駱偉建 劉林波

自香港特別行政區(qū)成立、香港基本法實(shí)施，“一國兩制”香港實(shí)踐已經(jīng)走過25 年的歷程，雖經(jīng)風(fēng)雨，但穩(wěn)步前行?！耙粐鴥芍啤痹谙愀?5 年的實(shí)踐表明，“一國兩制”方針政策和特別行政區(qū)制度是符合香港實(shí)際的好政策、好制度，既有利于維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，也有利于保持香港的繁榮穩(wěn)定。同時，隨著“一國兩制”實(shí)踐的發(fā)展，也出現(xiàn)了一些新問題、新挑戰(zhàn)，對堅持和完善“一國兩制”制度體系提出了新要求。時代有所呼，黨和國家有所應(yīng)。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重要問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“‘一國兩制’是黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)現(xiàn)祖國和平統(tǒng)一的一項重要制度，是中國特色社會主義的一個偉大創(chuàng)舉”，要“堅持和完善‘一國兩制’制度體系”。①《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/2019-11/05/c_1125195786.htm，最后訪問時間：2022 年3 月18 日。在慶祝香港回歸祖國25 周年之際，對“一國兩制”和香港基本法的實(shí)踐情況進(jìn)行總結(jié)，并研究如何通過構(gòu)建具體的配套制度和機(jī)制來堅持和完善“一國兩制”制度體系，十分必要。

一、堅持和完善“一國兩制”制度體系的關(guān)鍵是構(gòu)建配套的制度和機(jī)制

黨的十九大報告指出，“‘一國兩制’是解決歷史遺留的香港、澳門問題的最佳方案，也是香港、澳門回歸后保持長期繁榮穩(wěn)定的最佳制度”，要“嚴(yán)格依照憲法和基本法辦事，完善與基本法實(shí)施相關(guān)的制度和機(jī)制”。①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm，最后訪問時間：2022 年3 月18 日。這一重要論述清晰闡釋了兩個重要原則：“一國兩制”是國家治理港澳的最佳方案和最佳制度，必須毫不動搖地予以堅持；必須依靠法治手段推進(jìn)“一國兩制”實(shí)踐，完善并落實(shí)相應(yīng)的配套制度和機(jī)制。概括一下，這兩個重要原則就是“堅持”和“完善”，“堅持”“完善”兩個原則之間存在辯證統(tǒng)一的關(guān)系，在“堅持”的基礎(chǔ)上才能不斷“完善”，“完善”是為了更好地“堅持”。“沒有‘堅持’，‘一國兩制’就會失去正確方向；沒有‘完善’，‘一國兩制’就會失去生機(jī)活力?！雹谏虼阂骸度鏈?zhǔn)確、堅定不移貫徹“一國兩制”方針》，本書編寫組：《〈中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議〉輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2021 年，第338 頁。在明晰“堅持”與“完善”的辯證統(tǒng)一關(guān)系之后，還需要弄清“制度體系”的含義?！绑w系”由諸多要素構(gòu)成，是同類事物按照一定的秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合而成的整體。換言之，“制度體系”是一個整體，由一系列的具體制度組成?！爸贫取眲t是體系內(nèi)各部分須遵從的行為準(zhǔn)則。因此，“體系”就是要處理好整體與部分的關(guān)系，完善“體系”就要構(gòu)建具體“制度”。沒有“體系”的“制度”，互相之間沒有聯(lián)系、銜接，必將是雜亂無章的，不能發(fā)揮出“體系”的整體作用。同樣，只有“體系”而缺乏具體的“制度”，“體系”就空洞無物，無法有效運(yùn)作。

“一國兩制”制度體系由哪些方面構(gòu)成呢？這不僅僅是一個理論問題，也是一個實(shí)踐問題，必將隨著“一國兩制”的實(shí)踐發(fā)展和理論探索逐步得到解答。當(dāng)下，總結(jié)“一國兩制”方針政策和香港基本法25 年來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以使我們了解和掌握“一國兩制”制度體系的幾個關(guān)鍵內(nèi)容，為堅持和完善“一國兩制”制度體系提供抓手。

