呂明霞 王珍寶

（1.上海大學 高等教育研究所，上海 200444；2.上海市總工會 勞動關系工作部，上海 200002）

職代會是企事業(yè)單位實行民主管理的基本形式，是我國基層民主建設的重要領域，也是全過程人民民主的生動實踐。企事業(yè)單位實施民主管理，既是國家法律和政策的要求，也應成為企事業(yè)單位貫徹落實全過程人民民主的重要理念、實行管理民主化科學化的行動自覺。新時代下，各類企事業(yè)單位應按照法律政策要求，積極推進民主建設，充分發(fā)揚民主，最大限度地落實職工群眾的民主權(quán)利，從而調(diào)動職工群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性，激發(fā)職工群眾的主人翁責任感，群策群力推動企事業(yè)單位發(fā)展。

一、民主管理制度在黨的重要文件和國家法律中的演進歷程

我國企業(yè)民主管理起源于新中國成立前的“三人團”和工人大會，并經(jīng)歷了工廠管理委員會和職工代表會議階段。①王華生、金世育：《歷史制度主義視角下我國企業(yè)民主管理制度變遷研究》，載《山東工會論壇》，2021年第3期，第66-67頁。新中國成立后，1950年2月，中央人民政府政務院財政經(jīng)濟委員會發(fā)出《關于國營、公營工廠建立工廠管理委員會的指示》，將華北解放區(qū)建立工廠委員會和職工代表會議制度的政策推行到全國。1956年，黨的八大決定在國營企業(yè)中實行黨委領導下的廠長（經(jīng)理）負責制和黨委領導下的職工代表大會制。1957年，中共中央在《關于處理罷工罷課的指示》和《關于研究有關工人階級的幾個重要問題的通知》中提出建立黨委領導下的職工代表大會制度，并明確了職工代表大會的職權(quán)。職工代表大會制度較職工代表會議制度有了新的發(fā)展：一是代表實行常任制；二是擴大了權(quán)力，由原來的咨詢和監(jiān)督性組織轉(zhuǎn)變?yōu)槁毠⑴c管理、監(jiān)督行政的權(quán)力機關；三是明確了大會閉會期間，工會作為其常設機構(gòu)主持日常工作。1960年，毛澤東同志將鞍山鋼鐵公司在企業(yè)管理方面實行“兩參一改三結(jié)合”①“兩參一改三結(jié)合”，是指干部參加勞動，工人參加管理，改革不合理的規(guī)章制度，工人群眾、領導干部和技術員三結(jié)合。的經(jīng)驗概括為“鞍鋼憲法”，成為企業(yè)民主管理的重要指導方針。②李玉賦主編：《基層工會組織建設與企業(yè)民主管理工作概論》，北京：中國工人出版社2018年版，第172頁。1961年中共中央制定的《國營工業(yè)企業(yè)工作條例（草案）》（即“工業(yè)七十條”）和1965年的修正草案，對職工代表大會的性質(zhì)、職權(quán)和組織任務等都作了明確的規(guī)定，尤其是后者將職工代表大會的性質(zhì)規(guī)定為“職工群眾參加管理、監(jiān)督干部、行使三大民主的權(quán)力機關”。③劉元文編著：《職工民主管理理論與實踐》，北京：中國勞動社會保障出版社2007年版，第98頁。

