周念利，于美月，胡亞杰

(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 中國(guó)WTO研究院，北京 100029)

一、引 言

為提升海南自貿(mào)港制度型開(kāi)放水平，同時(shí)也為我國(guó)在更大范圍內(nèi)擴(kuò)大開(kāi)放進(jìn)行壓力測(cè)試，《海南自由貿(mào)易港外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2020年版)》(以下簡(jiǎn)稱《海南外資準(zhǔn)入負(fù)面清單2020》)以及《海南自由貿(mào)易港跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施(負(fù)面清單)(2021年版)》(以下簡(jiǎn)稱《海南跨境服貿(mào)負(fù)面清單2021》)分別于2021年2月和8月生效實(shí)施。目前海南是國(guó)內(nèi)唯一已實(shí)現(xiàn)先后發(fā)布兩份負(fù)面清單來(lái)分別放開(kāi)“外資準(zhǔn)入”和“跨境服貿(mào)”的區(qū)域。鑒于我國(guó)基于負(fù)面清單管理對(duì)外開(kāi)放的經(jīng)驗(yàn)相對(duì)欠缺，為保證與負(fù)面清單相關(guān)的制度創(chuàng)新和探索風(fēng)險(xiǎn)可控，我國(guó)優(yōu)先選擇在單邊自主開(kāi)放層面，用負(fù)面清單模式來(lái)管理外資準(zhǔn)入問(wèn)題。在積累一定經(jīng)驗(yàn)后，可以嘗試在海南基于負(fù)面清單管理跨境服務(wù)貿(mào)易開(kāi)放問(wèn)題。即在單邊自主開(kāi)放層面，我國(guó)遵循將負(fù)面清單管理模式從“外資準(zhǔn)入”逐漸擴(kuò)展至“跨境服貿(mào)”的基本邏輯。

由于我國(guó)對(duì)外洽簽的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(Regional Comprehensive Economic Partnership，簡(jiǎn)稱RCEP)(1)《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)的具體內(nèi)容，參見(jiàn)：http://fta.mofcom.gov.cn/rcep/rcep_new.shtml。已生效實(shí)施，盡管目前我國(guó)還是基于正面清單做出服務(wù)開(kāi)放承諾，但RCEP要求過(guò)渡期滿之后“承諾方式由正轉(zhuǎn)負(fù)”。另外我國(guó)已正式申請(qǐng)加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，簡(jiǎn)稱CPTPP)，CPTPP要求成員方基于負(fù)面清單對(duì)外做出開(kāi)放承諾，這意味著我國(guó)需要將負(fù)面清單管理模式從單邊自主開(kāi)放層面延伸適用至國(guó)際互惠開(kāi)放層面。此外RCEP與CPTPP還要求成員方針對(duì)“外資準(zhǔn)入”和“跨境服貿(mào)”同時(shí)做出開(kāi)放承諾，這意味著海南先后用兩份負(fù)面清單對(duì)“外資準(zhǔn)入”和“跨境服貿(mào)”開(kāi)放進(jìn)行切割管理的做法并不符合國(guó)際慣例。為減少和克服兩單并行可能存在的內(nèi)容重疊、政出多門(mén)、管理混亂、行政成本高企等問(wèn)題，同時(shí)也為促進(jìn)我國(guó)積極穩(wěn)妥地對(duì)接有關(guān)負(fù)面清單管理的國(guó)際規(guī)則和慣例，海南圍繞兩單合一問(wèn)題展開(kāi)制度創(chuàng)新和先行探索既是可行的也是必要的，這能為我國(guó)更加科學(xué)理性地運(yùn)用負(fù)面清單管理對(duì)外開(kāi)放問(wèn)題提供有益的借鑒和決策參考。

二、文獻(xiàn)綜述

梳理國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，目前關(guān)于海南自貿(mào)港負(fù)面清單兩單合一的研究還較為缺乏，但與負(fù)面清單密切相關(guān)的研究已廣泛展開(kāi)。陸建明等認(rèn)為負(fù)面清單可分為“國(guó)際互惠性”和“單邊自主性”(2)陸建明、姚鵬、吳立鵬：《負(fù)面清單模式FTA對(duì)外資流入的影響——美國(guó)經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)中國(guó)的啟示》，《國(guó)際貿(mào)易問(wèn)題》，2018年第8期。。其中前者主要以國(guó)際協(xié)定尤其是自由貿(mào)易協(xié)定(Free Trade Agreement，F(xiàn)TA)和雙邊投資協(xié)定(Bilateral Investment Treaty，BIT)為載體，面向國(guó)際合作伙伴，后者則主要服務(wù)于國(guó)內(nèi)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。因此本文也將按照上述邏輯，從“國(guó)際互惠性”負(fù)面清單和“單邊自主性”負(fù)面清單兩個(gè)角度入手對(duì)現(xiàn)有研究進(jìn)行闡述。