習(xí)近平主席在慶祝香港回歸祖國25 周年大會暨香港特區(qū)第六屆政府就職典禮上的講話中，用“四個必須”總結(jié)了“一國兩制”在香港25 年實(shí)踐的規(guī)律，“這‘四個必須’是‘一國兩制’理論的豐富和發(fā)展，是‘一國兩制’實(shí)踐行穩(wěn)致遠(yuǎn)的科學(xué)指引”。③《夏寶龍：以習(xí)近平主席重要講話精神為指引 奮力譜寫“一國兩制”實(shí)踐新篇章——在“學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平主席在慶祝香港回歸祖國25 周年大會暨香港特別行政區(qū)第六屆政府就職典禮上重要講話精神”專題研討會上的致辭》，《大公報》2022 年7 月19 日，第A7 版。本文認(rèn)為，“四個必須”實(shí)際上點(diǎn)明了“一國兩制”制度體系的四項關(guān)鍵內(nèi)容：第一，“一國兩制”制度體系的底層基礎(chǔ)是正確處理“一國”與“兩制”的關(guān)系。堅持和完善“一國兩制”制度體系，核心是準(zhǔn)確把握“一國”與“兩制”的關(guān)系。①《堅持憲法原則 完善“一國兩制”制度體系——全國人大常委會法制工作委員會副主任、香港澳門基本法委員會副主任張勇在香港2021 年“國家憲法日”線上座談會的主題演講（全文）》，《文匯報》2021 年12 月5 日，第A11 版。“一國兩制”方針是一個完整的體系，不能把“一國”與“兩制”割裂開來?！耙粐笔菍?shí)行“兩制”的前提和基礎(chǔ)，“兩制”從屬和派生于“一國”并統(tǒng)一于“一國”之內(nèi)。②《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/2019-11/05/c_1125195786.htm，最后訪問時間：2022 年3 月18 日?！耙粐被A(chǔ)不牢，“兩制”必將地動山搖。只有堅持“一國”之本，發(fā)揮“兩制”之利，才能維護(hù)國家的主權(quán)、安全、發(fā)展利益，維護(hù)港澳的繁榮穩(wěn)定。第二，切實(shí)維護(hù)憲法和基本法確定的特別行政區(qū)憲制秩序。制度體系是依靠秩序維持的，秩序是由法律構(gòu)成的。憲法和基本法共同構(gòu)成特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)，確定了特別行政區(qū)的憲制秩序，25 年來香港特區(qū)的憲制秩序穩(wěn)健運(yùn)行，應(yīng)繼續(xù)予以鞏固。第三，落實(shí)中央全面管治權(quán)和保障特區(qū)高度自治權(quán)要統(tǒng)一銜接。中央依法對特區(qū)行使全面管治權(quán)，依法保障特區(qū)的高度自治權(quán)，將中央全面管治權(quán)與特區(qū)高度自治權(quán)有機(jī)結(jié)合，才能切實(shí)提高特區(qū)的治理效能。第四，落實(shí)愛國者治理的政治法則。“一國兩制”制度體系的底層基礎(chǔ)、憲制秩序、中央全面管治權(quán)均依靠管治者來維護(hù)和執(zhí)行，如果管治者不是“一國兩制”制度體系的維護(hù)者和建設(shè)者，那么“一國兩制”制度體系必然會遭到破壞。因此，必須落實(shí)“愛國者治港”，牢牢掌握管治權(quán)。

香港基本法對“一國兩制”制度體系的上述四項關(guān)鍵內(nèi)容均有所規(guī)定，但還需要建立具體的配套制度和機(jī)制，基本法的相關(guān)規(guī)定不能停留在紙面上，必須變成現(xiàn)實(shí)生活中的秩序，否則將直接影響“一國兩制”制度體系的有效運(yùn)作。比如，基本法第158 條明確規(guī)定全國人大常委會擁有對基本法的解釋權(quán)，全國人大常委會行使釋法權(quán)也非?？酥?，25 年時間里僅進(jìn)行了五次釋法，但由于釋法缺乏具體的程序性規(guī)范，每次釋法均引發(fā)香港部分人士的抵制和挑戰(zhàn)。又比如，基本法第104 條明確規(guī)定了特區(qū)有關(guān)公職人員的宣誓效忠義務(wù)，但由于缺乏具體的資格審查等制度，一些反中亂港勢力混進(jìn)特區(qū)管治架構(gòu)，挑戰(zhàn)中央管治權(quán)威，阻撓和破壞特區(qū)政府施政，嚴(yán)重影響了香港的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？梢哉f，“一國兩制”在香港25 年實(shí)踐正反兩個方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)均啟示我們，堅持和完善“一國兩制”制度體系，必須做好配套制度和機(jī)制建設(shè)，其中關(guān)鍵是做好“一國兩制”制度體系中的底層基礎(chǔ)、憲制秩序、中央全面管治權(quán)、“愛國者治理”四個方面的配套制度和機(jī)制建設(shè)。

