付志宇

內(nèi)容提要：“量出為入”作為財(cái)政預(yù)算的指導(dǎo)原則應(yīng)是根據(jù)支出的職能范圍預(yù)先主動(dòng)安排財(cái)政收入，在中國(guó)古代并未有過(guò)根本意義上的制度安排。文章結(jié)合歷代史實(shí)運(yùn)用財(cái)政理論證明歷史學(xué)界從文本分析推導(dǎo)出“量出為入”的財(cái)政預(yù)算不成立，有過(guò)相關(guān)的財(cái)政思想不等于真正付諸財(cái)政管理的實(shí)踐，近而提出幾點(diǎn)學(xué)術(shù)思考。

現(xiàn)代財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，政府的事權(quán)決定其財(cái)權(quán)，收入應(yīng)該與支出相匹配。表現(xiàn)在政府預(yù)算安排的邏輯順序上，就是以支出范圍來(lái)確定收入規(guī)模，也即“以支定收，量出為入”?？v觀西方國(guó)家，莫不以此原則來(lái)指導(dǎo)其財(cái)政預(yù)算實(shí)踐，“蓋近代國(guó)家編制預(yù)算，皆采‘量出為入’之原則，恒以歲出多寡定歲入之多寡”（李劍農(nóng)，1990）。那么，“量出為入”作為預(yù)算原則在中國(guó)古代是否得以實(shí)行過(guò)？如果是，表現(xiàn)為怎樣的財(cái)政管理形態(tài)？不同學(xué)科背景的研究人員對(duì)此問(wèn)題莫衷一是，歷史學(xué)界依據(jù)歷史文本字面記載普遍持肯定態(tài)度，經(jīng)濟(jì)學(xué)界則更多從財(cái)政史實(shí)出發(fā)加以辯證分析，論者紛紜，治絲益棼。近期陳鋒教授撰文認(rèn)為清末“伴隨著預(yù)算的醞釀與實(shí)施，‘量出制入’不但逐步實(shí)踐，在制度、政策上予以改易成為可能，從而完成由‘量入為出’到‘量出制入’的轉(zhuǎn)換”（陳鋒，2021）。陳明光教授在研究?jī)啥惙〞r(shí)也指出，“事實(shí)上‘量出制入’也是很早就被付諸實(shí)踐的財(cái)政原則”（陳明光，1991）。在他們看來(lái)，“量出為入”的預(yù)算原則確實(shí)在中國(guó)古代得以實(shí)施。對(duì)此類觀點(diǎn)，我們應(yīng)如何認(rèn)識(shí)其具體所指，又在多大程度上為史實(shí)所證明？

一、兩稅法以前的“量出為入”

《禮記》載：“冢宰制國(guó)用，必于歲之杪，五谷皆入然后制國(guó)用。以三十年之通制國(guó)用，量入以為出”①出自：《禮記·天官》。。由于出自儒家的經(jīng)典，“量入為出”的預(yù)算原則一直被后世奉為圭臬，在漢以前鮮受質(zhì)疑。當(dāng)然，《墨子》中也有“以其常正（政），收其租稅，則民費(fèi)而不病”②出自：《墨子·辭過(guò)》。的話，折射出一些“量出為入”思想的閃光點(diǎn)，但這還只是一種理論，沒有變成國(guó)家的財(cái)政工作指導(dǎo)原則。直到漢興，高祖因財(cái)政狀況窘迫，“量吏祿，度官用，以賦于民”①出自：《漢書·食貨志》。，及漢武帝時(shí)桑弘羊理財(cái)“計(jì)委量入，雖急用之，宜無(wú)乏絕之時(shí)”②桓寬（漢）：《鹽鐵論》。，說(shuō)明當(dāng)時(shí)已經(jīng)開始有比較接近于根據(jù)國(guó)家的經(jīng)常性支出來(lái)安排收入的財(cái)政實(shí)踐了。對(duì)于這種做法的目的，清人已經(jīng)指出：“漢初除秦之苛暴，田租十五而稅一，所以量度祿用者，似乎量出為入，不合古意，然其要在于省約”③出自：《御定孝經(jīng)衍義》（三十三卷）之“天子之孝薄稅斂”。，也即此時(shí)表現(xiàn)為“量出為入”形式的背后仍然是為達(dá)到與“量入為出”節(jié)省支出同樣的目的。根據(jù)吐魯番出土文書，唐前期出現(xiàn)過(guò)“八月都賬”制度，地方對(duì)次年支出進(jìn)行預(yù)計(jì)并報(bào)度支司，說(shuō)明“量出”已經(jīng)有了一定的實(shí)踐。但需要注意的是，該制度并未與“為入”相結(jié)合，還談不上所謂的預(yù)算平衡。歸納起來(lái)，兩稅法之前出現(xiàn)的這些樸素的思想與簡(jiǎn)單的制度僅在極為有限的范圍內(nèi)，即財(cái)政學(xué)理論中的經(jīng)常性支出部分可以考慮以支定收的順序，但整個(gè)的財(cái)政支出尚無(wú)法真正進(jìn)行預(yù)算安排。當(dāng)然，“量出為入”真正作為一種財(cái)政預(yù)算原則的歸納與倡導(dǎo)，還是來(lái)自楊炎的兩稅法奏折。