就有關(guān)“國(guó)際互惠性”負(fù)面清單的研究而言，陸建明等區(qū)分了投資負(fù)面清單和FTA負(fù)面清單，對(duì)二者的關(guān)聯(lián)性和差異性進(jìn)行了系統(tǒng)分析(3)陸建明、吳立鵬、梁思焱：《美國(guó)雙邊投資協(xié)議與自由貿(mào)易協(xié)議負(fù)面清單的關(guān)聯(lián)性與差異性分析》，《國(guó)際商務(wù)研究》，2017年第2期。。一些學(xué)者也就負(fù)面清單進(jìn)行了國(guó)際比較。其中，李思奇和牛倩以USMCA為切入點(diǎn)，從美國(guó)的視角剖析了國(guó)際外資準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的最新演進(jìn)，為中國(guó)在負(fù)面清單實(shí)踐方面提供借鑒(4)李思奇、牛倩：《投資負(fù)面清單制度的國(guó)際比較及其啟示》，《亞太經(jīng)濟(jì)》，2019年第4期。。楊榮珍和賈瑞哲則通過(guò)分析歐盟-加拿大《全面經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定》中投資負(fù)面清單制度的設(shè)置，挖掘出“歐式”負(fù)面清單的特征，為中國(guó)參與雙邊及多邊貿(mào)易投資談判提供啟示(5)楊榮珍、賈瑞哲：《歐加CETA投資協(xié)定負(fù)面清單制度及對(duì)中國(guó)的啟示》，《國(guó)際經(jīng)貿(mào)探索》，2018年第12期。。除美歐外，項(xiàng)安安還以《東盟全面投資協(xié)定》為例，對(duì)東盟全面投資協(xié)定中的負(fù)面清單模式進(jìn)行了分析(6)項(xiàng)安安：《論國(guó)際多邊投資協(xié)定中的負(fù)面清單模式比較——以〈東盟全面投資協(xié)定〉為例》，《法制博覽》，2017年第10期。。也有相關(guān)學(xué)者探索了負(fù)面清單管理模式所發(fā)揮的作用。如，裴長(zhǎng)洪等利用跨國(guó)面板數(shù)據(jù)實(shí)證檢驗(yàn)了負(fù)面清單對(duì)全球價(jià)值鏈分工體系的影響(7)裴長(zhǎng)洪、楊志遠(yuǎn)、劉洪愧：《負(fù)面清單管理模式對(duì)服務(wù)業(yè)全球價(jià)值鏈影響的分析》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》，2014年第12期。。陸建明等基于美國(guó)FTA中的負(fù)面清單進(jìn)行分析，認(rèn)為負(fù)面清單對(duì)解釋外資流入的行業(yè)結(jié)構(gòu)具有重要作用(8)陸建明、姚鵬、吳立鵬：《負(fù)面清單模式FTA對(duì)外資流入的影響——美國(guó)經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)中國(guó)的啟示》，《國(guó)際貿(mào)易問(wèn)題》，2018年第8期。。此外，外資準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的實(shí)施也顯著降低了銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)水平(9)祿雪煥、楊遂全：《外資準(zhǔn)入負(fù)面清單制度對(duì)銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的影響研究》，《經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯》，2021年第3 期。。

就有關(guān)“單邊自主性”負(fù)面清單的研究而言，戴林莉和康婷對(duì)我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單的價(jià)值與功能進(jìn)行了深入剖析，并闡述了負(fù)面清單模式的風(fēng)險(xiǎn)和優(yōu)越性(10)戴林莉、康婷：《論我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單的價(jià)值與功能》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》，2018年第2期。。此外，對(duì)國(guó)內(nèi)自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的研究，多以上海自貿(mào)區(qū)為對(duì)象展開(kāi)。陳云東和宋瑞琛以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的負(fù)面清單為例，對(duì)中國(guó)版負(fù)面清單的特征進(jìn)行了解讀(11)陳云東、宋瑞?。骸吨袊?guó)版“負(fù)面清單”解讀與建議——以中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單為例》，《貴州社會(huì)科學(xué)》，2015年第8期。。馮凱和李榮林運(yùn)用頻數(shù)法計(jì)算了上海五版負(fù)面清單下的上海自貿(mào)區(qū)服務(wù)業(yè)開(kāi)放度，得出負(fù)面清單管理模式的應(yīng)用促進(jìn)了服務(wù)業(yè)對(duì)外開(kāi)放的結(jié)論(12)馮凱、李榮林：《負(fù)面清單視角下上海自貿(mào)區(qū)服務(wù)業(yè)開(kāi)放度研究》，《上海經(jīng)濟(jì)研究》，2019年第6期。。譚文君等通過(guò)合成控制法，實(shí)證分析了負(fù)面清單管理制度的實(shí)施對(duì)上海自貿(mào)區(qū)服務(wù)業(yè)資本流動(dòng)的影響效果和渠道(13)譚文君、崔凡、楊志遠(yuǎn)：《負(fù)面清單管理模式對(duì)上海自貿(mào)區(qū)服務(wù)業(yè)資本流動(dòng)的影響——基于合成控制法的分析》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》，2019年第5期。。而聚焦于海南自貿(mào)港的負(fù)面清單實(shí)踐情況，謝申祥和高媛認(rèn)為海南自貿(mào)港建設(shè)處于初期階段，“外資準(zhǔn)入”負(fù)面清單和“跨境服貿(mào)”負(fù)面清單模式應(yīng)同時(shí)推進(jìn)，這有利于實(shí)現(xiàn)海南自貿(mào)港高質(zhì)量對(duì)外開(kāi)放(14)謝申祥、高媛：《中國(guó)特色自由貿(mào)易港的服務(wù)業(yè)開(kāi)放機(jī)制探索——以海南自由貿(mào)易港為例》，《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2021年第6期。。聶平香也認(rèn)為海南走在全國(guó)前列所施行的“跨境服貿(mào)”負(fù)面清單為海南服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展提供了新動(dòng)能，有助于提升重點(diǎn)服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)力(15)聶平香：《跨境服務(wù)貿(mào)易清單為海南服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展提供新動(dòng)能》，《中國(guó)遠(yuǎn)洋海運(yùn)》，2021年第11期。。

