吳道霞

(中國人民公安大學法學院，北京 100875)

2020年頒布的《民法典》一大創(chuàng)新在于人格權的獨立成編，彰顯了《民法典》以人為本對公民人格權的關懷。《中華人民共和國人民警察法》(以下簡稱《人民警察法》)于1995年2月28日頒布實施，于2012年10月26日稍作修訂。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，《人民警察法》已經(jīng)不能適應社會快速發(fā)展的要求，需要對其再次修訂。鑒于此，公安部于2016年12月1日發(fā)布《人民警察法》修訂草案稿。該草案稿仍然存在民事權利規(guī)范的缺失和調解民間糾紛的具體制度缺失之弊端，這必然會導致人民警察執(zhí)法侵犯公民權利情形的發(fā)生以及警察民間糾紛調解無序后果。通過分析《人民警察法》引入具體民法規(guī)范的合理性和可行性，以《民法典》為視角，提出《人民警察法》修訂稿的具體修改建議。

一、《人民警察法》修訂的學者研究梳理

《人民警察法》修訂草案稿自發(fā)布以來，引起眾多學者探討，筆者搜集資料發(fā)現(xiàn)，很多學者從行政法角度、刑法角度、刑事訴訟法角度進行探討，經(jīng)梳理，相關研究成果如下：

有學者從《人民警察法》的定位方面進行研究。如李玉華、高源認為《人民警察法》應當定位為“人員法”進行研究，基于“人員法”的立法定位，應當理清《人民警察法》與警察法、警察組織法和警察行為法之間的關系，《中華人民共和國人民警察法( 修訂草案稿) 》中的一些內容應當予以調整。[1]周銘川認為《人民警察法》應當定位為綜合法，同時指出了《人民警察法》的修訂要與目前法律相銜接與融合，包括與刑法的銜接與融合，與刑事訴訟法的銜接與融合，與治安管理處罰法的銜接與融合。[2]

有學者從警察職責與義務方面進行研究。如賈建平認為，《人民警察法》沒有區(qū)分警察組織的義務與警察人員的義務，區(qū)分它們，需要適用警察公共原則和緊急性原則，刪除該法第21條的規(guī)定，明確規(guī)定警察的服務職責包括危難救助、保管遺失物和無人認領的財物、在緊急情況下輔助解決民事爭執(zhí)等。[3]師維認為，我國的警察立法，應突出警察的行政屬性。在警察積極行政功能、消極行政功能和協(xié)助其他行政功能上進行完整、合理的配置。在國家治理現(xiàn)代化背景下，把警察治理雙向度化、治理主體的多元化、治理手段的柔性化反映在警察立法中，進一步突出警察的民事屬性。[4]

有學者從警察權介入民間糾紛的角度研究。如楊宗輝、商瀑認為，由于對民間糾紛的界定模糊，導致警察權介入頻繁失度，而警察權介入糾紛過度限縮又容易引起失位，走出失度與失位需要明晰警察權介入的限度，進而對介入方式適當延伸。[5]

有學者從110接處警的范圍界定進行研究。王炎、汪進元認為《人民警察法》(修訂草案稿)沒有對110接處警加以規(guī)定，對危急警情和緊急警情的釋義不明晰。[6]

有學者從《人民警察法》修改的意義進行研究。如周章琪認為《人民警察法》的修改，將大力推進公安法治的不斷發(fā)展和進步。[7]

有學者從《人民警察法》修訂稿中有關武器使用條款進行研究。如楊彩霞認為《人民警察法》有關武器使用條款，需要從立法模式方面、執(zhí)法情形以及程序等方面進一步加以完善。[8]

有學者從警察法基本原則的角度進行研究，如程悅認為適時有效原則可以豐富警察法學理論，同時對實踐發(fā)揮著積極的作用。[9]有學者從刑事偵查權的角度研究，如何士青、張貞隆認為，要以《人民警察法》修訂為契機，對刑事偵查權的行使嚴格規(guī)范。[10]

有學者從結構、定位、條款的寫法角度研究，如高文英認為，《人民警察法》從結構、從定位以及從一些條款的寫法上，值得商榷。[11]有學者就《人民警察法》修訂稿的體系進行研究，如惠生武就宏觀定位、內容、結構等角度提出了自己的觀點。[12]有的學者從《人民警察法》還有很大的完善空間進行研究。如孫振雷認為，處理好三個關系，即《人民警察法》和其他部門法之間的關系、警察權行使和公民權益保障之間的關系和警察權和其他公權力之間的關系，就能為《人民警察法》的完善奠定必要的理論和立法基礎。[13]有的學者對警察法的修改提出幾點思考。如李元起認為，《警察法》的調整范圍應當包括設有警察的所有的國家機關和警察; 警察身份的確定應當根據(jù)編制類型、人事關系以及警務特征等綜合考慮; 對警察職權和非警察職權進行界定、對警務活動和非警務活動進行界定;對警察權進行合理的配置; 規(guī)定在中央統(tǒng)一領導下，地方享有自主權，對中央公安機關和地方公安機關進行法定“職權”的分工。[14]有學者從《人民警察法》與《刑事訴訟法》的關系進行研究。如熊秋紅認為，要從《人民警察法》與《刑事訴訟法》各自的原則、任務、程序等方面進一步理順，形成合力，實現(xiàn)保障人權，打擊犯罪，維護社會秩序的目的。[15]

