姚永賢，孫媛媛

(北京警察學院首都公安執(zhí)法監(jiān)督研究中心，北京 102202)

我國“十四五”規(guī)劃綱要中明確提出要迎接數字時代，激活數字要素潛能，加快建設數字政府，以數字化轉型整體推動治理方式變革。2022年6月23日，國務院發(fā)布了《關于加強數字政府建設的指導意見》，提出構建開放共享的數據資源體系，依法依規(guī)促進數據高效共享和有序開發(fā)利用，充分釋放數據要素價值。2021年9月1日施行的《中華人民共和國數據安全法》(以下簡稱《數據安全法》)，專門就政務數據開放進行了原則性規(guī)定。數字時代已然來臨，作為掌握海量執(zhí)法數據的公安機關，加快建設數字公安，大力推動警察執(zhí)法數據的互聯(lián)共享、開發(fā)利用，讓數據多跑路、群眾少跑腿，做好“放管服”，是當前警務數據服務經濟社會發(fā)展的主要目標。本文通過分析警察執(zhí)法數據開放的現(xiàn)狀以及面臨的挑戰(zhàn)，提出完善當前警察執(zhí)法數據開放制度的一些思考。

一、警察執(zhí)法數據開放現(xiàn)狀：遵循已有的信息公開制度

(一) 數據開放嫁接信息公開模式

當前，我國并無一部統(tǒng)一的數據開放法律規(guī)范，僅《數據安全法》針對政務數據開放提出了原則性要求。而自2008年施行《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱為《條例》)以來，不論信息公開的范圍，抑或信息公開的形式、法律責任等，逐步趨于成熟和穩(wěn)定。邁入數字時代后，信息公開與數據開放呈現(xiàn)交疊趨勢，數據開放直接嫁接于當前已有的信息公開模式，依照信息公開的相關規(guī)定實施。以北京市公安局官方網站為例，警務公開分為“政府信息公開”“行政規(guī)范性文件”“政策解讀”“公開專欄”“公開公示”等部分?！肮_專欄”則是北京市人民政府公報、招錄信息、權力清單、雙隨機一公開、職權信息、雙公示、行政執(zhí)法公示專欄、文書公開、數據發(fā)布等內容。這些內容是《條例》要求主動公開的基本內容。而關于業(yè)務信息，則放置于新聞頻道，設有“警務報道、通告欄、警方提示、分局警訊”等內容，業(yè)務信息多以“北京市公安局全警動員 助力打好疫情防控戰(zhàn)”等形式的報道出現(xiàn)。此類數據開放多是將相關數據納入警察執(zhí)法信息予以公開，需要在信息公開中查找數據。筆者經查詢發(fā)現(xiàn)，僅在“行政執(zhí)法統(tǒng)計年報”中有較少的較為粗略的數據，而關注度較高的年度罰款數額、行政拘留人次數、治安案件數量、刑事案件數量等執(zhí)法數據鮮有公開。此外，數據開發(fā)亦依托“北京市公共數據開放平臺”進行公開，“北京市公安局”發(fā)布的數據亦多以信息形式呈現(xiàn)，鮮見數據。殊不知，現(xiàn)在社會背景已發(fā)生變化，簡單的權力清單、法律依據公示已不能滿足公眾知情需要，對數據的渴求才是現(xiàn)代公開制度的精要。

(二) 開放數量小、價值度低

在實務中，數據開放遵循《條例》確立的“三安全一穩(wěn)定”原則。特別是在警察執(zhí)法領域，“三安全一穩(wěn)定”成為了不予開放的判斷標準，為不予開放提供了法律支撐。因“三安全一穩(wěn)定”過于模糊，缺乏細致操作，導致實務中行政主體享有的裁量權過大，警察執(zhí)法數據開放仍然存在選擇性開放、模糊性開放、維護性開放等現(xiàn)象，導致現(xiàn)階段數據開放力度仍然不大，距“全”甚遠，全面性不足。[1]登錄“北京市公共數據開放平臺”，搜索北京市公安局發(fā)布的數據，發(fā)現(xiàn)其發(fā)布的219條數據(集)包括部分備案信息，如賓館信息、機動車維修單位信息、典當場所信息、交通攝像頭設置地點，以及權力清單等規(guī)范性文件，但是鮮有執(zhí)法數據。

