馬丹彤 劉惠榮

北極國(guó)家(美國(guó)、俄羅斯、加拿大、芬蘭、瑞典、冰島、挪威和丹麥)的原住民總?cè)丝跀?shù)量約為136.5萬(wàn)人①鄒磊磊、付玉:《北極原住民的權(quán)益訴求——?dú)夂蜃兓卤睒O原住民的應(yīng)對(duì)與抗?fàn)帯?，載《世界民族》2017年第4期。，大約有40多個(gè)不同的民族群體，主要包括分布在芬蘭、瑞典、挪威、俄羅斯西北部環(huán)極地區(qū)的薩米人和分布于俄羅斯北部、加拿大、格陵蘭島、美國(guó)阿拉斯加地區(qū)的因紐特人。他們世世代代居住于北極地區(qū)，以狩獵、捕魚等傳統(tǒng)活動(dòng)為生計(jì)，對(duì)土地等資源的依賴程度極高，有獨(dú)創(chuàng)的語(yǔ)言文化與習(xí)俗，形成了豐富的北極原住民傳統(tǒng)文化知識(shí)體系，具有區(qū)域的特殊性、經(jīng)濟(jì)的依賴性和文化的獨(dú)特性，在北極事務(wù)中發(fā)揮著不可替代的作用。隨著北極區(qū)域治理體系的不斷健全，原住民在國(guó)內(nèi)、區(qū)域與國(guó)際多個(gè)層面被視為北極治理的重要力量，逐漸成為參與北極事務(wù)的主體之一。北極原住民自治權(quán)是指原住民享有受法律保護(hù)的、保持獨(dú)有民族特性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、環(huán)境保護(hù)和土地等資源利用權(quán)、文化傳承權(quán)與教育權(quán)等權(quán)利的集合，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、環(huán)境保護(hù)和土地等資源利用權(quán)是其核心權(quán)利。中國(guó)是北極的域外國(guó)家和參與北極事務(wù)的重要利益攸關(guān)方。近年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)者有關(guān)中國(guó)參與北極治理的研究，大多從傳統(tǒng)地緣政治視角，或從北極域內(nèi)與域外國(guó)家、以北極理事會(huì)為代表的北極區(qū)域組織及合作平臺(tái)等的作用入手，探討中國(guó)與北極國(guó)家間雙邊或多邊關(guān)系的構(gòu)建和北極治理參與①李振福:《國(guó)內(nèi)北極問題研究的理論和方法綜述》，載《海洋開發(fā)與管理》2020年第10期。，但整體看，較少關(guān)注北極原住民參與北極治理及其權(quán)益的維護(hù)。國(guó)外學(xué)者重視研究中國(guó)制定北極政策的動(dòng)因與取向，以及基于合作的中國(guó)北極戰(zhàn)略②Angelos Kaskanis，“China's Strategic Interest in the Arctic，”https://tacticsinstitute．com/asia/chinas-strategic-interest-in-the-arctic/．。除了對(duì)中國(guó)的北極科考與參與環(huán)保治理持積極肯定態(tài)度外③Serafettin Yil maz，“Exploring China's Arctic Strategy:Opportunities and Challenges，”China Quarterl y of Inter national Strategic Studies，Vol.3，No.1，2017，pp.57-78．，對(duì)資源開發(fā)、海上航線利用等其他方面的參與都有一種“警惕”的心理，特別關(guān)注中國(guó)外交與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)入北極產(chǎn)生的地緣政治影響④Angelos Kaskanis，“China's Strategic Interest in the Arctic，”https://tacticsinstitute．com/asia/chinas-strategic-interest-in-the-arctic/．。因以前中國(guó)與北極原住民合作尚少，也較少論及中國(guó)與原住民的合作治理。因此，中國(guó)參與北極治理需認(rèn)真關(guān)注北極原住民以自治權(quán)為核心的訴求，了解、尊重和維護(hù)北極原住民的自治權(quán)，以此作為中國(guó)深度參與北極治理的支撐點(diǎn)。

一、中國(guó)積極關(guān)注和維護(hù)北極原住民自治權(quán)

中國(guó)參與北極事務(wù)最早起始于1925年加入《斯瓦爾巴德條約》，但實(shí)質(zhì)性參與是從20世紀(jì)90年代以后才開始的，經(jīng)歷了一個(gè)由點(diǎn)及面、逐步深入的探索過程。中國(guó)從涉足北極科考活動(dòng)，再逐步擴(kuò)展到北極環(huán)境保護(hù)、科學(xué)研究、資源開發(fā)、航道利用等領(lǐng)域，已形成包括政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元參與主體的架構(gòu)。較為全面地參與北極治理使中國(guó)與北極原住民的合作具有了一定基礎(chǔ)，并對(duì)原住民自治權(quán)的保障產(chǎn)生了重要影響和積極作用。