二、關(guān)于楊炎的“量出以制入”

唐初遵循傳統(tǒng)“量入為出”的理財(cái)觀：“先王之制，度地以居人，均其沃瘠，差其貢賦，蓋斂之必以道也。量入而為出，節(jié)用而愛人，度財(cái)省費(fèi)，蓋用之必有度也”④出自：《舊唐書.食貨上》。。這時(shí)的財(cái)政制度是建立在國(guó)家統(tǒng)一平均分配土地的均田制與統(tǒng)計(jì)可靠的戶籍制基礎(chǔ)上的租庸調(diào)制，有了充分穩(wěn)定的收入來(lái)源自然可以做到量入為出。

安史之亂后，土地兼并，稅制隳壞，“王賦所入無(wú)幾”，量入為出的原則難以繼續(xù)實(shí)施。因而楊炎任相后針對(duì)“科斂之名凡數(shù)百，廢者不削，重者不去，新舊仍積，不知其涯”的情況，“請(qǐng)作兩稅法”，并在奏折中提出“凡百役之費(fèi)，一錢之?dāng)浚榷绕鋽?shù)而賦于人，量出以制入”。對(duì)于楊炎的“量出以制入”，大多數(shù)人將其混同于陸贄及以后朝代時(shí)議的“量出為入”，很少有人思考過(guò)兩者的區(qū)別。事實(shí)上，如果詳細(xì)考察當(dāng)時(shí)及以后的歷史，會(huì)發(fā)現(xiàn)“量出為入”和“量出制入”是有所不同的。從訓(xùn)詁學(xué)的角度，“制”既有“制定”“制式”之意，等同于“為”，如，前述“冢宰制國(guó)用”；但也有“控制”“限制”之意，則與“為”有所不同。楊炎此時(shí)用“制”而不用“為”，應(yīng)有其深層的目的。正如陳明光教授所揭橥的，“楊炎提出兩稅法要量出制入，用意在于通過(guò)預(yù)算來(lái)控制支出規(guī)模，從而減輕安史之亂后百姓的沉重稅負(fù)，并收回下移地方的部分財(cái)權(quán)”?！傲砍鰹槿搿笔歉鶕?jù)支出來(lái)安排、確定收入，“量出制入”則是根據(jù)支出來(lái)限制、控制收入（蔣大鳴，1987）。那么，楊炎改革的目的到底是安排收入還是要限制收入呢？