綜合來(lái)看，現(xiàn)有文獻(xiàn)為本文的研究起到了良好的支撐作用，但主要集中于對(duì)負(fù)面清單特征、影響的介紹以及負(fù)面清單的國(guó)際比較，關(guān)于如何將正面清單轉(zhuǎn)換為負(fù)面清單的研究較為缺乏，更沒(méi)有就此問(wèn)題形成系統(tǒng)的操作方法。因此，本文擬在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，就海南自貿(mào)港合并“外資準(zhǔn)入”及“跨境服貿(mào)”負(fù)面清單問(wèn)題展開(kāi)探索，為海南自貿(mào)港在“承諾方式由正轉(zhuǎn)負(fù)”壓力下進(jìn)行制度創(chuàng)新提供參考。

三、以RCEP為例分析我國(guó)對(duì)接負(fù)面清單相關(guān)國(guó)際規(guī)則面臨的挑戰(zhàn)

以RCEP為例，目前我國(guó)作為RCEP成員是基于正面清單做出服務(wù)相關(guān)承諾，但仍需部分履行負(fù)面清單相關(guān)義務(wù)，且在RCEP生效三年后將啟動(dòng)“承諾方式由正轉(zhuǎn)負(fù)”的過(guò)渡機(jī)制，過(guò)渡期結(jié)束我國(guó)需全面履行負(fù)面清單相關(guān)義務(wù)。本文認(rèn)為在“承諾方式由正轉(zhuǎn)負(fù)”的過(guò)渡期“前”“中”“后”我國(guó)將會(huì)面臨一些挑戰(zhàn)與壓力。

(一)過(guò)渡期前我國(guó)需部分履行負(fù)面清單相關(guān)義務(wù)

理論上講，基于正面清單和基于負(fù)面清單所做承諾能產(chǎn)生相同的自由化效果，但就規(guī)則透明度和規(guī)則穩(wěn)定性而言，后者明顯優(yōu)于前者。因?yàn)檎媲鍐尉哂刑囟ㄟm用性，相關(guān)承諾只對(duì)列入清單的部門(mén)(模式)具有約束力，至于未列入清單的部門(mén)(模式)可能采取的限制性措施不需羅列，但負(fù)面清單承諾具有普遍適用性，相關(guān)承諾能適用所有的服務(wù)部門(mén)(模式)，限制性措施須在保留清單中明確列出。就規(guī)則穩(wěn)定性而言，正面清單在特定部門(mén)或模式上所做的新承諾可能會(huì)低于既有承諾，但負(fù)面清單承諾要求列入清單的限制性措施只減不增，所以服務(wù)自由化進(jìn)程存在“棘輪機(jī)制”，服務(wù)自由化水平只能上升，由此保證了相關(guān)服務(wù)貿(mào)易規(guī)則的穩(wěn)定性。為克服“正面清單”承諾的上述問(wèn)題，RCEP要求基于正面清單做承諾的締約方(包括中國(guó))在兩個(gè)方面需部分履行負(fù)面清單相關(guān)義務(wù)。

第一，為提升規(guī)則透明度，這些成員需提交中央層級(jí)政府所采取的與協(xié)定相關(guān)義務(wù)不符的措施清單。RCEP第8.10條規(guī)定，基于正面清單做出開(kāi)放承諾的締約方應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)備、發(fā)送給其他締約方并且在網(wǎng)絡(luò)上公布一份列有中央政府正在采取的與國(guó)民待遇和市場(chǎng)準(zhǔn)入義務(wù)所不符的措施，且此類透明度清單應(yīng)涵蓋該締約方做出具體承諾的部門(mén)。這意味著，在RCEP中已做出開(kāi)放承諾的部門(mén)中，我國(guó)需及時(shí)提交中央政府所采取的不符措施清單，該清單的構(gòu)成要件包括：(1)措施適用的部門(mén)和分部門(mén)或活動(dòng)；(2)不符措施違背的相關(guān)義務(wù)(國(guó)民待遇或市場(chǎng)準(zhǔn)入)；(3)不符措施的來(lái)源或主管部門(mén)；(4)對(duì)該措施的簡(jiǎn)明描述。