(一)在全球治理中關(guān)注原住民自治權(quán)并施以積極影響

在原住民自治權(quán)整體維護(hù)上，2007年中國(guó)簽署《聯(lián)合國(guó)土著人民權(quán)利宣言》(以下簡(jiǎn)稱《宣言》)?！缎浴窂?qiáng)調(diào)土著民族享有自決權(quán)，基于這一權(quán)利他們可自由決定自己的政治地位，自由謀求自身的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展⑤聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專辦網(wǎng):《聯(lián)合國(guó)土著人民權(quán)利宣言》，https://ohchr．org/Docu ments/Publications/Declaration_indigenous_ch．pdf。。中國(guó)代表團(tuán)在聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)多次會(huì)議上就保護(hù)原住民權(quán)利進(jìn)行主題發(fā)言，向全球呼吁保護(hù)原住民自治權(quán)。比如在2015年第30次會(huì)議土著人權(quán)利年度專題討論會(huì)上的發(fā)言中，強(qiáng)調(diào)要重視保障土著人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，提高其享有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的水平，推動(dòng)國(guó)際土著人事業(yè)不斷發(fā)展⑥外交部:《中國(guó)代表團(tuán)在人權(quán)理事會(huì)第30次會(huì)議土著人權(quán)利年度專題討論會(huì)上的發(fā)言》，https://www．f mprc．gov．cn/ce/cegv/chn/hyyfy/t1305290．htm。。第45屆會(huì)議發(fā)言強(qiáng)調(diào)，要切實(shí)采取行動(dòng)，改善土著人就業(yè)、教育、衛(wèi)生、住房等情況，使其能夠充分享受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，人權(quán)得到切實(shí)保障⑦外交部:《中國(guó)代表團(tuán)在人權(quán)理事會(huì)第45屆會(huì)議與土著人權(quán)利問題特別報(bào)告員互動(dòng)對(duì)話的發(fā)言》，https://wwwf． mprc．gov．cn/ce/cegv/chn/dbty w/rqsw/t1826969．htm。。2021年，中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)日內(nèi)瓦代表團(tuán)蔣端公使在聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)第47次會(huì)議舉行的婦女權(quán)利年度專題討論會(huì)上發(fā)言，對(duì)加拿大嚴(yán)重侵犯原住民婦女和女童權(quán)利深表關(guān)切①外交部:《蔣端公使在人權(quán)理事會(huì)第47屆會(huì)議婦女權(quán)利年度專題討論會(huì)上的發(fā)言》，htt p://www．gov．cn/xinwen/2021-07/07/content_5622924．html。。在環(huán)境保護(hù)與氣候治理方面，中國(guó)加入《保護(hù)臭氧層維也納公約》《生物多樣性公約》《蒙特利爾議定書》等三十多個(gè)與環(huán)保有關(guān)的國(guó)際公約或議定書，這些都與北極息息相關(guān);在國(guó)際航運(yùn)領(lǐng)域，中國(guó)積極參加國(guó)際海事組織的規(guī)則制定，“參與了《極地水域船舶航行安全規(guī)則》的制定”②徐宏:《北極治理與中國(guó)的參與》，載《邊界與海洋研究》2017年第2期。，履行了所肩負(fù)的北極海上航行安全保障與原住民所處海洋環(huán)境保護(hù)等方面的責(zé)任與義務(wù)。

(二)在北極外交領(lǐng)域，推進(jìn)與原住民組織的交流和合作

加強(qiáng)與北極國(guó)家的多渠道外交合作，是中國(guó)參與北極事務(wù)的主要方式③孫凱、武珺歡:《北極治理新態(tài)勢(shì)與中國(guó)深度參與戰(zhàn)略》，載《國(guó)際展望》2015年第6期。。中國(guó)與北極國(guó)家在政府與社會(huì)的多個(gè)層面都有關(guān)涉北極治理的外交往來(lái)，致力于穩(wěn)步推進(jìn)與北極國(guó)家的雙邊合作，并建立北極事務(wù)雙邊磋商與對(duì)話機(jī)制，其中與原住民組織的交流和合作是一項(xiàng)重要內(nèi)容。從2007年始，中國(guó)先是以臨時(shí)觀察員身份參與北極理事會(huì)有關(guān)活動(dòng)，在2013年加入北極理事會(huì)后成為正式觀察員。中國(guó)在北極理事會(huì)框架內(nèi)同時(shí)具有了身份和權(quán)利保障，積極參加北極理事會(huì)歷屆會(huì)議，并推薦專家參加理事會(huì)框架內(nèi)多個(gè)工作小組的工作，“近年來(lái)中國(guó)向北極理事會(huì)工作組推薦了近30名專家，其相關(guān)建議多次被工作組采納”④朱寶林:《北極治理議題安全化態(tài)勢(shì)下中國(guó)參與的策略研究》，載《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第6期。。中國(guó)還為各工作組提供知識(shí)信息、資金等方面的支持，“涉及北極氣候變化、黑碳排放、北極候鳥行動(dòng)計(jì)劃、北冰洋酸化監(jiān)測(cè)研究等項(xiàng)目”⑤徐宏:《北極治理與中國(guó)的參與》，載《邊界與海洋研究》2017年第2期。，發(fā)揮了富有建設(shè)性的促進(jìn)作用。2013年3月25日，外交部組團(tuán)參加在華沙舉行的北極理事會(huì)觀察員國(guó)會(huì)議，會(huì)議討論了加強(qiáng)觀察員國(guó)與北極土著人組織的交流與合作等問題，中國(guó)代表闡明了與土著人組織進(jìn)行合作并促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展的希望和立場(chǎng)⑥外交部:《中國(guó)代表團(tuán)參加北極理事會(huì)觀察員國(guó)會(huì)議》，https://www．f mprc．gov．cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/tyfls_674667/x wlb_674669/201304/t20130424_7670019．shtml。。隨后，外交部多次推薦中國(guó)代表，參加北極理事會(huì)可持續(xù)發(fā)展工作小組會(huì)議，就北極開發(fā)過程中原住民的權(quán)益保護(hù)問題進(jìn)行重點(diǎn)發(fā)言，闡明觀點(diǎn)。2017年3月，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理汪洋率團(tuán)參加在俄羅斯舉辦的第四屆“北極－對(duì)話區(qū)域”國(guó)際北極論壇時(shí)指出，要顧及北極保護(hù)與發(fā)展，實(shí)現(xiàn)北極地區(qū)人與自然和諧共存、永續(xù)發(fā)展⑦新華社:《第四屆“北極－對(duì)話區(qū)域”國(guó)際北極論壇聚焦北極發(fā)展和環(huán)境》，htt p://www．xinhuanet．com/2017-03/29/c_1120720539．htm。。2019年4月，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)艾力更·依明巴海率團(tuán)出席在俄羅斯圣彼得堡市舉行的第五屆“北極－對(duì)話區(qū)域”國(guó)際北極論壇，在發(fā)言中闡述中方在北極事務(wù)上的有關(guān)立場(chǎng)，并表達(dá)促進(jìn)北極原住民發(fā)展的愿望⑧吳焰、屈佩:《艾力更·依明巴海出席第五屆國(guó)際北極論壇》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年4月11日。。中國(guó)準(zhǔn)備參加原定2022年4月在圣彼得堡舉行的第六屆“北極－對(duì)話區(qū)域”國(guó)際北極論壇，論壇包含了發(fā)展人力資本和支持北極土著少數(shù)民族問題等10個(gè)主要方向上的議題⑨俄羅斯衛(wèi)星通訊社:《俄副總理:全球50多個(gè)國(guó)家的2500名嘉賓或?qū)⒓訃?guó)際北極論壇》，https://sputniknews．cn/20211112/1034794793．html。。該論壇因?yàn)槎頌鯖_突而被推遲。

