韓清懷

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，濟(jì)南 250014)

一、問(wèn)題的提出：宅基地“三權(quán)分置”中資格權(quán)之爭(zhēng)議

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，就必須把制度建設(shè)貫穿其中。自2018年中央一號(hào)文件明確提出探索宅基地“三權(quán)分置”政策以來(lái)，宅基地“三權(quán)分置”，已成為黨中央穩(wěn)妥推進(jìn)并擴(kuò)大農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的重要政策抓手(1)2018年中央一號(hào)文件提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。2019年中央一號(hào)文件提出，加快推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，力爭(zhēng)2020年基本完成。穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，拓展改革試點(diǎn)，豐富試點(diǎn)內(nèi)容，完善制度設(shè)計(jì)。2020年中央一號(hào)文件提出，扎實(shí)推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。以探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。2021年中央一號(hào)文件提出，加強(qiáng)宅基地管理，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實(shí)現(xiàn)形式。，也成為各試點(diǎn)地區(qū)積極探索農(nóng)村宅基地制度改革的重要依循路徑(2)趙茜宇、張占錄：《“三權(quán)分置”下大城市郊區(qū)宅基地退出與再利用優(yōu)化路徑》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020年第12期。，由此引發(fā)了近幾年學(xué)界高度的學(xué)術(shù)關(guān)注。綜觀有關(guān)研究文獻(xiàn)，不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)宅基地“三權(quán)分置”中的資格權(quán)，在理論層面，究竟應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行闡釋，在立法層面，又如何進(jìn)行權(quán)能配置及表達(dá)，學(xué)者間可謂觀點(diǎn)紛呈，見(jiàn)仁見(jiàn)智。目前看，有關(guān)宅基地“三權(quán)分置”中的資格權(quán)問(wèn)題，主要存在四個(gè)方面的爭(zhēng)議：一是宅基地資格權(quán)派生邏輯之爭(zhēng)；二是宅基地資格權(quán)法律屬性之爭(zhēng)；三是宅基地資格權(quán)權(quán)能內(nèi)容之爭(zhēng)；四是宅基地資格權(quán)取得標(biāo)準(zhǔn)之爭(zhēng)(3)秦勇、張艷慈：《宅基地資格權(quán)的法律廓清與制度實(shí)現(xiàn)》，《山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2021年第1期。。

關(guān)于宅基地資格權(quán)派生邏輯問(wèn)題，主要有兩種代表性觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)屬于“宅基地使用權(quán)派生說(shuō)”，該觀點(diǎn)認(rèn)為宅基地資格權(quán)派生于宅基地使用權(quán)，是由宅基地使用權(quán)拆分而來(lái)(4)朱向陽(yáng)：《論宅基地“三權(quán)分置”下的農(nóng)戶資格權(quán)》，《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2020年第11期。；另一種觀點(diǎn)屬于“集體成員權(quán)派生說(shuō)”，該觀點(diǎn)認(rèn)為，宅基地資格權(quán)派生于農(nóng)民集體成員權(quán)，與農(nóng)民集體成員權(quán)的關(guān)系是部分與整體的關(guān)系(5)管洪彥：《宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)與立法表達(dá)》，《政法論叢》2021年第3期。。

關(guān)于宅基地資格權(quán)法律屬性問(wèn)題，主要有兩類代表性觀點(diǎn)：一類屬于“非權(quán)利說(shuō)”，主要認(rèn)為宅基地資格權(quán)是一種身份而不是真正意義上的民事權(quán)利，宅基地資格權(quán)并不具備權(quán)利應(yīng)有的特定利益要素，其僅意味著利益實(shí)現(xiàn)之可能(6)申建平：《宅基地“資格權(quán)”的法理闡釋》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2020年3月31日。，或者認(rèn)為宅基地資格權(quán)應(yīng)界定為宅基地分配取得資格，即宅基地資格權(quán)是一種資格而非權(quán)利(7)宋志紅：《宅基地資格權(quán)：內(nèi)涵、實(shí)踐探索與制度構(gòu)建》，《法學(xué)評(píng)論》2021年第1期。。另一類屬于“民事權(quán)利說(shuō)”，主要包括五種觀點(diǎn)：第一種是“宅基地使用權(quán)說(shuō)”，該觀點(diǎn)認(rèn)為宅基地資格權(quán)就是現(xiàn)行法規(guī)定的宅基地使用權(quán)，是一種用益物權(quán)(8)孫建偉：《宅基地“三權(quán)分置”中資格權(quán)、使用權(quán)定性之辨析——兼與席志國(guó)副教授商榷》，《政治與法律》2019年第1期。；第二種是“剩余權(quán)利說(shuō)”，該觀點(diǎn)認(rèn)為宅基地資格權(quán)是宅基地使用權(quán)人在自己享有的宅基地使用權(quán)之上為他人設(shè)定有期限限制的使用權(quán)(用益物權(quán))之后所剩余的權(quán)能(9)李鳳章、趙杰：《農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的規(guī)范分析》，《行政管理改革》2018年第4期。；第三種是“分配請(qǐng)求權(quán)說(shuō)”，該觀點(diǎn)認(rèn)為宅基地資格權(quán)是農(nóng)民集體成員享有的一種宅基地分配請(qǐng)求權(quán)，涵蓋于成員權(quán)之中，強(qiáng)調(diào)的是一種身份資格(10)耿卓：《宅基地“三權(quán)分置”改革的基本遵循及其貫徹》，《法學(xué)雜志》2019年第4期。；第四種是“成員權(quán)說(shuō)”，該觀點(diǎn)認(rèn)為，宅基地資格權(quán)屬于成員權(quán)范疇，也符合成員權(quán)的構(gòu)成要素(11)孟秀伶、李國(guó)強(qiáng)：《論宅基地“三權(quán)分置”中資格權(quán)的法律意蘊(yùn)》，《長(zhǎng)春理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第5期。；第五種是“動(dòng)態(tài)判斷說(shuō)”，該觀點(diǎn)認(rèn)為，宅基地資格權(quán)在宅基地原始獲得、宅基地持有和宅基地流轉(zhuǎn)的不同階段，其權(quán)利性質(zhì)是不同的，但對(duì)宅基地資格權(quán)在各階段的具體性質(zhì)如何，卻又語(yǔ)焉不詳(12)李明秋、李雯：《農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”：內(nèi)在邏輯、權(quán)利性質(zhì)及權(quán)能范圍》，《西部經(jīng)濟(jì)管理論壇》2020年第6期。。

