許長青

引言

直至1997 年香港回歸祖國，英國對香港實(shí)施了長達(dá)150 多年的殖民統(tǒng)治。英國殖民統(tǒng)治對香港高等教育治理體系產(chǎn)生了極大影響，起源于英國殖民體系的香港高等教育治理隨著辦學(xué)目的、政府權(quán)力和權(quán)威及社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而變化，國家與高校的關(guān)系“松散”而又“緊密”。香港回歸祖國25 周年之際，總結(jié)香港高等教育治理體系的歷史變遷、反思香港高等教育治理體系特征、構(gòu)建與“一國兩制”相適應(yīng)的香港高校治理體系對營造香港良好的教育生態(tài)、促進(jìn)高等教育國際競爭力持續(xù)提升、推動(dòng)高等教育服務(wù)國家戰(zhàn)略需求，具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、問題的提出

國家主義脫胎于民族主義。國家主義伴隨著近現(xiàn)代意義上國家的誕生而興起，強(qiáng)調(diào)通過建立統(tǒng)一國家，實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立和人民幸福，提升和完善國家能力以應(yīng)對各種危機(jī)與挑戰(zhàn)。①張勝軍：《國家主義的歷史根源及其未來趨勢》，《人民論壇》2020 年第36 期。[英]約翰·亨利紐曼：《大學(xué)的理想》，徐輝等譯，杭州：浙江教育出版社，2003 年，第3 頁。國家主義往往與公平正義聯(lián)系在一起。約翰·羅爾斯（John Rawls）表示，主要社會(huì)制度統(tǒng)合于一個(gè)合作體系：所有公民在同一個(gè)法則下共同選擇正義原則并基于這些原則分配公民的基本權(quán)利和義務(wù)以及社會(huì)合作所產(chǎn)生的社會(huì)利益。②Rawls J.A Theory of Justice.Cambridge:The Belknap Press of Harvard University Press.1999,pp.10-47邁克爾·布萊克（Michael Blake）等學(xué)者提出民族認(rèn)同、國家強(qiáng)制、社會(huì)合作等不同解釋范式并主張“國家是唯一的正義規(guī)范性觸發(fā)器”。③Cohen J,Sabel C.“Extra Rempublicam Nulla Justitia？”.Philosophy&Public Affairs,Vol.34,Issue 2,2006，pp.147-175.布萊克最早提出“國家強(qiáng)制”（State Coercion）概念，通過國家強(qiáng)制，“我們在國家層面和同胞分享特殊的政治和法律制度”。④Blake M.“Distributive Justice,State Coercion and Autonomy”. Philosophy &Public Affairs,Vol 30,Issue 3,2001,pp.257-96.隨著民族國家的形成和發(fā)展，國家主義思潮通常體現(xiàn)為增強(qiáng)國家認(rèn)同感和民族自豪感，樹立國家在國內(nèi)的最高權(quán)力和在國際的獨(dú)立自主權(quán)利。⑤張勝軍：《國家主義的歷史根源及其未來趨勢》，《人民論壇》2020 年第36 期。這在維度上大致分為兩類：“以個(gè)人為參照系，國家主義是指在主權(quán)國家內(nèi)個(gè)人與國家的關(guān)系要以國家為中軸；以全球?yàn)閰⒄障担瑖抑髁x強(qiáng)調(diào)國際社會(huì)中主權(quán)國家與人類共同體的關(guān)系要以國家為中心”。⑥蔡拓：《全球主義與國家主義》，《中國社會(huì)科學(xué)》 2000 年第3 期。以個(gè)人為參照的國家主義立足國內(nèi)問題，強(qiáng)調(diào)國家擁有全面與至高的權(quán)力，其權(quán)威不可蔑視與侵犯，個(gè)人只有符合國家這一最高目的時(shí)才有地位和意義。⑦蔡拓：《全球主義觀照下的國家主義——全球化時(shí)代的理論與價(jià)值選擇》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2020 年第10 期。馬基雅維利（Niccolò Machiavelli）、霍布斯（Thomas Hobbes）和黑格爾（Georg Friedrich Hegel）等闡述和豐富了國家主義理論。以全球?yàn)閰⒄盏膰抑髁x立足國際問題，關(guān)注國家、全球定位與相互關(guān)系。斯科爾特（Jan Scholte）指出，國家主義“是指社會(huì)治理或多或少等同于領(lǐng)土官僚型國家政府的監(jiān)管運(yùn)作情況。所有社會(huì)規(guī)則的制定、實(shí)施、監(jiān)管和執(zhí)行都通過國家和國家間關(guān)系直接或間接發(fā)生”。⑧Scholte,J.A.Globalization:A Critical Introduction.London and New York:Palgrave Macmillan,2005,p.186.國家主義強(qiáng)調(diào)并堅(jiān)持國家在人類公共事務(wù)中的優(yōu)先性、首要性和權(quán)威性，也往往會(huì)導(dǎo)致國家主義失去理性約束，淪為片面、非理性國家主義甚至走向更極端的國家專制主義。⑨蔡拓：《全球主義觀照下的國家主義——全球化時(shí)代的理論與價(jià)值選擇》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2020 年第10 期。在反思國家主義的基礎(chǔ)上，理性國家主義應(yīng)運(yùn)而生。理性國家主義以國家主體為主導(dǎo)，但不排斥非國家主體的地位與作用，國家利益優(yōu)先但并不唯一。理性國家主義在堅(jiān)持國家權(quán)力合法性與權(quán)威性前提下，承認(rèn)國家權(quán)力向下和橫向擴(kuò)散，愿意與新的權(quán)力與權(quán)威對話、協(xié)商與合作。⑩蔡拓：《全球主義觀照下的國家主義——全球化時(shí)代的理論與價(jià)值選擇》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2020 年第10 期。理性的國家主義對構(gòu)建大學(xué)與國家之間的關(guān)系提供了一種新視角。

西方高等教育發(fā)展大致經(jīng)歷了中世紀(jì)大學(xué)、近代大學(xué)、現(xiàn)代大學(xué)三個(gè)階段。中世紀(jì)的紐曼（John Henry Newman）強(qiáng)調(diào)大學(xué)的目的不是“發(fā)現(xiàn)”，而是“保存和傳授普遍知識”。○1張勝軍：《國家主義的歷史根源及其未來趨勢》，《人民論壇》2020 年第36 期。[英]約翰·亨利紐曼：《大學(xué)的理想》，徐輝等譯，杭州：浙江教育出版社，2003 年，第3 頁。近代高等教育的一個(gè)重要功能就是鑄造民族國家政治文化統(tǒng)一體，形成民族認(rèn)同感，同時(shí)國家加強(qiáng)了對大學(xué)的控制?；舨妓辊U姆（Eric Hobsbawm）認(rèn)為“學(xué)校教育體系是形成民族的最有力武器”。①[英]安迪·格林：《教育、全球化與民族國家》，朱旭東等譯，北京：教育科學(xué)出版社，2004 年，第38 頁。有限自治與大學(xué)責(zé)任是現(xiàn)代大學(xué)的顯著特征。大學(xué)成為了“后工業(yè)社會(huì)軸心機(jī)構(gòu)”的同時(shí)，社會(huì)賦予了大學(xué)在人類發(fā)展、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)及文化、環(huán)境、消除貧困、暴力和歧視等問題上的巨大責(zé)任?！案叩冉逃鳛閲翌^等重要事業(yè)，其活動(dòng)原則必須符合國家需要和廣泛接受的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)?！雹赱加]約翰·范德格拉夫：《學(xué)術(shù)權(quán)力》，王承緒等譯，杭州：浙江教育出版社，2003 年，第12、95—99 頁。施萊爾馬赫（Schleiermacher）指出，“國家與大學(xué)旨趣不同，但大學(xué)獨(dú)立從事科學(xué)事業(yè)的同時(shí)也不能忽視為國家服務(wù)的職能”。③陳洪捷：《施萊爾馬赫論國家與大學(xué)》，《清華大學(xué)教育研究》2020 年第2 期。于是作為探究知識的“大學(xué)場域”發(fā)揮著雙重職能——出場職能和入場職能。一方面，大學(xué)圍繞知識權(quán)力發(fā)展起防御和抗干擾的學(xué)術(shù)機(jī)制；另一方面，大學(xué)需要接受社會(huì)的合理需求，大學(xué)發(fā)展充分反映國家、民族與社會(huì)的意志。④茹寧：《國家與大學(xué)關(guān)系的哲學(xué)分析》，南開大學(xué)2007 年博士學(xué)位論文，第64 頁。