通過梳理以上觀點，我們發(fā)現(xiàn)學界較少從《民法典》視角對《人民警察法》的修訂草案稿進行研究。本文從《民法典》視角研究草案稿，提出具體修改建議，對提高人民警察的執(zhí)法素質和執(zhí)法水平，從根本上有效規(guī)范人民警察執(zhí)法意義重大。

二、《人民警察法》(修訂稿)民法規(guī)范的缺憾

《人民警察法》一直以來缺少民法規(guī)范，而本次《人民警察法》修訂草案稿仍缺失體現(xiàn)民法精神的詳細規(guī)范，具體體現(xiàn)如下：

1.對公民權利缺乏明示規(guī)范

《人民警察法》一直沒有明確規(guī)定民事權利的條款，本次草案稿仍沒有做出規(guī)定?；貞睹穹ǖ洹穼袢烁駲啾Ｗo的極大關切，《人民警察法》(修訂稿)應增加對公民人身權和財產(chǎn)權保護的明確規(guī)定，并要明確列舉保護公民人身權、財產(chǎn)權的具體種類。長期以來，民警執(zhí)法時有侵犯公民權利的情形發(fā)生，究其原因是民警公民權利保護意識淡薄。例如，公安民警在執(zhí)法時對當事人態(tài)度惡劣、粗魯暴躁、惡語侮辱。這些行為從根本上侵犯公民的名譽權，違反了《民法典》規(guī)定。更為嚴重的是，實施侵權行為的民警很多對自己行為違法與否全然不知。再如，某市公安民警利用職權之便通過公安交通警察的綜合應用平臺獲取公民車輛信息提供給其他需要的個人或組織，殊不知這種行為已經(jīng)嚴重侵犯了公民個人隱私權以及個人信息權益。再如，2019年6月7日，某市某小區(qū)居民因為物業(yè)的漲價行為和物業(yè)之間發(fā)生糾紛，派出所接到報警后迅速出警，公安民警趕到后，強行將這些群眾隨警車帶到派出所。其本是一起民間糾紛，沒有觸犯《治安管理處罰法》和《刑法》，警方無權限制相關公民的人身自由。諸如以上，現(xiàn)實中公安民警執(zhí)法侵犯公民人身權和財產(chǎn)權的案件依然存在，屢禁仍存，這會嚴重影響人民警察的形象。