關(guān)于宅基地資格權(quán)權(quán)能內(nèi)容之爭(zhēng)，主要有三種代表性觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)屬于“財(cái)產(chǎn)與身份二元權(quán)能說(shuō)”。該觀點(diǎn)認(rèn)為，宅基地“三權(quán)分置”中的資格權(quán)是財(cái)產(chǎn)權(quán)能和身份權(quán)能的集合，兼具財(cái)產(chǎn)內(nèi)容和身份內(nèi)容，其財(cái)產(chǎn)內(nèi)容在于使宅基地資格權(quán)具有了可占有、使用的權(quán)能，并可使占有、使用的權(quán)能得以流轉(zhuǎn)，進(jìn)而獲得收益，其身份內(nèi)容在于可使農(nóng)戶免費(fèi)享受到農(nóng)民集體分配的宅基地福利(13)李謙：《宅基地資格權(quán)：內(nèi)涵重塑、功能演繹與內(nèi)容闡述》，《中國(guó)土地科學(xué)》2021年第1期。。第二種觀點(diǎn)屬于“請(qǐng)求與豁免二元權(quán)能說(shuō)”。該觀點(diǎn)認(rèn)為，宅基地使用權(quán)主要包括兩項(xiàng)權(quán)利內(nèi)容，一是權(quán)利人對(duì)集體的請(qǐng)求權(quán)，資格權(quán)人有權(quán)要求集體給與自己一定面積的宅基地，二是取得宅基地使用權(quán)之后使用費(fèi)的豁免權(quán)(14)李鳳章：《宅基地資格權(quán)的判定和實(shí)現(xiàn)——以上海實(shí)踐為基礎(chǔ)的考察》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2019年第1期。。第三種觀點(diǎn)屬于“多元權(quán)能說(shuō)”。該觀點(diǎn)認(rèn)為，分配請(qǐng)求權(quán)能、管理權(quán)能、知情權(quán)能、獲益權(quán)能、處分權(quán)能和資格權(quán)歸屬請(qǐng)求權(quán)能這六項(xiàng)權(quán)能構(gòu)成了宅基地資格權(quán)的權(quán)利核心。

關(guān)于宅基地資格權(quán)取得標(biāo)準(zhǔn)之爭(zhēng)，主要存在兩類爭(zhēng)議：一類爭(zhēng)議是關(guān)于宅基地資格權(quán)取得的權(quán)利主體之爭(zhēng)，即關(guān)于宅基地資格權(quán)取得的權(quán)利主體是“戶”還是“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”。有觀點(diǎn)認(rèn)為，宅基地資格取得的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，農(nóng)戶只是獲取宅基地面積的單位而不是獲得宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體(15)程小曼、周為吉、溫漢鋒、葉俊鋒：《“三權(quán)分置”背景下宅基地資格權(quán)現(xiàn)狀、困惑及其實(shí)現(xiàn)路徑》，《江西農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)》2021年第4期。；也有觀點(diǎn)認(rèn)為，宅基地資格權(quán)的取得主體是農(nóng)戶。另一類爭(zhēng)議，是關(guān)于宅基地資格權(quán)取得的判斷標(biāo)準(zhǔn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，宅基地資格權(quán)取得的判斷標(biāo)準(zhǔn)是戶籍，另有觀點(diǎn)認(rèn)為，宅基地資格權(quán)取得的判斷標(biāo)準(zhǔn)，除了戶籍外，還應(yīng)當(dāng)考慮其他標(biāo)準(zhǔn)，如經(jīng)確定后的集體股或土地股、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)(16)李明秋、李雯：《農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”：內(nèi)在邏輯、權(quán)利性質(zhì)及權(quán)能范圍》，《西部經(jīng)濟(jì)管理論壇》2020年第6期。。

由上可見(jiàn)，學(xué)界圍繞著宅基地“三權(quán)分置”中資格權(quán)所產(chǎn)生的各種爭(zhēng)議，是如此之繁多，且在很多問(wèn)題上難以取得共識(shí)，這種現(xiàn)象本身就是非常值得思考的一個(gè)問(wèn)題。從整個(gè)民商法制度規(guī)范看，實(shí)際上有不少民商事權(quán)利，要么是資格權(quán)，要么與民商事主體資格存在密切關(guān)聯(lián)，如監(jiān)護(hù)權(quán)、繼承權(quán)、股權(quán)等，但似乎都未曾像宅基地“三權(quán)分置”中的資格權(quán)這樣，引發(fā)了這么多且又難以達(dá)成共識(shí)的爭(zhēng)議。即使是之前的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”中的承包權(quán)問(wèn)題，也未曾引起過(guò)這樣繁雜的爭(zhēng)議。關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”中資格權(quán)的上述各種觀點(diǎn)，盡管其中有些屬于不符合事實(shí)本身的偏見(jiàn)性解釋，理應(yīng)不予認(rèn)同，但也有不乏真知灼見(jiàn)者，卻仍然難以引起共鳴，達(dá)成共識(shí)，其中一個(gè)重要原因在于沒(méi)有真正抓住宅基地資格權(quán)的本質(zhì)屬性，在理論認(rèn)識(shí)上就難以深入，進(jìn)而缺乏法理層面有說(shuō)服力的邏輯證成。因此，為有助于消弭爭(zhēng)議，達(dá)成基本共識(shí)，進(jìn)一步推動(dòng)宅基地“三權(quán)分置”制度的完善及其在實(shí)踐中得以有效實(shí)現(xiàn)，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，對(duì)宅基地“三權(quán)分置”中資格權(quán)問(wèn)題，實(shí)有進(jìn)一步進(jìn)行法理上的追問(wèn)和深入反思之必要。