第二，在部分做出開(kāi)放承諾的服務(wù)部門(mén)上引入阻止開(kāi)放水平發(fā)生逆轉(zhuǎn)的“棘輪機(jī)制”。針對(duì)基于正面清單做出承諾的成員，RCEP要求其在已做開(kāi)放承諾的部門(mén)中，以“FL”對(duì)進(jìn)一步自由化的部門(mén)或分部門(mén)加以確定。具體而言，針對(duì)做出開(kāi)放承諾且已標(biāo)識(shí)“FL”的部門(mén)，締約方所采取的限制、條件、資質(zhì)等要求，應(yīng)當(dāng)限定于該締約方的現(xiàn)行措施(詳見(jiàn)RCEP中的第8.7條第3款)，以防止開(kāi)放水平的逆轉(zhuǎn)。這意味著在標(biāo)識(shí)“FL”的部門(mén)上已引入了阻止開(kāi)放水平逆轉(zhuǎn)的棘輪機(jī)制。

(二)在過(guò)渡期間需提交不符措施建議承諾表并不斷修訂定稿

RCEP第8.12條明確規(guī)定，基于正面清單做出開(kāi)放承諾的締約方需基于過(guò)渡機(jī)制將正面清單轉(zhuǎn)換為負(fù)面清單。該過(guò)渡要分兩個(gè)步驟來(lái)實(shí)施(第8.12條)：一是在不遲于協(xié)定生效之后的3年，提交不符措施建議承諾表(第1款)，并提供同等或更高水平的自由化承諾(第2款)。二是其他締約方會(huì)對(duì)此建議承諾表進(jìn)行核實(shí)和澄清，提交方需進(jìn)行回復(fù)或修訂(第3款)，并最終在協(xié)議生效之日的6年內(nèi)完成以負(fù)面清單做出承諾(第7款)。

(三)過(guò)渡期滿需全面履行與負(fù)面清單承諾相關(guān)的所有義務(wù)

過(guò)渡期滿之后，中國(guó)需嚴(yán)格遵照RCEP的規(guī)定，滿足基于負(fù)面清單做出相關(guān)承諾的基本要求。這些要求包括：需列出由中央政府、地區(qū)政府、地方政府維持的現(xiàn)行的不符措施，還包括會(huì)延續(xù)的或即時(shí)更新的或經(jīng)過(guò)修正的不符措施(未來(lái)的)，要指出不符措施所違背的協(xié)定義務(wù)，主要包括“國(guó)民待遇”“市場(chǎng)準(zhǔn)入”“最惠國(guó)待遇義務(wù)”和“本地存在”義務(wù)(第8.8條第1款、第2款)。

四、“承諾方式由正轉(zhuǎn)負(fù)”壓力下海南的制度創(chuàng)新思路

面對(duì)“承諾方式由正轉(zhuǎn)負(fù)”的挑戰(zhàn)與壓力，海南自貿(mào)港可先確定需對(duì)標(biāo)的國(guó)際協(xié)定，把握負(fù)面清單的內(nèi)容要件與形式結(jié)構(gòu)，結(jié)合自身實(shí)踐對(duì)既有負(fù)面清單進(jìn)行修訂，再將“外資準(zhǔn)入”負(fù)面清單與“跨境服貿(mào)”負(fù)面清單相合并，在完成兩單合一的操作后繼續(xù)進(jìn)行修訂完善，最終形成統(tǒng)一完整的負(fù)面清單。按照上述邏輯，本文建議海南相關(guān)的制度創(chuàng)新可遵循如下基本步驟。

(一)確定完成“承諾方式由正轉(zhuǎn)負(fù)”工作需對(duì)標(biāo)的國(guó)際協(xié)定

目前RCEP已然生效，且中國(guó)也于2021年9月正式提出申請(qǐng)加入CPTPP，這兩個(gè)協(xié)定與我國(guó)的關(guān)聯(lián)程度較高。如前文所述，在兩個(gè)協(xié)定框架下我國(guó)均面臨基于負(fù)面清單管理服務(wù)業(yè)對(duì)外開(kāi)放問(wèn)題。因此海南在進(jìn)行制度創(chuàng)新時(shí)，以這兩個(gè)協(xié)定為標(biāo)準(zhǔn)，從內(nèi)容要件和形式結(jié)構(gòu)上研究其對(duì)基于負(fù)面清單管理“投資和服務(wù)貿(mào)易”開(kāi)放問(wèn)題提出的具體要求和規(guī)范是合理且切實(shí)有效的。

