文／潘法律 戴旻

習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于全過(guò)程人民民主的重要論述，深刻闡明我國(guó)社會(huì)主義民主的特質(zhì)和優(yōu)勢(shì)，思想深邃、內(nèi)涵豐富，是對(duì)社會(huì)主義民主政治理論的重大創(chuàng)新，是推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的科學(xué)指引，具有重要的理論價(jià)值、時(shí)代價(jià)值和世界價(jià)值。民主集中制是我們黨的根本組織原則，是群眾路線在黨的生活中的運(yùn)用，也是憲法規(guī)定的我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行的一項(xiàng)基本原則。我們必須切實(shí)踐行民主集中制原則，不斷發(fā)展全過(guò)程人民民主。

（一）在國(guó)家機(jī)構(gòu)與人民關(guān)系方面，必須堅(jiān)持國(guó)家權(quán)力來(lái)自于人民，由人民組織國(guó)家機(jī)構(gòu)。人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心。我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家一切權(quán)力屬于人民；人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督。可見(jiàn)，人民的授權(quán)與委托是包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在內(nèi)的所有國(guó)家機(jī)關(guān)產(chǎn)生和運(yùn)行的合法性來(lái)源，而人民代表大會(huì)是具體承擔(dān)這種產(chǎn)生和監(jiān)督運(yùn)行的重要制度載體。以組建國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)為例，雖然黨中央先后于2016 年、2017 年印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》和《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，并從體制機(jī)制、制度建設(shè)上部署推進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)的監(jiān)察體制改革，但所體現(xiàn)的只是黨的意志。隨后，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)了在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定。這個(gè)重大事項(xiàng)決定的作出，才意味著黨關(guān)于國(guó)家監(jiān)察體制改革的主張已經(jīng)通過(guò)人民代表大會(huì)以法定的程序和方式轉(zhuǎn)化為國(guó)家和人民的意志。2018 年，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議對(duì)憲法修正案進(jìn)行修正，增加了“監(jiān)察委員會(huì)”一節(jié)，確立了監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的憲法地位，為其依法行使職權(quán)、開(kāi)展工作奠定了憲法基礎(chǔ)。同時(shí)，表決通過(guò)了監(jiān)察法，以法律形式明確了監(jiān)察委員會(huì)的組織及工作原則。至此，監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)得以正式成立。監(jiān)察委員會(huì)成立后，人大及其常委會(huì)即對(duì)同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)開(kāi)展法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，督促其認(rèn)真履行職責(zé)、充分發(fā)揮監(jiān)察職能作用。2020年，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議專門(mén)聽(tīng)取和審議了國(guó)家監(jiān)委關(guān)于開(kāi)展反腐敗國(guó)際追逃追贓工作情況的報(bào)告，各省級(jí)人大常委會(huì)也依法有序聽(tīng)取和審議了同級(jí)監(jiān)委專項(xiàng)工作報(bào)告?？梢哉f(shuō)，監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生和運(yùn)行是人民產(chǎn)生國(guó)家機(jī)構(gòu)的具體體現(xiàn)，是憲法關(guān)于“國(guó)家一切權(quán)力屬于人民”規(guī)定的一次具體實(shí)踐活動(dòng)。

（二）在同級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)中，必須尊重國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間是產(chǎn)生與被產(chǎn)生、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。憲法規(guī)定，“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督”。因此，在工作中，其他國(guó)家機(jī)關(guān)必須尊重同級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位。以人大立法工作為例，2014年，黨的十八屆四中全會(huì)首次提出，“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用?！倍?，人大主導(dǎo)立法的觀念已形成共識(shí)，人大立法工作機(jī)制不斷完善和發(fā)展，逐漸形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，并把發(fā)揮人大主導(dǎo)作用貫穿立法全過(guò)程。但是，在地方立法工作中，關(guān)于編制和經(jīng)費(fèi)問(wèn)題一直存在爭(zhēng)議。地方性法規(guī)中能不能涉及這兩個(gè)問(wèn)題？實(shí)踐中有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，這是政府的具體職權(quán)，人大不宜規(guī)定。我們不贊成這種觀點(diǎn)。編制和經(jīng)費(fèi)問(wèn)題說(shuō)到底是政府要在哪些方面提供財(cái)政保障問(wèn)題，納稅人的錢(qián)究竟怎么花，當(dāng)然由人民決定，這是憲法規(guī)定的人民主權(quán)原則的必然要求，在制度安排上通常就是人大通過(guò)立法以及對(duì)政府的財(cái)政預(yù)算進(jìn)行審查來(lái)決定。在這個(gè)問(wèn)題上，政府應(yīng)當(dāng)遵從權(quán)力機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位。