香港高等教育脫胎于西方高等教育，回歸前的高等教育服務(wù)于港英政府，回歸后香港高等教育維持原有教育制度沒有產(chǎn)生大變和突變，而適應(yīng)國家需求、促進(jìn)香港高等教育融入國家發(fā)展大局成為一種必然，構(gòu)建與“一國兩制”相適應(yīng)的高等教育治理體系也成為一種歷史必然。港澳教育研究一直受到國內(nèi)外學(xué)界關(guān)注，已有較為豐富的研究成果。中山大學(xué)港澳數(shù)據(jù)庫、香港中央圖書館及歷史檔案館等擁有各類相關(guān)歷史文檔資料。本研究將基于理性國家主義視角，通過文獻(xiàn)閱讀和歷史檔案解密對歷史資料進(jìn)行深入探究并在此基礎(chǔ)上尋求突破點(diǎn)。

二、歷史變遷

香港高等教育治理的歷史變遷與香港高等教育不同發(fā)展階段相適應(yīng)。伯恩斯（John P.Burns）將香港高等教育劃分為四個(gè)階段：一個(gè)帝國的計(jì)劃、為香港建立大學(xué)、香港大學(xué)現(xiàn)代化、自治權(quán)之爭。⑤John P.Burns.“The State and Higher Education in Hong Kong”. The China Quarterly,Vol.244,Issue 12,2020,pp.1031-1055.吳福光將香港高等教育劃分為香港早期教育、香港高等教育培植、香港高等教育創(chuàng)立、香港高等教育再創(chuàng)立四個(gè)階段。⑥吳福光：《香港高等教育考察報(bào)告》，《高等教育研究》1987 年第3 期。榮萬城認(rèn)為香港高等教育可以分為萌芽期、開展期、戰(zhàn)后重建期、開創(chuàng)期、從精英到普及化五個(gè)階段。⑦容萬城：《香港高等教育：政策與理念》，香港：三聯(lián)書店（香港）有限公司，2002 年，第4 頁。這些研究均有其劃分的歷史依據(jù)，對推動(dòng)香港高等教育治理研究作出了貢獻(xiàn)。本研究基于歷史與現(xiàn)實(shí)考察，依據(jù)歷史“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”，力圖尋求香港高等教育階段論的新突破，并將香港高校治理的歷史變遷大致分為六個(gè)階段。

（一）1911～1941 年：香港高等教育的初創(chuàng)期

香港島上最早的教育是中國傳統(tǒng)私塾，1840 年緊隨英軍登陸而來的是教會(huì)傳教和辦學(xué)。這一階段教育的目的在于維持和強(qiáng)化殖民統(tǒng)治的意識形態(tài)，不重視培養(yǎng)原居民認(rèn)識自己的國家與民族觀念，一切以功利思想為依規(guī)，反映港英政府對啟發(fā)民智的漠視。⑧容萬城：《香港高等教育：政策與理念》，香港：三聯(lián)書店（香港）有限公司，2002 年，第21—22 頁。1905 年12 月15 日《香港郵報(bào)》刊文稱：“香港需要一所大學(xué)……為了英國的繁榮，這是一項(xiàng)值得的公共投資?！雹崛萑f城：《香港高等教育：政策與理念》，香港：三聯(lián)書店（香港）有限公司，2002 年，第144—145 頁。港英政府創(chuàng)辦香港大學(xué)的帝國計(jì)劃徐徐拉開。馬丁·卡諾伊（Martin Carnoy）認(rèn)為，“殖民主義下引進(jìn)的‘現(xiàn)代’教育機(jī)構(gòu)執(zhí)行著意識形態(tài)功能，使統(tǒng)治和剝削的過程看起來非常正常、不可避免甚至科學(xué)”。①Hayhoe,R.“China’s Universities and Western Academic Models”.Higher Education,Vol.18,Issue 1,1989,pp.51.“在這種情況下，受過中等及以上教育的少數(shù)精英被認(rèn)為是帝國主義國家經(jīng)濟(jì)和政治利益的天然盟友?！雹贖ayhoe,R.“China’s Universities and Western Academic Models”.Higher Education,Vol.18,Issue 1,1989,pp.51.20 世紀(jì)初，德國、法國和美國均尋求在中國產(chǎn)生影響，清華學(xué)院、圣約翰大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)在北京和上海建立。英國人“不甘示弱”，希望在中國建立一所英式大學(xué)以鞏固自身利益，增強(qiáng)影響力。③Hui,P.and Poon,H. Higher Education,Imperialism and Colonial Transition.Hongkong: Comparative Education Research Center,the University of Hong Kong,1999.香港第14 任總督盧吉（Frederick Lugard）推動(dòng)了這一計(jì)劃的實(shí)施，1911年香港立法局通過《香港大學(xué)法案》，香港大學(xué)正式成立。香港大學(xué)是大英帝國在遠(yuǎn)東的第一所大學(xué)，反映了英國殖民教育政策宗旨，即在遠(yuǎn)東地區(qū)獲得更大利益及政治影響力，確立了“為中國而立”的創(chuàng)校宗旨。1937 年，由港英政府委任的香港大學(xué)未來委員會(huì)指出，“香港大學(xué)的真正使命是培養(yǎng)來自全中國的學(xué)生。如果不堅(jiān)定地考慮到這一目標(biāo)，我們就不會(huì)滿足于其他任何具有持久價(jià)值的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！雹躍weeting,Anthony (Ed.). Education in Hong Kong pre-1841 to 1941: Fact and Opinion.Hong Kong: Hong Kong University Press.1990,pp.437-450.香港大學(xué)實(shí)施“精英教育”，開辦之初，招收了來自中國內(nèi)地、東南亞國家及香港的學(xué)生。學(xué)生大多來自經(jīng)濟(jì)較為富裕家庭，學(xué)業(yè)及英語成績突出，只有極少數(shù)來自草根家庭的學(xué)生憑借優(yōu)異成績而獲獎(jiǎng)學(xué)金。港大不重視培養(yǎng)華人精英階層的國家與民族認(rèn)同觀念，強(qiáng)調(diào)鞏固英國的殖民管治及其在東亞的政治利益和文化影響力，因而開辦的課程以實(shí)用學(xué)科為主，著重理工科而輕視人文學(xué)科。⑤盧一威、伍世杰、韓笑：《香港高等教育》，香港：中華書局（香港）有限公司，2016 年，第3 頁。正如阿里·馬茲瑞（Ali Mazrui）所言，這類大學(xué)“處于文化依賴結(jié)構(gòu)的頂峰，這是一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)與文化的融合體”。⑥Hayhoe,R.“China’s Universities and Western Academic Models”.Higher Education,Vol.18,Issue 1,1989,pp.49-85.