1981年和1982年，中共中央、國務院相繼頒布了《國營工業(yè)企業(yè)職工代表大會暫行條例》《國營工廠廠長工作暫行條例》《中國共產(chǎn)黨工業(yè)企業(yè)基層組織工作暫行條例》。這三個暫行條例的頒布，形成了當時我國企業(yè)“黨委集體領導、廠長行政指揮、企業(yè)民主管理”的領導結(jié)構(gòu)。其中，《國營工業(yè)企業(yè)職工代表大會暫行條例》明確，職工代表大會（或全體職工大會）是企業(yè)實行民主管理的基本形式，是職工群眾參加決策和管理、監(jiān)督干部的權(quán)力機構(gòu)；還明確了職工代表大會的五項職權(quán)。1982年《憲法》第十六條第二款規(guī)定：“國營企業(yè)依照法律規(guī)定，通過職工代表大會和其他形式，實行民主管理?！边@是職工代表大會第一次寫入國家憲法。1984年以后，隨著經(jīng)濟體制改革的深入發(fā)展，我國企業(yè)開始實行廠長負責制。以城市為重點的經(jīng)濟體制改革戰(zhàn)略確定以后，國有企業(yè)領導制度改革加速進行。1986年，中共中央、國務院正式頒布了《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會條例》，對職工代表大會的性質(zhì)、職權(quán)、組織制度、適用范圍及與工會的關系等作出明確規(guī)定，這是我國第一部企業(yè)民主管理的專門性法規(guī)。相較于《國營工業(yè)企業(yè)職工代表大會暫行條例》，該法規(guī)取消了職工代表大會是“職工群眾參加決策和管理、監(jiān)督干部的權(quán)力機構(gòu)”的提法，調(diào)整為“職工行使民主管理權(quán)力的機構(gòu)”。1988年出臺的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，首次將職工代表大會制度納入國家的基本法律規(guī)范中，為推動職工代表大會制度建設，發(fā)揮職工代表大會在完善企業(yè)管理、保障職工合法權(quán)益方面的作用，提供了重要的法制依據(jù)。④李玉賦主編：《基層工會組織建設與企業(yè)民主管理工作概論》，北京：中國工人出版社2018年版，第173頁。1992年出臺的《工會法》第七條規(guī)定，全民所有制和集體所有制企業(yè)事業(yè)單位的工會，依照法律規(guī)定組織職工參加本單位的民主管理和民主監(jiān)督。

1993年頒布的《公司法》第一次明確了在公司制企業(yè)“通過職工代表大會和其他形式，實行民主管理”。該法還明確實行董事會和監(jiān)事會中的職工代表制，第一次以法律的形式明確了職工董事監(jiān)事在企業(yè)民主管理中的定位。1993年頒布的《教師法》規(guī)定，教師有權(quán)“對學校教育教學、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議，通過教職工代表大會或者其他形式，參與學校的民主管理”。1994年7月頒布的《勞動法》第一次打破所有制界限，規(guī)定“集體合同草案應當提交職工代表大會或者全體職工討論通過”，強化了法律對切實發(fā)揮職工代表大會作用的要求。1997年9月，黨的十五大報告提出“堅持和完善以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)民主管理制度，組織職工參與改革和管理，維護職工合法權(quán)益”，第一次在黨代會的政治報告中明確了職工代表大會作為企事業(yè)單位民主管理“基本形式”的地位，將職工代表大會制度拓展到了所有事業(yè)單位。①李玉賦主編：《基層工會組織建設與企業(yè)民主管理工作概論》，北京：中國工人出版社2018年版，第174頁。2001年修改的《工會法》第六條第三款規(guī)定：“工會依照法律規(guī)定通過職工代表大會或者其他形式，組織職工參與本單位的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督?！毕鄬τ?992年的《工會法》，修法增加了“民主決策”的表述。該法還增加了第三十七條的內(nèi)容，即“本法第三十五條、第三十六條規(guī)定以外的其他企業(yè)、事業(yè)單位的工會委員會，依照法律規(guī)定組織職工采取與企業(yè)、事業(yè)單位相適應的形式，參與企業(yè)、事業(yè)單位民主管理”。這是我國法律有關企事業(yè)單位民主管理立法的一個重大突破，也為非公企業(yè)民主管理奠定了法律基礎。