個別公安機關的做法先進一步，如江蘇省公安廳的執(zhí)法信息公開，除在官方網站設有“警務公開”專欄之外，在微信設置“江蘇公安微警務”的公眾號。通過該微信公眾號，公示轄區(qū)內警情，主要包括“公開查詢、法律文書公示、執(zhí)法依據公示、治安形勢公示、我要投訴、投訴查詢”等內容。警情公示舉例一則：2021年8月1日至15日，南京市江北新區(qū)潘成派出所治安形勢播報：本月1日至15日，轄區(qū)派出所共接警157起，其中有效警情63起，同比上升14.6%。報立刑事案件23起，同比上升35.29%，其中盜竊非機動車案1起，其他盜竊案8起、入室盜竊案2起、詐騙案12起；受理行政案件38件，同比下降17.39%，其中盜竊案7件，故意損毀財物案6件，謊報案情1起，拒不執(zhí)行緊急狀態(tài)下的決定、命令1起，毆打他人17起，擾亂單位秩序1起，詐騙5起；本月社會治安特點：本月全所深入開展社會治安綜合治理，轄區(qū)社會治安狀況平穩(wěn)。該類治安形勢公示是國內執(zhí)法數據開放的重大進步。

但是總體來看，警察執(zhí)法核心業(yè)務數據，如各轄區(qū)各類警情的數量、種類；公共交通路線扒竊案件數量、方式；各社區(qū)入室盜竊案件數量、方式、案發(fā)時間；交通事故數目、地點、傷亡人數等；交通違章罰款月度、季度、年度數額等核心業(yè)務數據鮮有公開，警察執(zhí)法數據開放量小、價值度低。

二、公開與開放之爭：警察執(zhí)法數據開放可否獨立于信息公開

(一)警察執(zhí)法信息與警察執(zhí)法數據

警察執(zhí)法信息，從字面考察，應當是與警察履行職責、警察事務相關的信息；從法律角度看，應限定為與履行警察法定職責、行使警察權力、執(zhí)行法律的相關信息。即警察執(zhí)法信息必定是反映公安機關履行或不履行、如何履行其法定職責、如何行使其警察權力、如何執(zhí)法的信息。該處的職責為公安機關的法定職責，即《中華人民共和國人民警察法》第6條規(guī)定的人民警察職責。綜上，宜將警察執(zhí)法信息界定為公安機關在依照法律法規(guī)規(guī)定，在履行治安管理、刑事執(zhí)法以及其他行政管理或服務的法定職責過程中產生、制作、獲取、保存的信息，即警察執(zhí)法信息公開既包括警察行政執(zhí)法信息的公開，也包括刑事執(zhí)法信息的公開。

相較警察執(zhí)法數據，目前更為人熟知的是警察執(zhí)法數據的上位概念——政府數據或政務數據。有學者指出，政府數據是指“行政主體在依法履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的各類數據資源”[2]，政務數據是指“與政府存在狀態(tài)相關的數據，政務運作過程中產生的數據，政府運營和實施管理過程中經過采集、生產或轉換而形成的數據”。[3]我國部分省市通過政府規(guī)章或者地方性法規(guī)也嘗試對政府數據作出界定。(1)例如《貴陽市政府數據共享開放條例》中規(guī)定，政府數據是指行政機關在依法履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的各類數據資源。亦有地方政府稱為政務數據，如《福建省政務數據管理辦法》中規(guī)定，政務數據是指國家機關、事業(yè)單位、社會團體或者其他依法經授權、受委托的具有公共管理職能的組織和公共服務企業(yè)(統(tǒng)稱數據生產應用單位)在履行職責過程中采集和獲取或者通過特許經營、購買服務等方式開展信息化建設和應用所產生的數據。參照此，警察執(zhí)法數據可定義為公安機關在履行職責、執(zhí)法過程中采集和獲取的數據資源。

警察執(zhí)法信息與警察執(zhí)法數據關系密切。首先，二者均由公安機關在履行職責過程中產生、采集、獲取、制作、保存的，均與履行職責相關，均帶有“公”的屬性。其次，數據和信息亦有不同。根據DIKW體系，分為數據(Data)、信息(Information)、知識(Knowledge)、智慧(Wisdom)。(2)詳見http://wiki.mbalib.com/wiki/DIKW%E4%BD%93%E7%B3%BB，最后訪問時間2022年8月1日。數據表現(xiàn)為原始素材，信息指加工處理后有邏輯的數據。數據和信息的認定一般需加以特定的語境以及接收者。以此對比，數據與信息之間的重要區(qū)別就在于數據不具備價值、沒有任何意義，但如果賦予特定的背景條件，數據就轉變成信息從而具備意義和價值?！皵祿前凑找欢ǖ男问揭?guī)則和意義規(guī)則對若干符號進行排列組合并且反映另一事物屬性的產物或呈現(xiàn)物；信息是數據載荷或記錄另一事物屬性的內容或意義，符號是數據呈現(xiàn)的形式，兩者分別構成數據的信息屬性和物質屬性；數據可以在不同符號體系之間轉化，從而使信息得以傳播?！盵4]例如警察執(zhí)法過程中采集的原始數據“李某30歲，身高1.85米，體重60千克”僅僅是原始素材，而“李某30歲，身高1.85米，體重60千克，于2021年12月31日毆打他人致人輕傷“則是信息的表現(xiàn)形式。