在高等教育治理上，在港英政府與香港大學(xué)的關(guān)系中，港英政府最關(guān)心的問題是遏制成本。港大建校之初的捐贈(zèng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，至20 世紀(jì)20 年代初，香港大學(xué)幾乎瀕臨破產(chǎn)。同時(shí)受到英國本土高等教育“紅磚大學(xué)”的影響，香港大學(xué)持續(xù)面臨財(cái)政危機(jī)。為確保大學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)，總督委任的一個(gè)委員會(huì)發(fā)布調(diào)查報(bào)告，建議削減香港大學(xué)教授職位，降低工資，廢除或嚴(yán)格削減教學(xué)部門，如商科和社會(huì)科學(xué)等。1923 年港英政府采取了更為直接的控制措施，對港大理事會(huì)人員組成進(jìn)行改組，由港督主持的香港大學(xué)改革委員會(huì)15 位指定成員共同組成，凸顯出港英政府在港大管理中扮演直接角色。為了吸引更多優(yōu)秀的英國學(xué)者到香港大學(xué)任教，英國政府更多地參與了大學(xué)人事決策。正如彼得·庫尼奇（Peter Cunich）所表明的，“盡管大學(xué)可以否決任命，但港英當(dāng)局政府（總督）有權(quán)通過挑選關(guān)鍵工作人員來塑造大學(xué)的未來”。⑦Chan Lau Kit-ching and Peter Cunich (Eds.). An Impossible Dream: Hong Kong University from Foundation to Re-establishment,1910-1950.Hong Kong:Oxford University Press,2002,pp.193-212.自1923 年始，港英政府“完全控制”了選拔過程，總督“作為中間人”處理每一次招聘活動(dòng)。至20 世紀(jì)30 年代，港英政府的教育管控角色由英國教育局和大英帝國大學(xué)局代理。港英政府為了加強(qiáng)意識形態(tài)控制及應(yīng)對民族國家主義興起，加強(qiáng)了對學(xué)校課程的控制，既包括大學(xué)課程，也包括由私人提供的教育課程。1913 年《教育條例》規(guī)定，香港幾乎每一所學(xué)校都要向教育署署長注冊并規(guī)定“使用任何看起來不受歡迎的書籍”都是非法的，這些規(guī)定旨在遏制學(xué)校中的中國民族主義，防止學(xué)校成為反殖民主義中心。①Law,Wing Sang. Collaborative Colonial Power: The Making of the Hong Kong Chinese. Hong Kong: Hong Kong University Press.2009,pp.72-73.《教育條例》規(guī)定在教育署署長領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立學(xué)校督察制度以確保校規(guī)得以貫徹執(zhí)行。從1948 年開始，港英政府實(shí)施更為嚴(yán)格的管控，試圖降低中國共產(chǎn)黨的影響力，總督誣稱這個(gè)組織“扭曲了年輕人思想”，②Marie Lall and Edward Vickers(Eds.).Education as a Political Tool in Asia.Abingdon:Routledge,2009,pp.83-101.禁止大學(xué)成員參加政治活動(dòng)。

（二）1942～1945 年：香港高等教育的停滯期

1941 年12 月至1945 年8 月的三年零八個(gè)月是香港歷史上日軍占領(lǐng)時(shí)期。日本占領(lǐng)香港后宣布成立軍政府，隨后設(shè)立總督府，取代港英政府對香港人民實(shí)行殘暴的戰(zhàn)時(shí)殖民統(tǒng)治。日本占領(lǐng)香港后將教育作為達(dá)到軍事和政治目標(biāo)的輔助工具，各級教育受到了嚴(yán)重削弱。僅有的兩所高等教育機(jī)構(gòu)——香港大學(xué)和羅富國師范學(xué)校被迫停學(xué)。戰(zhàn)爭爆發(fā)后，羅富國師范學(xué)校的大部分學(xué)生回到中國內(nèi)地繼續(xù)學(xué)業(yè)，其校園因戰(zhàn)時(shí)被征用為日本官員訓(xùn)練學(xué)校而被保存下來。香港大學(xué)被認(rèn)為在軍事和行政上對日本政府不會(huì)造成障礙，大學(xué)校園、設(shè)施、圖書基本得以保留，但教學(xué)科研活動(dòng)停頓。在高等教育治理上，日治政府停辦了兩所高等教育機(jī)構(gòu)，建立官立性質(zhì)的東亞學(xué)院取而代之。高等科的教育目標(biāo)主要是培養(yǎng)師資、銀行、社會(huì)機(jī)構(gòu)的高級職員；普通科主要培養(yǎng)一般事務(wù)、書記和文書人員等。日治政府對課程設(shè)置進(jìn)行管控，主要開設(shè)國語（日語）、修身公民、體育、音樂和商業(yè)等。這一時(shí)期日治政府以日語和日本文化為核心構(gòu)建起了一個(gè)相對完整的、體現(xiàn)日本殖民文化的教育體系，目的是收制香港社會(huì)，灌輸日本觀念和價(jià)值取向，建立所謂的“大東亞共榮圈”。③丁鋼：《日本殖民教育與香港》，《教育評論》2006 年第6 期。日本殖民統(tǒng)治形式更為外顯，香港高等教育進(jìn)入停滯期。

（三）1946～1990 年：香港高等教育的發(fā)展期

第二次世界大戰(zhàn)后香港由勞動(dòng)密集型工業(yè)向技術(shù)密集型轉(zhuǎn)型，對勞動(dòng)力的數(shù)量和質(zhì)量需求均有提升。此時(shí)的香港高等教育滿足不了工業(yè)轉(zhuǎn)型的需求，不少學(xué)生選擇到內(nèi)地或臺灣求學(xué)，接受內(nèi)地或臺灣教育。與此同時(shí)，戰(zhàn)后香港私立華文大專院校迅速發(fā)展，不少學(xué)生具有內(nèi)地及臺灣背景。港英政府擔(dān)心會(huì)培養(yǎng)反殖民主義思想，對私立院校存有戒心。1950 年港英政府首次認(rèn)識到香港本身需要一所大學(xué)，將有助于把中國文化納入殖民教育系統(tǒng)以遏制反殖民思想。1951 年《凱西克報(bào)告》（Keswick Report）提出，“香港高等教育應(yīng)該主要是滿足香港自身需要”。④Ng,Lun Ngai-ha Alice(Ed.).The Quest for Excellence:A History of the Chinese University of Hong Kong from 1963 to 1993.Hong Kong:Chinese University Press,1994,p.4.1960年富爾頓（Scott Fulton）向港督柏立基（Robert Black）提交《香港專上學(xué)院發(fā)展報(bào)告書》，建議以中文為教學(xué)語言建立一所新大學(xué)，旨在為香港的獨(dú)特地位服務(wù)，結(jié)合中西文化傳統(tǒng)發(fā)展現(xiàn)代學(xué)術(shù)。1963 年香港立法局通過《香港中文大學(xué)條例》，決定設(shè)立一所以中文為主授課語言的聯(lián)邦制大學(xué)。同年10 月17 日香港中文大學(xué)正式成立。1966 年、1968 年港英政府發(fā)表兩份《香港高等教育特別委員會(huì)中期報(bào)告書》，均聚焦于高等教育供給與人力需求及高等教育與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系，推動(dòng)高等教育發(fā)展。1967 年港英政府批準(zhǔn)嶺南書院注冊，1970 年香港浸會(huì)學(xué)院注冊為大專院校。1970 年創(chuàng)辦的私立香港樹仁學(xué)院因堅(jiān)持采取四年制課程而長期得不到政府資助，反映出港英政府以強(qiáng)制性手法推行英式三年學(xué)制發(fā)展香港高等教育。1972 年港英政府在工業(yè)專門學(xué)院的基礎(chǔ)上成立香港理工學(xué)院，開辦技術(shù)與實(shí)用科目的文憑與高級文憑課程，滿足香港工商業(yè)的人力需求。香港理工學(xué)院的誕生開創(chuàng)了香港高等教育雙軌制（Binary System）時(shí)代，即除了原有的兩所大學(xué)提供學(xué)位課程外，亦有非大學(xué)學(xué)位的文憑與高級文憑課程。20 世紀(jì)50 年代后期香港私立大學(xué)成為香港高等教育不可或缺的一部分，如新亞書院、崇基書院、聯(lián)合書院、浸會(huì)書院、珠海書院等。20 世紀(jì)80 年代中期以來，香港高校開始招收來自內(nèi)地的研究生，促使學(xué)生來源多樣化。