二、統(tǒng)籌發(fā)展與安全，完善鞏固“一國兩制”底層基礎(chǔ)的制度和機(jī)制

習(xí)近平主席曾指出，“要強(qiáng)化制度執(zhí)行力，加強(qiáng)制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實(shí)把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能”。“一國兩制”是我國國家治理體系的重要組成部分，是中國特色社會主義的13 個顯著優(yōu)勢之一，在把“一國兩制”的制度績效更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能的過程中，必須始終堅持安全與發(fā)展并重，才能實(shí)現(xiàn)“兩個建設(shè)好”（“既要把實(shí)行社會主義制度的內(nèi)地建設(shè)好，也要把實(shí)行資本主義制度的香港建設(shè)好”）的目標(biāo)。③林志鵬：《“一國兩制”下香港維護(hù)國家安全的實(shí)踐與展望》，《紫荊論壇》2021 年1—2 月號。香港目前正處于“從由亂到治走向由治及興的新階段”，堅持統(tǒng)籌發(fā)展與安全，符合“維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益”這一“一國兩制”方針的最高原則。①習(xí)近平：《在慶祝香港回歸祖國二十五周年大會暨香港特別行政區(qū)第六屆政府就職典禮上的講話》，《人民日報》2022 年7 月2 日，第2 版。香港是我國不可分離的一部分，當(dāng)然應(yīng)承擔(dān)起維護(hù)國家安全的憲制責(zé)任，香港的發(fā)展既要靠自身努力，也要靠融入國家發(fā)展大局。在“兩個大局”的時代背景下，香港成為外部敵對勢力與我進(jìn)行博弈、斗爭的前沿，這使得香港維護(hù)國家安全的責(zé)任更重要了，香港融入國家發(fā)展大局的要求更迫切了。國家安全是根本，是“一國”安身立命的保障。融入國家發(fā)展才能建立香港與祖國內(nèi)地緊密聯(lián)系的命運(yùn)共同體，筑牢國家的根基。因此，加強(qiáng)“一國兩制”制度體系中底層基礎(chǔ)的配套制度和機(jī)制建設(shè)，重點(diǎn)在于維護(hù)國家安全和融入國家發(fā)展兩個方面。

（一）完善特區(qū)維護(hù)國家安全的制度機(jī)制

“一國兩制”制度體系建立在國家領(lǐng)土完整和主權(quán)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，破壞了領(lǐng)土完整和主權(quán)統(tǒng)一，“一國兩制”制度體系將隨之崩塌。黨和國家對這一問題的認(rèn)識是高度清醒、始終如一的。鄧小平當(dāng)年就提出，“國家的主權(quán)、國家的安全要始終放在第一位，對這一點(diǎn)我們比過去更清楚了”。②《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993 年，第348 頁。黨的十九屆四中全會《決定》也明確提出，“絕不容忍任何挑戰(zhàn)‘一國兩制’底線的行為，絕不容忍任何分裂國家的行為”。③《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/2019-11/05/c_1125195786.htm，最后訪問時間：2022 年3 月18 日。然而，回歸25 年來，長期困擾香港的一個問題是，未能建立起維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制。由于國家安全方面長期處于“不設(shè)防”狀態(tài)，過去一個時期內(nèi)，反中亂港勢力嚴(yán)重歪曲“一國”和“兩制”的關(guān)系，做出一些嚴(yán)重?fù)p害“一國兩制”底層基礎(chǔ)的言行。比如，歪曲“一國”和“兩制”的關(guān)系，將“兩制”視為“一國兩制”的核心，導(dǎo)致“兩制”不受“一國”的制約，最終提出破壞國家統(tǒng)一的“港獨(dú)”主張；否定和排斥國家主權(quán)原則，提出香港享有什么自決權(quán)，主張用所謂的“公民投票”決定香港的制度和前途；危害國家的安全，反對履行維護(hù)國家安全的憲制責(zé)任，反對按照基本法規(guī)定制定維護(hù)國家安全的法律，配合國際上的反華勢力，用“黑暴”手段引發(fā)香港社會內(nèi)亂，搞“顏色革命”，脅迫中央政府，意圖奪取香港的管治權(quán)。香港社會危機(jī)的出現(xiàn)充分暴露了“一國”的前提和基礎(chǔ)不牢固，究其根本是缺乏具體的法律制度保障。雖然中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)國家統(tǒng)一和主權(quán)原則，但在缺乏具體法律制度保障的情況下，只能流于形式。

填補(bǔ)國家安全漏洞的唯一辦法就是制定維護(hù)國家安全法，建立和健全維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制。在特區(qū)難以履行維護(hù)國家安全憲制責(zé)任的危急情況下，中央果斷出手，承擔(dān)起維護(hù)國家安全的根本責(zé)任，全國人大通過《關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》，全國人大常委會根據(jù)授權(quán)制定出臺了《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》（以下簡稱“香港國安法”），并列入香港基本法附件三，在香港特別行政區(qū)公布實(shí)施。香港國安法是中央為香港專門制定的重要法律，是對“一國兩制”制度體系的重大完善。④傅思明：《“一國兩制”制度體系的重大完善》，《學(xué)習(xí)時報》2020 年7 月15 日，第2 版。香港國安法實(shí)施后，特區(qū)迅速成立了香港國安委、警務(wù)處維護(hù)國家安全處、律政司維護(hù)國家安全檢控科，并與國家安全事務(wù)顧問、駐港國安公署建立起了工作聯(lián)系和協(xié)作機(jī)制。香港國安法實(shí)施后效果明顯，反中亂港勢力分崩離析，香港社會重回穩(wěn)定局面。然而，出臺香港國安法并不取代特區(qū)應(yīng)承擔(dān)的包括基本法第23 條本地立法在內(nèi)的維護(hù)國家安全的憲制責(zé)任，而是提供了先行示范。香港特區(qū)積極配合香港國安法實(shí)施，出臺《香港國安法第43 條實(shí)施細(xì)則》，為警務(wù)處國家安全處履行職責(zé)提供了制度保障，出臺《2021 年電影檢查（修訂）條例》《2021 年個人資料（私隱）（修訂條例）》《2021 年公司紀(jì)錄（查閱及提供文本）（修訂）規(guī)例》等法例，完善了相關(guān)領(lǐng)域維護(hù)國家安全的具體制度，香港教育局也發(fā)布《香港國家安全教育課程框架》，大力推行國家安全教育。然而，對照總體國家安全觀的要求，香港特區(qū)層面維護(hù)國家安全的法律制度還是不充分、不完備的，應(yīng)在繼續(xù)做好香港本地法律與香港國安法配套銜接的基礎(chǔ)上，盡快履行基本法第23 條本地立法的憲制責(zé)任，并完善網(wǎng)絡(luò)安全、金融安全等領(lǐng)域的相關(guān)法律制度，最終形成一個統(tǒng)一的、一體化的、有效維護(hù)國家安全的制度體系。