(二)數據與信息之辯

學界近來從政府信息公開到政府數據開放的論說日益增多，著力區(qū)分政府信息公開與政府數據開放。信息與數據經歷了混合到分立的過程，如，從立法視角梳理，2016年國務院出臺的《政務信息資源共享管理暫行辦法》第2條即將數據包括在信息里面，(3)該辦法第2條規(guī)定，本辦法所稱政務信息資源，是指政務部門在履行職責過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表和數據等各類信息資源，包括政務部門直接或通過第三方依法采集的、依法授權管理的和因履行職責需要依托政務信息系統(tǒng)形成的信息資源等。其所作定義與政府信息定義趨同。同樣的，《河北省政務信息資源共享管理規(guī)定》《昆明市政務信息資源共享管理辦法》《廣州市政務信息共享管理規(guī)定》等規(guī)定，亦采取此進路。但有學者認為“政府數據作為承載政府履行職能過程中所收集到的原始信息，更有可能被視作非政府信息，被排除在政府信息定義之外?！盵5]這是將數據與政府信息相區(qū)分。后隨著數據治理的發(fā)展，學者開始逐步厘清數據與信息，“數據的來源和生產機制的改變也使得數據價值的實現(xiàn)不再依托于信息，數據逐漸取代信息成為數據資源共享開放的主概念?！盵6]數據治理走向主流，數據的社會價值甚或超過了信息的社會價值。同樣的，政府數據開放的理論基礎也發(fā)生著變革。從最初認為數據開放是信息公開的升級，數據開放有利于推動信息公開制度的進一步發(fā)展與完善，[7]發(fā)展到數據開放的法理基礎在于公民對數據的公平利用權，[8]已經從傳統(tǒng)知情權發(fā)展至新型的數據主體權利。從當前研究爭鳴的結論上來看，均認可數據開放的正當性，即公民不論是基于知情權，抑或基于數據利用權，均有權獲悉公共的政務數據；而顯然對數據開發(fā)再利用的價值，現(xiàn)已成為數據開放的主要理論基礎。

政府數據開放與共享是當前的主要趨勢，數據開放的法律治理，固然要伴隨著政府數據開放平臺的建設，并需要法律制度的支持。但是，在當前缺少統(tǒng)一的政府數據開放法律規(guī)范前，數據開放如何基于現(xiàn)有的信息公開制度，構建具有新型數據治理特色的數據開放制度，是當前警察執(zhí)法數據開放的制度構建進路選擇。學者們對此也展開了爭鳴，如有學者提出通過修改政府信息定義等內容以建立和完善政府數據開放制度，[9]亦有學者提出以公平利用權構建數據開放體系，[10]還有學者從區(qū)塊鏈視角提出構建數據開放體系，[11]可以說，對數據開放的關注度越來越高。

以筆者看來，當前信息公開制度的部分內容仍然契合數據開放制度，首先二者從實質內容上難以切分，信息中往往包含著數據，數據也往往糅合在信息之中，難以完整切開；其次，公開、開放的基本原則、范圍等內容，的確可以稱之為信息公開的升級版。但是，公開與開放也的確存在不同之處，有學者認為不同之處在于開放的原則，應當更加注重開放的公平性、便捷性與數據生態(tài)建構。[12]而本文除關注開放的原則與范圍之外，則更加注重從數據治理角度關注權利義務變化，即數據開放對行政主體的義務要求有所不同，數據開放顯然應當使用數據治理的權利義務體系，特別是在《數據安全法》、《中華人民共和國個人信息保護法》(以下簡稱為《個人信息保護法》)之下，對行政主體產生的新義務與新要求。

三、數字治理時代警察執(zhí)法數據開放面臨的新挑戰(zhàn)

在數字治理時代，人們對數據的需求悄然發(fā)生著變化，從之前的“我有權知曉”變?yōu)椤拔矣袡嗬谩?，因此，對警察?zhí)法數據開放來說，也提出了新挑戰(zhàn)。

(一)基于數據利用價值，需要全面開放數據

如前所述，很難在門戶網站、數據開放平臺查詢到公開的警察執(zhí)法數據，數據開放范圍過窄，數據量小、價值低[13]，難以滿足公眾的知情權以及開發(fā)利用的需求。因此，需要厘清當前數據開放的范圍，將符合條件的警察執(zhí)法業(yè)務數據均應當予以公開。一是警察執(zhí)法業(yè)務數據本就屬于主動公開的范圍，應當主動公開?！稐l例》第19條中明確規(guī)定，對涉及公眾利益調整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息，行政機關應當主動公開。同時，也是對“公開為原則，不公開為例外”原則的落實。公眾對于轄區(qū)安全、公共交通、公共場所的安全非常關心，以獲得在轄區(qū)生活的安定心情以及做好必要的防范準備；其次，基于前述執(zhí)法數據帶有“公”的屬性，公眾對此有權知曉，需滿足社會公眾知情權。歸根到底，絕大多數公安機關對此諱莫如深，非常抵觸將此類核心業(yè)務數據公之于眾，以“三安全一穩(wěn)定”為由拒絕公開。但是公安機關應當轉變治理思維，現(xiàn)在是大數據時代，未來趨勢是構建透明政府，該類所有信息、數據將依法依規(guī)全部公之于眾，在此階段到來之前，將該類信息及時公開，有助于提升警察形象，塑造公安機關公信力。