在高等教育治理上，港英政府繼續(xù)直接撥款給香港大學(xué)。1963 年香港中文大學(xué)成立后，港英政府考慮到兩校公平發(fā)展的必要性，遂改變大學(xué)撥款模式。1965 年教資會(huì)（UGC）成立并逐步承擔(dān)理工學(xué)院的撥款事務(wù)，進(jìn)而發(fā)展成為大學(xué)及理工教育資助委員會(huì)（UPGC）。1994 年所有受資助院校升格為大學(xué)后，恢復(fù)為大學(xué)教育資助委員會(huì)。在職能上，UGC 一方面擔(dān)當(dāng)起“緩沖區(qū)”角色，另一方面也是政府與大學(xué)溝通的橋梁，代表大學(xué)就提供研究經(jīng)費(fèi)等問題向政府游說。UGC 撥款給大學(xué)，如果大學(xué)未能按照撥款政策執(zhí)行，UGC 則將把這一表現(xiàn)納入日后撥款考量。在重大政策問題上，政府直接與大學(xué)溝通。20 世紀(jì)80 年代中期，因財(cái)政原因政府決定將普通本科學(xué)位學(xué)習(xí)年限標(biāo)準(zhǔn)化為三年，教育署或其代表直接咨詢各大學(xué)。雖然港大和港中大均反對這一舉措，但沒有取得成功。整個(gè)時(shí)期，英國對大學(xué)的定位集中在專業(yè)人員培訓(xùn)以滿足本地人力需求，而不是研究。20 世紀(jì)70 年代，多元化咨詢委員會(huì)不贊成港英政府研發(fā)支出，未能認(rèn)識到香港高校需要進(jìn)行科學(xué)研究的職能。在管治架構(gòu)上，二戰(zhàn)后港英政府首先對港大和其他大學(xué)的管治安排進(jìn)行了現(xiàn)代化改造，大大縮減獲委任為校董會(huì)成員的政府高級官員人數(shù)，取而代之的是由總督任命的商界和社區(qū)領(lǐng)袖，而總督依然是校監(jiān)。1950 年香港大學(xué)理事會(huì)由校長擔(dān)任主席，由大學(xué)財(cái)務(wù)司庫、港英當(dāng)局秘書、各學(xué)院院長及總督委任的9 名人士組成。從1967 年起，港英政府用自己任命的人員取代校長擔(dān)任理事會(huì)主席并逐步擴(kuò)大理事會(huì)規(guī)模，至20 世紀(jì)80 年代中期，理事會(huì)成員約36 人，其中7 人由總督任命。港英政府通過立法、教育督察和規(guī)定考試內(nèi)容等方式對大學(xué)進(jìn)行管治。政府對大中小學(xué)課程進(jìn)行控制確保教育非政治化，尤其是歷史科，致使大多數(shù)香港學(xué)生沒有接受過有關(guān)1840 年后中國歷史的正規(guī)教育。

（四）1991～1997 年：香港高等教育的擴(kuò)張期

20 世紀(jì)80 年代后期的香港經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)型，港英政府認(rèn)為，社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型后經(jīng)濟(jì)增長會(huì)更加突顯高科技產(chǎn)業(yè)的重要性，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型急需高質(zhì)量人才，高等教育必須把提高人才培養(yǎng)質(zhì)量提上議事日程。在社會(huì)各界的支持下，開建香港第三所大學(xué)的倡議應(yīng)運(yùn)而生。1986 年港英政府選定新界清水灣興建香港科技大學(xué)。1988 年香港科技大學(xué)注冊成功，1991 年10 月正式建成。香港科技大學(xué)的成立適應(yīng)了時(shí)代需求，開啟了香港高等教育擴(kuò)張期。香港高等教育規(guī)模擴(kuò)張主要表現(xiàn)為：一是增加香港大學(xué)、中文大學(xué)、科技大學(xué)及香港理工學(xué)院、城市理工學(xué)院、浸會(huì)學(xué)院的學(xué)額。①容萬城：《香港高等教育：政策與理念》，香港：三聯(lián)書店（香港）有限公司，2002 年，第49—53 頁。正如一位大學(xué)高級管理人員所指出的，“大學(xué)理事會(huì)支持香港大學(xué)人力資源管理政策的現(xiàn)代化，這些政策受到1991 年香港科技大學(xué)（HKUST）成立的鼓舞”。②John P.Burns.“The State and Higher Education in Hong Kong”. The China Quarterly,Vol.244,Issue 12,2020,pp.1031-1055.與勉強(qiáng)支持港大和港中大不同，港英政府熱情支持以麻省理工學(xué)院和加州理工學(xué)院為標(biāo)桿而建立的香港科技大學(xué)。港科大是一個(gè)強(qiáng)有力示范，它說明香港能做什么以及兩所早期大學(xué)未能做什么。①John P.Burns.“The State and Higher Education in Hong Kong”. The China Quarterly,Vol.244,Issue 12,2020,pp.1031-1055.二是統(tǒng)一大學(xué)學(xué)制，按照1988 年《教統(tǒng)會(huì)第三號報(bào)告書》建議，包括香港中文大學(xué)在內(nèi)的所有大學(xué)及大專院校均采用三年學(xué)制。三是1990 年成立香港學(xué)術(shù)評審局，實(shí)施院校評估與課程評審。四是通過升級理工學(xué)院和城市理工學(xué)院來擴(kuò)大大學(xué)學(xué)額并通過確定大學(xué)的角色及競爭來提高學(xué)術(shù)水平。1993—1994年間，理工學(xué)院、城市理工學(xué)院、浸會(huì)學(xué)院成功通過評審，升格為大學(xué)。香港學(xué)子獲得了更多的升學(xué)機(jī)會(huì)，香港高校入學(xué)率于1994 年達(dá)到15%，高等教育進(jìn)入大眾化。五是嶺南大學(xué)成為政府資助院校并于1995 年獲得評審?fù)ㄟ^，升格為大學(xué)。六是1997 年香港公開進(jìn)修學(xué)院改名為香港公開大學(xué)，成為香港最多學(xué)生就讀學(xué)位課程的院校。七是1992 年五所師范學(xué)院合并為香港教育學(xué)院并于1996 年成為教資會(huì)資助院校，2016 年升格為香港教育大學(xué)。