（二）完善特區(qū)融入國家發(fā)展大局的機(jī)制

習(xí)近平主席指出，“有史以來，香港同胞始終同祖國風(fēng)雨同舟、血脈相連”。①習(xí)近平：《在慶祝香港回歸祖國二十五周年大會暨香港特別行政區(qū)第六屆政府就職典禮上的講話》，《人民日報》2022 年7 月2 日，第2 版。這實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)調(diào)香港同祖國內(nèi)地是命運(yùn)共同體，但由于相關(guān)的配套制度和機(jī)制不健全，在“一國兩制”實(shí)踐中香港社會出現(xiàn)激進(jìn)“本土主義”等思潮，人心回歸還有很長的路要走。其實(shí)，“一國兩制”的初心、實(shí)踐和最終目的都是圍繞“為什么”和“如何”建構(gòu)“一個共同的社會”來進(jìn)行的，要真正把香港同祖國內(nèi)地的命運(yùn)共同體落到實(shí)處，還需要在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多個方面作出努力。②參見楊晗旭、徐海波：《香港與內(nèi)地“命運(yùn)共同體”建構(gòu)的思考》，《特區(qū)實(shí)踐與理論》2018 年第2 期。如果港澳能在“一國兩制”框架下保持繁榮穩(wěn)定，并且跟內(nèi)地深度合作，文明互鑒，形成利益共同體、價值共同體、責(zé)任共同體、命運(yùn)共同體，自然有利于構(gòu)建中華民族共同體。③劉建飛：《“一國兩制”具有深遠(yuǎn)歷史意義》，《光明日報》2019 年12 月9 日，第2 版。從哲學(xué)的角度來看，物質(zhì)對意識具有決定作用，意識反映物質(zhì)，利益共同體的形成可以為構(gòu)建命運(yùn)共同體提供物質(zhì)基礎(chǔ)。

然而，在“一國兩制”25 年香港實(shí)踐過程中，在美西方外部勢力的幕后支持下，香港的部分人士反對香港與國家建立緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，干擾和阻撓特區(qū)融入國家發(fā)展大局。在輿論上，他們將香港融入國家發(fā)展污名化為消除香港的特色，抹殺香港與內(nèi)地城市的差別。在行動上，他們反對香港與內(nèi)地的具體合作措施（如香港高鐵站的“一地兩檢”），企圖在兩地之間構(gòu)筑一堵互不往來的墻。分析這種現(xiàn)象背后的原因，美西方外部勢力之所以能對香港居民產(chǎn)生影響，除了長期灌輸西方意識形態(tài)取得部分居民的認(rèn)同外，還有一個重要的因素是，香港曾長期處于英國殖民統(tǒng)治之下，其經(jīng)濟(jì)關(guān)系、生活方式中充滿西方元素，小至街道名稱、建筑物命名、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，大到教育學(xué)制、普通法規(guī)則等等，時時刻刻都影響著香港居民的價值觀、意識和行為。然而，在香港與國家的關(guān)系中缺乏這種經(jīng)濟(jì)關(guān)系和生活方式的聯(lián)系，香港同胞對國家命運(yùn)共同體的生活經(jīng)驗(yàn)和體驗(yàn)明顯不足。因此，有必要完善香港與國家經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展、民生優(yōu)質(zhì)便利、民心相印相通的制度機(jī)制。