此外，基于數據再利用價值，亦應當全面開放。公安機關作為執(zhí)法數據的壟斷性擁有者，如果不能將該類信息和數據發(fā)布至社會，則難以充分挖掘和利用數據背后的潛在價值，阻礙知識和服務的創(chuàng)新。例如交通事故數量、交通事故傷亡人數、汽車種類、傷亡人員性別、事故高發(fā)地段、事故高發(fā)時間段等信息應當及時公開，如此，商業(yè)部門即可通過公安機關公布的大量數據信息，開發(fā)制作相應的導航軟件、防疲勞駕駛軟件等，或者應用于無人駕駛技術。信息的二次價值將得到充分開發(fā)和利用，并且可以借助數據開放由一元治理轉向多元治理。

(二)基于高效便民需求，需要改革數據開放形式

數字治理時代對警察執(zhí)法數據公開提出了重大挑戰(zhàn)。當前警察執(zhí)法數據公開的方式多集中于研究公開依托的載體，如依互聯(lián)網門戶網站、新聞發(fā)布會、報刊、廣播、電視新聞媒體；聲訊電臺、手機短信、公安微博、微信等；公告、通告；警務信息查閱點、警務公開欄、公告宣傳欄、制作警務公開手冊、服務指南、宣傳單等，而應以何種形式呈現(xiàn)給公眾，獲得最佳信息傳遞效果，是值得思考的。在當前大數據時代，公眾對海量數據應接不暇，枯燥晦澀、抽象難懂、冗長繁復的信息必然不為大眾喜愛，簡潔明了、生動形象的信息、數據形式必然是未來趨勢?？疾旃矙C關門戶網站即可發(fā)現(xiàn)，警察執(zhí)法數據的公開在此方面缺乏敏感性和前瞻性，極少注重數據可視化。數據可視化可使警察執(zhí)法數據更好的為公眾服務?？梢暬谋憩F(xiàn)形式通常有氣泡圖、熱力圖、新聞圖等。但這并不是將數據進行Excel表格的簡單輸入，而是動態(tài)表現(xiàn)，能夠洞察數據的變化細節(jié)，更重要的是，其不僅能呈現(xiàn)當前的數據形態(tài)，傳遞信息，還能夠預測未來發(fā)展的動態(tài)表達形式。而警察執(zhí)法數據可視化就是公安機關運用可視化技術將抽象的、有實用價值的大量數據以直觀的圖形或動態(tài)圖像形式呈現(xiàn)出來的過程。

數據開放可視化是數字治理時代對警察執(zhí)法數據公開的必然要求。以某轄區(qū)治安形勢信息公開為例，針對轄區(qū)內行政案件數量和種類、刑事案件數量和種類、案件高發(fā)時間、地點，可做成可視化信息，及時反映轄區(qū)動態(tài)，并可深入發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內如扒竊事件高發(fā)地點、時間等規(guī)律，使得群眾明了清楚。又如，將交通事故數量、時間、地點、發(fā)生原因等執(zhí)法信息做成可視化，對公眾的沖擊力度更大，直觀的圖像傳遞比文字更有效果，起到一定程度的警醒和震懾作用。“生理學也證明，人的大腦皮層當中，有40%是視覺反應區(qū)，人類的神經系統(tǒng)天生就對圖像化的信息最為敏感。通過圖像，信息的表達和傳遞將更加直觀、快捷、有效?！盵14]因此，轉變思維，由靜態(tài)轉入動態(tài)，由提供原封不動的靜態(tài)冗長信息，到適當加工成生動形象的動態(tài)信息，亦是對當前政府治理能力的一個重大挑戰(zhàn)，同時更是轉變政府職能，由管理到服務的重大轉變。

當然，不能盲目追求信息可視化，需要謹慎考慮以下因素：一是該數據可視化是否必要，應當根據執(zhí)法數據的種類適當區(qū)別，將比較抽象、具有大量數據集，對公眾具有重大意義的數據可視化；二是注重效果效率，兼顧信息傳播效果與制作的時間成本，不能為了可視化過度犧牲效率。