具體而言，針對(duì)這兩個(gè)國(guó)際協(xié)定的研究可從兩方面展開(kāi)。一是針對(duì)“協(xié)定主文本中所涉及的與負(fù)面清單相關(guān)的規(guī)則”進(jìn)行全面梳理和分析，了解協(xié)定對(duì)成員方基于負(fù)面清單做出開(kāi)放承諾的整體要求和關(guān)鍵細(xì)節(jié)。如：RCEP協(xié)定文本中直接規(guī)范負(fù)面清單的規(guī)則主要包括第8章“服務(wù)貿(mào)易章”的第8.8條(不符措施表)以及第10章“投資章”的第10.8條(保留和不符措施)。RCEP成員在負(fù)面清單中所列不符措施直接涉及的協(xié)定義務(wù)主要包括：第8.4條(國(guó)民待遇)和第10.3條(國(guó)民待遇)，第8.5條(市場(chǎng)準(zhǔn)入)，第8.6條(最惠國(guó)待遇)或第10.4條(最惠國(guó)待遇)，第8.11條(當(dāng)?shù)卮嬖?，第10.6條(禁止業(yè)績(jī)要求)和第10.7條(高管與董事會(huì))。二是對(duì)于“協(xié)定附件中成員方針對(duì)每項(xiàng)不符措施所給的具體記錄的表現(xiàn)形式和內(nèi)容細(xì)節(jié)”進(jìn)行深入探究。如：RCEP成員在協(xié)定附件中針對(duì)每項(xiàng)“不符措施”必須給出詳細(xì)記錄。每項(xiàng)記錄都必須列出如下元素：“措施適用的部門(mén)和分部門(mén)”“實(shí)施該措施的政府層級(jí)”“措施所涉及(違背)的相關(guān)義務(wù)”“對(duì)該措施的描述(包括該措施本身的內(nèi)容以及措施適用的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行描述)”和“措施的來(lái)源或出處”等。關(guān)于如何組織和編排記錄中的這些內(nèi)容要件，RCEP還規(guī)定了一些技術(shù)細(xì)節(jié)或要求，如RCEP指出成員方針對(duì)第8.11條(當(dāng)?shù)卮嬖?的保留措施不必再針對(duì)第8.4條(國(guó)民待遇)做出保留等；又如針對(duì)每個(gè)部門(mén)(分部門(mén))，CPTPP和RCEP要求成員方給出“正在采取的”和“將來(lái)可能采取的”共兩類不符措施。

值得說(shuō)明的是，CPTPP與RCEP成員方制作負(fù)面清單時(shí)所遵循的相關(guān)規(guī)則、內(nèi)容要件和表現(xiàn)形式基本一致，但存在細(xì)微差別。第一，服務(wù)業(yè)投資的歸屬問(wèn)題。CPTPP將其歸屬為投資，負(fù)面清單中相關(guān)不符措施主要針對(duì)三類活動(dòng)情形，分別是“跨境服務(wù)貿(mào)易”“投資”“跨境服務(wù)貿(mào)易+投資”。RCEP將其歸屬為服務(wù)貿(mào)易，負(fù)面清單中相關(guān)不符措施主要針對(duì)三類活動(dòng)，分別是“服務(wù)貿(mào)易”“投資”和“服務(wù)貿(mào)易+投資”。概括而言，CPTPP采取“大投資”的概念，而RCEP采取的是“大貿(mào)易”的概念，本文偏好海南自貿(mào)港采取RCEP的做法，將服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入歸屬服務(wù)貿(mào)易，投資僅限于非服務(wù)業(yè)投資，盡量兼顧商務(wù)部門(mén)與發(fā)改部門(mén)在此問(wèn)題上的分工。第二，負(fù)面清單所適用的部門(mén)。CPTPP要求成員方給出每一條不符措施適用的部門(mén)的CPC Ver2.1編碼，但是RCEP在這個(gè)方面的要求不如CPTPP嚴(yán)格。本文偏好采取CPTPP的做法，將不符措施適用的部門(mén)(分部門(mén))的CPC Ver2.1編碼進(jìn)行明確羅列。第三，適用于金融服務(wù)的不符措施是否單列。CPTPP成員需要給出三類不符措施，第一類是適用于除金融服務(wù)之外的跨境服貿(mào)和投資的現(xiàn)存的不符措施，第二類是適用于除金融服務(wù)之外的跨境服貿(mào)和投資的將來(lái)可能采取的不符措施，第三類是專門(mén)適用于金融服務(wù)的現(xiàn)存和將來(lái)可能采取的不符措施。RCEP成員對(duì)適用于金融服務(wù)的不符措施無(wú)須單列，適用于金融服務(wù)的現(xiàn)存的不符措施列入負(fù)面清單的List A部分，將來(lái)的不符措施列入負(fù)面清單的List B部分。本文對(duì)此沒(méi)有偏好，認(rèn)為單列或合并均可。

(二)對(duì)海南既有的“外資準(zhǔn)入”和“跨境服貿(mào)”負(fù)面清單框架下的特別管理措施按部門(mén)(分部門(mén))進(jìn)行歸集和內(nèi)容調(diào)整