在“一國兩制”制度體系下，“一國”是“兩制”合作的基礎(chǔ)和平臺，香港既要享受國家的各種各樣的支持，也要為國家發(fā)展貢獻(xiàn)力量。香港作為國際金融中心、貿(mào)易中心和國際航運(yùn)樞紐，擁有高度國際化、法制化的營商環(huán)境，以及遍布全球的商業(yè)網(wǎng)絡(luò)，是全球最自由的經(jīng)濟(jì)體之一。澳門是世界旅游休閑中心和中國與葡語國家商貿(mào)合作服務(wù)平臺。發(fā)揮港澳的獨(dú)特地位和優(yōu)勢，深化與內(nèi)地的合作是實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展的重要途徑。中央精心謀劃實(shí)施的粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃，對完善“一國兩制”制度體系意義重大。《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，粵港澳大灣區(qū)合作的目的之一，是“支持香港、澳門融入國家發(fā)展大局，增進(jìn)香港、澳門同胞福祉，保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定，讓港澳同胞同祖國人民共擔(dān)民族復(fù)興的歷史責(zé)任、共享祖國繁榮富強(qiáng)的偉大榮光”。推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，包括深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)、珠海橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)具有重要的戰(zhàn)略意義，它們都是“一國兩制”制度體系中的重要組成部分，是構(gòu)建港澳與國家命運(yùn)共同體的必要條件。然而，粵港澳三地法律差異大、制度藩籬多、規(guī)則各行其是、要素流動成本高，已成為大灣區(qū)建設(shè)的最大堵點(diǎn)，①參見鄒平學(xué)：《粵港澳大灣區(qū)法治合作和規(guī)則銜接的路徑探討》，《青年探索》2022 年第4 期。下一步，應(yīng)著力探索大灣區(qū)規(guī)則銜接、制度對接機(jī)制，破解法治合作和規(guī)則對接難題，用法治化手段保障大灣區(qū)建設(shè)，營造大灣區(qū)優(yōu)良的法治化營商環(huán)境。

三、完善中央對特區(qū)全面管治權(quán)的配套制度和機(jī)制

“一國兩制”制度體系中鞏固憲制秩序、維護(hù)中央全面管治權(quán)、落實(shí)愛國者治理三個方面配套制度和機(jī)制的建設(shè)，均與落實(shí)中央對特區(qū)的全面管治權(quán)有關(guān)，鞏固憲制秩序的目的在于為中央實(shí)施全面管治權(quán)提供合法性支撐，維護(hù)中央全面管治權(quán)的目的在于為中央實(shí)施全面管治權(quán)提供機(jī)制保障，落實(shí)愛國者治理的目的在于形成在特區(qū)協(xié)助落實(shí)中央全面管治權(quán)的可靠執(zhí)行力量。鑒此，這三個方面配套制度和機(jī)制的建設(shè)，互相之間必然會存在交叉或關(guān)聯(lián)。為實(shí)現(xiàn)三個方面配套制度和機(jī)制的有序銜接、配合，應(yīng)對其進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計和考慮。

（一）完善鞏固特區(qū)憲制秩序的配套制度和機(jī)制

“秩序”是指事物內(nèi)部的要素有規(guī)則的聯(lián)系和運(yùn)作。秩序強(qiáng)調(diào)的是規(guī)律性和規(guī)則性。事物本身是有規(guī)律的，規(guī)律決定規(guī)則，規(guī)則對規(guī)律作出規(guī)范，通過規(guī)范保護(hù)規(guī)律不受破壞，兩者存在作用與反作用的辯證關(guān)系。在社會中服從法律的安排，就會形成法律秩序，在法律秩序的保障下，社會規(guī)律得以正常運(yùn)作。同樣，“一國兩制”制度體系有其內(nèi)在規(guī)律，為了維持“一國兩制”制度體系的規(guī)律，憲法和基本法作出了相應(yīng)的規(guī)范。按照憲法和基本法辦事，就是按照“一國兩制”制度體系的規(guī)律辦事。因此，黨的十九屆四中全會《決定》指出，“依法治國首先要堅持依憲治國”，在“一國兩制”制度體系下，要“堅持依法治港治澳，維護(hù)憲法和基本法確定的憲制秩序”，要“健全中央依照憲法和基本法對特別行政區(qū)行使全面管治權(quán)的制度”。②《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/2019-11/05/c_1125195786.htm，最后訪問時間：2022 年3 月18 日。

“憲法是特別行政區(qū)的根本憲制基礎(chǔ)”，③胡錦光：《憲法是根本憲制基礎(chǔ)》，《中國人大》2019 年第24 期。基本法是憲法有關(guān)規(guī)定的具體化，憲法和基本法共同確定了特別行政區(qū)的憲制秩序。在“一國兩制”25 年香港實(shí)踐過程中，在確立和鞏固特別行政區(qū)憲制秩序方面取得了一定的進(jìn)展和成效。比如，憲法的最高法律地位、效力和權(quán)威成為特區(qū)居民法律意識中的重要部分；在特區(qū)法院審理案件的過程中，不論是作為審判依據(jù)還是用于判決說理，憲法得到了具體適用和運(yùn)用。①王振民、孫成：《香港法院適用中國憲法問題研究》，《政治與法律》2014 年第4 期。但是，也應(yīng)看到，在過去的一個時期內(nèi)，有人不斷宣揚(yáng)所謂憲法在特別行政區(qū)無效論，認(rèn)為如果社會主義性質(zhì)的憲法在香港特別行政區(qū)發(fā)生法律效力，不僅會違背“一國兩制”精神，也會使基本法無法實(shí)施。還有人認(rèn)為，中央對港澳政策50 年不變的規(guī)定，使憲法在特別行政區(qū)“凍結(jié)”50 年。②鄒平學(xué)：《憲法在香港特別行政區(qū)的效力和適用研究述評》，《深圳大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2013 年第5期。上述言論實(shí)質(zhì)上是在否定憲法和基本法共同構(gòu)成特區(qū)的憲制基礎(chǔ)。在這種立場下，反中亂港勢力公然挑戰(zhàn)憲法賦予最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)和中央人民政府的職權(quán)，反對全國人大常委會對基本法的解釋權(quán)，削弱中央人民政府對行政長官和主要官員的任免權(quán)，甚至公然實(shí)施危害我國憲法所確立的國家根本制度的行為，從事推翻國家的社會主義制度、顛覆國家政權(quán)的活動。顯然，“一國兩制”制度體系中的憲制秩序還不夠穩(wěn)固，還需要繼續(xù)鞏固特別行政區(qū)的憲制秩序。