楊炎在談及租庸調(diào)制失敗的原因時(shí)，除了戰(zhàn)亂導(dǎo)致人丁脫離土地失去制度運(yùn)行基礎(chǔ)外，官員的肆意盤剝加碼也很重要，“權(quán)臣猾吏，因緣為奸，或公托進(jìn)獻(xiàn)，私為贓盜者，動(dòng)以萬(wàn)計(jì)”①出自：《唐會(huì)要》（卷八十三）。。納稅人的負(fù)擔(dān)在制度與管理的兩重壓力之下不斷加重，“百姓受命而供之，瀝膏血，鬻親愛，旬輸月送無(wú)休息”②出自：《舊唐書·楊炎傳》。。所以，新的制度一方面要保證國(guó)家的財(cái)政收入，另一方面也要保證百姓稅負(fù)的穩(wěn)定。由此可知，楊炎之所以要以“量出以制入”作為兩稅法改革的原則，實(shí)際上正是為了克服兩稅法之前收入膨脹的弊病，即制約傳統(tǒng)社會(huì)下肆意開征各種收入的皇權(quán)。從這些文字我們大致可以推導(dǎo)出楊炎的改革目的乃是“制入”，即規(guī)范財(cái)政收入，而非“為入”，即安排收入預(yù)算。

陳明光教授指出了楊炎改革減輕百姓負(fù)擔(dān)的目的，但其所言的控制支出規(guī)模卻是顛倒了邏輯順序。楊炎的本意乃是“量出”來(lái)“制入”，即通過(guò)測(cè)算支出來(lái)控制收入，而非通過(guò)收入的安排來(lái)控制支出，否則又回到了傳統(tǒng)的“量入為出”原則。況且“安史之亂”后地方財(cái)政支出相對(duì)獨(dú)立，中央的財(cái)權(quán)與技術(shù)條件所能“制”的只能是收入，而且只是部分的收入，也即兩稅三分中上供的部分。

陳明光教授認(rèn)為“楊炎所謂‘量出制入’只是針對(duì)其中的‘兩稅’而言”，這個(gè)觀點(diǎn)也不成立。楊炎推行新法既要保證國(guó)家的財(cái)政收入充分足額，也要保證整個(gè)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的穩(wěn)定，于是才有了“敢加斂者以枉法論”的約束條件。從語(yǔ)境看，“量出制入”固然是在行兩稅法的折子中出現(xiàn)的，但此處的“入”不應(yīng)簡(jiǎn)單等同于兩稅，而是整個(gè)財(cái)政收入體系。陳明光教授文中以青苗地頭錢為例說(shuō)明兩稅之外沒有實(shí)行過(guò)“量出制入”，這是事實(shí)，但后文又指出兩稅法方案也沒有采用楊炎“量出制入”的建議。既然只是理想，以沒有發(fā)生的事情來(lái)判斷其適用范圍是站不住腳的。此外，楊炎在處理皇室支出侵占國(guó)家財(cái)政時(shí)，也提出“度宮中經(jīng)費(fèi)一歲幾何，量數(shù)奉入”的觀點(diǎn)，因?yàn)榛适抑С霾⒉灰詢啥愖鳛閬?lái)源，而且楊炎區(qū)分皇室支出與國(guó)家財(cái)政是在兩稅法改革之前，這就能看出其“量出以制入”的財(cái)政預(yù)算原則并非專為兩稅法而特別提出的。

同理，陳明光教授所謂的“就改革目的而言，他提出‘量出制入’以固定全國(guó)兩稅征收總額的意圖卻是實(shí)現(xiàn)了的”也不成立，因?yàn)闂钛椎脑捠橇俊鞍僖壑M(fèi)”的“出”而制“一錢之?dāng)俊钡摹叭搿保热划?dāng)時(shí)“賦于人”的不只是兩稅，那么他“制入”制的就應(yīng)該是全部的收入，而非只固定兩稅的征收總額。當(dāng)然，兩稅法的實(shí)施方案并未按照楊炎的初衷，而是采取了定額稅制的征收模式。這樣一來(lái)，楊炎“制”入的努力便付諸東流了。因此我們今天討論楊炎“量出以制入”的財(cái)政預(yù)算原則，更多是具有思想史意義，而非制度史的意義。

三、關(guān)于陸贄的“量出為入”