2002年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《關于在國有企業(yè)、集體企業(yè)及其控股企業(yè)深入實行廠務公開制度的通知》，對我國企業(yè)（包括事業(yè)單位）實行廠務公開、推進民主管理工作提供了政策依據(jù)。2005年修訂的《公司法》和2007年頒布的《勞動合同法》都對企業(yè)建立職工代表大會制度和實行民主管理作出了相關規(guī)定。2012年2月，中央紀委、中央組織部、國務院國資委、監(jiān)察部、全國總工會、全國工商聯(lián)六部門聯(lián)合印發(fā)《企業(yè)民主管理規(guī)定》，推動各種所有制企業(yè)實行民主管理，并設專章對職代會制度、廠務公開制度以及職工董事監(jiān)事制度做出了規(guī)定。黨的十八大報告提出，“全心全意依靠工人階級，健全以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，保障職工參與管理和監(jiān)督的民主權(quán)利?！秉h的十八大還提出“積極開展基層民主協(xié)商”，這是黨代會報告中首次提及“基層民主協(xié)商”。黨的十九大報告強調(diào)，“保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，這是黨代會報告中首次將“民主協(xié)商”列入五大類民主權(quán)利范疇。②上海工會管理職業(yè)學院課題組：《國家治理現(xiàn)代化視域下的企事業(yè)單位民主管理研究》，2020年9月。2021年新修改的《工會法》明確，“工會依照法律規(guī)定通過職工代表大會或者其他形式，組織職工參與本單位的民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”，即將工會組織職工參與的民主方式在過去“民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”的基礎上增加了“民主選舉、民主協(xié)商”，完善了民主參與方式。

通過歷史回顧可以得知，在不同的歷史時期，由于國家對企業(yè)管理的方式發(fā)生變化，職工代表大會的定位也相應地作出調(diào)整，其性質(zhì)由“權(quán)力機關”調(diào)整到“權(quán)力機構(gòu)”，再到“職工行使民主管理權(quán)力的機構(gòu)”。此外，作為我國基層民主建設的重要內(nèi)容之一，以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度是逐步納入國家政治制度建設范疇和法律體系之中的，這不僅是一個實踐探索、總結(jié)提煉的過程，也是對我國民主政治建設的理性認知與自覺推進。目前，我國推進企事業(yè)單位民主管理的法治環(huán)境不斷優(yōu)化，工作實效日益彰顯，不僅相關法律、法規(guī)和政策不斷完善，而且覆蓋范圍越來越廣泛，制度形式日趨多樣化，社會認可度也越來越高。

二、職代會制度是全過程人民民主的重要制度載體和生動實踐

2019年11月2日，習近平總書記在考察上海市長寧區(qū)虹橋街道基層立法聯(lián)系點時，第一次提出“人民民主是一種全過程的民主”。①談火生：《“全過程人民民主”的深刻內(nèi)涵》，載《人民政協(xié)報》，2021年9月29日。2021年7月1日，在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的重要講話中，習近平總書記又特別提出要“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”，在其中加入了“人民”二字。2021年10月13日至14日，習近平總書記在中央人大工作會議上發(fā)表重要講話，對全過程人民民主作出了深刻全面的論述。2021年11月，黨的十九屆六中全會將“發(fā)展全過程人民民主，保證人民當家作主”寫入《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》之中。中共中央政策研究室主任江金權(quán)在十九屆六中全會新聞發(fā)布會上答記者問時指出：“我國全過程人民民主是一個完整的制度鏈條，包括選舉民主、協(xié)商民主、社會民主、基層民主、公民民主等民主政治的全部要素，涵蓋了民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等民主過程的一切領域?！雹凇吨泄仓醒刖忘h的十九屆六中全會精神舉行新聞發(fā)布會》，http://www.xinhuanet.com/politics/sjjlzqhjs/wzsl.htm?ivk_sa=1024320u，2021-11-12.