習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)，“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，特別行政區(qū)所有居民應(yīng)該自覺尊重和維護(hù)國家的根本制度”。③習(xí)近平：《在慶祝香港回歸祖國二十五周年大會暨香港特別行政區(qū)第六屆政府就職典禮上的講話》，《人民日報》2022 年7 月2 日，第2 版。這一重要論斷實(shí)質(zhì)是要求特區(qū)居民自覺遵守我國憲法第一條的規(guī)定。當(dāng)然特區(qū)居民需要遵守的不僅僅是憲法第一條規(guī)定，而是要尊重整部憲法。針對過去強(qiáng)調(diào)基本法而忽視憲法在特區(qū)治理中重要作用的現(xiàn)象，應(yīng)完善在特區(qū)持續(xù)開展憲法和基本法教育的制度機(jī)制，加強(qiáng)憲法教育?！耙粐鴥芍啤笔聵I(yè)建基于憲法、源自于憲法。進(jìn)一步完善“一國兩制”制度體系，首先要學(xué)習(xí)憲法、尊崇憲法，樹立憲法意識、維護(hù)憲法權(quán)威、保證憲法實(shí)施。④《堅持憲法原則 完善“一國兩制”制度體系——全國人大常委會法制工作委員會副主任、香港澳門基本法委員會副主任張勇在香港2021 年“國家憲法日”線上座談會的主題演講（全文）》，《文匯報》2021 年12 月5 日，第A11 版。

（二）完善維護(hù)中央全面管治權(quán)的配套制度和機(jī)制

國家主權(quán)是一個國家對內(nèi)的最高統(tǒng)治權(quán)和對外的獨(dú)立權(quán)，行使國家主權(quán)就包含對國家內(nèi)部實(shí)施全面管轄。有主權(quán)就有治權(quán)，主權(quán)與治權(quán)密不可分。主權(quán)具有最高性、全面性、強(qiáng)制性三個特征，這三個特征決定了中央對特別行政區(qū)全面管治權(quán)的最高性、全面性和強(qiáng)制性。中國恢復(fù)對香港行使主權(quán)也就恢復(fù)了對香港行使管治權(quán)?！丁耙粐鴥芍啤痹谙愀厶貏e行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書明確指出，“中央擁有對香港特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，既包括中央直接行使的權(quán)力，也包括授權(quán)香港特別行政區(qū)依法實(shí)行高度自治。對于香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，中央具有監(jiān)督權(quán)力”。⑤國務(wù)院新聞辦：《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》，北京：人民出版社，2014 年，第8 頁。

然而，在“一國兩制”25 年香港實(shí)踐過程中，反中亂港勢力無視特區(qū)高度自治的限度，并以此來質(zhì)疑中央的全面管治權(quán)，妄圖以特區(qū)的高度自治權(quán)架空中央全面管治權(quán)。鄧小平早就提出，“自治不能沒有限度，既有限度就不能‘完全’”。①《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993 年，第30 頁。作為特別行政區(qū)實(shí)行高度自治“可以有其他省、市、自治區(qū)所沒有而為自己所獨(dú)有的某些權(quán)力，條件是不能損害統(tǒng)一的國家的利益”。②《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993 年，第30 頁。這實(shí)質(zhì)上明確了兩個原則：高度自治是有限度的，行使高度自治權(quán)有條件約束。那些認(rèn)為除國防、外交外都屬于特區(qū)自治范圍內(nèi)事務(wù)的觀點(diǎn)，任意擴(kuò)大了高度自治的限度，那些挑戰(zhàn)中央依法行使任免權(quán)、解釋權(quán)的行為，是突破高度自治約束條件的行為。這些亂象的出現(xiàn)與中央行使全面管治權(quán)的配套制度和機(jī)制不健全有關(guān)。為把中央全面管治權(quán)落到實(shí)處，通過權(quán)力的依法行使確?！耙粐鴥芍啤睂?shí)踐沿著正確軌道前進(jìn)，亟需完善相應(yīng)的制度和機(jī)制，其中最核心的是對全國人大及其常委會行使立法權(quán)和解釋權(quán)、對中央人民政府行使任免權(quán)和指令權(quán)的制度和機(jī)制進(jìn)行完善。③關(guān)于其他方面配套制度和機(jī)制的完善建議，參見饒戈平：《完善與基本法實(shí)施相配套的制度和機(jī)制》,《紫荊》2017 年第4 期。