與楊炎不同的路徑，陸贄要恢復(fù)“先王之制”，重新實(shí)行量入為出。不過(guò)，他的觀點(diǎn)還是以儒家的限制支出為目的：“夫地力之生物有大數(shù)，人力之成物有大限，取之有度，用之有節(jié)，則常足”③陸贄（唐）：《均節(jié)賦稅恤百姓六條》。。所以，從這個(gè)意義上說(shuō)，其實(shí)楊炎與陸贄的兩種理財(cái)觀在本質(zhì)上是一樣的，都是限制和縮減國(guó)家的開支。只不過(guò)楊炎是以預(yù)先測(cè)算支出來(lái)限制收入進(jìn)而控制支出，帶有現(xiàn)代意義的預(yù)算平衡乘數(shù)的色彩，陸贄是根據(jù)已有的收入量力而行，類似于現(xiàn)收現(xiàn)付制下的穩(wěn)健財(cái)政政策，但目的都是為了緩解唐廷的財(cái)政危機(jī)，殊途同歸。

陳明光教授指出陸贄將量入為出“視為會(huì)引發(fā)統(tǒng)治危機(jī)的財(cái)政原則加以批評(píng)”，“在多數(shù)場(chǎng)合表現(xiàn)為每當(dāng)一定的歲入不能滿足支出需求時(shí)，政府就強(qiáng)制性地?cái)U(kuò)大稅收項(xiàng)目或數(shù)量”。陳鋒教授也接受陳明光教授的觀點(diǎn)，認(rèn)為“陸贄的‘量出為入’說(shuō)更接近后來(lái)的‘量出制入’，只不過(guò)不太被人注意，反而被楊炎非標(biāo)準(zhǔn)的‘量出制入’所掩蓋”。但從兩位教授所引陸贄有關(guān)“量出為入”的原話，“取之無(wú)度，用之無(wú)節(jié)……量出為入，不恤所無(wú)”，“國(guó)用歲加，不時(shí)節(jié)量”，“但憂財(cái)利之不足，罔慮安危久不持”等語(yǔ)，可以看出，陸贄明明是反對(duì)“量出為入”的，為何反而成了標(biāo)準(zhǔn)的“量出制入”說(shuō)了？以其批判和反對(duì)的觀點(diǎn)作為其財(cái)政原則，恐怕是不妥的。而且，作為財(cái)政原則應(yīng)該是指導(dǎo)財(cái)政工作的方針，進(jìn)行規(guī)范、固定的收支安排，而非兩位教授所說(shuō)的臨時(shí)、變通性地增加收入來(lái)滿足支出需求。因此，就陸贄的本意，其否定的“量出為入”只是一種歷史上出現(xiàn)的財(cái)政現(xiàn)象或做法，將其拔高為“指導(dǎo)處理財(cái)政平衡大局的財(cái)政原則”或者提煉成“量出為入說(shuō)”是不符合史實(shí)，也不具有說(shuō)服力的。

其實(shí)，回到前面的問(wèn)題，如果接受“制入”不能與“為入”劃等號(hào)，那就很好解釋陸贄使用的“量出為入”和以后歷代文書中所批判的“量出為入”所指均為任意擴(kuò)張收入來(lái)滿足需要的害民虐政，而非楊炎通過(guò)兩稅法改革來(lái)限制政府收入的做法了，也就能理解楊炎試圖實(shí)行的“量出以制入”和陸贄倡導(dǎo)恢復(fù)的“量出為入”實(shí)則殊途同歸，都是“在于省約”。

當(dāng)然，詩(shī)無(wú)達(dá)詁，每位學(xué)者的理解可以不同。但是，即便認(rèn)為“量出制入”與“量出為入”真的可以等同，從嚴(yán)謹(jǐn)出發(fā)，也還是應(yīng)該尊重歷史文本的本來(lái)面目。陳鋒教授所引的陸贄和之后宋明清各代論述的原文均是“量出為入”，但在個(gè)人的表述中卻換成了“量出制入”。從“量出制入”與“量入為出”在歷代文獻(xiàn)中的出現(xiàn)頻率相比，在諸多文獻(xiàn)中僅楊炎一人使用“量出以制入”，其它均為“量出為入”，也可以看出兩者的確存在差異。

四、明清時(shí)期的“量出為入”

在接受了李劍農(nóng)、陳明光教授等學(xué)者的觀點(diǎn)，承認(rèn)兩稅法改革是“只有量出制入之名，而沒有量出制入之實(shí)，仍然是傳統(tǒng)的量入為出的翻版”后，陳鋒教授進(jìn)一步提出“明清時(shí)期由‘量出為入’向‘量出制入’的轉(zhuǎn)變”的論點(diǎn)，可是這是事實(shí)嗎？