1.明確以哪兩份負(fù)面清單作為海南自貿(mào)港兩單合一工作的邏輯起點(diǎn)和基礎(chǔ)。就“跨境服貿(mào)”而言，海南自貿(mào)港應(yīng)利用先發(fā)優(yōu)勢(shì)，以正在施行的《海南跨境服貿(mào)負(fù)面清單2021》為基礎(chǔ)；就“外資準(zhǔn)入”而言，由于剛剛發(fā)布的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2021年版)》也同樣適用于海南自貿(mào)港，且為保證與國(guó)內(nèi)其他自貿(mào)區(qū)相比海南對(duì)外資的開(kāi)放準(zhǔn)入水平最高，作為兩單合一起點(diǎn)的“外資準(zhǔn)入”負(fù)面清單的合理選擇應(yīng)該是《海南外資準(zhǔn)入負(fù)面清單2020》與《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2021年版)》中超越《海南外資準(zhǔn)入負(fù)面清單2020》內(nèi)容的整合(以下簡(jiǎn)稱“海南外資準(zhǔn)入負(fù)面清單整合版”)。

2.全面盤(pán)點(diǎn)和梳理中國(guó)各層級(jí)政府部門(mén)出臺(tái)的適用于海南對(duì)外開(kāi)放的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策等文件，形成完整的政策數(shù)據(jù)庫(kù)。目前來(lái)看，需搜集整理的政策文件至少應(yīng)包含四個(gè)類別9個(gè)層級(jí)：(1)中央政策；(2)中央和國(guó)家機(jī)構(gòu)及相關(guān)單位出臺(tái)的政策，包括全國(guó)人大(常委會(huì))出臺(tái)的法律法規(guī)、國(guó)務(wù)院(辦公廳)政策、中央海南省委深改辦政策、國(guó)家部委政策(包括證監(jiān)會(huì)、發(fā)改委、海關(guān)總署、財(cái)政部、稅務(wù)總局、商務(wù)部、最高人民法院等)、省部聯(lián)合出臺(tái)的政策(如：教育部和海南省)；(3)海南省級(jí)部門(mén)出臺(tái)的政策、法規(guī)文件，包括海南省委、省政府、省人大出臺(tái)的政策，海南省委辦公廳和省政府辦公廳出臺(tái)的政策；(4)海南省內(nèi)廳局出臺(tái)的政策。海南自貿(mào)港需對(duì)這些關(guān)于海南對(duì)外開(kāi)放的政策文件進(jìn)行全面梳理，形成完整的政策數(shù)據(jù)庫(kù)。

3.基于政策數(shù)據(jù)庫(kù)甄別出適用于海南的各部門(mén)(分部門(mén))限制性措施的全貌。在上述政策數(shù)據(jù)庫(kù)形成的基礎(chǔ)上，結(jié)合海南實(shí)際情況，廣泛征詢專家意見(jiàn)，嘗試將各部門(mén)(分部門(mén))的特別管理措施的內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，使其與海南的開(kāi)放訴求、國(guó)際形勢(shì)以及產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等更加契合。

(三)充實(shí)完善《海南跨境服貿(mào)負(fù)面清單2021》與“海南外資準(zhǔn)入負(fù)面清單整合版”

針對(duì)這兩張負(fù)面清單中所涵蓋的每一條特別管理措施，應(yīng)按照國(guó)際規(guī)則和慣例為其補(bǔ)充完善相關(guān)信息，使得每條特別管理措施在負(fù)面清單中的表現(xiàn)形式實(shí)現(xiàn)從“措施行”到“措施記錄表”的轉(zhuǎn)變。就現(xiàn)階段而言，需補(bǔ)充的內(nèi)容要件至少包括以下幾方面。

1.每一條措施所涉及的“具體的國(guó)際義務(wù)”。目前來(lái)看，RCEP和CPTPP成員采取不符措施直接涉及的協(xié)定義務(wù)主要包括兩類：涉及服務(wù)貿(mào)易開(kāi)放領(lǐng)域的國(guó)民待遇義務(wù)、市場(chǎng)準(zhǔn)入義務(wù)、最惠國(guó)待遇義務(wù)、當(dāng)?shù)亟媪x務(wù)；涉及投資開(kāi)放領(lǐng)域的國(guó)民待遇義務(wù)、最惠國(guó)待遇義務(wù)、禁止業(yè)績(jī)要求和高管與董事會(huì)的相關(guān)要求等。因而在對(duì)不符措施進(jìn)行完善時(shí)，需對(duì)該項(xiàng)措施所涉及的國(guó)際義務(wù)進(jìn)行清晰地標(biāo)識(shí)。

2.對(duì)措施進(jìn)行“描述”，即清晰描述活動(dòng)類別。目前既有負(fù)面清單中的特別管理措施相當(dāng)于是對(duì)該措施的內(nèi)容進(jìn)行描述，相關(guān)描述還需更確切和進(jìn)一步澄清。此外，還要補(bǔ)充對(duì)該措施適用的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)類別的描述。RCEP認(rèn)為服務(wù)貿(mào)易可基于跨境交付、境外消費(fèi)、商業(yè)存在和自然人移動(dòng)四種服務(wù)提供模式來(lái)開(kāi)展。其中服務(wù)投資被視作為基于商業(yè)存在模式開(kāi)展的服務(wù)貿(mào)易活動(dòng)。因此RCEP成員將不符措施適用的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)類別主要區(qū)分為“服務(wù)貿(mào)易”“投資”“服務(wù)貿(mào)易和投資”三種情形，其中投資僅指非服務(wù)業(yè)投資，服務(wù)投資視作服務(wù)貿(mào)易活動(dòng)。