在高等教育治理上，港英政府繼續(xù)實(shí)施“積極不干預(yù)”的間接治理模式。1991 年港英政府成立研究資助委員會(huì)，分配競爭性資金給大學(xué)，敦促大學(xué)成為具有全球競爭力的教學(xué)和科研機(jī)構(gòu)，并繼續(xù)通過大學(xué)資助委員會(huì)為香港公立大學(xué)制定學(xué)生人數(shù)、學(xué)生來源和學(xué)費(fèi)政策并鼓勵(lì)大學(xué)滿足當(dāng)?shù)厝肆π枨?。?993 年起，教資會(huì)撥款開始與大學(xué)績效掛鉤。有人形容教資會(huì)在這段時(shí)間內(nèi)是一支“能夠塑造”大學(xué)學(xué)術(shù)架構(gòu)、機(jī)構(gòu)發(fā)展、教學(xué)研究及管治的日益強(qiáng)大的外部力量。教資會(huì)“堅(jiān)持品質(zhì)、業(yè)績、問責(zé)和財(cái)政透明，界定了大學(xué)自治限度，并為在一個(gè)“談判自由”或“監(jiān)管自治”的體系中監(jiān)管大學(xué)提供了強(qiáng)有力的理由。②Gerard A.Postiglione and Jisun Jung (Eds.). The Changing Academic Profession in Hong Kong.Switzerland：Springer International Publishing AG,2017,pp.47-49.這一時(shí)期，在香港回歸祖國的過程中，香港沒有對“去殖民化教育”進(jìn)行過努力，英語仍為精英學(xué)校和大學(xué)授課語言。至1996 年，殖民教育體制的結(jié)構(gòu)、規(guī)范和進(jìn)程呈現(xiàn)一種后殖民時(shí)代特征。為日后能在中國產(chǎn)生更為持久的觀念遺產(chǎn)，港英政府利用“過渡期”對香港已有的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、教育制度等作出諸多重大改革。一方面，英國企圖在港英政府統(tǒng)治香港的最后時(shí)間塑造有利于英國統(tǒng)治形象的“政績”，以實(shí)現(xiàn)“光榮撤退”的目的；另一方面，又要在力所能及的范圍內(nèi)盡可能為香港回歸中國后的政府管治埋下“禍根”，其中包括將高度集權(quán)的政府變?yōu)橛邢迿?quán)力的“小”“弱”政府，以此使政府在有限治理能力下，無法有效處理各種社會(huì)矛盾。

（五）1998～2019 年：香港高等教育的改革期

1997 年香港回歸祖國。根據(jù)基本法，中央授權(quán)特別行政區(qū)在教育領(lǐng)域?qū)嵭凶灾?，但中央期待香港高等教育能承?dān)一個(gè)重要角色，即發(fā)揮貢獻(xiàn)國家發(fā)展和促進(jìn)香港社會(huì)穩(wěn)定的作用，香港高校應(yīng)該是一個(gè)將愛國主義傳遞給香港青年精英的機(jī)構(gòu)。回歸后特區(qū)政府采取了一些措施，使香港更緊密地與內(nèi)地開展合作交流，融入國家發(fā)展大局。1998 年至1999 年，香港中小學(xué)試圖用母語取代英語教學(xué)，當(dāng)時(shí)75%的中學(xué)開始用廣東話教學(xué)，而1994 年只有20%。但家長擔(dān)心孩子的就業(yè)前景，該政策最終沒有繼續(xù)執(zhí)行。1999 年香港教育開始進(jìn)行包括目的、結(jié)構(gòu)、課程、考試、教師等內(nèi)容的全方位改革，涉及教育體系內(nèi)部幾乎每一個(gè)部門。③程介明：《香港教育改革：理念、設(shè)計(jì)與實(shí)施》，《港澳研究》2014 年第3 期。2008 年香港高校本科學(xué)位實(shí)施四年制，這有助于香港與內(nèi)地學(xué)制保持一致。2010 年特區(qū)政府采取措施，試圖設(shè)立“德育及公民教育科”以培養(yǎng)學(xué)生包括國民身份認(rèn)同在內(nèi)的價(jià)值觀和態(tài)度。2012 年多方因素導(dǎo)致發(fā)生“國民教育風(fēng)波”，國民教育被迫宣布暫停。這一時(shí)期隨著中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和香港與內(nèi)地的緊密結(jié)合，香港高校向內(nèi)地尋求發(fā)展，知名高校開始在內(nèi)地設(shè)立學(xué)位課程、校區(qū)、研究機(jī)構(gòu)和臨床醫(yī)院等，邀請內(nèi)地的國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行合作并共同申請中央政府的研究經(jīng)費(fèi)。1998 年香港高校開始直接從內(nèi)地招收學(xué)生。粵港澳三地高校通過校際間簽訂合約舉辦聯(lián)合培養(yǎng)本科生計(jì)劃項(xiàng)目、本科生交換項(xiàng)目、合作成立辦學(xué)機(jī)構(gòu)或科學(xué)研究機(jī)構(gòu)等，如香港中文大學(xué)（深圳）、香港浸會(huì)大學(xué)珠海國際聯(lián)合學(xué)院等。在勞動(dòng)力市場上，獲得海外研究生學(xué)位的內(nèi)地教學(xué)科研人員越來越多地被聘用，尤其是科學(xué)、技術(shù)、工程、數(shù)學(xué)、商業(yè)和經(jīng)濟(jì)及醫(yī)學(xué)等領(lǐng)域畢業(yè)生，促進(jìn)了香港高校教學(xué)科研人員的多元化發(fā)展。至2017 年，港大34%的學(xué)術(shù)人員來自內(nèi)地，科大39%的工程人員來自內(nèi)地。①John P.Burns.“The State and Higher Education in Hong Kong”. The China Quarterly,Vol.244,Issue 12,2020,pp.1031-1055.

在高等教育治理上，特區(qū)政府采用的“監(jiān)管型大學(xué)治理模式”處于相對弱勢地位。歷次社會(huì)運(yùn)動(dòng)中香港教師對學(xué)生的煽動(dòng)與蠱惑，顯示出特區(qū)政府對大學(xué)管控乏力、大學(xué)自治與教育行業(yè)自治失衡狀況。香港回歸后，高等教育理念與英國殖民統(tǒng)治時(shí)期保持了高度連貫性，同時(shí)由于全球化思潮沖擊，香港高等教育理念更趨多元化；高等教育長期致力于培養(yǎng)立足香港、面向全球的“世界公民”，對國家觀念強(qiáng)調(diào)不足；反中亂港勢力長期把持教育界，“港獨(dú)”思潮蔓延滲透教育領(lǐng)域；香港“黃師”不實(shí)施愛國主義教育，反而實(shí)施“仇恨教育”。由于整個(gè)教育生態(tài)的惡化，這一時(shí)期的“大學(xué)自治”走向極端：部分香港高校學(xué)生會(huì)在校園里創(chuàng)辦學(xué)生刊物討論香港的政治改革，出現(xiàn)了校園“港獨(dú)”活動(dòng)；部分學(xué)術(shù)人員打著“學(xué)術(shù)自由”旗號，參與和領(lǐng)導(dǎo)了一系列變形、變樣、變質(zhì)的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，如2012 年“國民教育風(fēng)波”、2014 年非法“占中”運(yùn)動(dòng)、2016 年“旺角暴動(dòng)”、2019 年“修例風(fēng)波”等。大學(xué)未能及時(shí)處理非法“占中”等示威活動(dòng)及“港獨(dú)”學(xué)生。立法會(huì)議員指責(zé)時(shí)任校長馬斐森“打著學(xué)術(shù)自由幌子危害國家安全”。②John P.Burns.“The State and Higher Education in Hong Kong”. The China Quarterly,Vol.244,Issue 12,2020,pp.1031-1055.