全過程人民民主強調(diào)民主的廣泛性，包括選舉民主、協(xié)商民主、社會民主、基層民主、公民民主等民主政治的全部要素，涵蓋經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等領域；強調(diào)民主的全面性，要求在選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)都要體現(xiàn)民主，并貫通起來；強調(diào)民主的全程性，要求在各種不同民主形式的整個過程中都要體現(xiàn)民主，從代表的民主選舉，到選舉后的參與治理和監(jiān)督，形成整個工作流程的一個閉環(huán)，具有時間上的連續(xù)性；強調(diào)民主的多層性，在履行民主權(quán)利的過程中，從中央、地方到基層，不同層面的權(quán)利主體都能有效參與其中，反映訴求，表達民意；③李友鐘、王仁富：《新時代國家治理現(xiàn)代化視域下的企業(yè)民主管理》，載《上海師范大學學報（哲學社會科學版）》，2021年第4期，第32頁。強調(diào)民主的實效性，即實現(xiàn)過程民主和成果民主、程序民主和實質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，充分保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，因而是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。

社會主義民主建設的基礎在基層。職代會制度是我國基層民主政治建設和企事業(yè)單位治理的重要組成部分。2021年12月4日，國務院新聞辦公室發(fā)表《中國的民主》白皮書強調(diào)，中國實行以村民自治制度、居民自治制度和職工代表大會制度為主要內(nèi)容的基層群眾自治制度，人民群眾在基層黨組織的領導和支持下，依法直接行使民主權(quán)利，實現(xiàn)自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督。①中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的民主》，載《人民日報》，2021年12月5日。職代會是企事業(yè)單位實行民主管理的基本形式，是職工行使民主管理權(quán)力的機構(gòu)。它是我國全過程人民民主的重要制度載體和生動實踐，不僅體現(xiàn)在選舉、協(xié)商、決策、管理和監(jiān)督等環(huán)節(jié)的全過程中，而且體現(xiàn)在廣大職工群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利實現(xiàn)的全過程中。具體來說，職代會制度體現(xiàn)了全過程人民民主五個民主參與維度的內(nèi)容。

首先，從民主選舉的維度來看，職代會不同于職工大會，它是一種代議制民主，所有的職工代表都由選區(qū)職工民主選舉產(chǎn)生。職代會不設當然代表，單位領導要成為職工代表，也須經(jīng)有關選區(qū)選舉產(chǎn)生。此外，根據(jù)有關法律政策規(guī)定，職代會還具有民主選舉權(quán)，由它選舉產(chǎn)生公司制企業(yè)中的職工董事和職工監(jiān)事，職代會專門委員會（小組）成員還可根據(jù)授權(quán)推薦或者選舉企業(yè)經(jīng)營管理人員等。從這一角度來說，職代會也是一種選舉民主，作為間接民主的一種形式，選區(qū)職工享有平等的民主選舉權(quán)，并在選舉時充分體現(xiàn)多數(shù)通過的民主原則。

其次，從民主協(xié)商的維度來看，職代會召開的各個環(huán)節(jié)都體現(xiàn)了民主協(xié)商的理念并貫穿始終。如職代會籌建之初，作為職代會的工作機構(gòu)，企事業(yè)單位工會與單位行政方協(xié)商制定職代會實施細則或辦法，將職代會制度納入企事業(yè)單位的管理體系，協(xié)商確定職代會籌建或換屆工作方案以及有關候選人建議名單；職代會召開前，工會與行政方協(xié)商確定會議議題和議程，協(xié)商或協(xié)調(diào)相關職能部門起草提交大會審議和表決的相關材料；職代會召開過程中，職工代表對涉及職工切身利益重要事項的方案或草案意見分歧較大的，職代會主席團成員應充分協(xié)商，并督促有關職能部門根據(jù)職工代表團（組）的意見和建議修改方案或草案后，提交職代會再次審議；職代會閉會期間，對需要及時處理的重要事項，企事業(yè)單位可以召開職代會聯(lián)席會議進行協(xié)商處理，處理結(jié)果向下一次職代會報告。正因為如此，整個職代會充分發(fā)揚民主精神，以協(xié)商凝聚并達成共識，從而起到構(gòu)建和諧穩(wěn)定的勞動關系的機制性作用。