(三)基于安全與隱私，需要做好數據安全保護與匿名化處理

數據泄露、系統(tǒng)被攻擊是數據安全領域的常見問題。2019年5月，一家技術分包商在違反美國隱私規(guī)則和安全措施的情況下，擅自將車牌掃描圖像和駕駛員照片復制到自己的網絡中，黑客乘機入侵了該承包商的網絡并成功竊取了數據；[15]2020年6月，美國200余個警察局296GB數據遭泄露，這些文件包括警察和FBI報告、安全公告、執(zhí)法指南等，部分還包括敏感的個人信息。[16]數據安全是數據開放的首要前提與基礎，因此如何防止數據泄露，是當前的重要問題。

警察執(zhí)法數據還經常涉及到個人信息的問題，尤其是當前比較火熱的明星涉嫌違法的問題，如近來頻繁爆出的明星吸毒、酒駕、嫖娼等案件。公安機關通常將治安執(zhí)法信息主動向社會公開，是一種典型的“具有第三方效果”的行政事實行為，其好處在于借助聲譽機制和道德譴責督促違法行為人改邪歸正，對于其他潛在的有可能違法的行為人也具有警示作用。但是，警察執(zhí)法數據可能涉及個人信息與個人隱私，一旦涉及可能侵犯公民隱私的則不予公開。我國首個個人信息保護國家標準——《GBZ28828-2012信息安全技術公共及商用服務信息系統(tǒng)個人信息保護指南》于2013年2月1日起實施。其中規(guī)定個人敏感信息是指一旦遭到泄露或修改，會對標識的個人信息主體造成不良影響的個人信息，各行業(yè)敏感信息的具體內容根據接收服務的個人信息主體意愿和各自業(yè)務特點確定。個人敏感信息可以包括身份證號碼、手機號碼、種族、政治觀點、宗教信仰、基因、指紋等。除個人敏感信息以外的是個人一般信息?！秱€人信息保護法》對個人信息的保護進行了詳細規(guī)定，對個人信息保護提出了更為詳細的要求，體現(xiàn)為個人數據全生命周期的保護，從數據的采集到數據的利用、開放、保存、訪問、更正直至銷毀，均作了規(guī)定，公安機關在數據開放過程中，需要遵守。

四、警察執(zhí)法數據開放制度的完善：信息公開基礎上的數據開放治理

(一)確立數據開放的原則，實現(xiàn)數據開放的全面性

確定警察執(zhí)法數據能否公開，首先需清晰劃定數據開放的范圍，這是核心問題，而范圍的劃定需要用法律原則來進行規(guī)制。結合《數據安全法》《條例》，按照公正、公平、便民的原則，及時、準確地公開政務數據，是基本原則。除此之外，還應按照以下原則來進行界定。

1.開放為常態(tài)，不開放為例外原則

信息公開的基本原則是依法公開原則，這一條同樣適用于數據開放，《數據安全法》第41條規(guī)定“國家機關應當遵循公正、公平、便民的原則，按照規(guī)定及時、準確地公開政務數據。依法不予公開的除外”，其中就暗含了“開放為常態(tài)，不開放為例外”的原則?！耙婪ü_”中的“法”，為實定法，先需要由“法”來確立公開與不予公開的邊界，繼而再依“法”公開。但是我國當前處于全面法治建設時期，相較于其他國家較為成熟的數據開放制度，我國相關立法還處于起步階段，發(fā)展尚不成熟，立法有滯后現(xiàn)象，如果以“實定法”來確立公開的范圍，則必將阻礙我國法治政府、透明政府、開放政府、數字政府的建設。在現(xiàn)代民主參與和民主協(xié)商治理理念下，應當大力倡導公民參與政府治理、警務管理，主動將權力暴曬在陽光之下。因此，在厘定警察執(zhí)法數據開放范圍時，應當以“開放為常態(tài)、不開放為例外”為大的原則導向，堅持開放為常態(tài)，做到能公開的盡量公開，最大限度的壓縮暗箱操作的空間，最大程度滿足公眾的知情權，保障其表達權、參與權、監(jiān)督權的行使，保障數據社會價值的發(fā)揮。

凡是原則必有例外，警察執(zhí)法數據的豁免，簡言之就是警察執(zhí)法數據開放的例外。在人民當家作主的社會，人民是國家的主人，國家運行過程中產生的所有數據理應為人民所掌握，人民對此享有知情權。但是，基于社會管理的需要，部分數據如果予以公開，則勢必會影響國家運行安全與社會穩(wěn)定，則該部分數據可被豁免。該部分數據通常被認為可能會影響國家利益、公共利益、執(zhí)法與司法、第三方合法權益等而被豁免。警察執(zhí)法數據豁免的可能實體樣態(tài)如下：