二、宅基地“三權(quán)分置”中資格權(quán)的法理反思

(一)資格與資格權(quán)之法理關(guān)系辨析

關(guān)于宅基地制度改革與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之間的關(guān)系，當(dāng)下社會(huì)各界已經(jīng)達(dá)成這樣一個(gè)普遍性共識(shí)，即進(jìn)一步全面深化農(nóng)村宅基地制度改革，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實(shí)施的重要制度支撐。基于這樣的共識(shí)，在中央政策層面，繼實(shí)行農(nóng)村家庭承包地“三權(quán)分置”改革之后，又提出了宅基地“三權(quán)分置”改革政策，即“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。對(duì)該政策進(jìn)行解讀，不難發(fā)現(xiàn)，中央提出的宅基地“三權(quán)分置”改革政策，重點(diǎn)在于“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，而關(guān)鍵則在于“保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”。就宅基地“三權(quán)分置”中的“三權(quán)”而言，宅基地集體所有權(quán)和宅基地使用權(quán)及農(nóng)民房屋使用權(quán)，都比較好理解、把握，但對(duì)于宅基地資格權(quán)問(wèn)題卻存有爭(zhēng)議。

在立法上科學(xué)合理界定宅基地資格權(quán)，需要厘清資格與資格權(quán)之間的法理關(guān)系。資格是指從事某種活動(dòng)所應(yīng)具備的某種條件或者身份等，但不宜由此就得出資格就是某種條件或者身份的結(jié)論，因?yàn)槟承l件也好，某個(gè)身份也罷，只是產(chǎn)生或者取得某種資格的前提和基礎(chǔ)，但這個(gè)前提和基礎(chǔ)并不是資格本身。由此可見(jiàn)，那些將取得宅基地使用權(quán)的資格或者宅基地資格等同于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的觀點(diǎn)，實(shí)際上是一種將“前提條件”混同為“前提條件所帶來(lái)的結(jié)果”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)邏輯，應(yīng)當(dāng)予以糾正。此外，漢語(yǔ)詞典中沒(méi)有資格權(quán)這一表達(dá)，這意味著，在以往的漢語(yǔ)中，“資格”與“權(quán)”很少有直接組合成一個(gè)“概念”或者“詞”的漢語(yǔ)表達(dá)習(xí)慣，如我們經(jīng)常說(shuō)“股東資格”“股東權(quán)”，但罕有“股東資格權(quán)”的說(shuō)法，我們也可以說(shuō)“繼承資格”和“繼承權(quán)”，但卻沒(méi)有“繼承資格權(quán)”的說(shuō)法。由此表明，資格并不等同于資格權(quán)，二者應(yīng)是宅基地使用權(quán)制度構(gòu)建中兩個(gè)不同法律含義的概念，不宜混同。以上分析也表明，農(nóng)民集體成員身份不等同于宅基地資格，更不等同于宅基地資格權(quán)。

身份、資格與資格權(quán)之間并非是三個(gè)完全互不相干的概念，而是存在一定的邏輯遞進(jìn)關(guān)系。從實(shí)際情況看，一個(gè)人有了一定身份后，才有了一定的資格，而資格意味著一定的利益。有了一定資格后，才可取得乃至保有該資格所指向的利益，如果該資格指向的利益受到了法律保護(hù)，那么就產(chǎn)生了資格權(quán)。因此，身份是產(chǎn)生資格的前提和基礎(chǔ)，而資格又是產(chǎn)生、取得乃至保有資格權(quán)的前提和基礎(chǔ)。在民商事法領(lǐng)域，身份、資格與資格權(quán)是三個(gè)不同而又存在邏輯遞進(jìn)關(guān)系的法律概念，在理論認(rèn)識(shí)和制度建構(gòu)中應(yīng)當(dāng)予以區(qū)別對(duì)待、不可混同，以免引起實(shí)踐改革的混亂。

(二)宅基地“三權(quán)分置”中資格權(quán)之生成邏輯

如果以權(quán)利生成邏輯的理論路徑為判斷標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)利的類型大致有以下幾種：一是天賦權(quán)利，如生命權(quán)等；二是法定權(quán)利，如物權(quán)等；三是約定權(quán)利，如債權(quán)等；四是派生權(quán)利，如請(qǐng)求權(quán)等。一般而言，派生權(quán)利是由基礎(chǔ)性權(quán)利中所內(nèi)涵的某種權(quán)能萌發(fā)派生而來(lái)，如用益物權(quán)，是由所有權(quán)這種基礎(chǔ)性權(quán)利中的占有、使用、收益權(quán)能萌發(fā)派生而來(lái)。在這種派生權(quán)利的過(guò)程中，不需要再設(shè)置其他權(quán)利派生的條件，只需要法律對(duì)該派生權(quán)利存在的事實(shí)予以確認(rèn)，即可產(chǎn)生權(quán)利派生的法律效果，而且權(quán)利的派生性并不影響派生權(quán)利的獨(dú)立存在性。

從農(nóng)村土地集體所有的制度產(chǎn)生、發(fā)展和演變的歷史以及有關(guān)制度文本看，在中央提出宅基地“三權(quán)分置”政策之前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與宅基地使用權(quán)之間的現(xiàn)實(shí)邏輯是：盡管集體成員資格是申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)的必要條件，但卻并非充分條件，只有集體成員在滿足了申請(qǐng)宅基地資格的條件之后，才有權(quán)申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)。盡管法律文本中尚無(wú)“資格權(quán)”這一法律表達(dá)概念，但作為一種獨(dú)立的顯然不同于集體成員權(quán)的一種權(quán)利，卻已經(jīng)實(shí)實(shí)在在地存在了。從表面看來(lái)，宅基地資格權(quán)好像派生于集體成員權(quán)，但需要特別指出的是，關(guān)于取得宅基地使用權(quán)的所謂前提和條件，即“資格”，在成立條件上，并非僅有成員資格的要求，還包含著幾個(gè)其他條件，如成員的年齡條件、另立門戶的現(xiàn)實(shí)需求等(17)關(guān)于宅基分配資格認(rèn)定條件問(wèn)題，如廣州市增城區(qū)人民政府頒布的《增城區(qū)農(nóng)村宅基地管理實(shí)施細(xì)則(試行)》(增府辦規(guī)〔2021〕1號(hào))第十條：符合下列條件的農(nóng)村村民，在其集體經(jīng)濟(jì)組織享有農(nóng)村宅基地分配資格：(一)是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員；(二)達(dá)到法定婚齡；(三)未享受過(guò)宅基地分配待遇；(四)原家庭不存在一戶多宅；(五)符合分戶條件。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格根據(jù)《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》(粵府令第189號(hào))、參照《廣州市增城區(qū)人民政府關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定的指導(dǎo)意見(jiàn)》(增府〔2020〕5號(hào))進(jìn)行認(rèn)定。，資格成立所需的這諸多條件，在資格權(quán)作為一種獨(dú)立的權(quán)利產(chǎn)生之前，并未作為成員權(quán)的權(quán)能內(nèi)容而內(nèi)涵于集體成員權(quán)之內(nèi)，即使是成員資格也只是取得成員權(quán)的前提條件，而非成員權(quán)所內(nèi)涵的一項(xiàng)權(quán)能。在集體成員取得宅基地使用權(quán)之后，資格權(quán)仍然是一種獨(dú)立的存在，也并未隨之融入宅基地使用權(quán)的權(quán)能抑或內(nèi)涵之中。此外，也存在非集體成員經(jīng)過(guò)集體民主程序后取得宅基地資格權(quán)的地方性規(guī)定。也就是說(shuō)，那種主張宅基地“三權(quán)分置”中的資格權(quán)是由集體成員權(quán)派生而來(lái)的說(shuō)法，在法理上是存疑的，因?yàn)檎刭Y格權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于其成員資格和其他法定條件的同時(shí)具備之后，進(jìn)而向集體等有關(guān)組織申請(qǐng)分配法定面積宅基地使用權(quán)的權(quán)利，但不能由此就想當(dāng)然地認(rèn)為該資格權(quán)派生于成員權(quán)，就像肖像權(quán)、隱私權(quán)等具體人格權(quán)，盡管屬于人格權(quán)的范疇，但卻不是派生于人格權(quán)的道理是一樣的。