2.草案稿第12條過于籠統(tǒng)，不具有操作性

現(xiàn)行《人民警察法》并沒有賦予公安機關調解未引起治安管理行為的民間糾紛?！豆矙C關辦理行政案件程序》(以下簡稱《程序》)第178條第1款僅規(guī)定了公安機關的治安調解(1)《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第178條第1款規(guī)定：“對于因民間糾紛引起的毆打他人、故意傷害、侮辱、誹謗、誣告陷害、故意損毀財物、干擾他人正常生活、侵犯隱私、非法侵入住宅等違反治安管理行為，情節(jié)較輕，且具有下列情形之一的，可以調解處理：(一)親友、鄰里、同事、在校學生之間因瑣事發(fā)生糾紛引起的；(二)行為人的侵害行為系由被侵害人事前的過錯行為引起的；(三)其他適用調解處理更易化解矛盾的。對不構成違反治安管理行為的民間糾紛，應當告知當事人向人民法院或者人民調解組織申請?zhí)幚?。對情?jié)輕微、事實清楚、因果關系明確，不涉及醫(yī)療費用、物品損失或者雙方當事人對醫(yī)療費用和物品損失的賠付無爭議，符合治安調解條件，雙方當事人同意當場調解并當場履行的治安案件，可以當場調解，并制作調解協(xié)議書。當事人基本情況、主要違法事實和協(xié)議內容在現(xiàn)場錄音錄像中明確記錄的，不再制作調解協(xié)議書。”，第178條第2款對治安糾紛之外的民間糾紛明文禁止(2)《公安機關辦理行政案件程序》第178條第2款規(guī)定：“對不構成違反治安管理行為的民間糾紛，應當告知當事人向人民法院或者人民調解組織申請?zhí)幚?。”，同時，現(xiàn)行《人民警察法》又有“全心全意為人民服務”和“對公民提出解決糾紛的要求應當給予幫助”的規(guī)定(3)《人民警察法》第21條規(guī)定：“人民警察對于公民提出解決糾紛的要求應當給予幫助，對于公民的報警案件，應當及時查處。”第3條規(guī)定：“人民警察必須依靠人民的支持，……全心全意為人民服務?！保@就導致實踐中警察處理民間糾紛態(tài)度不一。目前，有的警察對報警民間糾紛出于案件升級考慮會調解，出于全心全意為人民服務的警察法規(guī)定會調解。而有的警察會基于《程序》第178條第2款規(guī)定不處理?，F(xiàn)實中警察對民間糾紛處理態(tài)度不一，都合乎法律規(guī)定，因為法律規(guī)定本身存在矛盾。也因此，此次修訂的《人民警察法》在第2章第12條明確規(guī)定：“公安機關依法履行下列職責：…… (十一)調解處理民間糾紛。”此次修訂的《人民警察法》較現(xiàn)行《人民警察法》的進步在于明確規(guī)定了公安機關調解處理所有民間糾紛，而不是僅限于引起治安案件的民間糾紛,此次規(guī)定擴大了警察調解民間糾紛的范圍，擴大至所有民間糾紛的調解，意義重大。(1)公安機關的威權性決定公安機關應當調解所有民間糾紛。百姓習慣有困難找警察，是因為對警察的權威認同，因此，警察應當處理所有接警民間糾紛，警察的處理很容易被當事人雙方接受和認可。(2)公安機關調解所接報警的民間糾紛的就地方便性決定公安民警解決所有民間糾紛更有優(yōu)勢。法院司法調解程序復雜、耗時耗力，而且需要交費，人民調解具有隨意性強、非正式、非專業(yè)性特征，尤其很多調解員是退休人員，調解不具有威權性，雙方履約效果差。警察調解能有效克服以上弊端，而且免費，大大提高了解決糾紛的速率。(3)公安機關解決所有報警的民間糾紛能省儉當事人訴累，節(jié)省時間，避免了案件因司法訴訟的久拖導致升級為治安和刑事案件的可能性，所以公安機關應當解決所有報警民間糾紛。(4)公安機關解決所有報警民間糾紛能促進社會秩序的盡快恢復和穩(wěn)定。民間糾紛的發(fā)生，破壞了平衡的社會秩序，公安機關就地、快速、高效、免費解決民間糾紛，使得被打破的社會秩序最快時間得以恢復。(5)公安機關處理所有報警的民間糾紛，解決了目前法院訴訟積累問題，有助于訴訟案件的分流。(6)公安機關對所有報警民間糾紛調解處理符合我國調解傳統(tǒng)。我國向來追求以和為貴，因此，調解歷來為百姓所接受和認同。(7)公安機關處理所有民間糾紛是社會發(fā)展必然結果。隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，民事糾紛案件會日益增多，因此，大量的民間糾紛的出現(xiàn)必然要求警察面對報警案件的處理問題。(8)公安機關處理所有民間糾紛是《民法典》公民權利保護的要求。公民向警察報警是因為權利受到侵害，警察調解民間糾紛就是對《民法典》公民權利保護的回應。(9)公安機關處理所有民間糾紛是警察職能發(fā)展的必然要求。隨著社會的發(fā)展，全世界范圍內各個國家的警察職能向服務職能轉變，服務尚且屬于警察職責，則調解民間糾紛更應當屬于警察職責，因為服務包括民間糾紛的調解。(10)本次修訂稿仍然有“全心全意為人民服務”的規(guī)定，既然如此，對報警所有民間糾紛作出處理就是當然。

因此，本次修訂稿將所有民間糾紛的調解均納入警察的職責，而不是僅限于治安調解，是一個非常大的進步。但是我們也發(fā)現(xiàn)《人民警察法》修訂草案稿的 “調解民間糾紛”過于粗獷，不利于警察民間糾紛的調解。筆者建議在草案稿中詳細引入調解民間糾紛的各項具體制度，讓警察調解民間糾紛有法可依。例如《人民警察法》修訂草案稿沒有對民警調解處理民間糾紛應當遵循的原則加以規(guī)定。這會導致現(xiàn)實中民警調解民間糾紛無章可循，偏袒一方損害另一方當事人的情形，無原則無限制的調解極易損害當事人合法利益。筆者認為民警處理民間糾紛必須遵守民法理念，以民法理念做指導，應當遵循當事人雙方意思自治原則、當事人雙方平等公平原則、當事人雙方等價有償和誠實信用原則以及民警在當事人之間處于中立原則等，只有這樣，人民警察處理民間糾紛才能尊重當事人的各項人格權和財產(chǎn)權。因此，在《人民警察法》修訂之際，對人民警察調解民間糾紛的原則要加以詳細規(guī)定才能真正實現(xiàn)《人民警察法》的立法宗旨。除了原則之外，在修改稿中還要增加警察調解民間糾紛其他具體制度的規(guī)定，包括增加警察調解民間糾紛的范圍、專門調解機構組建、調解費用、調解效力，調解激勵機制、監(jiān)督機制等，讓警察調解民間糾紛的規(guī)范更具體更具有可操作性，做到人民警察調解民間糾紛有法可依。

三、修訂稿引入民法具體規(guī)范的合理性和可行性

我們建議草案稿一方面引入公民權利的具體民法規(guī)范，另一方面我們建議對警察調解民間糾紛的各項具體制度加以明確具體規(guī)定。筆者認為警察法引入這些民法規(guī)范具有合理性和可行性，具備法理基礎。