這要分兩種情況來(lái)看，第一種是“明末清初由‘量入為出’向‘量出制入’的轉(zhuǎn)變，可以看成是非常時(shí)期的一項(xiàng)臨時(shí)措施”。從陳鋒教授列舉的明末“三餉”加派到清初田賦預(yù)征及“平三藩”的各種加征，不能簡(jiǎn)單推導(dǎo)出這些就是“量出為入”的預(yù)算安排的結(jié)論。首先，歷朝歷代到了后期都普遍存在苛雜加征的現(xiàn)象，典型的如東漢靈帝的賣官鬻爵、唐末五代的牛毛雜稅、南宋賈似道的回買公田，非獨(dú)明末清初為然，何以此時(shí)獨(dú)成為“量出為入”了呢？其次，正如陳鋒教授自己所言“是非常時(shí)期的一項(xiàng)臨時(shí)措施”，既然是臨時(shí)措施，就不應(yīng)該視為類似于兩稅法的規(guī)范的制度設(shè)計(jì)，自然就談不上“量出為入”的政策了。最后，就這些加征措施本身出臺(tái)的過(guò)程而言，都是應(yīng)急性的，連能不能順利征收都不可知，又怎么可能做到先“量”出再“為”入？

第二種情況是“晚清時(shí)期社會(huì)的巨變，傳統(tǒng)的量入為出終結(jié)，從根本上采取‘量出制入’”，“晚清實(shí)行‘量出制入’的政策”。這是陳鋒教授多年來(lái)一以貫之的觀點(diǎn)，在學(xué)術(shù)界影響很大?？墒?，“于不疑處生疑，方是進(jìn)矣”，是否真如陳鋒教授所言，晚清已經(jīng)從根本上采取“量出制入”？

首先，僅就陳鋒教授文中所采擇的證據(jù)，均是各類論述，如薛福成、黃遵憲、郭嵩燾、增韞，以及致端方信函、《甘肅清理財(cái)政說(shuō)明書·總序》所引用的時(shí)論等晚清的著作、信函、奏折及民間言論中的觀點(diǎn)，而沒有官方依據(jù)“量出為入”進(jìn)行財(cái)政預(yù)算的直接證據(jù)。思想先行是歷史的常態(tài)，有此思想并非有此制度，不能以言論替代史實(shí)。充其量只能如倪玉平教授的文章所言“可以說(shuō)，從‘量入為出’轉(zhuǎn)為‘量出為入’，成為這一（咸同）時(shí)期財(cái)政指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變”（倪玉平，2019）。

其次，陳鋒教授文中援引的唯一可與制度掛鉤的《浙江全省財(cái)政說(shuō)明書》中確有“量入為出”一語(yǔ)。但考察史實(shí)，清廷度支部遲至1908年始奏定清理財(cái)政辦法，1910年各省財(cái)政說(shuō)明書始送達(dá)中央且不齊，即便有個(gè)別省份超前按“量出制入”安排地方預(yù)算也不能證明晚清從根本上采取了這項(xiàng)原則。更何況說(shuō)明書中用的是“趨于量出為入之一途”，“趨于”與正式實(shí)行似不能完全等同。接下來(lái)的“司空仰屋而嗟，計(jì)臣束手無(wú)策”則可以反證浙省并未真正推行，如已確實(shí)做到“量出為入”，何至于“無(wú)策”？