宅基地使用權(quán)，作為一種用益物權(quán)，一經(jīng)取得，在其權(quán)利內(nèi)涵中，既無(wú)資格的內(nèi)容或者權(quán)能，更無(wú)資格權(quán)的內(nèi)涵。那種認(rèn)為宅基地“三權(quán)分置”中的資格權(quán)是由宅基地使用權(quán)拆分而來(lái)的觀點(diǎn)，更是站不住腳，既無(wú)邏輯根據(jù)，也有悖于客觀事實(shí)，不過(guò)是對(duì)早就飽受法學(xué)界批評(píng)的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離說(shuō)”之理論的生搬硬套罷了。

基于以上分析可知，關(guān)于宅基地資格權(quán)的生成邏輯，既不應(yīng)屬于“成員權(quán)派生說(shuō)”，更不應(yīng)屬于“宅基地使用權(quán)拆分說(shuō)”，而應(yīng)屬于一種法定生成邏輯，是國(guó)家法律為了滿足集體成員家庭的基本居住需求，基于法定的宅基地申請(qǐng)資格和法定條件，經(jīng)法定程序而產(chǎn)生的一種獨(dú)立民事權(quán)利。

(三)宅基地“三權(quán)分置”中資格權(quán)之法律屬性界定

宅基地“三權(quán)分置”中資格權(quán)的派生邏輯，對(duì)如何認(rèn)識(shí)并界定其法律屬性，具有基礎(chǔ)性決定作用和影響。基于對(duì)宅基地資格權(quán)的派生邏輯應(yīng)是一種法定派生邏輯的理論認(rèn)識(shí)，以及對(duì)成員權(quán)派生邏輯和宅基地使用權(quán)拆分邏輯的反思與批評(píng)，再根據(jù)民事權(quán)利的類型化理論(18)魏振瀛：《民法學(xué)》(第六版)，北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2016年，第35-37頁(yè)。，可對(duì)宅基地“三權(quán)分置”中資格權(quán)之法律屬性作如下界定與分析：

1.宅基地資格權(quán)是以宅基地使用權(quán)益為內(nèi)容的一種獨(dú)立民事權(quán)利。有學(xué)者認(rèn)為在宅基地制度中，資格權(quán)是一種特定身份，不具備權(quán)利應(yīng)有的特定利益要素，因而主張資格權(quán)并非一項(xiàng)獨(dú)立民事權(quán)利，無(wú)法和宅基地使用權(quán)并列進(jìn)入宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)(19)申建平：《宅基地“資格權(quán)”的法理闡釋》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2020年3月31日。，持類似觀點(diǎn)的學(xué)者并不在少數(shù)。但該類觀點(diǎn)實(shí)際上誤解了身份、資格與資格權(quán)之間的聯(lián)系與區(qū)別，錯(cuò)誤地將三者混同，有悖于民事權(quán)利多而性質(zhì)各不相同的基本認(rèn)知。宅基地資格權(quán)，是以一定的身份關(guān)系為前提而享有的權(quán)利，但這種權(quán)利卻不是以身份利益為內(nèi)容，而是以指向居住保障性物質(zhì)利益為內(nèi)容，即以宅基地使用權(quán)益為內(nèi)容。因此，宅基地資格權(quán)，不屬于身份權(quán)，更不等于身份，而是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，一種獨(dú)立的民事權(quán)利。

2.宅基地資格權(quán)是一種相對(duì)權(quán)。按照民法理論，以民事權(quán)利的效力范圍為標(biāo)準(zhǔn)，民事權(quán)利可分為絕對(duì)權(quán)與相對(duì)權(quán)。絕對(duì)權(quán)有兩個(gè)特征：一是權(quán)利人無(wú)須通過(guò)義務(wù)人的行為，自己可以直接實(shí)現(xiàn)其權(quán)利；二是義務(wù)主體是不特定的。相對(duì)權(quán)也有兩個(gè)特征：一是權(quán)利人不能直接實(shí)現(xiàn)其權(quán)利，必須通過(guò)義務(wù)人的行為，其權(quán)利才能實(shí)現(xiàn)；二是只能請(qǐng)求特定的人為一定行為，義務(wù)主體是特定的人。一般而言，認(rèn)清事物以及事物之間根本關(guān)系的最基本的做法，就是首先要抓住事物的基本特征，然后與其他事物進(jìn)行比較對(duì)照。從宅基地資格權(quán)具體實(shí)現(xiàn)過(guò)程中所展示出的基本特征看，宅基地資格權(quán)并不是一種通過(guò)權(quán)利人自己的行為就可以直接實(shí)現(xiàn)的一種權(quán)利，而只能請(qǐng)求其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織以及基層政府部門依法為一定行為，才可得以實(shí)現(xiàn)，其義務(wù)主體是特定的。由此看，宅基地資格權(quán)是民事權(quán)利類型中的一種相對(duì)權(quán)，但這種相對(duì)權(quán)與債權(quán)又存在不同。對(duì)一般債權(quán)而言，只要當(dāng)事人之間存在債的關(guān)系，義務(wù)人就應(yīng)依法積極履行其義務(wù)，以使債權(quán)人實(shí)現(xiàn)其債權(quán)，否則會(huì)有違約責(zé)任之虞。但對(duì)宅基地資格權(quán)而言，宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要權(quán)利人的申請(qǐng)而啟動(dòng)，義務(wù)主體不負(fù)有主動(dòng)分配宅基地的義務(wù)，因此，盡管宅基地資格權(quán)是一種相對(duì)權(quán)，但卻不是債權(quán)。