(一)《人民警察法》與《民法典》具有內在邏輯目的的一致性

《人民警察法》和《民法典》的邏輯關系說明《人民警察法》引入民法規(guī)范具有合理性。《人民警察法》是規(guī)范人民警察權力的，而《民法典》是規(guī)范公民權利的?！度嗣窬旆ā泛汀睹穹ǖ洹芳扔袇^(qū)別又相互關聯(lián)。人民警察權力是指公安機關或人民警察按照國家相關法律法規(guī)規(guī)定的內容和程序，依法全面履行職責，具有強制性的權力。只有人民警察行使權力，才能發(fā)揮民警的職能，有效完成民警的任務。公民權利在我國《憲法》中有明確的規(guī)定(4)我國《憲法》第33條規(guī)定了公民享有法律規(guī)定的各項權利。我國《憲法》第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”。。我國《民法典》規(guī)定了自然人享有人身權利(5)我國《民法典》第990條規(guī)定：“人格權是民事主體享有的生命權、身體權、健康權、姓名權、名稱權、肖像權、名譽權、榮譽權、隱私權等權利。除前款規(guī)定的人格權外，自然人享有基于人身自由、人格尊嚴產(chǎn)生的其他人格權益?！薄９竦呢敭a(chǎn)權利主要包括物權、債權、繼承權、知識產(chǎn)權?！睹穹ǖ洹肺餀嗑帉ξ餀嘧隽嗣鞔_的規(guī)定，體現(xiàn)了對物權的重視和保護(6)我國《民法典》第二編對權利主體的物權加以保護，包括所有權等。。我國人民警察的職責在于保護公民權利免受侵害，人民警察在執(zhí)行職務中依法享有的權力源自于國家和公民授予，沒有公民的授權，就沒有人民警察權力。因此，人民警察負有保護公民人身權和財產(chǎn)權的職責義務，離開公民權利的保護，人民警察權的存在將毫無價值。由此看來，人民警察權力是由公民讓渡的，民警權力的行使目的在于保護公民權利，二者相輔相成存在內在目的一致性，在目的上兩者之間并不存在沖突與矛盾。

但是現(xiàn)實中仍有警察執(zhí)法侵犯公民權利情形。原因是民警執(zhí)法時，權利保護意識不強，觸碰到了《民法典》的底線邊界，當民警的執(zhí)法行為在民法邊界限度之內時，是合法執(zhí)法，超越《民法典》邊界的執(zhí)法就是侵犯公民權利的違法執(zhí)法。因此，對人民警察權力的這種擴張性必須加以約束，以保證警察權力始終處于邊界合法范圍內，而能夠要求民警始終處于執(zhí)法邊界范圍內的約束便是《民法典》中權利意識的規(guī)定。由此我們不難得出，人民警察行使權力并不意味著都是合法的，在公法領域合法，在私法領域不一定合法。例如在民警對盜竊者實施抓捕時，符合程序的抓捕本身是合法的，如若在抓捕過程中，對盜竊者施以暴力、口出惡語進行辱罵，便是違反《民法典》規(guī)定的抓捕，此時人民警察行使權力就超越了《民法典》邊界。民警在行使公權力時必須始終帶有公民權利保護的意識，否則即使不違反公法，也會因違反《民法典》而使民警無法實現(xiàn)規(guī)范執(zhí)法。因此，對人民警察公權力必須加以約束，使其在合法的框架下執(zhí)法，使其執(zhí)法行為始終在《民法典》的合理規(guī)制范圍內。守住《民法典》底線的人民警察執(zhí)法才可能全面規(guī)范執(zhí)法，離開《民法典》要求的民警規(guī)范執(zhí)法是不徹底的。

《人民警察法》規(guī)范的警察權力和《民法典》規(guī)范的自然人權利兩者之間具有目的上的一致性，但也存在客觀矛盾。人民警察行使權力是因為公民的違法行為，因此，民警要對違法者進行相應的人身或財產(chǎn)的限制，這種限制是完全合法的限制，此時人民警察權力和公民人身權利必然處于矛盾對抗狀態(tài)。但是，倘若公民沒有違法，或者雖有違法行為，但警察行使權力不當，此時人民警察權力和公民權利就處于一個不合理不合法的矛盾狀態(tài)。人民警察的權力在行使過程中具有伸縮性，當有公民違法時，民警采取強制措施，此時的執(zhí)法行為是合法的；當公民沒有違法行為時，警察權力應當處于收縮靜止的狀態(tài)，若人民警察權力在此時膨脹，“權力之手”伸入了不該伸入的領域，此時雙方的矛盾就不再是合理合法的，而是違法違規(guī)的。同時，即便公民有違法行為，但是倘若民警對違法行為采取不當措施，人民警察權力處于不該膨脹的狀態(tài)，此時的雙方矛盾也是違法違規(guī)的。因此，人民警察和公民之間的矛盾既可能是合法的矛盾，也可能是違法的矛盾，我們必須理清這對矛盾的關系。人民警察權力的動、靜狀態(tài)必須把握得恰到好處，合法、合適。[16]因此說，人民警察權力的行使必須有一個清晰的邊界，民警必須明白何時人民警察的權力應處于收縮狀態(tài)，何時應處于膨脹狀態(tài)，且膨脹得要準確和適度，不能有半點的模糊含混和絲毫的跨越，也就是說，人民警察的權力何時處于靜的狀態(tài)何時處于動的狀態(tài)，民警必須時刻把握精準。