3.確認(rèn)該措施的“國(guó)內(nèi)來(lái)源及出處”。要基于前述的政策數(shù)據(jù)庫(kù)辨識(shí)出每條特別管理措施的國(guó)內(nèi)文件出處和淵源。由于海南在出臺(tái)兩份負(fù)面清單時(shí)，納入單子中的每條特別管理措施都是在廣泛征詢相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)后反復(fù)打磨的產(chǎn)物，若只憑字面表述進(jìn)行檢索，可能無(wú)法將每一條特別管理措施與政策數(shù)據(jù)庫(kù)中的文件完全匹配上，多數(shù)情形下需要從內(nèi)容和原意上進(jìn)行深度匹配。

4.明確列出采取和實(shí)施該措施的“政府層級(jí)”。如，RCEP和CPTPP將政府區(qū)分為三層，即中央政府(Central)、地區(qū)政府(Regional)和當(dāng)?shù)卣?Local)。我國(guó)的政府層次也需與此對(duì)應(yīng)，每一條特別管理措施的實(shí)施主體所對(duì)應(yīng)的政府層級(jí)需要明確列出。

5.明確界定每一條特別管理措施適用的“部門(mén)及分部門(mén)”。目前RCEP和CPTPP成員主要是基于《聯(lián)合國(guó)中央產(chǎn)品分類》(Central Product Classification Version 2.1，CPC Ver2.1)的3-5分位給出相關(guān)措施適用的部門(mén)(分部門(mén))，而海南既有的負(fù)面清單則都是基于中國(guó)的《2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類注釋》進(jìn)行編制。因而有必要制作《2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類注釋》與CPC Ver2.1的接口，將既有清單中的每一條特別管理措施都匹配到對(duì)應(yīng)的CPC Ver2.1部門(mén)上。且考慮到CPC Ver2.1是目前針對(duì)服務(wù)和投資活動(dòng)最為精細(xì)的分類體系，因而這一接口的制作能夠?qū)Ψ?wù)和投資活動(dòng)進(jìn)行更為嚴(yán)格和精準(zhǔn)的區(qū)分，從長(zhǎng)期來(lái)看，也能夠在一定程度上為日后我國(guó)對(duì)接其他國(guó)際協(xié)定中有關(guān)服務(wù)和投資開(kāi)放承諾奠定基礎(chǔ)。

(四)按照部門(mén)(分部門(mén))合并《海南跨境服貿(mào)負(fù)面清單2021》與“海南外資準(zhǔn)入負(fù)面清單整合版”

在將“外資準(zhǔn)入”負(fù)面清單和“跨境服貿(mào)”負(fù)面清單的內(nèi)容擴(kuò)充翔實(shí)后，可將其按照部門(mén)(分部門(mén))進(jìn)行合并，實(shí)現(xiàn)兩單合一。依據(jù)上述兩個(gè)負(fù)面清單，本文初步整理出這些特別管理措施的部門(mén)分布結(jié)構(gòu)(跨境服貿(mào)+外資準(zhǔn)入)如下：“農(nóng)、林、牧、漁”4條(1+3)、“制造業(yè)”1條(0+1)、“電子熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)”1條(0+1)、“建筑業(yè)”1條(1+0)、“批發(fā)和零售4條”(3+1)、“交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)”17條(13+4)、“信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)”8條(6+2)、“金融業(yè)”17條(17+0)、“租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)”14條(12+2)、“科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)”7條(4+3)、“教育”4條(2+2)、“衛(wèi)生和社會(huì)工作”2條(1+1)、“文化、體育和娛樂(lè)”18條(11+7)。

(五)查缺補(bǔ)漏完善合并后的負(fù)面清單

對(duì)于合并后的負(fù)面清單，仍需要結(jié)合海南自貿(mào)港的實(shí)際情況，經(jīng)過(guò)多次專家審議，對(duì)遺漏之處進(jìn)行細(xì)化補(bǔ)充。這一工作可從以下兩方面開(kāi)展。

1.將負(fù)面清單中所包含的所有“特別管理措施記錄表”按照適用的時(shí)態(tài)進(jìn)行區(qū)分。根據(jù)RCEP和CPTPP，成員方需將相關(guān)不符措施區(qū)分為兩類：一類是現(xiàn)在正在實(shí)施的相關(guān)措施(“現(xiàn)在時(shí)版”的措施，見(jiàn)RCEP成員方“服務(wù)貿(mào)易和外資保留和不符措施”清單中的List A部分 )；二是現(xiàn)在正在實(shí)施的未來(lái)會(huì)保留的或未來(lái)可能出臺(tái)實(shí)施的新的不符措施(“將來(lái)時(shí)版”的措施，見(jiàn)List B部分)。將現(xiàn)在以及未來(lái)可能采取的不符措施的完整信息進(jìn)行明確全面的羅列有助于提升政策透明度，同時(shí)對(duì)未來(lái)時(shí)版的不符措施進(jìn)行界定和披露可防止開(kāi)放水平發(fā)生逆轉(zhuǎn)，保證政策的穩(wěn)定性和可預(yù)見(jiàn)性。目前海南自貿(mào)港既有的負(fù)面清單羅列的主要是現(xiàn)存的特別管理措施，在對(duì)既有措施按照時(shí)態(tài)進(jìn)行區(qū)分的基礎(chǔ)上，還有必要廣泛征集相關(guān)專家意見(jiàn)，調(diào)整或補(bǔ)充未來(lái)可能采取的不符措施。