3.宅基地資格權(quán)具有請(qǐng)求權(quán)能，但本身不是請(qǐng)求權(quán)。宅基地資格權(quán)，一經(jīng)產(chǎn)生，就是一種獨(dú)立存在的民事權(quán)利，權(quán)利內(nèi)容指向的是居住保障性物質(zhì)利益，具有相對(duì)權(quán)的性質(zhì)，其內(nèi)涵有請(qǐng)求權(quán)能，但其本身并非是請(qǐng)求權(quán)。就像債權(quán)一樣，盡管請(qǐng)求權(quán)是債權(quán)的權(quán)能，但債權(quán)請(qǐng)求權(quán)卻并等同于債權(quán)本身。

(四)宅基地“三權(quán)分置”中資格權(quán)之權(quán)能內(nèi)容廓清

既然宅基地資格權(quán)是民事權(quán)利中的一種相對(duì)權(quán)，其權(quán)利內(nèi)容指向的是居住保障性物質(zhì)利益，那么作為相對(duì)權(quán)的典型代表，債權(quán)的權(quán)能內(nèi)容自然應(yīng)與宅基地資格權(quán)的權(quán)能內(nèi)容具有一定的相似性。由此，宅基地資格權(quán)的權(quán)能內(nèi)容主要應(yīng)包含以下幾項(xiàng)：

1.分配請(qǐng)求權(quán)能。宅基地資格權(quán)人要實(shí)現(xiàn)其資格權(quán)，取得其所需要的宅基地使用權(quán)并在享有使用權(quán)的宅基地上建造家庭所需的住房，僅憑借自己的行為，是無(wú)法達(dá)至目的的，只有通過(guò)向其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織依法提出分配宅基地的申請(qǐng)，并經(jīng)法定國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，才能實(shí)現(xiàn)。因此，分配請(qǐng)求權(quán)是宅基地資格權(quán)的第一權(quán)能，從法律效力角度看，正是這種分配請(qǐng)求權(quán)能使得宅基地資格權(quán)產(chǎn)生了法律上的請(qǐng)求力。

2.分配受領(lǐng)權(quán)能。宅基地資格權(quán)人，經(jīng)依法申請(qǐng)后，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法分配的宅基地使用權(quán)，有權(quán)予以接受，并在資格權(quán)存續(xù)期間，享有保有宅基地使用權(quán)的權(quán)利。分配受領(lǐng)權(quán)能是宅基地資格權(quán)的本質(zhì)所在，因?yàn)槿〉谜厥褂脵?quán)，是宅基地資格權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的最終法律結(jié)果。從法律效力角度看，正是分配受領(lǐng)權(quán)能體現(xiàn)著宅基地資格權(quán)在法律上的保有力。

3.資格權(quán)保護(hù)請(qǐng)求權(quán)能。在宅基地資格權(quán)具有可實(shí)現(xiàn)的實(shí)際條件下，包括集體尚有可用于分配的宅基地，如果權(quán)利人依法申請(qǐng)后，有關(guān)義務(wù)主體卻無(wú)理由拒絕其請(qǐng)求，那么宅基地資格權(quán)人則可依據(jù)資格權(quán)保護(hù)請(qǐng)求權(quán)能，請(qǐng)求國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)，依法提供法律保護(hù)和法律救濟(jì)。從法律效力角度看，資格權(quán)保護(hù)請(qǐng)求權(quán)能體現(xiàn)了宅基地資格權(quán)內(nèi)涵有法律上的救濟(jì)力。

4.適度處分權(quán)能。宅基地資格權(quán)的處分權(quán)能是指權(quán)利人能否轉(zhuǎn)讓其宅基地資格的權(quán)能，基于前文的分析，囿于宅基地資格權(quán)不是身份權(quán)，而是指向宅基地使用權(quán)權(quán)益的一種物質(zhì)生活利益，因此該權(quán)利具有可轉(zhuǎn)讓性，但鑒于該權(quán)利對(duì)權(quán)利人而言，指向的是一種基本居住安全性物質(zhì)保障利益，又不宜允許其完全自由地轉(zhuǎn)讓，因此應(yīng)當(dāng)予以適度限制。從法律效力角度看，宅基地資格權(quán)的適度處分權(quán)能，在契合了現(xiàn)代社會(huì)的流動(dòng)性日益常態(tài)化發(fā)展趨勢(shì)的同時(shí)，也體現(xiàn)了宅基地資格權(quán)內(nèi)涵私法自治這個(gè)基本原理在法律上的應(yīng)用力。