由上述不難得出，《人民警察法》和《民法典》之間必然具有內在的邏輯關系。人民警察執(zhí)法必須遵守《人民警察法》以及其它相關法律的規(guī)定，例如《刑法》《刑事訴訟法》《行政法》；同時，人民警察行使權力必然也應遵守《民法典》的相關規(guī)定。警察法與民法之間具有內在邏輯的一致性，其核心實質都是保護公民財產(chǎn)權和人身權。[17]民警執(zhí)法的任務是“保護公民、法人和其他組織的合法權益”，這本身就是對公民民事權利保護的實質性體現(xiàn)?！度嗣窬旆ā泛汀睹穹ǖ洹废嗷ト诤稀⑾嗷ヅ浜?、相互銜接、缺一不可，共同發(fā)揮著保護公民合法權利的職能?？傊覀円环矫嬉吹健睹穹ǖ洹放c《警察法》之間具有的天然對抗性與矛盾性，同時也要看到二者之間在內在邏輯上的應然性。作為《民法典》的公民權利與作為《人民警察法》的人民警察權力固然是一對矛盾，但是它們之間也具有內在邏輯的應然性、統(tǒng)一性和一致性。因此，《人民警察法》引入民法規(guī)范，例如引入民事權利的規(guī)定，引入詳細的調解民間糾紛的具體制度的規(guī)定，具有必要性和合理性。

(二)《人民警察法》(修訂稿)暗含民法精神

筆者認為，《人民警察法》(修訂稿)引入具體民法規(guī)范具有可行性。我們通過分析發(fā)現(xiàn)，《人民警察法》修訂草案稿一定程度上蘊含了民法精神，雖然這些精神層面之體現(xiàn)是抽象的、不明示的、暗含的，缺乏現(xiàn)實人民警察執(zhí)法之操作性。但是，這樣的隱性的規(guī)范證明了明示的、具體的民法規(guī)范引入的合理性、必要性和必然性、可行性。草案稿暗含民法精神之體現(xiàn)梳理如下：

1.立法目的體現(xiàn)民法精神

《人民警察法》的立法目的是規(guī)范人民警察執(zhí)法，保障公安機關依法依規(guī)行使權力，提高人民警察素質。修訂草案稿中第1條規(guī)定的“建設高素質的人民警察隊伍”無疑是對民警民法素養(yǎng)的要求。試想一個民警如果沒有民法素養(yǎng)為基礎，那這個民警的執(zhí)法水平一定是低素質的，要求高素質的人民警察就是要求高民法素養(yǎng)的人民警察。因此，我們可以明確，離開民法素養(yǎng)，離開民法規(guī)范的指引，民警執(zhí)法將很有可能侵犯公民權利，違背《人民警察法》的立法宗旨與立法目的。同時，不規(guī)范的執(zhí)法行為會嚴重影響人民警察在社會公眾心中的形象，尤其在社會轉型期與自媒體蓬勃發(fā)展的今天，一個錄像一個視頻分秒時間迅速擴散，網(wǎng)絡輿情一觸即發(fā)，影響之大，不可小覷。

2.有關公安機關任務條款體現(xiàn)民法精神

修訂草案稿第3條規(guī)定:公安機關的任務是維護國家安全和社會穩(wěn)定，保護好公民、法人和其他組織之合法權益免遭損害，保護好公共財產(chǎn)利益，對各種違法和犯罪行為進行預防、制止和打擊。從這條規(guī)定可以看出，人民警察執(zhí)法的任務是“保護公民、法人和其他組織的合法權益”，體現(xiàn)了民法的精神實質，這與《民法典》之民事主體合法權益受保護之規(guī)定具有一致性。民事權利包括人身權利與財產(chǎn)權利，當民事主體合法權益遭受侵害時，公安民警可以依法給予及時的保護。我們知道，民法是其他部門法的前置法，倘若失去《民法典》關于公民、法人、其他組織財產(chǎn)權和人身權的基礎性規(guī)定，其他部門法如刑法、刑事訴訟法、行政法、人民警察法等都失去了存在的法律基礎。因此，草案稿第3條對公民、法人、其他組織合法權益的規(guī)定蘊含著很深的民法精神，是民法精神的實質體現(xiàn)。