(三)在北極科考領(lǐng)域，為原住民改善環(huán)境和生活提供知識(shí)產(chǎn)品

在北極領(lǐng)域，沒有一個(gè)研究機(jī)構(gòu)或國(guó)家可以獨(dú)自完成所有的科學(xué)工作，因此需要國(guó)際合作。中國(guó)基本上參與了所有與北極研究相關(guān)的國(guó)際合作組織和平臺(tái)。這有兩個(gè)重要標(biāo)志:一是2004年7月28日在挪威斯匹次卑爾根群島建立北極黃河站，中國(guó)成為第8個(gè)在北極擁有科學(xué)考察站的國(guó)家;二是自1999年至2021年，中國(guó)科考隊(duì)乘“雪龍?zhí)枴笨瓶即群?2次到北極地區(qū)完成科學(xué)考察，取得了豐富的科研成果。近年來(lái)又與俄羅斯等國(guó)科學(xué)家聯(lián)合科考，通過發(fā)布成果信息不斷為北極治理提供知識(shí)信息類的公共產(chǎn)品，其中既包含了對(duì)北極地區(qū)環(huán)境的科學(xué)評(píng)估，又包含為原住民提供食品等基本生活保障和清除其居住區(qū)污染的行動(dòng)建議。原計(jì)劃在2020年夏季舉行第三次中俄聯(lián)合北極科考，因?yàn)樾鹿谝咔槎煌七t①俄羅斯衛(wèi)星通訊社:《俄中兩國(guó)科學(xué)家正在探討組織一次北極聯(lián)合科考的可能》，https://sputniknews．cn/20210310/1033249958．html。。中國(guó)在北極地區(qū)已逐步建立起海洋、冰雪、大氣、生物、地質(zhì)等多學(xué)科觀測(cè)與研究體系，服務(wù)于全球和區(qū)域發(fā)展，并為原住民的生存、生活條件與環(huán)境的改善提供知識(shí)產(chǎn)品。

(四)在北極環(huán)境治理領(lǐng)域，支持北極原住民的環(huán)境權(quán)訴求與保障

在北極治理中，環(huán)境和生態(tài)保護(hù)被置于一個(gè)突出的地位。當(dāng)前全球氣候變化給北極生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)巨大的壓力，也影響到北極地區(qū)居民與原住民的生存與發(fā)展環(huán)境。中國(guó)一再聲明，“在處理涉北極全球性問題方面，國(guó)際社會(huì)命運(yùn)與共”②國(guó)務(wù)院新聞辦:《〈中國(guó)的北極政策〉白皮書》，htt p://www．scio．gov．cn/zf bps/32832/Docu ment/1618203/1618203．htm。，并積極應(yīng)對(duì)北極氣候變化，保護(hù)北極獨(dú)特的自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)。北極國(guó)家也希望與中國(guó)合作，借鑒中國(guó)的環(huán)保知識(shí)與技術(shù)。目前，北極國(guó)家均與中國(guó)建立起在北極環(huán)境治理方面的合作關(guān)系和渠道，致力于保護(hù)日益嚴(yán)峻的北極生態(tài)環(huán)境，北極國(guó)家迫切需要中國(guó)在節(jié)能減排等方面的支持，期望“中國(guó)積極參與所有旨在減少北極黑碳沉積的解決方案”③Yulia Yamineva，Zhe Liu，“Cleaning the Air，Protecting the Cli mate:Policy，Legal and Instit utional Nexus to Reduce Black Car bon Emissions in China，”In Environ mental Science and Policy，May 2019，pp.1-10．。近年來(lái)，“中國(guó)已派遣專家到北極理事會(huì)下設(shè)的北極動(dòng)植物保護(hù)計(jì)劃組、北極檢測(cè)與評(píng)估計(jì)劃工作組、北極污染物行動(dòng)計(jì)劃工作組、北極可持續(xù)發(fā)展工作組與北極原住民工作組”④秦樹東、李若瀚:《新時(shí)期中國(guó)參與北極治理:身份、路徑和方式》，載《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期。，為北極生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供信息、知識(shí)與技術(shù)的支持。

(五)在北極資源開發(fā)和航道利用領(lǐng)域，關(guān)注原住民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)等權(quán)利訴求