(五)宅基地“三權(quán)分置”中資格權(quán)之判斷標(biāo)準(zhǔn)界定

宅基地“三權(quán)分置”中資格權(quán)之判斷標(biāo)準(zhǔn)的界定，是一個(gè)規(guī)范價(jià)值判斷，而非事實(shí)判斷。關(guān)于宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體，表面看，在實(shí)際操作中宅基地使用權(quán)均由集體成員個(gè)人申請(qǐng)取得，似乎資格權(quán)的權(quán)利主體是集體成員個(gè)人，但實(shí)際上，囿于只有具備了分戶條件的集體成員才能提出宅基地申請(qǐng)，而且宅基地使用權(quán)一經(jīng)取得，享受宅基地權(quán)益的并非限于申請(qǐng)人本人，而是及于申請(qǐng)人整個(gè)家庭。因此，宅基地申請(qǐng)主體僅是以“戶”為生活單位的家庭成員(包括申請(qǐng)人本人)的代表，其所行使的宅基地資格權(quán)，來(lái)自于他作為“獨(dú)立戶”家庭所賦予。在這里需要厘清的一個(gè)問(wèn)題是：農(nóng)戶宅基地資格權(quán)與農(nóng)戶家庭成員宅基地資格權(quán)之間的關(guān)系。從歷史的維度看，宅基地使用權(quán)的分配標(biāo)準(zhǔn)是“戶”而不是農(nóng)戶家庭中的成員個(gè)人，之前也未曾有過(guò)純粹的集體成員個(gè)人享有 “宅基地資格權(quán)”。從這個(gè)意義上講，宅基地資格權(quán)的取得和享有的主體似乎應(yīng)是農(nóng)戶，但農(nóng)戶是一個(gè)包含了人、物和生活空間的一個(gè)綜合性概念，農(nóng)戶家庭中的成員是宅基地資格權(quán)益的真正受益者。這樣看，農(nóng)戶并不僅僅是一個(gè)宅基地分配單位，而應(yīng)是宅基地資格權(quán)的名義權(quán)利主體，而宅基地資格權(quán)的實(shí)際權(quán)利主體應(yīng)是取得宅基地資格并且生活在一起的家庭成員個(gè)人。該判斷的合理性在于宅基地使用權(quán)制度構(gòu)建的目的和功能，就是為了保障農(nóng)民家庭成員的基本居住安全。我國(guó)關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”中“保障農(nóng)戶宅基地資格”的政策表達(dá)，合理的解釋應(yīng)是“保障農(nóng)戶家庭成員宅基地資格”。

關(guān)于宅基地資格權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上就是申請(qǐng)宅基地資格的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定問(wèn)題。因?yàn)橛辛松暾?qǐng)宅基地的資格，也就有了宅基地資格權(quán)，根據(jù)宅基地資格權(quán)內(nèi)含的宅基地分配請(qǐng)求權(quán)能，就可向村集體等有關(guān)組織申請(qǐng)依法分配宅基地使用權(quán)。在當(dāng)前很多有關(guān)界定宅基地資格權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)中，存在著一個(gè)普遍性問(wèn)題，就是大都把集體成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等同于宅基地資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，該觀點(diǎn)流行的主要原因是因?yàn)閷W(xué)界普遍把宅基地資格權(quán)的法律屬性定位成了集體成員權(quán)，由此就簡(jiǎn)單化地把集體成員資格看成了宅基地資格，并想當(dāng)然地把集體成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，界定成了宅基地資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。其實(shí)，正如前文所分析的，集體成員資格只是認(rèn)定宅基地資格的條件之一，而非全部，有成員資格也不一定就有宅基地資格，認(rèn)定集體成員資格的條件與認(rèn)定宅基地資格的條件，并非完全相同。尤其需要注意的是，由于集體成員資格的認(rèn)定屬于集體成員內(nèi)部問(wèn)題，一般多由集體經(jīng)濟(jì)組織民主自決。而宅基地分配問(wèn)題，由于土地資源的特殊性，就不只是個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部問(wèn)題，而是涉及到公共利益問(wèn)題和國(guó)土空間規(guī)劃利用問(wèn)題，因此關(guān)于宅基地資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)是除了集體成員這個(gè)必要條件之外，還設(shè)置了其他條件，如分戶條件、年齡條件、性別條件等。

三、宅基地“三權(quán)分置”中資格權(quán)的實(shí)踐檢視

2015年，按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署，在15個(gè)縣(市、區(qū))啟動(dòng)了農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，2017年擴(kuò)大至33個(gè)縣(市、區(qū))，期限到2018年底，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過(guò)將改革試點(diǎn)再延長(zhǎng)一年至2019年底。為了在理論上更深入地理解和把握好宅基地“三權(quán)分置”中的資格權(quán)問(wèn)題，也為了有助于澄清實(shí)踐中有關(guān)宅基地資格權(quán)問(wèn)題存在的些許偏差，對(duì)各地已經(jīng)開(kāi)展的宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)實(shí)踐，實(shí)有必要進(jìn)行法理層面的檢視。

(一)宅基地資格權(quán)認(rèn)定之實(shí)踐檢視

關(guān)于何為資格權(quán)權(quán)利主體問(wèn)題，山東省平度市原則上以公安機(jī)關(guān)戶口簿所載明的“戶”為單位認(rèn)定并統(tǒng)一行使權(quán)利。但按照山東省人民政府《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》(魯政發(fā)〔2001〕89號(hào))規(guī)定，年滿20周歲的子女且戶口在本村集體的，結(jié)合村規(guī)民約，可申請(qǐng)按單獨(dú)“戶”認(rèn)定宅基地資格權(quán)。符合下列條件之一的人員，具備農(nóng)村宅基地資格權(quán)：一是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員；二是將戶口依法遷入本村的非本集體組織成員，經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議通過(guò)的；三是其他特殊情形的人員，如就業(yè)安置和人才引進(jìn)等，在不違反法律政策規(guī)定的基礎(chǔ)上，根據(jù)村民自治原則，經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論通過(guò)的(20)《山東首本農(nóng)村宅基地資格權(quán)證書(shū)平度發(fā)放》，http：//news.sdchina.com/special/2018/msxhd211/。。由此看，平度市改革試點(diǎn)中認(rèn)定的宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體，既有農(nóng)戶的情形，也有個(gè)人的情形，但可以認(rèn)定為宅基地資格權(quán)的個(gè)人，并非僅限于集體成員，對(duì)于經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論通過(guò)的非集體成員，也可認(rèn)定為宅基地資格權(quán)人。在廣州市增城區(qū)，一方面將符合認(rèn)定宅基地分配資格的村民認(rèn)定為宅基地資格權(quán)主體，另一方面對(duì)如何取得宅基地，又規(guī)定了“以成員認(rèn)定、以戶取得、一戶一宅”的原則(21)《增城區(qū)農(nóng)村宅基地管理實(shí)施細(xì)則(試行)》(增府辦規(guī)〔2021〕1號(hào))第十條：符合下列條件的農(nóng)村村民，在其集體經(jīng)濟(jì)組織享有農(nóng)村宅基地分配資格：(一)是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員；(二)達(dá)到法定婚齡；(三)未享受過(guò)宅基地分配待遇；(四)原家庭不存在一戶多宅；(五)符合分戶條件。第十一條：按照“以成員認(rèn)定、以戶取得、一戶一宅”的原則，具有宅基地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行農(nóng)村宅基地分配資格認(rèn)定，建立農(nóng)村宅基地分配資格名錄庫(kù)(以下簡(jiǎn)稱“名錄庫(kù)”)。名錄庫(kù)內(nèi)成員才能取得或者受讓宅基地使用權(quán)。戶口遷入、遷出集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的村民，由集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)根據(jù)《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》(粵府令第189號(hào))表決認(rèn)定其農(nóng)村宅基地分配資格。。此外，也規(guī)定了戶口遷入、遷出集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的村民，如何取得宅基地資格。也就是說(shuō)，廣州市增城區(qū)在實(shí)際操作中，也是將宅基地資格權(quán)權(quán)利主體確定為個(gè)人，同時(shí)又規(guī)定了“以戶為標(biāo)準(zhǔn)”的取得原則。浙江省德清縣在試點(diǎn)中將宅基地資格權(quán)權(quán)利主體確定為村股份經(jīng)濟(jì)合作社社員，并向宅基地資格權(quán)人發(fā)放資格權(quán)登記卡，同時(shí)也規(guī)定了“宅基地資格權(quán)應(yīng)當(dāng)以‘戶’為單位認(rèn)定登記，并以‘戶’為單位統(tǒng)一行使”(22)《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法》(試行)第十六條：村股份經(jīng)濟(jì)合作社社員依法享有宅基地資格權(quán)，是指村股份經(jīng)濟(jì)合作社社員按照法律、法規(guī)規(guī)定依法取得宅基地的權(quán)利。宅基地資格權(quán)應(yīng)當(dāng)以“戶”為單位認(rèn)定登記，并以“戶”為單位統(tǒng)一行使(以下簡(jiǎn)稱“資格權(quán)人”)。 第十七條：村股份經(jīng)濟(jì)合作社應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定，以“戶”為單位對(duì)本社的社員是否具有宅基地資格權(quán)進(jìn)行認(rèn)定，認(rèn)定結(jié)果應(yīng)當(dāng)在本社內(nèi)部公示，無(wú)異議的，報(bào)所在地鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)審核同意后，登記形成《村股份經(jīng)濟(jì)合作社宅基地資格權(quán)登記簿》，并為宅基地資格權(quán)人發(fā)放資格權(quán)登記卡。。