（六）2020 年至今：香港高等教育的新發(fā)展期

2019 年2 月《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》出臺，香港高校抓住歷史機(jī)遇，拓展高校發(fā)展的辦學(xué)空間，融入國家發(fā)展大局。香港8 所研究型大學(xué)除香港教育大學(xué)外，均已或正在大灣區(qū)建設(shè)新校區(qū)。香港科技大學(xué)（廣州）加快建設(shè)中，香港城市大學(xué)擬在東莞、香港理工大學(xué)擬在佛山、香港大學(xué)擬在深圳拓展校區(qū)。港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活躍，一批港澳青創(chuàng)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)入駐灣區(qū)。2020 年6 月全國人大常委會(huì)通過《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》，香港特區(qū)政府同時(shí)刊憲公布實(shí)施。香港國安法對新形勢下堅(jiān)持和完善“一國兩制”制度體系，維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，確保香港長治久安和長期繁榮穩(wěn)定，具有重大意義。不僅嚴(yán)厲懲治危害國家安全的違法犯罪行為，確保了香港高校政治自由、公民自由、學(xué)術(shù)自由，恢復(fù)了大學(xué)正常的教學(xué)科研秩序，也確保了香港高校在全球的學(xué)術(shù)影響力與競爭力。

在高等教育治理上，特區(qū)政府全面落實(shí)“一國兩制”方針，加強(qiáng)對包括高等教育在內(nèi)的教育管理，著力加強(qiáng)“一國兩制”教育、基本法教育、愛國主義教育、國家認(rèn)同教育、法治教育，高校亂象得到整治，教育回歸本質(zhì)。社會(huì)環(huán)境及世界局勢影響著香港，香港高校深嵌于社會(huì)之中并得到不斷調(diào)適。新發(fā)展階段香港高校的管治結(jié)構(gòu)需要進(jìn)行根本性變革。一方面，教育具有主權(quán)屬性，單純依靠特區(qū)政府已無法承擔(dān)教育在構(gòu)筑國家認(rèn)同中的重大責(zé)任，中央政府必須行使全面管治權(quán)，加強(qiáng)香港教育的頂層設(shè)計(jì)，監(jiān)督特區(qū)政府落實(shí)高等教育治理的主導(dǎo)權(quán)。另一方面，香港教育具有自主性，特區(qū)政府承擔(dān)著高等教育管治的憲制責(zé)任和主體責(zé)任。中央全面管治權(quán)與特區(qū)高度自治權(quán)構(gòu)成香港高校治理不可分割的兩個(gè)方面。

三、基本特征

香港高校治理體系的形成與發(fā)展中，政治、經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境因素起到了重要作用。與環(huán)境相適應(yīng)，香港高等教育治理體系的歷史變遷呈現(xiàn)多重特征。

（一）國家控制發(fā)展方向

弗萊雷（Paulo Freire）基于教育與政治之間的關(guān)系曾旗幟鮮明地提出“教育即政治”。①[巴西]保羅·弗萊雷：《被壓迫者教育學(xué)》，趙友華、何曙榮譯，上海：華東師范大學(xué)出版社，2014 年，第87 頁。英國對香港高等教育進(jìn)行了長期管治，殖民統(tǒng)治時(shí)期高等教育治理體系旨在適應(yīng)英國國家需求，香港高等教育治理本質(zhì)上體現(xiàn)了國家對高等教育發(fā)展方向的控制。在教育理念上，20 世紀(jì)60 年代，港英政府時(shí)期包括高等教育在內(nèi)的香港教育形成了保守主義和反共產(chǎn)主義傳統(tǒng)，這種教育理念為此后數(shù)十年的教育奠定了基調(diào)。②康玉梅：《“一國兩制”下香港特別行政區(qū)的國民教育與國家認(rèn)同》，《環(huán)球法律評論》2018 年第2 期。港英時(shí)期的高等教育強(qiáng)調(diào)“去政治化”，實(shí)質(zhì)上“去政治化”僅僅是港英政府控制民族主義、共產(chǎn)主義等革命思想發(fā)展的政治手段?？v觀香港高等教育治理史，我們可以明顯地發(fā)現(xiàn)，港英教育絕不是中立的，而是服務(wù)于英國，具有極強(qiáng)的政治性、國家性與欺騙性。在教材上，港英政府教育管理部門成立教學(xué)大綱和教科書委員會(huì)，審查中文、歷史等教材，避免政治話題和敏感事件，排除中國歷史教育。在教學(xué)語言上，香港高等教育長期實(shí)行“重英輕中”政策，強(qiáng)調(diào)英語教育而淡化中文教育。在人才培養(yǎng)上，港英政府一貫提倡“精英”教育，將教育經(jīng)費(fèi)及資源集中提供給少數(shù)華人子弟，培養(yǎng)一批忠于或認(rèn)同英國制度并主張維持英國對香港統(tǒng)治的高層人士。在資格認(rèn)定上，香港高等教育“英聯(lián)邦”至上，專業(yè)資格與學(xué)歷認(rèn)可以“英聯(lián)邦”為界線，即使世界上知名度高的大學(xué)所頒發(fā)的學(xué)位，也不易獲得承認(rèn)。③熊素珍、劉良桂：《“97 回歸”與香港高等教育態(tài)勢試析》，《廣西民族學(xué)院學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)報(bào)）1997 年第2 期。

（二）政府“積極不干預(yù)”

西方各國高等教育治理與本國的政治體制高度相關(guān)，如法國的中央集權(quán)制、德國的分權(quán)型治理模式、英國的“政治不干預(yù)主義”中介組織監(jiān)管模式。積極不干預(yù)主義與保守的財(cái)政哲學(xué)是英國監(jiān)管體制（Regulatory regime）的核心思想，體現(xiàn)為高等教育體制一直以其強(qiáng)有力的中間層協(xié)調(diào)國家控制與院校自主之間的關(guān)系。這個(gè)中間層就是大學(xué)撥款委員會(huì)，它是一個(gè)性質(zhì)上不隸屬于政府的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，成員來自高校、工商界，并由政府與大學(xué)撥款委員會(huì)主席協(xié)商任命。大學(xué)撥款委員會(huì)在政府和大學(xué)之間起到緩沖器作用，幫助大學(xué)維護(hù)自主權(quán)，同時(shí)反饋大學(xué)與政府的需求。香港高校治理移植英國模式，被視為監(jiān)管型國家（Regulatory state）理論的實(shí)踐。長期以來香港特區(qū)政府以不干預(yù)市場和自由放任政策作為其公共行政和社會(huì)服務(wù)的管治取向。香港高等教育體系主要由兩部分組成：核心部分為教資會(huì)資助的學(xué)士學(xué)位課程體系，政府在財(cái)政支持上扮演相對積極的管治角色；補(bǔ)充部分為本地和海外教育機(jī)構(gòu)提供的各級自資課程體系，以市場化運(yùn)作模式為主。兩種模式政府均通過中介機(jī)構(gòu)的協(xié)助對高等教育機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)進(jìn)行調(diào)控及質(zhì)素評估檢驗(yàn)，香港特區(qū)政府的角色主要體現(xiàn)為調(diào)整者而非直接管控者。①莫家豪、韓笑：《尋求有效的大學(xué)治理：香港經(jīng)驗(yàn)及其反思》，《中國高教研究》2016 年第8 期。

（三）大學(xué)自治與社會(huì)問責(zé)