(1)警務秘密。國家秘密是關系國家安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內只限一定范圍的人員知悉的事項。公安機關在執(zhí)行職務過程中會制作或獲取大量諸如涉及反恐活動、國家領導人安全保衛(wèi)等涉及國家利益的執(zhí)法數據。該部分數據通常是國家秘密在公安執(zhí)法領域的直接樣態(tài)，我們將其稱為警務秘密。該類警務執(zhí)法數據涉及到國家安全和國家利益，而公安機關的法定職責之一即為維護國家安全，因此該部分內容不應當予以開放。警務秘密的設定應當嚴格按照《保守國家秘密法》的規(guī)定，不宜將警務秘密作擴大解釋。

(2)商業(yè)秘密。公安機關在履行維護國家安全、維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動的法定職責過程中，可能會制作或者大量獲取涉及企業(yè)商業(yè)秘密的數據。該部分數據如果隨意公開，可能會被競爭對手知悉利用，對企業(yè)的市場競爭造成不利影響。出于保護該企業(yè)、提高公安機關執(zhí)法公信力、執(zhí)法權威的目的，公安機關對該部分數據在一般情況下應當不予開放。

(3)個人隱私。同理，公安機關在履行其法定職責過程中，制作、收集、保存了大量公民個人隱私。該部分執(zhí)法數據如果隨意公開，則可能會侵犯公民的隱私權。個人隱私一旦被泄露或者濫用，對公民個人可能造成難以彌補的物質損害和精神損害。因此，對涉及到公民個人隱私的警察執(zhí)法數據在一般情況下應當不予公開。

2. 利益衡量原則

開放與否的關鍵在于利益的取舍，即該執(zhí)法數據開放的利益與不開放的利益進行衡量比較，取獲益較大的做法。因此，本文嘗試從利益解構、利益衡量進行闡述。

(1)利益解構。警察執(zhí)法數據的開放，涉及到諸多方面的利益，分別梳理如下：就數據開放的法律關系來看，在數據的主動開放或者依申請開放方面，有數據開放者利益、數據使用者利益；就信息產生、流轉來看，有數據生產者利益、數據保存者利益、數據使用者利益；就社會來看，有國家利益、公共利益、第三方利益(個人隱私、商業(yè)秘密)等。

(2)利益衡量。利益衡量是指在上述利益存在沖突時，通過分析比較，確定利益保護的順序，以實現(xiàn)該行為利益最大化的過程。利益衡量的前提是利益沖突的存在。在警察執(zhí)法數據開放領域，存在以下利益沖突：①數據申請者利益與數據開放者利益沖突。如依申請開放，申請者可獲得利用數據方便生產、生活、科研等利益，而開放者則要面對嚴格依法行政、增加工作量等負擔，利益受損。②數據申請者利益與公共利益沖突。如公民申請重大、敏感案件或者使用公務槍支執(zhí)法數據的公開，可滿足申請者的監(jiān)督權，而警察執(zhí)法甚至司法有可能被輿論左右，從而產生“網絡審判”“輿論審判”等，影響執(zhí)法、司法的順利進行。③數據申請者利益與國家利益、第三人利益沖突。公民申請的執(zhí)法數據有可能涉及到國家秘密、第三人利益，如商業(yè)秘密、個人隱私等。④公共利益和國家利益、第三人利益相沖突。公共利益，如滿足公民的知情權可能會與保護國家秘密、保護第三人商業(yè)秘密、個人隱私相沖突。

有學者認為“申請人的特殊利益被公共利益所吸收，并為信息公開制度所忽略，在利益衡量中不作為考量因素。法定不公開的例外事項直接或者間接與公共利益相關聯(lián)。因此，無論公開還是不公開，公共利益都起到重要作用，利益沖突最終演變?yōu)榇龠M公開信息的公共利益和支持不公開信息的公共利益之間的博弈?！盵17]申請者利益、生產者利益、公開者利益都可以分別被促進開放的公共利益和支持不開放的公共利益吸收。因此，開放的公共利益包括：滿足公民知情權；滿足公民監(jiān)督權；滿足申請者生產、生活、科研等需要，即滿足申請者信息使用、利用權；促進科學決策；維護公安共全、社會穩(wěn)定；促進公安機關及其人民警察良好行政、公平公正執(zhí)法等。不開放的公共利益包括：保守國家秘密；保守商業(yè)秘密；保護個人隱私；保障社會安全穩(wěn)定；保證執(zhí)法和司法順利進行等。開放與否就在于此二者進行比較。

在一般情況下，需遵循前述“開放為常態(tài)，不開放為例外”的原則。一般情形下，當滿足公民知情權、監(jiān)督權、信息使用權、促進警察公平公正執(zhí)法等居于優(yōu)先地位時，應當將該數據開放。但也實行“一票否決”制，即雖然該數據的開放利益存在，但當其涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私時，有可能妨害執(zhí)法或者司法正常進行時，應當不予開放。這是因為，一般情形下，應當實現(xiàn)開放的價值，保護開放所涉的公共利益，但是一旦具備“否定因素”，即不開放的公共利益時，則應當將所涉“否定因素”優(yōu)先。究其原因在于，這些否定因素非常關鍵，如若一旦公之于眾，則會造成不可挽回的后果，如重大敏感案件的相關數據的公開，警察執(zhí)法會受到輿論干擾，還有可能受到破壞，從而得不償失。