最后，跳出陳鋒教授文中的論據(jù)，考察晚清的財(cái)政史實(shí)，無(wú)論是“厘金”的開征，關(guān)稅的協(xié)征，還是各種苛雜攤派的收斂，從其始行之初，都和前述明末清初臨時(shí)應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)的機(jī)制相類，而非嚴(yán)格意義上的“量出為入”的制度性安排。這也正是陳鋒教授所引何漢威“突破傳統(tǒng)量入為出的框框，靈活應(yīng)變”的意思。但在何文后面所加的“這種靈活應(yīng)變實(shí)際上就是量出制入政策的實(shí)行”之語(yǔ)卻非原意。突破“量入為出”并不必然就是“量出為入”，如該文前引明人李承勛“既不量入為出，又不量出為入，雜然而牧，泛然而用是謂無(wú)政”之言，說(shuō)明兩者不是非此即彼的關(guān)系。就算到了后期這些收入形式穩(wěn)定下來(lái)，成為中央與地方的固定收入，也沒有成為“量出為入”預(yù)算原則所要求的根據(jù)當(dāng)年的支出來(lái)安排當(dāng)年的收入，更不可以簡(jiǎn)單用“從根本上”予以界定?？疾焓欠瘛案尽钡臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)是預(yù)算程序，縱使宣統(tǒng)四年真是按照“量出為入”的原則試辦預(yù)算，最后一年也代表不了晚清七十年的財(cái)政政策。

五、“量出為入”何時(shí)真正實(shí)行

北洋政府時(shí)期開始延續(xù)清末預(yù)算的基本形式與編制方式，由財(cái)政部主持編制預(yù)算。財(cái)政部下發(fā)各項(xiàng)表冊(cè)模板通令各省區(qū)各機(jī)關(guān)編制概算，地方民政長(zhǎng)官按模板填寫經(jīng)手征收的各項(xiàng)國(guó)家稅及所需行政經(jīng)費(fèi)，由?。ㄌ貏e行政區(qū)）公署討論確定各項(xiàng)收支總數(shù)，再分咨中央各機(jī)關(guān)。歲入概算按收入類別分送財(cái)政部各司處，歲出概算按經(jīng)費(fèi)所屬分送中央主管各部，同時(shí)需將完整概算送財(cái)政部處。關(guān)稅和鹽稅分別由各地海關(guān)及鹽務(wù)部門編制概算，送中央稅務(wù)處和鹽務(wù)署審核。中央各部署也需編制本機(jī)關(guān)概算，償付公債所需經(jīng)費(fèi)數(shù)則由公債司匯總送部。根據(jù)上述預(yù)算程序可以看出此時(shí)預(yù)算收支分列，且收入渠道分稅收與中央部撥兩途。未能如西方國(guó)家預(yù)算先測(cè)算支出以定收入的順序，故談不上實(shí)行“量出為入”的預(yù)算原則。另外，受政局影響，北洋政府時(shí)期的預(yù)算多不能如期完成，交立法機(jī)關(guān)審議的國(guó)家預(yù)算案僅有民五、民八兩年，故該時(shí)期仍未進(jìn)入現(xiàn)代預(yù)算階段。至于這一時(shí)期出現(xiàn)的大量舉借外債，并不能說(shuō)明就是“量出為入”的依據(jù)。一個(gè)最基本的史實(shí)就是這些債務(wù)收入并未納入財(cái)政預(yù)算，大多是坐收坐支，用于軍費(fèi)開支，自然談不上以“量出為入”作為預(yù)算原則。因此，對(duì)于北洋政府時(shí)期出現(xiàn)的債務(wù)收支，從性質(zhì)上講，和以前歷朝歷代末期所采取的臨時(shí)加征是一樣的。