北極地區(qū)自然資源極為豐富，北極資源開發(fā)需要大量的資金、技術(shù)，單靠環(huán)北極國(guó)家難以實(shí)現(xiàn)，故中國(guó)重視參與資源開發(fā)，中國(guó)參與開發(fā)的方式主要是在北極地區(qū)進(jìn)行項(xiàng)目投資并和當(dāng)?shù)毓竞献鳌Ｖ卸韮蓢?guó)在北極地區(qū)成功落實(shí)亞馬爾項(xiàng)目，這是一個(gè)集天然氣開采、處理、銷售和海運(yùn)于一體的大型投資開發(fā)項(xiàng)目⑤Mia Bennett，“Russia and China Clai m Success at Ya mal LNG，”htt ps://mariti me-executive．com/editorials/r ussia-and-china-clai m-success-at-ya mal-lng．，該項(xiàng)目由亞馬爾液化天然氣股份公司負(fù)責(zé)，在亞馬爾半島上開發(fā)了“LNG 1”設(shè)施和薩貝塔港，俄方擁有其50.1%的股份，三個(gè)外國(guó)投資者——中國(guó)石油天然氣集團(tuán)有限公司、中國(guó)的絲綢之路基金與法國(guó)國(guó)家石油和天然氣總公司——擁有剩余的股份①Heidi Vella，“China's Inter national Offshore Oil Footprint，”https://www．offshore-technology．com/analysischinas-international-offshore-oil-f ootprint/＃．。2019年4月，中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司和中國(guó)海洋石油總公司分別購(gòu)買了“LNG 2”項(xiàng)目10%的股份②Angelos Kaskanis，“China's Strategic Interest in the Arctic，”https://tacticsinstitute．com/asia/chinas-strategic-interest-in-the-arctic/．。近年來(lái)中國(guó)與北極區(qū)域內(nèi)的加拿大和北歐國(guó)家之間也加強(qiáng)了雙邊和多邊的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來(lái)，中國(guó)國(guó)有企業(yè)還對(duì)冰島的地?zé)崮茉瓷a(chǎn)進(jìn)行了大量投資，為芬蘭的一些生物煉制項(xiàng)目提供了資金，還投資了格陵蘭島的采礦業(yè)。這些資源開發(fā)項(xiàng)目除了考慮中方與合作方的利益之外，還兼顧當(dāng)?shù)卦∶竦纳?jì)，如從原住民中招工以促進(jìn)原住民就業(yè)，增加其收入，按地方政府稅收規(guī)定繳納稅金，用于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展等。

目前中國(guó)已深度參與到北極航運(yùn)治理的諸多事務(wù)之中。多年來(lái)，俄羅斯對(duì)中國(guó)開展北極東北航道國(guó)際合作持積極開放態(tài)度。2020年至今，中遠(yuǎn)海運(yùn)特種運(yùn)輸公司共安排8艘船舶執(zhí)行了10多個(gè)北極航次的海運(yùn)任務(wù)。針對(duì)航道利用，中遠(yuǎn)海運(yùn)集團(tuán)也有防止海上溢油污染、保護(hù)航經(jīng)海域的快速處置預(yù)案，以滿足原住民環(huán)境權(quán)訴求。

二、原住民自治權(quán)及其組織平臺(tái)對(duì)中國(guó)參與北極治理的影響

原住民自治權(quán)維護(hù)是北極治理的重要對(duì)象，這在已形成的北極治理機(jī)制中有較為充分的反映。北極地區(qū)典型的治理機(jī)制是“以北極國(guó)家及其主權(quán)政府為核心，以北極理事會(huì)為主導(dǎo)平臺(tái)，以北極國(guó)家的原住民社群、地方政府和非政府組織為輔翼，以非北極國(guó)家為外圍補(bǔ)充”③章成:《北極治理的全球化背景與中國(guó)參與策略研究》，載《中國(guó)軟科學(xué)》2019年第12期。。原住民自治權(quán)維護(hù)又是其客體，由此構(gòu)成了北極深度治理的核心內(nèi)容，也應(yīng)是中國(guó)參與北極治理給以關(guān)注的對(duì)象。因此，原住民自治權(quán)對(duì)于中國(guó)參與北極治理具有廣泛與深遠(yuǎn)的影響。

(一)原住民自治權(quán)對(duì)中國(guó)全面參與北極治理的影響

北極原住民自治權(quán)涉及原住民生存與發(fā)展的各個(gè)方面。北極區(qū)域特殊的地理環(huán)境孕育了世代居住于此的原住民族，盡管他們分屬于不同國(guó)家，但其整體生存與發(fā)展?fàn)顩r堪憂。隨著全球氣候變暖與北極冰雪融化，原住民生活環(huán)境的改變使其賴以為生的狩獵、捕魚、馴鹿等傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)悄然發(fā)生改變，而新的資源開采與利用項(xiàng)目又很少考慮原住民利益，致使在各自國(guó)家內(nèi)原住民經(jīng)濟(jì)收入整體上低于非原住民。原住民擁有其自身鮮明而獨(dú)特的傳統(tǒng)文化，但北極資源的開發(fā)利用使原住民的生產(chǎn)與生活受到干擾，其傳統(tǒng)文化不斷遭到?jīng)_擊，資源利用與原住民文化保護(hù)之間的矛盾愈加嚴(yán)重，文化保護(hù)與傳承受到極大影響。為了提升自己的發(fā)展水平，原住民便有了強(qiáng)烈的北極環(huán)境保護(hù)、土地與資源利用、生計(jì)改善與經(jīng)濟(jì)收入提高、文化保護(hù)與傳承等權(quán)利訴求，這些都是原住民自治權(quán)的主要內(nèi)容。

因此，原住民自治權(quán)對(duì)中國(guó)參與北極治理的影響具有全面性，中國(guó)參與主體需尊重與關(guān)切原住民的權(quán)利訴求。對(duì)應(yīng)各項(xiàng)原住民自治權(quán)，可以映照出中國(guó)參與主體結(jié)構(gòu)不健全、與原住民合作治理渠道仍然偏少、合作內(nèi)容與領(lǐng)域有待拓展等問題，影響到中國(guó)的全面參與。