第三，從民主決策的維度來看，職代會具有一定的“民主決策”權(quán)。職代會行使民主決策權(quán)，主要是指職代會對涉及職工切身利益的重要事項，如集體合同草案、工資、勞動安全衛(wèi)生、職工生活福利等進行審查、討論，并作出同意或否決的決議，從而維護和保障職工的合法權(quán)益。國有企業(yè)的職代會還要審議通過企業(yè)合并、分立、改制、解散、破產(chǎn)實施方案中職工的裁減、分流和安置方案。而且，民主集中制是職代會的基本原則，職代會選舉和表決相關事項必須按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，經(jīng)半數(shù)以上的全體職工代表投票通過；對重要事項的表決，還應當采用無記名投票的方式分項表決。這些關于職代會運作的要求很好地體現(xiàn)了民主決策的元素。此外，對于公司制企業(yè)，職工董事須經(jīng)職代會民主選舉產(chǎn)生，反映職工群眾的意見，并代表職工方參與董事會的決策，其履職情況定期向職代會報告。這也是職工參與企業(yè)民主決策的一種特殊形式。

第四，從民主管理的維度來看，職代會本身就是“民主管理”的基本制度。職代會制度的本質(zhì)是實現(xiàn)職工群眾對單位管理的民主參與。民主管理與民主決策只是民主的層次和內(nèi)容側(cè)重點不同。在企事業(yè)民主制度中，民主決策是民主管理的最高層次，除職代會有審議通過權(quán)的事項外，職代會有審議建議權(quán)的相關事項也是民主管理的重要內(nèi)容。通過民主管理，企事業(yè)單位管理者作出決策前及時聽取職工群眾的意見和建議，對有益于單位發(fā)展的建議積極采納，從而保證決策更加民主、科學、全面。盡管職工參與管理有不同的體現(xiàn)形式，但其基本形式是職代會，企事業(yè)單位經(jīng)營管理運行中的重大決策應當依法向職代會報告，職工通過職代會參與企事業(yè)單位管理，對單位生產(chǎn)經(jīng)營管理重大決策事項進行審議，提出意見和建議，使重大決策和重要事項建立在科學民主的基礎之上，從而實現(xiàn)單位與職工協(xié)商共事、機制共建、效益共創(chuàng)、利益共享。

最后，從民主監(jiān)督的維度來看，在職代會的職權(quán)體系中，有一項監(jiān)督評議權(quán)，即監(jiān)督單位落實國家有關方針政策和法律法規(guī)，提供勞動安全生產(chǎn)條件，落實職代會通過的各類決議、規(guī)章制度及集體合同等情況，國有企業(yè)和事業(yè)單位的職代會還要對領導人員進行民主評議，并提出獎懲建議。除此之外，企事業(yè)單位工會還通過組織職工代表巡視或民主管理專門小組（委員會）工作，督查職代會決議和提案的落實情況，甚至組織職工代表對審查監(jiān)督事項的落實情況、公司制企業(yè)中的職工監(jiān)事代表職工參與監(jiān)事會的工作等進行評估，這些都體現(xiàn)了民主管理制度中的監(jiān)督職能。職代會的民主監(jiān)督，本質(zhì)上是一種群眾監(jiān)督，而且是群眾監(jiān)督的重要路徑，主要目的是保障職工群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使其對有關事項的落實情況能夠進行監(jiān)督和質(zhì)詢。

綜上所述，職代會作為我國基層民主的重要制度，從民主參與的不同維度體現(xiàn)了全過程人民民主的重要內(nèi)容，也是全過程人民民主的生動實踐，不僅較好地保障了廣大職工群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利，也有效地促進了企事業(yè)單位和職工的共同發(fā)展，夯實了我國民主政治建設的基礎。

三、推進職代會制度建設的相關路徑

新時代下，職代會制度建設要適應我國踐行和發(fā)展全過程人民民主重要理念這一新形勢新任務的要求，從不同的層面扎實推進。

（一）宏觀層面：加強國家立法，完善制度設計

這一層面的重點是要完善國家法律法規(guī)，明確責任主體與處罰機制，為推進以職代會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度建設提供法治支撐。