從上述考察可知，在各地正在開(kāi)展的宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)實(shí)踐中，在資格權(quán)權(quán)利主體的認(rèn)定問(wèn)題上，存在這樣一個(gè)共同做法，即基本都遵循了“以成員認(rèn)定、以戶取得、一戶一宅”原則。與改革試點(diǎn)之前的傳統(tǒng)做法相比較，一個(gè)突破性做法是，打破了傳統(tǒng)做法中宅基地資格權(quán)只落實(shí)到戶而不具體落實(shí)到人的規(guī)則，創(chuàng)新性地將宅基地資格權(quán)確定給農(nóng)戶家庭中的具體成員。這一創(chuàng)新性做法，為使宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，在宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體角度，打開(kāi)了一定的制度空間。

(二)宅基地資格權(quán)法律屬性之實(shí)踐檢視

宅基地資格權(quán)應(yīng)當(dāng)具有什么法律屬性，主要取決于該項(xiàng)權(quán)利主要關(guān)涉到什么性質(zhì)的權(quán)益以及權(quán)益內(nèi)容。對(duì)此，從山東省平度市的有關(guān)規(guī)定看，農(nóng)村宅基地資格權(quán)，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，按照“一戶一宅”原則，依法享有無(wú)償使用宅基地的權(quán)利。對(duì)有宅基地資格權(quán)但無(wú)使用權(quán)的，可向村集體組織申請(qǐng)宅基地；對(duì)擁有宅基地資格權(quán)，符合城鎮(zhèn)住房保障條件且無(wú)法享受宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶納入城鎮(zhèn)住房保障系統(tǒng)，符合條件的農(nóng)戶，可以在宅基地資格權(quán)退出后申請(qǐng)公共租賃住房或者按規(guī)定享受相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。宅基地資格權(quán)單獨(dú)設(shè)置以后，宅基地使用權(quán)不再與集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份捆綁(23)《山東首本農(nóng)村宅基地資格權(quán)證書(shū)平度發(fā)放》，http：//news.sdchina.com/special/2018/msxhd211/。。從廣州市增城區(qū)出臺(tái)的《增城區(qū)農(nóng)村宅基地管理實(shí)施細(xì)則(試行)》有關(guān)規(guī)定看，宅基地資格權(quán)人根據(jù)其資格權(quán)才能取得或者受讓宅基地使用權(quán)(24)《增城區(qū)農(nóng)村宅基地管理實(shí)施細(xì)則(試行)》(增府辦規(guī)〔2021〕1號(hào))第十一條：按照“以成員認(rèn)定、以戶取得、一戶一宅”的原則，具有宅基地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行農(nóng)村宅基地分配資格認(rèn)定，建立農(nóng)村宅基地分配資格名錄庫(kù)(以下簡(jiǎn)稱“名錄庫(kù)”)。名錄庫(kù)內(nèi)成員才能取得或者受讓宅基地使用權(quán)。。從浙江省德清縣有關(guān)規(guī)定看，宅基地資格權(quán)人享有的宅基地資格權(quán)益，不僅包括實(shí)際的宅基地使用權(quán)，還可以憑宅基地資格權(quán)憑證向縣申請(qǐng)享受政府住房保障政策(25)《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法》(試行)第二十條：未取得宅基地的資格權(quán)人可以向村股份經(jīng)濟(jì)合作社申請(qǐng)落實(shí)宅基地，村股份經(jīng)濟(jì)合作社應(yīng)當(dāng)予以解決；在資格權(quán)人自愿的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)有條件的鎮(zhèn)(街道)和村股份經(jīng)濟(jì)合作社通過(guò)建設(shè)集體公寓、置換城鎮(zhèn)國(guó)有住房等方式，保障資格權(quán)人“戶有所居”；在自愿有償?shù)幕A(chǔ)上，允許資格權(quán)人退出宅基地資格權(quán)。第二十一條：資格權(quán)人沒(méi)有宅基地且不申請(qǐng)落實(shí)宅基地的，可以憑村股份經(jīng)濟(jì)合作社出具的資格權(quán)人證明、未取得宅基地證明和放棄宅基地資格權(quán)承諾書(shū)，向縣申請(qǐng)享受政府住房保障政策。具體辦法另行制定。第二十二條：資格權(quán)人未申請(qǐng)宅基地且不愿退出宅基地資格權(quán)的，可以申請(qǐng)領(lǐng)取《農(nóng)戶宅基地資格權(quán)票》，資格權(quán)人可以憑《農(nóng)戶宅基地資格權(quán)票》申請(qǐng)居住補(bǔ)貼。具體辦法另行制定。。從上述各地對(duì)宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)探索，不難看出，各地在實(shí)踐中均將宅基地資格權(quán)創(chuàng)設(shè)成為一項(xiàng)與宅基地使用權(quán)脫綁，但卻含有宅基地權(quán)益或者宅基地替代權(quán)益的獨(dú)立民事權(quán)利，同時(shí)，也在無(wú)形中淡化其身份屬性，使之成為一項(xiàng)獨(dú)立的居住保障性財(cái)產(chǎn)權(quán)。