(二)北極國(guó)家原住民自治權(quán)維護(hù)政策對(duì)中國(guó)參與北極治理的影響

北極國(guó)家都承認(rèn)原住民自治權(quán)，給以憲法等法律保護(hù)。自2004年以來(lái)，北極八國(guó)都制定了較為全面的北極原住民自治權(quán)維護(hù)政策。一是保障原住民整體自治權(quán)利的政策。例如，芬蘭提出，“保護(hù)原住民族居民的權(quán)利是芬蘭在人權(quán)領(lǐng)域政策的優(yōu)先發(fā)展方向之一”①俄羅斯國(guó)際事務(wù)委員會(huì):《北極地區(qū):國(guó)際合作問題》第3卷，熊友奇等譯，世界知識(shí)出版社2016年版，第526－528頁(yè)。;丹麥指出，丹麥、格陵蘭與法羅群島的共同目標(biāo)是“發(fā)展北極及其當(dāng)前潛力，以促進(jìn)可持續(xù)增長(zhǎng)和社會(huì)可持續(xù)性，而這種發(fā)展必須首先為北極居民造福”②孫凱、張現(xiàn)棟:《雙層博弈視角下丹麥政府的北極政策》，載《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第5期。。俄羅斯提出，“保護(hù)北極地區(qū)的環(huán)境，保護(hù)俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)原住民的原始棲息地和傳統(tǒng)生活方式”③黃鳳志、馮亞茹:《俄羅斯的北極政策探析》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第5期。，特別是在俄羅斯擔(dān)任北極理事會(huì)2021－2023屆主席任期的優(yōu)先事項(xiàng)中，強(qiáng)調(diào)“將北極居民，特別是原住民生活福祉以及環(huán)境保護(hù)議題置于更優(yōu)先的位置”④Nurlan Aliyev，“Russia's Arctic Council Chair manship in 2021-2023，”https://www．a(chǎn)cade mia．edu/47870226/Russias_Arctic_Council_Chair manship_in_2021_2023．。二是保護(hù)原住民經(jīng)濟(jì)收入、資源利用等經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的政策。如丹麥格陵蘭自治政府提出“盡可能多地吸引外國(guó)投資者，使開采自然資源成為當(dāng)?shù)鼐用袷杖氲闹饕獊?lái)源”⑤俄羅斯國(guó)際事務(wù)委員會(huì):《北極地區(qū):國(guó)際合作問題第3卷》，熊友奇等譯，世界知識(shí)出版社2016年版，第577－578頁(yè)。。俄羅斯強(qiáng)調(diào)，“在2021－2023年間注重提高包括原住民在內(nèi)的北極地區(qū)居民的生活質(zhì)量”⑥Nurlan Aliyev，“Russia's Arctic Council Chair manship in 2021-2023，”https://www．a(chǎn)cade mia．edu/47870226/Russias_Arctic_Council_Chair manship_in_2021_2023．。加拿大與挪威等國(guó)也制定了利用當(dāng)?shù)刈匀毁Y源增加原住民經(jīng)濟(jì)收益的政策。三是重視文化知識(shí)傳承與發(fā)展的政策。挪威政府強(qiáng)調(diào)，原住民族是北極傳統(tǒng)知識(shí)的領(lǐng)導(dǎo)者，傳統(tǒng)知識(shí)是挪威北極政策的基礎(chǔ)，應(yīng)不斷加強(qiáng)原住民族傳統(tǒng)知識(shí)的基礎(chǔ)建設(shè)⑦De Gregorio V，Parola G，Porrone A，et al．“What Can We Lear n fro m Indigenous Peoples'Law and Methodology?”Revista Juridica，Vol.1，No.63，2021，pp.289-309．。芬蘭強(qiáng)調(diào)致力于進(jìn)一步加強(qiáng)薩米人語(yǔ)言和文化的地位⑧Sa mediggi，“The Sámi in Finland，”htt ps://www．samediggi．fi/sa mi-info/?lang＝en．。瑞典提出，應(yīng)該借鑒本民族語(yǔ)言保護(hù)和發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)薩米族語(yǔ)言和其他原住民族語(yǔ)言的保護(hù)工作，無(wú)障礙地收集和傳承自己的傳統(tǒng)知識(shí)，等等。顯然，這些政策對(duì)于中國(guó)參與北極治理都具有先導(dǎo)作用，中國(guó)各參與主體需要給以充分研判和把握，使之成為行動(dòng)的重要依據(jù)。

(三)原住民組織平臺(tái)對(duì)中國(guó)參與北極治理的影響

目前北極原住民自治權(quán)維護(hù)已貫穿在北極多層級(jí)治理體系中，這符合北極國(guó)家形成的原住民自治權(quán)力下放的治理趨勢(shì)。盡管北極國(guó)家政治制度存在差異，但其共同特征是提高原住民族政治參與的程度，提高原住民族自治能力，其中的重要手段就是國(guó)家權(quán)力下放到地方政府和原住民族⑨Arctic Council．“Observer Manual f or Subsidiar y Bodies，”the Arctic Council at the 8th Arctic Council Ministerial Meeting，May 15，2013，p.10．。在權(quán)力下放趨勢(shì)下，北極國(guó)家的原住民組織在北極理事會(huì)與巴倫支海－歐洲北極理事會(huì)等區(qū)域合作組織中有重要影響力，如在北極理事會(huì)中獲得永久參與方的地位，擁有參會(huì)、商議、提出訴求的權(quán)利，理事會(huì)的任何決議應(yīng)事先咨詢其意見，還依靠北極地區(qū)跨國(guó)、跨區(qū)域的原住民非政府組織多元治理平臺(tái)發(fā)揮作用。這些平臺(tái)主要包括覆蓋北極原住民人數(shù)最多的因紐特人的北極圈理事會(huì)①Abele．F．a(chǎn)nd T．Rodon，“Inuit Diplo macy in the Global Era:the Strengths of Multilateral Internationalis m，”Canadian Foreign Policy，2017，13(3)．45-65．和薩米人的薩米理事會(huì)、薩米議會(huì)。此外，在阿拉斯加地區(qū)成立的格威辛國(guó)際理事會(huì)(Gwich'in Council Inter national，GCI)和北極阿薩巴斯坎理事會(huì)(Arctic At habaskan Council，AAC)以及俄羅斯北方原住民協(xié)會(huì)等發(fā)揮著類似的作用。因此，了解與把握北極原住民自治權(quán)維護(hù)特點(diǎn)與趨勢(shì)，是中國(guó)參與主體參與北極治理的前提和先決條件。據(jù)此，在規(guī)劃與整體設(shè)計(jì)行動(dòng)路線時(shí)，應(yīng)在北極原住民多元治理平臺(tái)上與其開展多渠道、多途徑的合作，否則在實(shí)際參與中就難以融入多種類原住民組織平臺(tái)，影響中國(guó)的深度參與。