1.加強國家立法。基層民主建設不應僅是政治上的要求，更需要強有力的法治保障。當前，我國企事業(yè)單位民主管理的重要規(guī)制依據(jù)主要為法規(guī)、規(guī)章和政策性文件，尚無全國性專門立法；而《企業(yè)民主管理規(guī)定》僅為多部委文件，法律效力過低，對企業(yè)的約束力有限。雖然多數(shù)省市出臺了相關地方法規(guī)，但對職代會的建制要求、職工代表的比例結(jié)構(gòu)、職代會職權(quán)、法律責任等規(guī)定存在差異性，實踐中導致跨區(qū)域經(jīng)營的企業(yè)難以適從，這在一定程度上有損法律的權(quán)威性與職代會制度的社會公信力。由于缺乏上位法的有力支撐，各地方在立法時，對于違法行為規(guī)定的懲戒力度不夠，難以保障執(zhí)行效果。為此，當前要抓住發(fā)展全過程人民民主這一有利時機，加快國家層面的立法進程，將實踐中證明有效的制度、機制和做法，總結(jié)提煉上升到法律層面進行固化，重點是盡早出臺《企業(yè)民主管理法》或《職工代表大會法》，為推進企事業(yè)單位民主管理工作奠定強有力的法制保障。與此同時，建議修改《公司法》《勞動法》的相應內(nèi)容，解決不同法律的條款規(guī)定不一致的問題，并推動各地方修改相應地方法規(guī)或制定實施細則，通過國家法律的統(tǒng)一實施解決當前地方立法的差異問題，實現(xiàn)國家法律與地方法規(guī)的有效互補，從而構(gòu)建完備的企事業(yè)單位民主管理法治體系。建議在全國性專門法中，特別明確企事業(yè)單位違法行為的法律責任，尤其是要細化處罰措施，提高違法成本。

2.完善制度設計。當前，企事業(yè)單位民主管理工作一方面還存在主體角色不清、職責不明、履職不力等問題，沒有形成各主體間的工作合力；另一方面，由于缺乏國家層面的民主管理工作指南，盡管部分地方出臺了一些操作指引或?qū)嵤┺k法，但有著較大的差異性，甚至還相互矛盾，各種培訓教材的說法也不盡一致，對于究竟怎樣才是規(guī)范的做法，相關工作人員也有著不同的觀點。為此，從國家層面與地方層面都要完善相應的制度設計，并保持相對一致。首先，在出臺相關制度文件時，要強化有關方面的主體責任。比如，強化黨組織對企事業(yè)單位民主管理的政治領導、思想領導、工作指導責任；強化各級人民政府及其職能部門在推進基層民主制度建設中的組織、引導、督促、檢查責任；強化企事業(yè)單位的建制主體責任，增強其推進民主管理的思想自覺與行動自覺；強化各級工會的工作主體責任，要將民主管理作為各級工會的重點工作來推進，尤其是要將維護職工民主權(quán)利作為考核各級工會工作績效的重要指標；強化工商聯(lián)、企聯(lián)等企業(yè)代表組織的指導、督促責任，培育會員單位的遵紀守法與民主管理意識。①上海工會管理職業(yè)學院課題組：《國家治理現(xiàn)代化視域下的企事業(yè)單位民主管理研究》，2020年9月。其次，要出臺激勵約束政策。建議將民主管理制度的建制及規(guī)范化建設與相關評先評優(yōu)、經(jīng)營管理者的政治安排相掛鉤，并完善勞動關系和諧企業(yè)創(chuàng)建標準，將企業(yè)組建工會、建立集體協(xié)商與職代會等民主制度作為申報的必要條件。對于獲得省級以上的廠務公開民主管理工作先進單位與示范單位，以及模范勞動關系和諧企業(yè)稱號的，各地方可以結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，考慮給予一定的激勵政策，如稅收優(yōu)惠或免予勞動保障主動監(jiān)察等。再次，國家層面要出臺職代會工作的操作指引或工作指南，細化職代會的各個運作環(huán)節(jié)，以便全國統(tǒng)一政策口徑，引導企事業(yè)單位規(guī)范運作，以免有些地方簡化程序，或出現(xiàn)錯誤指導。