第一，根據(jù)基本法規(guī)定，全國人大及其常委會可以就中央管理的事務(wù)、中央與特區(qū)關(guān)系事務(wù)制定法律，并將有關(guān)全國性法律在特別行政區(qū)實(shí)施，比如列入基本法附件三的一些全國性法律即屬此類。近年來，全國人大及其常委會創(chuàng)造性地通過“決定+立法”的形式，完善香港特區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，通過“決定+修法”的形式，完善香港特區(qū)選舉制度，確立了全國人大及其常委會為特區(qū)立法的新機(jī)制。今后仍需探索全國人大及其常委會為特區(qū)進(jìn)行立法的有效機(jī)制，豐富和完善中央管治香港的立法手段。

第二，根據(jù)基本法規(guī)定，全國人大常委會行使對基本法的解釋權(quán)。在“一國兩制”香港25年實(shí)踐中，全國人大常委會共進(jìn)行五次釋法，每次釋法都是為了解決影響深遠(yuǎn)的重大問題，起到了“一錘定音”的效果。全國人大常委會釋法的具體實(shí)踐，維護(hù)了其對基本法的全面、最終解釋權(quán)，發(fā)展了人大釋法的工作機(jī)制，取得了良好的法律效果、政治效果和社會效果。今后需進(jìn)一步完善人大釋法的工作機(jī)制，包括特區(qū)法院提請釋法、行政長官因負(fù)責(zé)基本法實(shí)施而提請釋法的程序機(jī)制等，提高釋法程序的透明度。

第三，根據(jù)基本法規(guī)定，中央人民政府對特區(qū)行政長官和主要官員有任免權(quán)。在基本法起草過程中，就已經(jīng)對中央擁有實(shí)質(zhì)性任命權(quán)形成了共識。④韓大元：《香港基本法第45 條解析：中央對香港特區(qū)行政長官任命權(quán)》，《中國法律》2015 年第3 期。作為實(shí)質(zhì)任免權(quán)的一個組成部分，中央還提出行政長官必須具備的四個條件，即愛國愛港、中央信任、有管治能力、港人擁護(hù)。任免條件與任免權(quán)力相結(jié)合，完整地體現(xiàn)了中央擁有的實(shí)質(zhì)任免權(quán)。然而，反中亂港勢力攻擊中央提出行政長官的任命條件是干預(yù)選舉，竭力想把中央的任命權(quán)變成形式性權(quán)力。在香港基本法25 年實(shí)施過程中，中央始終堅持基本法的立法原意，維護(hù)實(shí)質(zhì)任免權(quán)。反中亂港勢力之所以能在任免權(quán)問題上進(jìn)行操作，是因?yàn)樯腥狈εc任免權(quán)相關(guān)的具體制度規(guī)定。今后應(yīng)在總結(jié)行使任免權(quán)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，出臺任免特區(qū)官員的任前考察、談話、任免程序等制度性規(guī)定，既規(guī)范中央任免權(quán)的行使，又堵住別有用心的人對基本法有關(guān)條款進(jìn)行歪曲解釋的漏洞。

第四，根據(jù)基本法規(guī)定，行政長官應(yīng)對中央負(fù)責(zé)。目前行政長官對中央負(fù)責(zé)的制度包括行政長官述職制度、重大事項報告制度和中央向行政長官發(fā)出指令制度等，這些制度都有待進(jìn)一步明確化、法治化、常態(tài)化。今后應(yīng)完善行政長官述職的內(nèi)容和范圍、述職的形式等制度，完善行政長官提交報告的程序、時限等制度，完善中央發(fā)出指令、行政長官執(zhí)行指令等方面的程序、權(quán)限等制度，增強(qiáng)有關(guān)制度的透明度、規(guī)范性和明確性。

（三）完善落實(shí)愛國者治理的配套制度和機(jī)制

習(xí)近平主席指出，“落實(shí)中央全面管治權(quán)和保障特別行政區(qū)高度自治權(quán)是統(tǒng)一銜接的”。①習(xí)近平：《在慶祝香港回歸祖國二十五周年大會暨香港特別行政區(qū)第六屆政府就職典禮的上講話》，《人民日報》2022 年7 月2 日，第2 版。在“一國兩制”制度體系逐步健全完善后，“一國兩制”能否成功的關(guān)鍵在于由什么樣的團(tuán)隊來執(zhí)行和落實(shí)。在權(quán)力結(jié)構(gòu)方面，由于特區(qū)的高度自治權(quán)來自中央授權(quán)，特區(qū)的自治權(quán)是國家管治權(quán)的一個有機(jī)組成部分，實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一銜接”就需要特區(qū)層面有一支可靠、有能力的團(tuán)隊來配合。因此，在“一國兩制”制度體系中要確立“愛國者治理”的機(jī)制。習(xí)近平主席在聽取香港特別行政區(qū)第五任行政長官林鄭月娥2020 年度述職時曾指出，“香港由亂及治的重大轉(zhuǎn)折，再次昭示了一個深刻道理，那就是要確?！粐鴥芍啤瘜?shí)踐行穩(wěn)致遠(yuǎn)，必須始終堅持‘愛國者治港’”。②《習(xí)近平聽取林鄭月娥述職報告》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2021-01/27/c_1127033004.htm，最后訪問時間：2022 年3 月22 日。