利益衡量原則在于“一票否決制”，即一旦可能發(fā)生影響不開放所涉的公共利益，則應當對該數據不予開放，是“質”的比較而非“量”的比較。利益衡量原則是建立在“開放為常態(tài)，不開放為例外”的基礎之上的，對警察執(zhí)法數據的開放范圍確立起重要作用。

(二)構建體現(xiàn)數據治理特色的執(zhí)法數據開放制度

在信息公開制度基礎之上，應當構建體現(xiàn)鮮明數據治理特色的數據開放制度，這主要是從新型數據權利義務體系進行考察的?？梢哉f，作為新型數據權利義務體系，數據開放制度較信息公開制度，增加了行政主體的義務，特別是數據安全保護義務。

1.完善警察執(zhí)法數據分級分類制度

數據開放的前提是數據分級分類制度，完善的數據分級分類制度是做好數據開放的基礎，數據分類分級的主要作用是有利于對數據的種類進行準確的定位，以便數據后期處理工作的順利進行。警察執(zhí)法數據的分級分類應當遵循當前法律規(guī)定，進行細致分級分類。例如依據數據類型不同，分為人口類數據(戶政信息、門弄號牌、居住證等)，治安類數據(印章類、涉及集會示威游行、治安管理處罰、保安服務等)，交通類數據(年度罰款數額、交通違法數量等)，接處警類(接處警案件數量、類型、處置結果統(tǒng)計等)，刑事執(zhí)法類數據(刑事拘留人數、刑事犯罪類型等)。

以個人信息保護為例，針對個人信息保護，在按照《個人信息保護法》的規(guī)定做好匿名處理之外，[18]引入信息分類分級制度。個人信息分類研究頗豐，其中，有學者對涉及個人隱私的信息分類采取列舉和概括相結合的形式，即基于政府行政職能等方面的原因，把公民個人信息分為十一類，即個體辨識類、密碼類、個體特征類、家庭類、財產類、醫(yī)療類、人事類、通訊類、行蹤類、司法類、組織類；并按照信息公開后對當事人的影響分為不同級別，即高度、中度、輕度隱私關注以及不關注四個級別，以此實現(xiàn)個人隱私的保護。[19]

但是，僅僅基于上述隱私的分類分級顯然是不夠的。在公開案件中，也需要特別注意到個人信息主體的特殊性。結合《個人信息保護法》中關于保護個人信息的規(guī)定，結合利益衡量原則，四類群體應進行格外關注：(1)未成年人，未成年人歷來就屬于我國重點保護的特殊群體，對涉及到未成年人的個人信息應當格外注意，尤其是涉及到未成年人的違法行為信息、犯罪行為信息，應當出于保護弱勢群體的角度，謹慎保護其個人信息。(2)公務人員，公務人員因其從事公務活動，其行使公權力的行為應當受到廣泛的監(jiān)督，因此其個人信息的披露要多于普通群眾，即公務人員需要讓渡部分個人權利，以更好的參與社會管理、接收人民群眾的監(jiān)督。如需要公開其年齡、學歷、個人履歷、財產情況等與履職相關的信息，真正做到公開透明。(3)公眾人物，如上文提到的明星等，該類群體受關注程度高，一言一行都會形成強大的示范效應，尤其是年輕追星族的風向標，其應當受到嚴格的監(jiān)督。對于警察執(zhí)法過程中收集到的涉及明星違法犯罪的行為，應當適當披露，但不包括該明星的身體特征、個人嗜好、行蹤位置、婚姻狀況等個人信息。即就警察執(zhí)法信息來說，對普通群眾價值導向、行為引導等對公眾有所影響的信息，如交通違法信息、治安違法信息、犯罪信息等，應當適當披露。此種程度上，公共利益的實現(xiàn)優(yōu)先于該項個人隱私的保護。(4)特殊違法行為主體，如性犯罪案件中，性罪犯的信息應當被披露，以更好地保護普通群眾。以美國為例，美國于1996年克林頓總統(tǒng)簽署了聯(lián)邦《梅根法案》(Megan’s Law)，要求刑滿釋放或假釋的性罪犯出獄后，必須向警方登記住所，并公布給社區(qū)。2006 年美國國會又通過了《亞當·沃爾什兒童保護與安全法》(The Adam Walsh Child Protection and Safety Act)，明確規(guī)定需要登記性犯罪者的詳細信息，既包括DNA、指紋等個人生物信息，也包括駕駛證編號、社會保險號等個人隱私信息。居民可以通過指定網站公開查詢。性罪犯個人信息的披露有助于滿足公民知情權，知曉其所住社區(qū)的安全情況，提升群眾的安全感與滿意度。我國當前可適當引薦該披露制度，建立我國的性罪犯信息系統(tǒng)，更大程度上減少性犯罪，維護社會安全，提升人民群眾安全感。