(三)宅基地資格權(quán)權(quán)能內(nèi)容之實(shí)踐檢視

從理論上看，學(xué)者間關(guān)于在立法層面應(yīng)當(dāng)賦予宅基地資格含有哪些權(quán)能，意見(jiàn)不一。那么在實(shí)踐探索中，各地為宅基地資格權(quán)配置了哪些具體權(quán)能呢？從山東省平度市的改革實(shí)踐看，既然所規(guī)定的農(nóng)村宅基地資格權(quán)，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，按照“一戶一宅”原則，依法享有無(wú)償使用宅基地的權(quán)利。對(duì)有宅基地資格權(quán)但無(wú)使用權(quán)的，可向村集體組織申請(qǐng)宅基地。那么這就意味著賦予了宅基地資格權(quán)的分配請(qǐng)求權(quán)能和分配受領(lǐng)權(quán)能。此外，既然宅基地資格已經(jīng)由利益上升為權(quán)利，自然就含有保護(hù)請(qǐng)求權(quán)能，但由于尚未規(guī)定宅基地資格權(quán)可以適度轉(zhuǎn)讓，因此平度的宅基地“三權(quán)分置”中的資格權(quán)尚未含有適度處分權(quán)能。從廣州市增城區(qū)和浙江省德清縣的探索實(shí)踐看，這兩個(gè)地區(qū)也未曾明確規(guī)定宅基地資格權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。但浙江省義烏市于2021年發(fā)布了《義烏市農(nóng)村宅基地資格權(quán)益登記工作規(guī)則》，其中規(guī)定宅基地資格權(quán)益登記規(guī)則，為農(nóng)戶通過(guò)資格權(quán)益憑證實(shí)現(xiàn)其宅基地資格權(quán)益的質(zhì)押、有償退出或有償調(diào)劑，體現(xiàn)其宅基地資格權(quán)益的財(cái)產(chǎn)屬性，提供了登記制度保障(26)《事關(guān)農(nóng)村宅基地！浙江義烏又一改革走在全國(guó)前列》，http：//zrzyt.zj.gov.cn/art/2021/1/7/art_1070724_58935203.html。。這表明，在義烏市宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)實(shí)踐中，已經(jīng)賦予了宅基地資格權(quán)以適度的處分權(quán)能。

通過(guò)上述對(duì)宅基地“三權(quán)分置”中資格權(quán)的實(shí)踐檢視，不難發(fā)現(xiàn)，在各地的宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)探索中，關(guān)于宅基地資格權(quán)問(wèn)題，在實(shí)踐發(fā)展中，日益凸顯出這樣一種發(fā)展趨勢(shì)，即在堅(jiān)持“一戶一宅，以戶取得”這個(gè)傳統(tǒng)原則的基礎(chǔ)上，大都將宅基地資格權(quán)主體確權(quán)為有宅基地資格的個(gè)人享有；在資格權(quán)的權(quán)利內(nèi)容上，體現(xiàn)出了居住保障性財(cái)產(chǎn)權(quán)益；在資格權(quán)權(quán)能的賦予上，出現(xiàn)了分化趨勢(shì)，有的地區(qū)基于將宅基地資格權(quán)定位為居住保障性財(cái)產(chǎn)權(quán)益之考慮，沒(méi)有賦予其適度處分權(quán)能，而有的地區(qū)則在淡化資格權(quán)身份屬性的同時(shí)，賦予了其適度處分權(quán)能。

四、結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)農(nóng)村宅基地制度是深刻體現(xiàn)著中國(guó)特色社會(huì)主義制度的一項(xiàng)重要具體制度，該制度既關(guān)涉到億萬(wàn)農(nóng)民家庭的居住安全和生活幸福，也關(guān)涉到國(guó)家社會(huì)的穩(wěn)定大局；既關(guān)涉到我國(guó)稀缺的耕地資源保護(hù)，也關(guān)涉到我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施；既關(guān)涉到對(duì)分布于我國(guó)廣闊地域中民眾多樣性社會(huì)生活選擇的尊重，也關(guān)涉到我國(guó)現(xiàn)代化社會(huì)的整體轉(zhuǎn)型。正因?yàn)槿绱?，有學(xué)者指出，宅基地問(wèn)題，不僅是個(gè)法律問(wèn)題，更反映出一個(gè)政治問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題(27)陳小君、蔣省三：《宅基地使用權(quán)制度：規(guī)范解析、實(shí)踐挑戰(zhàn)及其立法回應(yīng)》，《管理世界》2010年第10期。。宅基地“三權(quán)分置”的改革政策，重點(diǎn)在于適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，而關(guān)鍵則在于保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)。保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的本質(zhì)則在于使農(nóng)戶家庭成員個(gè)人被確權(quán)為宅基地資格權(quán)主體，并通過(guò)賦予宅基地資格權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立民事權(quán)利所應(yīng)含有的宅基地分配請(qǐng)求權(quán)能、受領(lǐng)權(quán)能、請(qǐng)求保護(hù)權(quán)能和適度處分權(quán)能，淡化其身份屬性，強(qiáng)化其財(cái)產(chǎn)屬性，從實(shí)踐看，各試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐探索也日益凸顯出宅基地資格權(quán)的這種發(fā)展趨勢(shì)。對(duì)此，在宅基地“三權(quán)分置”的立法建構(gòu)及其表達(dá)中，應(yīng)當(dāng)適時(shí)作出必要的回應(yīng)。