三、原住民自治權(quán)視角下中國(guó)參與北極治理的方略

北極治理有其區(qū)域?qū)傩裕捎趨^(qū)域的特殊性，其全球性特征愈加明顯，是區(qū)域性與全球性的統(tǒng)一。其全球性特征主要表現(xiàn)在全球氣候變化研究、北極生態(tài)環(huán)境保護(hù)、北極資源開發(fā)與利用、航道建設(shè)與利用、原住民族群發(fā)展等。從北極原住民自治權(quán)維護(hù)的角度考察中國(guó)對(duì)北極治理的參與，需要在現(xiàn)有參與北極治理基礎(chǔ)上構(gòu)建一個(gè)從理念到實(shí)踐的整體方略。

(一)貫徹人類命運(yùn)共同體理念與遵循中國(guó)參與北極治理的原則

人類命運(yùn)共同體理念可作為北極治理的價(jià)值導(dǎo)向。北極地理環(huán)境對(duì)于人類生存和發(fā)展具有重要意義，北極氣候、環(huán)境、資源等問題是人類面臨的共同問題，“北極命運(yùn)共同體”既是人類命運(yùn)共同體的重要構(gòu)成，也對(duì)人類命運(yùn)共同體構(gòu)建發(fā)揮積極影響和作用。人是命運(yùn)共同體的主體要素，那么構(gòu)建北極命運(yùn)共同體，就須聚焦到原住民自治權(quán)的訴求與實(shí)現(xiàn)上。同樣，發(fā)展權(quán)理念與命運(yùn)共同體理念具有統(tǒng)一性，都指向人的發(fā)展。發(fā)展是首要任務(wù)，只有在發(fā)展中，才能保障人類的基本權(quán)利?！鞍l(fā)展是人類社會(huì)永恒的主題，內(nèi)含了人的生存和希冀。發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)人人享有的不可剝奪的基本人權(quán)，表征著人的尊嚴(yán)和幸福?！雹诒緢?bào)評(píng)論員:《推動(dòng)世界人權(quán)事業(yè)發(fā)展的中國(guó)方案》，載《人民日?qǐng)?bào)》2016年12月2日。具體而言，發(fā)展權(quán)是指國(guó)家、民族和個(gè)人積極、主動(dòng)和自由地參與政治、經(jīng)濟(jì)、文化和教育發(fā)展并能獲得由發(fā)展取得的各項(xiàng)利益的權(quán)利。國(guó)際人權(quán)法也強(qiáng)調(diào)發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)。北極原住民自治權(quán)應(yīng)是世界人權(quán)的普遍性原則與北極原住民具體實(shí)際相結(jié)合的產(chǎn)物，其自治權(quán)的主要內(nèi)容是與發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵相匹配和一致的。因此，中國(guó)在參與北極治理中貫徹這一理念的體現(xiàn)就是切實(shí)尊重和顧及北極原住民自治權(quán)，一方面是中國(guó)以這一理念指導(dǎo)自身行動(dòng)，另一方面是在中國(guó)參與的活動(dòng)中讓原住民獲得實(shí)際權(quán)益，體會(huì)到中國(guó)的善意，并形成合作共同體。

2018年《中國(guó)北極政策》白皮書提出“尊重、合作、共贏、可持續(xù)”的中國(guó)參與北極事務(wù)基本原則，強(qiáng)調(diào)要“尊重多樣化的社會(huì)文化以及土著人的歷史傳統(tǒng)，顧及北極居民和土著人群體的利益、北極的永續(xù)發(fā)展和代際公平等人權(quán)保護(hù)”③國(guó)務(wù)院新聞辦:《中國(guó)的北極政策》白皮書，http://www．scio．gov．cn/zf bps/32832/Docu ment/1618203/1618203．htm。。這是對(duì)參與北極治理的整體要求，也是從北極原住民自治權(quán)維護(hù)角度參與北極治理的行動(dòng)準(zhǔn)則，應(yīng)落實(shí)到中國(guó)參與北極治理的各項(xiàng)具體行動(dòng)中。