香港的學(xué)術(shù)文化建基于香港的殖民統(tǒng)治歷史，既包含了西方學(xué)術(shù)自由的概念，也包含了中國儒家思想的影響；既移植了英國傳統(tǒng)高等教育治理模式，又吸納了美國高等教育市場化治理模式。港英政府和特區(qū)政府通過大學(xué)資助委員會(huì)對院校實(shí)行財(cái)政資助，間接地施加影響，大體上只求在幾個(gè)重要環(huán)節(jié)上確定教育發(fā)展的方向，即要求院校尊重建制、遵從法制規(guī)范、確定招生數(shù)及每年學(xué)額的增長率、開設(shè)新的專業(yè)科系、合理開支教育經(jīng)費(fèi)等。港英政府和特區(qū)政府按法律程序行事，保證高校享有的自治權(quán)。②吳福光：《香港高等教育考察報(bào)告》，《高等教育研究》1987 年第3 期?；谧灾闻c自由，香港高校內(nèi)部治理一般設(shè)有三個(gè)主要部門，即校董會(huì)、教務(wù)會(huì)及顧問委員會(huì)。校董會(huì)主要監(jiān)管大學(xué)財(cái)務(wù)規(guī)劃及人力資本管理并對大學(xué)發(fā)展提供意見，主要成員來源于學(xué)校內(nèi)部職員、學(xué)生以及社會(huì)人士。校董會(huì)主席不能由大學(xué)行政首長擔(dān)任，而是選用既熟悉高教規(guī)律，又與社會(huì)各界有密切關(guān)系，資歷深、有名望的校外人士擔(dān)任。校董會(huì)充當(dāng)大學(xué)與社會(huì)聯(lián)系的橋梁，校長享有充分的行政權(quán)力。教務(wù)會(huì)對大學(xué)的學(xué)術(shù)事務(wù)負(fù)責(zé)，顧問委員會(huì)主要負(fù)責(zé)制定、修正相關(guān)法案。大學(xué)校長是大學(xué)的主要決策者，校董會(huì)主席及校董不參與大學(xué)直接管理，而是為大學(xué)提出戰(zhàn)略意見。③莫家豪、韓笑：《尋求有效的大學(xué)治理：香港經(jīng)驗(yàn)及其反思》，《中國高教研究》2016 年第8 期。香港高校已構(gòu)建起一個(gè)由標(biāo)準(zhǔn)化的表現(xiàn)指標(biāo)、有效的監(jiān)察評估制度和有力的問責(zé)制度組成的質(zhì)素管理與保障機(jī)制。教育資助委員會(huì)通過教與學(xué)質(zhì)素保證檢討、品質(zhì)核證、研究評審與管理檢討及香港學(xué)術(shù)與職業(yè)資歷評審局評議等方式對大學(xué)質(zhì)量與績效進(jìn)行問責(zé)。香港賦予高校董事會(huì)監(jiān)管學(xué)校的責(zé)任，就學(xué)校整體表現(xiàn)向政府、辦學(xué)團(tuán)體及家長負(fù)責(zé)。④鄭宏宇、司林波、彭建交：《香港教育問責(zé)制探析》，《教育評論》2010 年第4 期。從問責(zé)內(nèi)容看，香港高等教育更多地關(guān)注學(xué)術(shù)問責(zé)，而對國家認(rèn)同與貢獻(xiàn)等社會(huì)問責(zé)關(guān)注甚少。

（四）治理國際化與法治化

港英政府推行殖民政策，將香港建成了一個(gè)華洋雜處的東方“自由港”。在教育領(lǐng)域，世界各國新的教育思想、教育理念無不匯集于此，或者在香港集結(jié)出版，或者在香港實(shí)驗(yàn)實(shí)踐。在長期的高等教育發(fā)展中，香港高校吸取了西方教育中新的內(nèi)容和方法，吸收了歐美主要國家的教育理念和教育管理經(jīng)驗(yàn)，始終保持著高等教育國際化特色。香港高等教育國際化主要表現(xiàn)在師資國際化和教學(xué)國際化兩方面。西方國家教育制度以國家教育立法制度規(guī)定的方式得以確立，“憑借法律制度來實(shí)現(xiàn)國家對教育的控制就是各國教育走上國家化的一個(gè)重要標(biāo)志”。⑤成有信：《教育政治學(xué)》，南京：江蘇教育出版社，2000 年，第168 頁。英國雖然很少通過專項(xiàng)立法直接控制大學(xué)，但在通過立法打開牛津和劍橋這兩所傳統(tǒng)大學(xué)自治大門時(shí)，對其內(nèi)部組織制度進(jìn)行了規(guī)范?！杜＝虼髮W(xué)法》和《劍橋大學(xué)法》使兩所大學(xué)的內(nèi)部治理逐步走向世俗化和民主化，開辟了政府促進(jìn)大學(xué)改革以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求的先河。英國大學(xué)體系具有國家性，因?yàn)榈貐^(qū)一級的大學(xué)管理機(jī)構(gòu)在英國并不存在，絕大多數(shù)影響大學(xué)發(fā)展的措施均由中央政府作出，大學(xué)撥款委員會(huì)的建立及其作用的日益擴(kuò)大就是中央決策趨勢加速發(fā)展的一個(gè)明證。⑥[加]約翰·范德格拉夫等：《學(xué)術(shù)權(quán)力》，王承緒等譯，杭州：浙江教育出版社，2003 年，第95—99 頁。效仿英國模式，香港高校重視法治并形成了不同類型高校法治體系結(jié)構(gòu)。香港高等教育立法并沒有制定統(tǒng)一的高等教育法，而是對香港各類學(xué)校分別立法?，F(xiàn)有各大學(xué)在創(chuàng)辦之前都由立法局通過了各自大學(xué)或?qū)W院條例。大學(xué)辦學(xué)目的、辦學(xué)體制、校董會(huì)權(quán)力及其他重要事項(xiàng)都在條例中作出明確規(guī)定，各大學(xué)行政和教學(xué)工作都須嚴(yán)格遵循。因?yàn)楦咝l例各自特有，所以只要遵照自己的條例辦校就符合當(dāng)局和社會(huì)的要求。

四、發(fā)展路徑

理性國家主義既凸顯國家的特殊地位與作用，也承認(rèn)個(gè)體、類主體參與社會(huì)公共事務(wù)管理的必然性和合法權(quán)力，愿意與這些權(quán)力與權(quán)威進(jìn)行對話、協(xié)商與合作。基于公共治理的政府“創(chuàng)造性介入”理念，開創(chuàng)性地打開了香港高等教育治理的有效介入窗口，在維護(hù)中央和地方共同利益基礎(chǔ)上，重構(gòu)香港與“一國兩制”相適應(yīng)的高等教育治理體系是未來香港高等教育治理的必然趨勢。