國(guó)民政府時(shí)期，前期財(cái)政預(yù)算基本上奉行傳統(tǒng)的財(cái)政思想，正如有學(xué)者指出的那樣，“他（宋子文）希望蔣介石能削減軍費(fèi)，以便使相對(duì)固定的稅收收入能夠有所剩余而供作其他各種用途，也就是量入為出”（張生，2001）。這一階段國(guó)家財(cái)政部門大體上還能尊奉預(yù)算平衡準(zhǔn)則，根據(jù)收入情況對(duì)財(cái)政支出有所限制。但抗戰(zhàn)爆發(fā)后，原有的收支平衡結(jié)構(gòu)被打破，政府不得已轉(zhuǎn)換預(yù)算原則，中國(guó)才真正進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)財(cái)政下“量出為入”的預(yù)算管理模式?？紫槲踉?939年發(fā)表的執(zhí)政計(jì)劃中明確指出：“戰(zhàn)時(shí)財(cái)政，以量出為入為原則，此后國(guó)庫(kù)支出，一在適應(yīng)軍事需要，一在推廣后方建設(shè)。收支不敷之?dāng)?shù)，當(dāng)較前此一年半為更巨，其彌補(bǔ)辦法，仍不得不依賴借款”①孔祥熙：《第二期戰(zhàn)時(shí)財(cái)政金融計(jì)劃案》，出自秦孝儀：《革命文獻(xiàn)》（第79輯），中國(guó)國(guó)民黨中央委員會(huì)黨史會(huì)1979年版，第494頁(yè)。。這一轉(zhuǎn)換的一個(gè)直接表現(xiàn)就是以國(guó)家的軍費(fèi)和建設(shè)費(fèi)需要為安排收入預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)，但以稅收為主要形式的經(jīng)常性收入無(wú)力完成，導(dǎo)致經(jīng)常性的財(cái)政赤字，政府只能轉(zhuǎn)而靠借債和發(fā)行紙幣籌集收入，進(jìn)而引發(fā)了嚴(yán)重的通貨膨脹，最終導(dǎo)致抗戰(zhàn)后中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面崩潰和國(guó)民政府的政權(quán)覆滅。對(duì)于實(shí)行這一預(yù)算原則導(dǎo)致的失敗，孔祥熙本人早有所預(yù)料：“一個(gè)國(guó)家的財(cái)政收支，不能相抵，而惟以借債度日，將來(lái)終必陷國(guó)家于困境。所以在歐美各國(guó)，往往政府以預(yù)算沒有辦法而倒的很多”②孔祥熙：《現(xiàn)在全國(guó)財(cái)政的情況與將來(lái)財(cái)政的方針》，出自秦孝儀：《革命文獻(xiàn)》（第73輯），中國(guó)國(guó)民黨中央委員會(huì)黨史會(huì)1979年版，第361頁(yè)。。國(guó)民政府后期預(yù)算指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變，既跟當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)外的財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有關(guān)，也是財(cái)政當(dāng)局迫于政治壓力不得已的選擇。有學(xué)者明確指出這一過(guò)程形成的主客觀因素：“孔氏不是不知道財(cái)政不平衡之危險(xiǎn)，亦非不知道透支之主因在軍費(fèi)支出太多，惟限于內(nèi)憂外患，與當(dāng)局對(duì)軍事之依賴，使裁軍無(wú)法入手……至于正常預(yù)算支付外，財(cái)政部尚常被迫動(dòng)用預(yù)算外巨款于軍費(fèi)或其他緊急支付上”，“（國(guó)民政府）逐步建立預(yù)算制度，至二十六年度新編列之總預(yù)算，不靠債務(wù)彌補(bǔ)歲入，收支即可平衡。惟這種紙面上的平衡，在人治為重的國(guó)家里，常橫遭破壞，若干預(yù)算外的大量軍事與建設(shè)支出，財(cái)政人員常無(wú)法控制”③卓遵宏：《孔祥熙的財(cái)政觀》，《近代中國(guó)歷史人物論文集》，（臺(tái)北）“中央研究院”近代史研究所1993年版，第285、316頁(yè)。。這個(gè)歷史上唯一實(shí)行“量出為入”原則卻慘遭失敗的案例，不得不令人長(zhǎng)思在西方國(guó)家行之有效的預(yù)算原則何以在中國(guó)開出“惡之花”的非正式制度原因，也更令人深省前文所述陸贄為何要旗幟鮮明地反對(duì)“量出為入”的做法。在一個(gè)缺乏足夠的權(quán)力制約和財(cái)政監(jiān)督的政治生態(tài)與文化傳統(tǒng)下，如果得不到整個(gè)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的配合，僅僅依靠孤立的財(cái)政系統(tǒng)，縱然是先進(jìn)發(fā)達(dá)的思想準(zhǔn)則也難得以貫徹實(shí)施。