（二）中觀層面：加強檢查指導，強化輿論引導

這一層面的重點是督促企事業(yè)單位貫徹落實全過程人民民主重要理念，依法依規(guī)建立健全以職工代表大會為基本形式的民主管理制度，切實保障職工群眾的民主政治權(quán)利和勞動經(jīng)濟權(quán)益。

1.強化輿論引導。要構(gòu)建全媒體、多角度、立體化的宣傳網(wǎng)絡，加強輿論引導，大力宣傳職工是企事業(yè)單位重要的利益相關者，職工與單位是利益共同體、事業(yè)共同體和命運共同體，單位管理方要依靠職工、善待職工，構(gòu)建良好的管理文化，實現(xiàn)合作共贏、和諧發(fā)展。針對社會上還存在對企事業(yè)單位開展民主管理的各種認知誤區(qū)，各級廠務公開工作領導小組要通過細化評選標準，努力培育、選樹一批不同層級和類型的民主管理工作先進典型和示范單位，充分利用傳統(tǒng)媒體與新媒體的力量，宣傳示范單位的經(jīng)驗做法，尤其要廣泛宣傳那些依法依規(guī)建立企業(yè)民主制度、有效協(xié)調(diào)企業(yè)利益矛盾、促進勞資兩利的中國式基層民主的好故事，營造共商、共建、共享的良好輿論氛圍，引導更多的非公企業(yè)依法踐行民主制度。①王?。骸睹裰鞴芾砼c管理民主——兼論非公企業(yè)民主建設的路徑與方法》，載《工會理論研究》，2019年第2期，第28頁。

2.加強業(yè)務指導。各級工會組織可以聯(lián)合企聯(lián)、工商聯(lián)等部門加大推進力度，引導企事業(yè)單位將民主的要求融入單位管理體系，推進管理民主，尊重職工的主體地位與民主權(quán)利，定期組織開展民主管理方面的業(yè)務培訓和工作交流，指導企事業(yè)單位規(guī)范運作民主管理制度；積極推動企事業(yè)單位加強對工會干部和職工代表的履職培訓，通過舉辦不同層次的民主管理業(yè)務培訓班，引導工會干部和職工代表增強責任意識，提升工作能力，不斷把新時代企事業(yè)單位民主管理工作推向新高度；鼓勵企事業(yè)單位積極探索勞資懇談、民主協(xié)商、員工座談、微信平臺交流、直接面對面溝通等其他形式的民主管理制度，不斷豐富民主管理的形式和內(nèi)容，最大限度地發(fā)揮協(xié)調(diào)勞動關系、促進單位發(fā)展的作用。

3.加強監(jiān)督檢查。企事業(yè)單位民主管理制度建設是一項需要各級黨政工組織及社會各方密切協(xié)作、合力推進的基礎性工作。要抓住發(fā)展全過程人民民主的大好時機，整合各方力量，加大監(jiān)督檢查工作力度，切實推動相關法律法規(guī)及政策文件的有效落地。各級人大要充分運用立法監(jiān)督權(quán)，對企事業(yè)民主管理制度法規(guī)持續(xù)跟蹤、監(jiān)督執(zhí)行。各級廠務公開工作領導小組要定期或不定期地開展調(diào)研檢查，督促企事業(yè)單位落實相關責任。各級人民政府及相關職能部門應當加強監(jiān)管，推動企事業(yè)單位依法建立健全以職工代表大會為基本形式的民主管理制度，暢通利益訴求表達通道，使管理方與職工在溝通協(xié)商中相互尊重和理解，從而共建共享，共同發(fā)展。各級工會要加強與勞動監(jiān)察執(zhí)法部門的聯(lián)手行動，運用法治思維和法治方法，大膽使用工會勞動法律監(jiān)督“整改意見書”“處理建議書”等法律手段和行政手段，以及新聞媒體曝光等社會化手段，倒逼企業(yè)建立工會組織和企業(yè)民主制度。