（一）構(gòu)建與“一國兩制”相適應(yīng)的高等教育行政管理體系

國家形成的一個(gè)重要表現(xiàn)就是鑄造新興民族國家的政治和文化統(tǒng)一體，形成民族和國家認(rèn)同感。這就需要傳播主流文化，普及使用占統(tǒng)治地位的語言，灌輸普遍性的國家意識形態(tài)。①茹寧：《國家與大學(xué)關(guān)系的哲學(xué)分析》，南開大學(xué)2007 年博士學(xué)位論文，第301 頁?！皬脑缙诜▏淖杂擅褡逯髁x和德意志浪漫民族主義，到19 世紀(jì)末帝國民族主義和種族主義，甚至到戰(zhàn)后的民族主義，無論是戰(zhàn)敗國還是戰(zhàn)勝國，發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，西方國家還是東方國家，無不強(qiáng)調(diào)教育的作用”。②[英]安迪·格林：《教育、全球化與民族國家》，朱旭東等譯，北京：教育科學(xué)出版社，2004 年，第45 頁。國家教育體系已成為承擔(dān)民族國家道德、文化和政治發(fā)展的必不可少的首要工具。二戰(zhàn)后，日本按照《美國教育使節(jié)團(tuán)報(bào)告書》的建議對包括高等教育在內(nèi)的教育制度進(jìn)行了徹底改革，韓國高等教育政策在二戰(zhàn)后得到全面整頓。③容萬城：《香港高等教育：政策與理念》，香港：三聯(lián)書店（香港）有限公司，2002 年，第144—145 頁。香港回歸后高等教育基本延續(xù)了殖民教育體系，要從根本上扭轉(zhuǎn)香港高等教育局面，必須進(jìn)行徹底的教育“去殖民化”改革，建立起與“一國兩制”相適應(yīng)的香港高等教育治理的行政管理體系。教育治理表面看是特區(qū)自治范圍內(nèi)的事情，但香港教育存在的深層次問題已影響到國家主權(quán)。與“一國兩制”相適應(yīng)的高等教育行政管理體系包括兩個(gè)層面：一是中央政府對特區(qū)高等教育的全面管治權(quán)。主要體現(xiàn)為中央政府對授予特區(qū)政府在高等教育領(lǐng)域的高度自治權(quán)享有監(jiān)督權(quán)。特區(qū)立法會(huì)制定的所有涉及高等教育方面的法律，必須送全國人大常委會(huì)備案，全國人大常委會(huì)有權(quán)根據(jù)香港基本法第17條規(guī)定作出處理。中央政府還可以通過積極行為支持特區(qū)政府的高等教育政策。二是特區(qū)政府對高等教育治理的主導(dǎo)權(quán)?；痉ㄊ跈?quán)香港特區(qū)政府管理教育，按照行政主導(dǎo)原則，特區(qū)政府有權(quán)對香港高等教育實(shí)施管治，承擔(dān)高等教育管治的憲制責(zé)任和主體責(zé)任。

（二）構(gòu)建大學(xué)自治與社會(huì)責(zé)任相統(tǒng)一的高校內(nèi)部治理體系

現(xiàn)代大學(xué)顯然已不能超然于政治之外，而要被納入到國家的管理范疇，國家控制與大學(xué)自治在近代是以法律形式在制度上予以明確，國家原則上對大學(xué)采取合法性監(jiān)督，而不是事務(wù)性管理。如果說分權(quán)是為了讓大學(xué)擁有更多的決策自由度，那么隨自由度而來的便是更多的社會(huì)責(zé)任，“責(zé)任一詞已成為教育分權(quán)政策的強(qiáng)勢話語”。④許杰：《教育分權(quán)與大學(xué)自主》，《高等教育研究》2004 年第4 期。向大學(xué)放權(quán)實(shí)質(zhì)上是國家在能力受限情況下采取的一項(xiàng)策略，但不意味著國家主動(dòng)放棄對大學(xué)的管理職責(zé)，國家通過專業(yè)問責(zé)與政治問責(zé)對大學(xué)實(shí)行“遠(yuǎn)程控制”。①茹寧：《國家與大學(xué)關(guān)系的哲學(xué)分析》，南開大學(xué)2007 年博士學(xué)位論文，第88 頁。香港高校一直以來過度強(qiáng)調(diào)絕對自治，在治理主體層面上表現(xiàn)為過度排斥國家行政力量參與。香港高校具有較好的學(xué)術(shù)問責(zé)制度，具有一定的國際競爭力，但其發(fā)展愿景和培養(yǎng)目標(biāo)往往與國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏緊密聯(lián)系，大學(xué)服務(wù)國家的社會(huì)責(zé)任欠缺。大學(xué)自主性并不等于大學(xué)自治是不受限制的絕對自治，現(xiàn)代法治國家下不會(huì)存在“法外之地”。加強(qiáng)大學(xué)使命，構(gòu)建香港大學(xué)自治與社會(huì)責(zé)任相統(tǒng)一的內(nèi)部治理體系勢在必行。一是要啟動(dòng)大學(xué)條例的修訂。要以憲法和基本法為依據(jù)，以現(xiàn)代“一國兩制”下的特別行政區(qū)治理理念啟動(dòng)對香港大學(xué)條例的修訂，確保法律服務(wù)于“一國兩制”的根本宗旨。二是加強(qiáng)政府監(jiān)督。引入法律監(jiān)督機(jī)制，在循序推進(jìn)香港高校治理建設(shè)的同時(shí)，著眼于將法律監(jiān)督引入并落實(shí)于大學(xué)治理領(lǐng)域。②黃巨臣、李國強(qiáng)：《香港地區(qū)大學(xué)治理的法理依據(jù)、沖突及其對策》，《高等教育研究》2018 年第1 期。三是健全法治教育機(jī)制。法治是香港高等教育的核心價(jià)值觀，但從香港發(fā)生的一系列事件來看，香港高校的法治教育和法治精神亟待加強(qiáng)。推動(dòng)憲法與基本法教育、國民教育、香港國安法教育、愛國主義教育是大學(xué)治理的重要內(nèi)容。四是增強(qiáng)服務(wù)國家的責(zé)任意識。促進(jìn)香港融入國家發(fā)展大局，傳播和創(chuàng)造知識的同時(shí)服務(wù)國家戰(zhàn)略，既是大學(xué)使命，也是大學(xué)責(zé)任。

（三）構(gòu)建多元主體共同參與的高等教育社會(huì)治理體系

香港國安法的實(shí)施使香港實(shí)現(xiàn)了由亂到治的重大轉(zhuǎn)變。盡管特區(qū)政府通過教育部門加強(qiáng)了對教育系統(tǒng)的監(jiān)管，但與“一國兩制”相適應(yīng)的高等教育社會(huì)治理體系及良好的教育生態(tài)體系尚未建立起來，構(gòu)建多元主體協(xié)同共治的高等教育社會(huì)治理體系任重道遠(yuǎn)。營造良好的育人生態(tài)環(huán)境、構(gòu)建多元主體協(xié)同共治的高等教育治理體系關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)全員、全程、全方位育人，充分發(fā)揮各主體的作用。高等教育生態(tài)體系包括近教育生態(tài)圈和外圍教育生態(tài)圈。近教育生態(tài)圈是與高等教育直接相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)，如學(xué)生組織（包括學(xué)生會(huì)）、教師組織、教育管理者組織以及校外培訓(xùn)組織；外圍教育生態(tài)圈層是與高等教育間接相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)，如大眾傳媒（包括記協(xié)）、網(wǎng)絡(luò)社群（包括Facebook、Twitter、Youtube 和Skype 等香港青年推崇的典型性“新媒體”）、政治團(tuán)體（包括反對派政治團(tuán)體）、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)組織等。社會(huì)治理體系的構(gòu)建首先要研究近教育生態(tài)圈層的治理問題，教師組織、學(xué)生組織、教育管理者組織以及校外培訓(xùn)組織中的反中亂港分子必須加以清理。其次要建設(shè)良好的教育外圍生態(tài)圈。斬?cái)嗖糠址粗衼y港的大眾傳媒、網(wǎng)絡(luò)社群、政治團(tuán)體伸向大學(xué)生的黑手；要從建設(shè)角度出發(fā)，建立起囊括中央駐港機(jī)構(gòu)、用人單位（中資機(jī)構(gòu)）、愛國愛港的政治組織和社會(huì)團(tuán)體等多方力量共同參與的機(jī)制，營造良好的愛國主義教育環(huán)境；政府部門不斷完善香港青年在大灣區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)支持體系，推動(dòng)跨境師生與社會(huì)流動(dòng)及灣區(qū)青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展，共筑良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)學(xué)術(shù)文化生態(tài)。最終，促進(jìn)大學(xué)服務(wù)國家戰(zhàn)略需求，促進(jìn)香港融入大灣區(qū)建設(shè)、融入國家發(fā)展大局。