（三）各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)必須實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工相結(jié)合制度。集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工相結(jié)合的制度，雖然是黨章對(duì)黨的各級(jí)委員會(huì)遵循民主集中制原則的具體要求，但也是民主集中制的題中應(yīng)有之義，同樣適用于國(guó)家機(jī)構(gòu)。集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)是辯證統(tǒng)一的，是集體智慧和個(gè)人才干的有機(jī)結(jié)合。集體領(lǐng)導(dǎo)是個(gè)人分工負(fù)責(zé)的前提，集體領(lǐng)導(dǎo)作出的決策是個(gè)人分工負(fù)責(zé)的方向、目標(biāo)；個(gè)人分工負(fù)責(zé)是集體領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)，是集體決定后由個(gè)人分頭實(shí)施權(quán)力，是實(shí)現(xiàn)集體意志的必然途徑。國(guó)家機(jī)關(guān)凡屬重大問(wèn)題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，由集體討論，作出決定；領(lǐng)導(dǎo)班子成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實(shí)履行自己的職責(zé)。需要指出的是，我們必須防止把國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)行的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制排除在民主集中制之外的模糊認(rèn)識(shí)，認(rèn)為與其相對(duì)應(yīng)的委員會(huì)合議制是民主的或者是遵循民主集中制的，而行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制則是不民主的或者不需要遵循民主集中制。從民主集中制與行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的關(guān)系看，民主集中制是根本的領(lǐng)導(dǎo)制度，行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是具體的領(lǐng)導(dǎo)制度，是對(duì)民主集中制的展開(kāi)和體現(xiàn)，旨在提高行政效率。無(wú)論是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制還是委員會(huì)合議制，都是一種議事決策的機(jī)制，國(guó)家機(jī)關(guān)無(wú)論是實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，還是實(shí)行合議制，在作出決策和決定時(shí)都必須按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，實(shí)行民主集中制。

（四）一切方針、政策和法律的制定，必須貫徹“從群眾中來(lái)，到群眾去”，“集中起來(lái)，堅(jiān)持下去”的原則。憲法規(guī)定，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！蓖嗣袢罕姳３置芮新?lián)系，是實(shí)行人民代表大會(huì)制度的必然要求。

一直以來(lái)，全國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)通過(guò)設(shè)立立法聯(lián)系點(diǎn)、立法咨詢基地、代表聯(lián)絡(luò)站、代表之家等機(jī)構(gòu)，各級(jí)人大代表通過(guò)深入了解民情、依法充分履職等，在基層群眾和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間架設(shè)了“直通車(chē)”，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)傾聽(tīng)基層一線聲音的重要途徑。這使得制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出矛盾和問(wèn)題，人民群眾和呼聲愿望和意見(jiàn)建議能夠最大程度地被收集反映到人民代表大會(huì)，并在經(jīng)過(guò)系統(tǒng)謀劃后，以法定方式和程序有效轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)、國(guó)家大政方針和地方民生政策，再通過(guò)實(shí)施這些法律法規(guī)和方針政策來(lái)切實(shí)解決矛盾問(wèn)題，積極回應(yīng)人民關(guān)切?？梢哉f(shuō)，人大代表參與立法、監(jiān)督、討論決定重大事項(xiàng)等的過(guò)程，基層群眾、社會(huì)公眾積極有序參與人民代表大會(huì)活動(dòng)的過(guò)程，就是發(fā)展全過(guò)程人民民主的過(guò)程，就是踐行群眾路線的過(guò)程。