(二)健全政策保障體系

《中國(guó)北極政策》白皮書提出了“認(rèn)識(shí)北極、保護(hù)北極、利用北極和參與治理北極”①國(guó)務(wù)院新聞辦:《中國(guó)的北極政策》白皮書，http://www．scio．gov．cn/zf bps/32832/Docu ment/1618203/1618203．htm。的政策目標(biāo)，更多的是向外闡明中國(guó)政府的北極立場(chǎng)和站位，但仍需要制定具體的便于執(zhí)行與實(shí)施的政策體系。為此，需制定可推動(dòng)中國(guó)市場(chǎng)與社會(huì)主體參與北極治理的政策。一是鼓勵(lì)企業(yè)投資的政策。為了對(duì)沖和消解中國(guó)企業(yè)由于北極惡劣的氣候條件等不確定因素所帶來(lái)的投資風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)未來(lái)收益的擔(dān)心，政府應(yīng)該制定企業(yè)投資北極的針對(duì)性政策，如擴(kuò)大省級(jí)商務(wù)部門對(duì)到北極投資的國(guó)內(nèi)投資主體的管理權(quán)限，核準(zhǔn)項(xiàng)目門檻可由原來(lái)1000萬(wàn)美元以上適當(dāng)降低②《企業(yè)境外投資管理辦法》，載《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2018年第10期。;針對(duì)中國(guó)大量民營(yíng)企業(yè)對(duì)北極投資動(dòng)力不足的情況，為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)建立國(guó)家投資風(fēng)險(xiǎn)基金和對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作基金給以支持;應(yīng)規(guī)定企業(yè)在北極開發(fā)與經(jīng)營(yíng)中從當(dāng)?shù)鼐用衽c原住民中招工、用工的人員比例，以使原住民獲得經(jīng)濟(jì)收益，維護(hù)其經(jīng)濟(jì)權(quán)利。在政策執(zhí)行中，政府應(yīng)積極推進(jìn)同北極國(guó)家商談和簽訂雙邊或多邊投資保護(hù)協(xié)定、避免雙重征稅協(xié)定等，保護(hù)我國(guó)企業(yè)的直接投資與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。二是鼓勵(lì)社會(huì)參與主體特別是非政府組織參與北極治理的政策。目前，“我國(guó)取得執(zhí)照資格和注冊(cè)登記的各類非政府組織已超過90多萬(wàn)個(gè)，中國(guó)已經(jīng)有51個(gè)非政府組織獲得聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)的咨詢地位”③閆鑫淇:《多中心治理視角下中國(guó)北極事務(wù)參與問題探析》，載《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第6期。，但其中沒有任何組織參與北極事務(wù)。因非政府組織參與北極治理易被北極各方接受，有助于減少排斥心理，應(yīng)鼓勵(lì)一批優(yōu)秀的非政府組織在政府援助下開展北極氣候、環(huán)保治理與科學(xué)研究等活動(dòng)，在政府的協(xié)調(diào)下進(jìn)入巴倫支海歐洲－北極地區(qū)聯(lián)合理事會(huì)與因紐特人北極圈理事會(huì)、薩米理事會(huì)及薩米議會(huì)等平臺(tái)，加強(qiáng)與原住民組織合作，對(duì)原住民進(jìn)行人道主義援助和人力資源培訓(xùn)等活動(dòng)，同時(shí)設(shè)立專門的配套資金進(jìn)行支持，發(fā)揮非政府組織支持原住民自治權(quán)維護(hù)的獨(dú)特作用。

此外，了解北極原住民自治權(quán)維護(hù)政策是中國(guó)參與北極治理的前提。北極國(guó)家都有維護(hù)原住民自治權(quán)的基本政策，既有保護(hù)原住民生存環(huán)境、生計(jì)、資源利用等經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的政策，又有強(qiáng)化以資源為導(dǎo)向發(fā)展本地產(chǎn)業(yè)的基本措施，也有重視文化知識(shí)傳承與發(fā)展的政策。中國(guó)參與北極治理的主體應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)這類政策的研判，并以此作為行動(dòng)的重要依據(jù)。

(三)創(chuàng)新與優(yōu)化參與機(jī)制

1．繼續(xù)強(qiáng)化政府統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)的保障機(jī)制

中國(guó)在政府系統(tǒng)中形成了以外交部和自然資源部為核心的共有十四個(gè)國(guó)務(wù)院部委機(jī)構(gòu)參與的涉及北極治理的組織結(jié)構(gòu)，在參與北極治理的過程中充分發(fā)揮了國(guó)內(nèi)政治優(yōu)勢(shì)，利用外交等手段，協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)力量，搭建合作平臺(tái)，彰顯了政府的主導(dǎo)作用。但面對(duì)國(guó)際形勢(shì)的不斷變化、地緣政治的角力與安全利益的考量，中國(guó)等北極域外國(guó)家經(jīng)常遭到北極國(guó)家“門羅主義”的阻撓④趙寧寧:《論中國(guó)在北極治理中的國(guó)際責(zé)任及其踐行路徑》，載《社會(huì)主義研究》2021年第1期。，應(yīng)對(duì)這種行事方式需要中國(guó)政府的協(xié)調(diào)與保障。在與原住民合作治理與權(quán)益保障方面，政府直接與原住民組織打交道往往會(huì)引起北極國(guó)家的警覺，而協(xié)調(diào)中國(guó)民營(yíng)企業(yè)與非政府組織等參與合作則容易被接受。2．建立中國(guó)各參與主體與原住民治理主客體的對(duì)應(yīng)連接機(jī)制

與原住民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、環(huán)境保護(hù)和土地等資源利用權(quán)、文化傳承權(quán)與教育權(quán)等自治權(quán)的維護(hù)相應(yīng)，中國(guó)市場(chǎng)參與主體與社會(huì)參與主體需進(jìn)一步培育和健全。就市場(chǎng)參與主體看，伴隨著我國(guó)資本的對(duì)外輸出，以中遠(yuǎn)集團(tuán)、中國(guó)石化為代表的國(guó)有企業(yè)直接參與北極資源與東北航道航運(yùn)開發(fā)①章成、顧興斌:《論北極治理的制度構(gòu)建、現(xiàn)實(shí)路徑與中國(guó)參與》，載《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期。，但其他市場(chǎng)主體較少參與其中，特別是缺少了大量民營(yíng)企業(yè)與金融企業(yè)的參與。就社會(huì)參與主體而言，目前僅有中國(guó)科研隊(duì)伍和少量社會(huì)公眾。向北極原住民提供科學(xué)知識(shí)是中國(guó)科研隊(duì)伍保障原住民居住環(huán)境權(quán)與促進(jìn)生活改善的重要職責(zé);少量社會(huì)公眾參與北極事務(wù)的活動(dòng)主要是涉足北極旅游、探險(xiǎn)，與原住民的交流及對(duì)其影響有限。中國(guó)非政府組織、文化與教育機(jī)構(gòu)等幾乎沒有參與北極治理，導(dǎo)致我國(guó)整體上與原住民合作渠道偏少，減弱了中國(guó)對(duì)原住民自治權(quán)利保障施以影響的作用和效果。