2.補(bǔ)充兜底性質(zhì)的特別管理措施。從RCEP和CPTPP的既有實(shí)踐來(lái)看，負(fù)面清單中所包含的特別管理措施通常不單單針對(duì)某些特定部門(mén)，還包括諸如國(guó)家安全、人身財(cái)產(chǎn)安全等各部門(mén)通用的措施，這些措施通常具備兜底性質(zhì)。涉及兜底性質(zhì)的適用于所有部門(mén)的保留或限制性措施，本文建議將這些水平適用的特別管理措施的適用范圍界定為所有部門(mén)。

五、結(jié) 語(yǔ)

為實(shí)現(xiàn)投資和貿(mào)易領(lǐng)域更高水平的對(duì)外開(kāi)放，接軌國(guó)際規(guī)則，我國(guó)逐漸嘗試在國(guó)際互惠層面同時(shí)完成針對(duì)“外資準(zhǔn)入”和“跨境服貿(mào)”的負(fù)面清單管理模式。但目前我國(guó)在這一領(lǐng)域的實(shí)踐稍顯不足，還面臨著過(guò)渡期前需部分履行負(fù)面清單相關(guān)義務(wù)、過(guò)渡期間需提交不符措施建議承諾表等壓力。縱觀國(guó)內(nèi)各個(gè)自貿(mào)區(qū)(港)，只有海南同時(shí)擁有“外資準(zhǔn)入”負(fù)面清單和“跨境服貿(mào)”負(fù)面清單，在該領(lǐng)域積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。但事實(shí)上，兩單并行并不符合國(guó)際慣例，也容易出現(xiàn)管理混亂等問(wèn)題。在這一背景下，有必要以海南自貿(mào)港為突破口，充分利用其既有優(yōu)勢(shì)，圍繞兩單合一問(wèn)題展開(kāi)制度創(chuàng)新和探索。

結(jié)合投資和服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域?qū)ν忾_(kāi)放的要求和海南自貿(mào)港的現(xiàn)實(shí)情況，本文認(rèn)為“承諾方式由正轉(zhuǎn)負(fù)”壓力下海南制度創(chuàng)新的具體思路如下：首先，確定RCEP和CPTPP作為完成我國(guó)“承諾方式由正轉(zhuǎn)負(fù)”工作相對(duì)標(biāo)的國(guó)際協(xié)定，對(duì)這兩個(gè)協(xié)定中與負(fù)面清單相關(guān)的規(guī)則以及每項(xiàng)不符措施的具體表現(xiàn)形式和內(nèi)容細(xì)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)梳理。其次，對(duì)海南既有的“外資準(zhǔn)入”和“跨境服貿(mào)”負(fù)面清單框架下的特別管理措施按部門(mén)(分部門(mén))進(jìn)行歸集和內(nèi)容調(diào)整，將《海南跨境服貿(mào)負(fù)面清單2021》和“海南外資準(zhǔn)入負(fù)面清單整合版”作為兩單合一的邏輯起點(diǎn)，并對(duì)現(xiàn)有適用于海南開(kāi)放的法律法規(guī)等進(jìn)行盤(pán)點(diǎn)梳理。再次，完善上述兩個(gè)負(fù)面清單，補(bǔ)充每一條不符措施所涉及的具體的國(guó)際義務(wù)、國(guó)內(nèi)來(lái)源及出處、采取和實(shí)施該措施的政府層級(jí)以及適用的部門(mén)及分部門(mén)，并對(duì)該措施的活動(dòng)類別進(jìn)行詳細(xì)描述，使得每條特別管理措施在負(fù)面清單中的表現(xiàn)形式實(shí)現(xiàn)從“行”到“表”的轉(zhuǎn)變。最后，將擴(kuò)充后內(nèi)容翔實(shí)的兩份負(fù)面清單按照部分(分部門(mén))進(jìn)行合并，將其中所包含的特別管理措施依據(jù)適用的時(shí)態(tài)進(jìn)行區(qū)分，并補(bǔ)充具有兜底性質(zhì)的特別管理措施。完成以上工作后還需廣泛征求專家意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)多方審議，最終形成完整、準(zhǔn)確的負(fù)面清單，使得海南率先完成“承諾方式由正轉(zhuǎn)負(fù)”壓力下的制度創(chuàng)新與探索，助力我國(guó)實(shí)現(xiàn)更高水平的對(duì)外開(kāi)放。