2.充分落實行政主體的數據安全保護義務

公安機關作為公民信息的最大持有機關，需要遵守《數據安全法》《個人信息保護法》《網絡安全法》中對信息處理者義務之規(guī)定。要建立數據全周期的保護，即在采集、存儲、使用、傳輸、保管、披露、銷毀等數據處理階段，遵守法律義務和法律責任，例如處理個人信息必須僅限于法定目的，遵守告知通知義務、安全保障義務、合法合規(guī)處理義務等。更要特別需要遵守數據安全義務，制定公安機關內部操作權限與流程機制，完善個人信息分級分類管理機制，做好加密、去標識化等安全技術措施，明晰個人信息處理的權限級別設置，防止警察執(zhí)法數據泄露、篡改、丟失，做好數據安全，對于保衛(wèi)國家安全維護社會穩(wěn)定具有重大意義。

除此之外，應當額外注意以下：一是盡快確立統(tǒng)一的數據存儲、數據平臺系統(tǒng)選用標準，并且經選用的系統(tǒng)需經過嚴格的第三方測試，以確保數據安全，應采用公開的招投標方式選取第三方測試。二是應當盡快完善數據泄露之后，數據主體權利救濟的外部監(jiān)督機制，確立包括行政復議、行政訴訟、行政賠償在內的權利救濟機制。當前《個人信息保護法》規(guī)定了個人信息救濟權，但在實務中如何落實，目前還需要與民法中的隱私權保護、個人信息保護，以及行政法、刑事法律規(guī)范中的內容銜接?；诋斍熬靾?zhí)法數據開放通常被認定為行政活動，且為職務行為，因此建議將該類對數據權利主體的侵害納入到行政法的保護范疇，配套建立基于數據權的行政復議、行政訴訟、行政賠償的制度。[20]

3.充分利用大數據探求數據供需關系，實現(xiàn)數據開放的實用性

政府數據、警察執(zhí)法數據的開放在目前仍處于起步階段，數據開放到何程度，屬于摸著石頭過河的探索。但有兩個問題值得深思：一是何類人群有需求以及有何需求；二是政府應當如何作出回應，《條例》以及地方法規(guī)的回應是否足夠。以應用性為導向促進數據開放，已初步形成共識。[21]法律的實施效果固然與社會民眾的法律素養(yǎng)有關，但是亦應當著眼于關切其需要怎樣的法律。就警察執(zhí)法數據開放來看，筆者進行了抽樣調查，調查結果顯示，從警察執(zhí)法數據需求人群來看，一是普通大眾的需求，二是新聞媒體的需求，三是個案中特定對象的數據信息需求。個案中特定對象的數據信息需求可以通過特定對象的告知制度等來解決，信息需求容易鎖定。難點在于普通大眾與媒體的信息需求如何確定，大多時候二者需求可以歸為一致，普通大眾通常被新聞媒體裹挾，以此監(jiān)督公安機關公平、公正執(zhí)法，參與社會治理。例如被調查對象最想了解的有：本小區(qū)或轄區(qū)的治安形勢，如盜竊案件的數量，偷盜機動車的數量；轄區(qū)刑事案件數量；行政罰款數額；道路交通行政罰款數額；社會面安裝的視頻監(jiān)控的位置及用途；交通事故數量、高發(fā)時間、危害評估等數據。

但是不得不說，當前階段，抽樣調查已經不足以反映出民意，可以借助大數據，精準定位信息需求。這就需要大數據思維。政府擁有著大規(guī)模收集和分類數據的能力，其不能將思維只局限在少量的數據中。在公共治理過程中產生的大量數據通常能反映公眾真實需求，需要通過利用技術進行深入挖掘，以探求其中規(guī)律。公眾在網絡平臺或自媒體平臺上發(fā)布的信息，或者進行的搜索，往往都是公眾需求的真實反映，公安機關可以通過識別和分析這些信息，直觀準確地判斷公眾信息需求，然后在不違反法律政策框架內，及時調整信息公開的范圍，真正利用大數據實現(xiàn)科學治理。通過海量數據的分析，找準公眾信息需求點，如公眾有關警察執(zhí)法的關鍵字索引的大數據，可從一方面洞察一定需求，再結合其他大數據，在不影響“三安全一穩(wěn)定”以及不妨礙警察執(zhí)法活動順利進行的情況下，鎖定數據開放范圍。公安機關掌握的數據越多，得出結論的誤差就越小，甚至不存在誤差，如此實現(xiàn)供需相匹配，并且可以探索信息需求定位，為特定人群提供精準信息。