3.有關“素質強警”的規(guī)定隱含對民法素質的要求

《人民警察法》修訂草案稿第5條規(guī)定：“人民警察隊伍建設應當堅持政治建警、素質強警、從嚴治警、從優(yōu)待警?！逼渲械摹八刭|強警”要求人民警察執(zhí)法需要具備一定的法律素養(yǎng)，低素質的民警執(zhí)法很大程度上會出現(xiàn)暴力執(zhí)法、越權執(zhí)法、違規(guī)執(zhí)法的現(xiàn)象，這種對于法律素質的要求一定程度上是對民法素養(yǎng)的要求。人民警察《民法典》素養(yǎng)的提高，必然伴隨著其執(zhí)法水平的提高，只有具備一定民法素質的執(zhí)法行為才可能談得上規(guī)范執(zhí)法，離開《民法典》談人民警察規(guī)范執(zhí)法是不徹底不全面的，離開《民法典》的人民警察執(zhí)法也根本不可能達到理想的規(guī)范執(zhí)法。

以上暗含的民法精神的規(guī)定說明警察法引入民法規(guī)范具有可能性和合理性。另外，此次修訂稿也有明確的規(guī)范，例如前文所述的修訂稿第12條 “公安機關依法履行調解處理民間糾紛的職責”的規(guī)定，這個明確的民法規(guī)范的引入更能證明警察法引入具體詳細的民法規(guī)范的現(xiàn)實可行性。因此，對警察法修訂稿要加以修改，明確引入公民權利規(guī)范，同時細化警察調解民間糾紛的各項規(guī)定，既有合理性也有可行性。

四、修訂稿具體修改建議

(一)增加民事權利條文的明確規(guī)范

針對草案稿中自然人民事權利規(guī)范之缺失，筆者建議，在《人民警察法》修改草案稿中明確加入對公民權利保護的各項規(guī)定。

聯(lián)合國《執(zhí)法人員行為守則》第2條對執(zhí)法人員執(zhí)行任務時對人的尊嚴的保護作了規(guī)定(7)聯(lián)合國1979年通過的《執(zhí)法人員行為守則》第2條規(guī)定：“執(zhí)法人員在執(zhí)行任務時，應當尊重并保護人的尊嚴，并且維護每個人的人權。”。這是執(zhí)法人員的私法權利的保護規(guī)定，我國警察執(zhí)法也應有保護公民權利的規(guī)定。不僅可以有效避免警察執(zhí)法侵權的發(fā)生，而且對于警察規(guī)范化執(zhí)法具有十分重要的意義。因此，筆者建議在《人民警察法》的修改草案稿中明確加入列舉性的規(guī)定，規(guī)定民警執(zhí)法不得侵犯公民的生命權、健康權、身體權、肖像權、隱私權、名譽權、榮譽權、人格尊嚴、人身自由權和財產(chǎn)權等。

現(xiàn)實中人民警察執(zhí)法侵權現(xiàn)象時有發(fā)生，具體而言：一是民警行政執(zhí)法侵權。如果不引入公民權利的具體規(guī)定，民警行政執(zhí)法時會發(fā)生侵犯公民權利情形。例如少數(shù)公安民警在行政執(zhí)法中無視百姓權利，亂收費、亂處罰現(xiàn)象多見，侵犯公民合法財產(chǎn)。甚至有的公安民警將收來的罰款據(jù)為己有，不按規(guī)定上繳國庫，將扣押的財產(chǎn)私分、侵占、據(jù)為己有。也有少數(shù)公安民警在行政執(zhí)法時狂妄自大、傲慢粗俗、滿口臟話侮辱當事人，侵犯公民名譽權。也有少數(shù)民警執(zhí)法時泄露了本該予以保護的當事人個人信息，如當事人家庭地址、電話號碼等，嚴重侵犯公民個人隱私。此外，民警行政執(zhí)行時不作為，見有危難不救，可能釀成嚴重的后果，嚴重者可能會侵犯公民的生命權。據(jù)此，民警行政執(zhí)法應時刻有公民權利保護意識，離開公民權利保護意識，民警的行政執(zhí)法行為無法達到規(guī)范合法的目的。

二是民警刑事執(zhí)法侵權。如果不引入公民權利的具體規(guī)定，民警刑事執(zhí)法時也會發(fā)生侵犯公民權利情形。例如，民警在刑事偵查過程中對于通緝、扣押、搜查等涉及到個人的財產(chǎn)隱私、個人信息隱私，檢查時涉及公民個人身體方面的隱私，涉及到人身自由、合法財產(chǎn)等方面的權利，需要在民法限度內加以保護。在刑事偵查中的搜查、檢查、扣押、通緝時要確保公民的隱私安全，不得擅自窺探、公布、傳播隱私；限制公民人身自由要依合法程序、在合法限度內；同時，財產(chǎn)權益的保護也要遵守《民法典》的各項規(guī)定。另外，民警采取拘傳、取保候審、監(jiān)視居住、刑事拘留等強制措施時，也要注意不得因為公民被拘傳、刑事拘留、監(jiān)視居住時部分權利被置于公權力的壓制下就隨意侵犯公民隱私權、傷害公民身體權、健康權。再者，民警對在羈押期間“涉嫌犯罪”的公民實施的打、罵、體罰等各種虐待手段，都是侵犯公民人身權的行為。民警在訊問犯罪嫌疑人時切忌施以言語或身體上的虐待，否則就是對公民健康權和身體權的侵犯，情形嚴重時甚至涉嫌刑訊逼供。