因此，政府要引導(dǎo)、扶持與壯大中國(guó)市場(chǎng)主體與社會(huì)主體的參與力量，健全與優(yōu)化參與主體結(jié)構(gòu)，以此來(lái)合理對(duì)接北極原住民治理主客體。北極原住民治理主體包含了北極國(guó)家政府、獲得自治權(quán)力下放的地方(自治)政府與原住民組織。中國(guó)政府主體主要對(duì)應(yīng)前兩者，市場(chǎng)參與主體與社會(huì)參與主體則主要對(duì)應(yīng)后者。一是中國(guó)政府應(yīng)支持地方政府與北極地方(自治)政府的合作，彰顯地方政府對(duì)接與合作的直接性、多樣性與靈活性。二是形成多類型的中國(guó)市場(chǎng)參與主體，除國(guó)有企業(yè)之外，發(fā)揮中國(guó)民營(yíng)企業(yè)在北極資源與項(xiàng)目的投資與開發(fā)中的重要作用。中國(guó)企業(yè)可嘗試與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、原住民等建立項(xiàng)目共管與利益共享機(jī)制，嘗試“以股份分紅的形式”和“與北極原住民家庭簽訂經(jīng)濟(jì)支持的協(xié)議”②阮建平、瞿瓊:《北極原住民:中國(guó)深度參與北極治理的路徑選擇》，載《河北學(xué)刊》2019年第6期。的方式增加原住民收益。三是在社會(huì)參與主體中，除中國(guó)自然科學(xué)專家繼續(xù)提供自然科學(xué)研究成果外，社會(huì)科學(xué)專家應(yīng)更多地參與研究、搜集和整理北極原住民傳統(tǒng)文化知識(shí)，助力北極原住民人文環(huán)境的保護(hù)與營(yíng)造。作為中國(guó)社會(huì)參與主體重要構(gòu)成的文化與教育機(jī)構(gòu)，應(yīng)加強(qiáng)與北極原住民文化與教育的交流與合作，促進(jìn)北極原住民文化與教育的發(fā)展。

3．建立實(shí)現(xiàn)“多贏”效果導(dǎo)向的參與機(jī)制

對(duì)于北極地區(qū)主權(quán)國(guó)家來(lái)講，北極區(qū)域內(nèi)包括海洋爭(zhēng)端在內(nèi)的傳統(tǒng)爭(zhēng)議尤在，北極國(guó)家在地理上與經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)位上強(qiáng)調(diào)北極身份已不占有優(yōu)勢(shì)。那么，以本國(guó)原住民自治權(quán)維護(hù)為旗號(hào)，強(qiáng)調(diào)原住民的身份和自治權(quán)益，從而能夠獲得有別于地理因素的獨(dú)特的北極身份，在環(huán)境生態(tài)、資源保護(hù)等領(lǐng)域獲得重要話語(yǔ)權(quán)，在區(qū)域事務(wù)中更好地維護(hù)自身利益?，F(xiàn)在，美國(guó)、加拿大、瑞典等國(guó)在國(guó)家戰(zhàn)略中都強(qiáng)調(diào)，原住民的存在與發(fā)展對(duì)于在北極治理體系中體現(xiàn)本國(guó)主權(quán)具有重要意義。北極國(guó)家與北極原住民之間相互影響與雙贏的效果已經(jīng)產(chǎn)生，即北極原住民自治權(quán)得以維護(hù)并受益，北極國(guó)家也從中受益。對(duì)于中國(guó)參與北極治理而言，中國(guó)參與主體特別是一些市場(chǎng)主體、社會(huì)主體的獲利動(dòng)力和需求，應(yīng)建立在北極國(guó)家與原住民獲“利”、增“益”的基礎(chǔ)上，使實(shí)現(xiàn)多贏效果的目標(biāo)導(dǎo)向體現(xiàn)在中國(guó)參與的全過程。

結(jié) 語(yǔ)

中國(guó)深度參與北極治理需要深入到北極原住民的層次及與原住民的合作治理領(lǐng)域，聚焦到北極原住民自治權(quán)維護(hù)與保障上。面對(duì)世界百年未有之大變局，特別是當(dāng)下俄烏沖突對(duì)北極地緣政治、安全形勢(shì)的影響，以及北極原住民的跨國(guó)性特點(diǎn)等，中國(guó)政府的主導(dǎo)作用仍需不斷加強(qiáng)，繼續(xù)保持在外交與全面協(xié)調(diào)上的優(yōu)勢(shì);中國(guó)北極治理的市場(chǎng)參與主體與社會(huì)參與主體的培育、健全與完善也是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，需要中國(guó)政府出臺(tái)相關(guān)政策給予鼓勵(lì)、引導(dǎo)和支持。中國(guó)參與北極治理的已有路線需要拓展，其經(jīng)驗(yàn)與效果有待觀察與總結(jié)，從北極原住民自治權(quán)維護(hù)與保障的角度促進(jìn)中國(guó)全面和深入?yún)⑴c北極治理，非政府組織參與主體未來(lái)與北極原住民組織的對(duì)接與合作是至關(guān)重要的一環(huán)。