用和調(diào)動(dòng)村莊既有的社會(huì)性資源，進(jìn)而比較順利地完成自上而下的治理任務(wù)，實(shí)現(xiàn)了接點(diǎn)的再造。

五、結(jié)語(yǔ)與討論

管區(qū)制度是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境與制度環(huán)境下依托一套具有高度“框架整合能力”和行政效能的“壓力—激勵(lì)—簡(jiǎn)約”體制在運(yùn)作，重構(gòu)了基層代理人體制，實(shí)現(xiàn)了行政制度與自治制度、科層體制與鄉(xiāng)村社會(huì)的良性互構(gòu)，從而突破了單向度的科層化改革困境，探索了基層治理現(xiàn)代化的新模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)依靠組織下沉，“管區(qū)干部+不脫產(chǎn)村干部”的雙層治理結(jié)構(gòu)便應(yīng)運(yùn)而生。通過(guò)行政動(dòng)員與社會(huì)動(dòng)員的方式激活鄉(xiāng)村組織體系，完成治理任務(wù)。從鄉(xiāng)村關(guān)系的權(quán)力譜系而言，管區(qū)制度不同于運(yùn)動(dòng)型治理強(qiáng)調(diào)對(duì)行政資源的整合與治理事務(wù)中心化基礎(chǔ)上的集中解決，也不同于村級(jí)組織的行政化與村干部的職業(yè)化改革面向。管區(qū)制度的復(fù)雜性在于，它既是一種協(xié)調(diào)性治理結(jié)構(gòu)，同時(shí)又是一種動(dòng)員型治理結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)性與動(dòng)員性共存，塑造了管區(qū)藝術(shù)化的治理機(jī)制和工作方法，在不改變科層組織框架的情況下，實(shí)現(xiàn)了簡(jiǎn)約治理，展現(xiàn)了基層制度的高度彈性實(shí)踐。管區(qū)干部作為國(guó)家權(quán)力在村莊的代理人，其本質(zhì)上是解決國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的一般化聯(lián)結(jié)機(jī)制，成為“權(quán)力的制度網(wǎng)絡(luò)”重要載體，既符合了村民選舉的民主價(jià)值，又完成了國(guó)家任務(wù)，提高了治理績(jī)效，增強(qiáng)了國(guó)家滲入社會(huì)的能力，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“有效治理”與“基層民主”的有序銜接。

當(dāng)然，管區(qū)制度的實(shí)踐機(jī)制也體現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的兩大悖論。一是理性科層制與非理性運(yùn)作的矛盾。科層制官僚是講法治、講規(guī)矩，最大程度地依照辦事流程而行事。管區(qū)干部的權(quán)力實(shí)踐是講功能性、策略性，是靈活的權(quán)力實(shí)踐，而這兩者在制度實(shí)踐中是并存的。二是綜合性與專業(yè)化的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是按照專業(yè)化分工體系而設(shè)置，符合科層制原則，從實(shí)際的運(yùn)作中卻發(fā)現(xiàn)，管區(qū)干部既要完成條線的任務(wù)，還要完成綜合性的村莊工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合性實(shí)際上是鄉(xiāng)土性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是建立在一個(gè)非程式化的鄉(xiāng)村社會(huì)之上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)原本就是高度綜合的，但事務(wù)增多后，又必然需要強(qiáng)化分工，管區(qū)干部就是綜合性的體現(xiàn)。官僚體制與不規(guī)則的鄉(xiāng)土社會(huì)打交道，需要靈活的權(quán)力實(shí)踐，但是權(quán)力的運(yùn)行需要更加制度化。因此，管區(qū)制度如何能夠保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性與公平感，實(shí)現(xiàn)更加常態(tài)化的基層治理制度化，值得進(jìn)一步探討。