三是民警民事執(zhí)法侵權。如果不引入公民權利的具體規(guī)定，民警民事執(zhí)法時也會發(fā)生侵犯公民權利情形。目前民警是否有權處理民間糾紛，法律規(guī)定并不明確，各地民警處理態(tài)度不一，導致現(xiàn)實實踐中很混亂，有的民警接到民事案件報警因為“無法可依”而隨意處理，致使民警民事執(zhí)法侵權。筆者認為，民警應當處理民間糾紛，對于當事人雙方求助的所有民事案件，要在《人民警察法》中明確規(guī)定這是民警的職責，不能推卸，不能拒絕處理，同時在處理民間糾紛時民警要牢固樹立對雙方當事人權利保護的意識。

無論民警刑事執(zhí)法、還是行政執(zhí)法、抑或是民事執(zhí)法都離不開民法規(guī)范，民警執(zhí)法時只有與《民法典》相影相隨，執(zhí)法行為才能達到全面規(guī)范執(zhí)法的要求。立法上，對民警執(zhí)法過程中應當保護的各項公民權利若不加以明確規(guī)定，必然導致民警刑事執(zhí)法、行政執(zhí)法、民事執(zhí)法侵權問題。因此，筆者認為增加對各項民事權利的具體規(guī)定，不僅是合理必要的，更為民警高效、便捷、精準、迅速、規(guī)范執(zhí)法提供了準確的依據(jù)和保障。

(二)增加民警調解民間糾紛的原則性規(guī)定

民警處理民間糾紛應遵循“不告不理”、中立、自愿、公平的原則。如果不對民警調解民間糾紛的原則加以規(guī)定，可能會導致民警處理民間糾紛隨心所欲，偏袒一方，損害另一方合法權益的情形，有悖于民警民事調解的初衷。因此，筆者建議增加規(guī)定：民警調解處理民間糾紛要采取自愿、公平、誠實信用等原則。

(三)增加調解機構人員規(guī)定

《人民警察法》修訂要明確規(guī)定公安機關調解民間糾紛的機構及組成人員。不同于人民調解組織和法院調解，人們求助于公安機關調解民間糾紛，正是因為公安機關的權威性和可信任性，目的就是讓警察處理案件而不是讓警察委托人民調解委員會調解。因此，公安機關民事調解機構應為公安機關，才符合當事人報警的期望。

(四)增加免費調解的規(guī)定

《人民警察法》修訂應規(guī)定公安機關調解民間糾紛不收取任何費用，有別于司法訴訟的高昂訴訟費用。公安機關調解民間糾紛的快速、高效、免費彌補了法院訴訟浪費財力的缺陷。

(五)增加調解效力的規(guī)定

《人民警察法》修訂必須明確規(guī)定警察調解民間糾紛的效力，具有法律效力的調解協(xié)議不僅有利于雙方當事人的利益，而且能夠更好的樹立起公安機關的權威。

筆者認為可以賦予公安機關制作的調解協(xié)議以合同的效力，此調解協(xié)議不具有強制執(zhí)行力。建議構建法院工作人員進駐派出所機制，可以根據(jù)當事人的申請由派駐法官對協(xié)議進行效力確認，一經(jīng)確認，該協(xié)議具有與法院調解相同的效力，具有強制力。除因確有新的證據(jù)或理由出現(xiàn)，當事人不得隨意不履行協(xié)議內容。這樣的效力規(guī)定既不會對原有的糾紛調解體系造成沖擊，不會削弱法院作為我國審判機關的地位或權威，也能對雙方當事人產(chǎn)生適當?shù)募s束，使其不能在無正當理由的前提下隨意反悔。之所以建議法院派遣工作人員進駐派出所，而不是由當事人到法院申請司法確認是出于兩點考慮：(1)確立公安機關調解民間糾紛機制是便于當事人，提高糾紛調解的速率。若仍堅持由當事人到法院申請司法確認，則當事人所需耗費的時間、精力要成倍的增加。大部分當事人可能會出于回避麻煩的考慮放棄司法確認，導致一方當事人不履行或者不完全履行調解協(xié)議時，只能重新向法院起訴，這就相當于重復浪費司法資源，也沒有起到減輕法院調解壓力的目的。(2)由法院派遣專人進駐派出所，專門確認公安機關調解民間糾紛的效力，可以大大提高法院確認的速率，避免案件堆積。同時，法院在派遣工作人員的過程中，不需每個派出所派遣一名，只有保證每個公安分局設有一名即可。由專人確認調解協(xié)議的效力，也可以保障法院其他工作人員專心于訴訟案件，有利于整體提高法院的工作效率和判案質量。