在“一國兩制”25 年香港實(shí)踐過程中，有反中亂港分子鼓吹照搬照抄西方的選舉制度，反對將擁護(hù)香港基本法、效忠中華人民共和國香港特別行政區(qū)、愛國愛港的要求作為參選當(dāng)選的標(biāo)準(zhǔn)，打著所謂爭取“真普選”的幌子參選，對參選承諾陽奉陰違，甚至在就職宣誓時發(fā)表侮辱國家和民族的言論。進(jìn)入立法會之后，采取各種手段阻撓特區(qū)政府依法施政，反對落實(shí)全國人大常委會有關(guān)決定的本地立法。這清楚表明，如果任由反中亂港分子掌握和行使特區(qū)的管治權(quán)，將嚴(yán)重?fù)p害“一國兩制”事業(yè)，損害國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，損害香港的繁榮穩(wěn)定。因此，“修改完善香港選舉制度是堅持和完善‘一國兩制’制度體系的必然要求”，③韓大元：《修改完善香港選舉制度是堅持和完善“一國兩制”制度體系的必然要求》，《人民日報》2021 年2 月25 日，第16 版。選舉制度的完善應(yīng)以能夠保障“愛國者治理”為標(biāo)準(zhǔn)。全國人大出臺《關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定》，全國人大常委會根據(jù)授權(quán)修訂基本法附件一、附件二，以“決定+修法”的方式完善香港特區(qū)選舉制度，從法律制度層面落實(shí)了“愛國者治理”的要求。香港特區(qū)治理涉及諸多方面，全面落實(shí)“愛國者治港”原則，除了完善選舉制度，對公務(wù)員、區(qū)議員建立宣誓效忠制度機(jī)制安排外，還需通過相關(guān)制度機(jī)制的建立、完善，使其他有關(guān)公職人員落實(shí)擁護(hù)香港基本法、效忠中華人民共和國香港特別行政區(qū)的要求。

愛國者不僅要對國家忠誠，忠實(shí)執(zhí)行憲法和基本法，還應(yīng)具備較高的治理能力。黨的十九屆四中全會《決定》指出，“堅持以愛國者為主體的‘港人治港’、‘澳人治澳’，提高特別行政區(qū)依法治理能力和水平”。④《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/2019-11/05/c_1125195786.htm，最后訪問時間：2022 年3 月18 日。今年7 月1 日，習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)指出，“完善治理體系、提高治理能力、增強(qiáng)治理效能，是把香港特別行政區(qū)建設(shè)好、發(fā)展好的迫切需要”。①習(xí)近平：《在慶祝香港回歸祖國二十五周年大會暨香港特別行政區(qū)第六屆政府就職典禮上的講話》，《人民日報》2022 年7 月2 日，第2 版。為提高特區(qū)治理水平，需要盡快完善以行政長官為核心的行政主導(dǎo)體制相關(guān)的配套制度，②參見寒礁：《推進(jìn)香港特區(qū)行政改革 強(qiáng)化與“一國兩制”新實(shí)踐相適應(yīng)的行政主導(dǎo)體制》，《紫荊論壇》2021年3—4 月號。加強(qiáng)行政、立法機(jī)關(guān)之間的溝通和合作，完善特區(qū)政府管治人才選拔、培養(yǎng)、培訓(xùn)、考核等方面的制度機(jī)制，大力推動問責(zé)制改革，等等。

四、結(jié)語

從“一國兩制”25 年香港實(shí)踐過程中，我們得到的一個重要啟示是，“一國兩制”是個好制度，必須長期堅持。要確?！耙粐鴥芍啤睂?shí)踐不變形、不走樣，就必須堅持和完善“一國兩制”制度體系，尤其是要注重以法治手段保障“一國兩制”事業(yè)穩(wěn)步向前發(fā)展。法律的生命在于實(shí)施，法律出臺后不會自動得到實(shí)施，必須完善同憲法和基本法實(shí)施相配套的制度和機(jī)制。制度機(jī)制建設(shè)應(yīng)突出重點(diǎn)、循序漸進(jìn)，在重點(diǎn)抓好“一國兩制”制度體系的底層基礎(chǔ)、憲制秩序、中央全面管治權(quán)、愛國者治理四個方面制度和機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)上，兼顧其他方面制度和機(jī)制的構(gòu)建和完善。