六、幾點(diǎn)思考

第一，不能“以古代今”。兩位陳教授所引用的近代以前的歷史文本中的“量入為出”并非現(xiàn)代意義上的“量出為入”，從技術(shù)手段和約束條件都不可能做到?！盀椤钡囊粋€(gè)主要特征就是事先主動(dòng)安排，即現(xiàn)代財(cái)政理論中的“自動(dòng)穩(wěn)定器”。眾所周知，近代試行預(yù)算遲至宣統(tǒng)二年（1910年）方才實(shí)施，且無(wú)決算，之前自然談不上以預(yù)算安排的形式來(lái)做到“以事權(quán)定財(cái)權(quán)，以支定收”的量出為入原則。真正符合預(yù)先安排收支的預(yù)算程序，是到了二十世紀(jì)三十年代才得以實(shí)行。反之，如果承認(rèn)古人所言之“量出為入”是皇權(quán)為滿足支出膨脹肆意開征收入的“弊政”“虐政”，則失去財(cái)政預(yù)算的本意，也就沒有了研究討論的基礎(chǔ)。

第二，不能“以論代史”。思想的提出倡導(dǎo)并不必然導(dǎo)致制度的推進(jìn)，楊炎“量出以制入”的初衷并未被兩稅法實(shí)施方案所采用，晚清輿論界“量出為入”的造勢(shì)也未能即時(shí)轉(zhuǎn)化為預(yù)算制度與財(cái)政政策。要想證明民國(guó)以前真正實(shí)行過(guò)“量出為入”的制度，只能用史實(shí)說(shuō)話。即便是入了民國(guó)，知識(shí)界和輿論傾向于分權(quán)，都很難說(shuō)從實(shí)踐中得以貫徹。倪玉平教授的文章題目與陳鋒教授如出一轍，但加了副標(biāo)題“清代財(cái)政思想的轉(zhuǎn)變”。真理向前一步便成了謬誤，超出史實(shí)的推斷難免會(huì)成為臆斷。

第三，不能“以點(diǎn)代面”。兩位教授所引用的案例都具有一定的說(shuō)服力，但是不管是古代還是近代前期（清末）社會(huì)，中國(guó)的財(cái)政體系都是獨(dú)立完整的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。不能把這個(gè)系統(tǒng)中一個(gè)孤立的現(xiàn)象或一項(xiàng)具體的舉措看成是結(jié)構(gòu)的性質(zhì)發(fā)生了改變，導(dǎo)致對(duì)結(jié)構(gòu)系統(tǒng)本身的誤判。如把“青苗錢”和“地頭錢”的加征視為與兩稅法無(wú)關(guān)的獨(dú)立的財(cái)政制度，把浙江一省的改革放大為全國(guó)的預(yù)算改革。在實(shí)現(xiàn)近代化之前中國(guó)整體財(cái)政制度的結(jié)構(gòu)是惰性的，要正確衡量局部變化的作用，對(duì)局部發(fā)生變化的歷史意義不能夸大。

第四，不能“以靜代動(dòng)”。近代中國(guó)財(cái)政制度的演進(jìn)是一個(gè)漸變的動(dòng)態(tài)過(guò)程，西方財(cái)政分權(quán)理論中“劃分收支，以支定收”的預(yù)算思想中國(guó)化的表現(xiàn)就是從清末至民國(guó)時(shí)期預(yù)算制度的逐步實(shí)施。預(yù)備立憲時(shí)期的清理財(cái)政只是財(cái)政近代化的準(zhǔn)備階段，光緒年二十二省財(cái)政說(shuō)明書所載內(nèi)容只是地方財(cái)政改革的起點(diǎn)，宣統(tǒng)二年的試辦預(yù)算也只是引入西式預(yù)算的萌糵，不能夸大清末財(cái)政改革嘗試的歷史作用。如果將清末置于近代中國(guó)這個(gè)長(zhǎng)時(shí)段中，從宏觀上考量財(cái)政制度近代化的全過(guò)程，可以知道其發(fā)端與濫觴的地位，但很難得出已經(jīng)從根本上得到采用實(shí)施的結(jié)論。如前文所述，即便是到了北洋政府時(shí)期，也只是徒有預(yù)算的表象，而未能真正符合“以支定收、量出為入”的預(yù)算精神。只有從實(shí)質(zhì)上加以判斷，方才有可能得出正確的結(jié)論。