調解協(xié)議在制定過程中必須滿足如下條件：(1)當事人之間完全自愿。調解協(xié)議的達成必須是基于雙方的自愿，而不能是一方迫使另一方或者公安機關脅迫一方當事人。(2)達成協(xié)議的雙方要具有完全民事行為能力。只有具備完全民事行為能力的當事人才是符合《民法典》規(guī)定的合法主體，才能合理、有效地處分自身的權益。(3)調解協(xié)議的內容符合法律、法規(guī)和不違背公序良俗。

(六)增加激勵制度的規(guī)定

《人民警察法》修訂要明文規(guī)定警察調解民間糾紛的激勵制度，調動公安機關調解民間糾紛的積極性，使其在調解的過程中更加積極、主動、耐心。公安機關考核規(guī)定應當關注兩點：一是在調解過程中當事人的自愿原則是否得到了充分的保障。二是要適當建立公安機關調解民間糾紛的回訪制度，通過回訪制度的設立能夠有效地評估公安機關的工作，保障當事人之間沒有就同一事實再次發(fā)生糾紛。在規(guī)定公安機關激勵制度時，應將公民投訴信和信訪件的數(shù)量列入考核指標。激勵制度包括物質和精神獎勵，如提供升職加分政策或給予現(xiàn)金獎勵等。適當?shù)募睿軌蛴行嵘窬ぷ鞯姆e極性和熱情。將民間糾紛調解工作與民警自身利益與榮譽相掛鉤，能夠幫助提升民警工作的責任感，使調解工作更加嚴謹，調解機制的作用得到更大程度的發(fā)揮。

(七)增加監(jiān)督制度的規(guī)定

公安機關調解民間糾紛并非公安機關的個人行為，而是公安機關執(zhí)法的一部分。規(guī)范的執(zhí)法行為有利于提高民眾對公安機關調解的信服度。故而，《人民警察法》(修訂稿)中應具體規(guī)定監(jiān)督制度，以保障實踐中公安機關能夠規(guī)范執(zhí)法。監(jiān)督的形式主要有：

一是上級公安機關的監(jiān)督。由于民間糾紛調解往往由派出所負責，故而，可以由上一級公安機關承擔起監(jiān)督的職能。上級公安機關可以通過查閱卷宗，隨機回訪等方式監(jiān)督，此監(jiān)督可以作為公安機關評選評優(yōu)的指標之一。二是法院工作人員的監(jiān)督。該監(jiān)督一方面會看調解協(xié)議的內容是否與國家法律的強制性規(guī)定相抵觸；另一方面可以詢問當事人是否是在完全自愿的情況下達成的協(xié)議。對于發(fā)現(xiàn)問題的，法院工作人員可以告知當事人并由其決定是否重新調解，以及是否由公安機關重新調解，當事人還可向法院及其他機構申請調解、仲裁或者訴訟。三是群眾的監(jiān)督。這里主要指的是當事人的監(jiān)督。當事人是調解活動中重要的參與人，也是整個調解過程的見證人。當事人對整個調解過程的感受是最直觀、真實的。當事人在調解的過程中，如果發(fā)現(xiàn)公安機關有不當行為，可以向民事調解室負責人反映或者向派出所的負責人反映。對監(jiān)督制度加以明文規(guī)定，能更好的督促、引導公安機關的調解行為。筆者認為，為了使公安機關調解民間糾紛機制發(fā)揮更大的功效，可以將監(jiān)督機制與激勵獎懲制度掛鉤，切實落實獎懲內容，使公安民警自覺、自愿地規(guī)范自身行為，最大限度發(fā)揮公安機關調解民間糾紛的社會效果。

重構公安機關調解民間糾紛制度，要把公安機關調解擴大到所有的民間糾紛的范圍，做到矛盾就地及時化解，體現(xiàn)“楓橋經(jīng)驗”的精髓，同時筆者建議單獨制定《公安機關調解法》，詳細構建公安機關調解民間糾紛的各項具體法律制度，讓公安機關調解民間糾紛有法可依和規(guī)范化。

五、結語

民警執(zhí)法侵犯公民權利情形的發(fā)生，會極大破壞人民警察在人民群眾心中的形象。為了全面實現(xiàn)人民警察執(zhí)法的規(guī)范化，首先，《人民警察法》修訂必須引入民事權利的規(guī)定，在《人民警察法》修改稿中規(guī)定：人民警察執(zhí)法不得侵犯公民的生命權、健康權、身體權、肖像權、隱私權、名譽權、榮譽權、人格尊嚴、人身自由權和財產(chǎn)權等，這樣明確規(guī)定才能警示人民警察執(zhí)法不要侵權。其次，在現(xiàn)有修改稿“警察調解民間糾紛”基礎上細化規(guī)定，包括增加警察調解民間糾紛的原則、人員構成、費用、調解效力、激勵機制、監(jiān)督機制等規(guī)定，使警察調解民間糾紛有細化的規(guī)定可遵守，以有效規(guī)范警察民間糾紛的調解行為。