近年來(lái)一些地方實(shí)施的民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制是人民代表大會(huì)制度對(duì)實(shí)踐民主決策、民主管理的重要探索，將“從群眾來(lái)，到群眾中去”的原則同人民代表大會(huì)的制度優(yōu)勢(shì)緊密結(jié)合了起來(lái)，讓廣大人民群眾以人大代表為橋梁和紐帶，成為民生實(shí)事項(xiàng)目最直接的建議者、決策者、監(jiān)督者和受益者，能夠更深入地聽(tīng)取民意、反映民情、集中民智，賦予民生實(shí)事項(xiàng)目堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)和嚴(yán)肅的法律效力，使人民當(dāng)家作主更具體、更現(xiàn)實(shí)、更有效。

（五）在中央與地方、地方與地方關(guān)系問(wèn)題上，必須遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性。憲法規(guī)定，“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！背浞职l(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性，既是我國(guó)國(guó)體和政體的要求，也是民主協(xié)商在中央和地方間的貫徹。例如立法工作就是要在維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一和權(quán)威的前提下，踐行統(tǒng)一而又分層次的立法體制，保障各個(gè)層次的立法活動(dòng)和諧、有序進(jìn)行，充分發(fā)揮地方性法規(guī)在體現(xiàn)地方特色、促進(jìn)地方發(fā)展中的獨(dú)特作用。比如，電動(dòng)自行車(chē)立法問(wèn)題，因?yàn)槊總€(gè)城市的道路資源狀況、電動(dòng)自行車(chē)保有量、城市管理水平乃至人們生活方式和出行習(xí)慣都有差異，有關(guān)電動(dòng)自行車(chē)管理與服務(wù)的一些具體規(guī)則，由設(shè)區(qū)的市去制定為宜；有關(guān)電動(dòng)自行車(chē)生產(chǎn)、銷(xiāo)售、登記、行駛的基本規(guī)則和制度，則由省級(jí)立法規(guī)定為宜；而其中涉及的產(chǎn)業(yè)政策、標(biāo)準(zhǔn)，銷(xiāo)售的基本原則，管理中的根本性全局性規(guī)范，如第三者責(zé)任險(xiǎn)、有關(guān)損害賠償?shù)拿袷仑?zé)任，應(yīng)由中央立法去解決，這既是民主集中制原則在分權(quán)立法上的體現(xiàn)，也是發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性的原則要求。再比如，區(qū)域協(xié)同立法問(wèn)題，滬蘇浙皖三省一市協(xié)同制定了關(guān)于促進(jìn)和保障長(zhǎng)江流域禁捕工作若干問(wèn)題的決定、云貴川三省共同制定了關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定、京津冀三地人大常委會(huì)作出的關(guān)于授權(quán)政府為保障冬奧會(huì)籌備和舉辦工作規(guī)定臨時(shí)性行政措施的決定等，就是地方兩個(gè)以上平行立法主體之間，就跨行政區(qū)域的法律調(diào)整對(duì)象協(xié)商相關(guān)立法內(nèi)容，并分別根據(jù)各自立法權(quán)限和程序體現(xiàn)一致的立法行為，是法治普遍性原理在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)踐中的具體呈現(xiàn)，有利于最大限度地統(tǒng)一區(qū)域發(fā)展的法律依據(jù)，更好協(xié)調(diào)治理舉措，完善協(xié)同治理機(jī)制、鞏固協(xié)同治理成果，有效彌補(bǔ)中央立法的供給不足。在協(xié)同立法過(guò)程中，各立法主體間既有法規(guī)文本“同一化”和法規(guī)生效“同步化”的集中意志，也有體現(xiàn)各自特色的民主表達(dá)。