（三）微觀層面：完善運作機制，發(fā)揮制度實效

這一層面的重點是企事業(yè)單位要認真貫徹有關法規(guī)政策要求，健全本單位的職代會制度，規(guī)范操作流程，提升運行質(zhì)量，真正把“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的”工作要求落到實處。

1.著力抓好職工代表的選舉產(chǎn)生與教育引導。首先，抓好職工代表的民主選舉。要按照法律政策要求，把政治覺悟高、民主意識強、工作責任心強、思想作風好、能夠代表職工說話、反映職工心聲的職工群眾選為代表，保證基層職工群眾在代表中的恰當比例。②王珍寶：《關于職工代表履職及作用發(fā)揮問題的思考》，載《工會理論研究》，2017年第3期，第30頁。其次，抓好職工代表的教育引導工作。要教育引導他們切實提升政治思想素質(zhì)，尤其要積極引導、培育代表的大局觀念和責任意識，不斷增強當好代表的使命感和責任感。要加大對職工代表的培訓工作力度，通過民主管理相關知識培訓以及不同形式的民主管理實踐，不斷提高代表參政議事的能力和水平。再次，要抓好職工代表的履職考核。企事業(yè)單位工會應建立職工代表工作手冊，加強對代表參加職代會會議（活動）的出席情況、完成職代會交辦工作的質(zhì)量情況、參與職代會提案的數(shù)量和質(zhì)量及反映職工訴求的情況、貫徹落實職代會決議情況的管理。要積極推進對代表履職情況的責任考核，通過代表向選區(qū)職工群眾述職并接受評議考核等方式，密切代表與選區(qū)職工的溝通和聯(lián)系，促進代表更好地履行應有的職責。①王珍寶：《怎樣當好職工代表》，北京：中國工人出版社2019年版，第118-119頁。

2.重視落實職代會的各項職權(quán)。要通過有效落實職代會的各項職權(quán)，充分保障廣大職工群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。一是要保證審議建議權(quán)的落實。凡是提交職代會討論審議的事項，一定要是單位發(fā)展的重大事項和職工群眾關心的實際利益問題，克服形式主義，避免做表面文章。二是要保證審議通過權(quán)的落實。重點是要落實集體合同與相關專項集體協(xié)議，特別是與職工群眾利益直接相關的薪酬福利以及聘任、考核、獎懲辦法等事項的職代會表決通過權(quán)。這些事項在提交職代會審議表決前，企事業(yè)單位工會與行政方應充分進行民主協(xié)商，并通過召開座談會等形式廣泛聽取職工意見，最后提交職代會表決，以實現(xiàn)重大事項的民主決策。三是要保證監(jiān)督評議權(quán)的落實。要有效落實職工群眾的民主監(jiān)督權(quán)利，督促企事業(yè)單位依法依規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營管理。在職代會上，要對上一屆（次）職代會決議和提案辦理情況進行報告，接受職工代表的監(jiān)督。國有企業(yè)和事業(yè)單位要認真組織職代會民主評議領導人員工作，將領導人員在職代會上述職述廉與年度考核結(jié)合，把民主評議結(jié)果作為年度考核的重要依據(jù)。

3.切實規(guī)范職代會的運作程序。圍繞組織開好每一次職代會，企事業(yè)單位要著力抓好以下幾個環(huán)節(jié)：一是要防范職代會召開的隨意性，努力做到每年定期召開職代會，不能因工作事務忙而改變，要保證全體領導集中時間與精力參加每一次職代會。二是會前要廣泛征求職工意見。要在及時掌握職工群眾關心的熱點與難點問題的基礎上，選準找好每次職代會的中心議題。要敢于把制約單位改革發(fā)展的疑難問題和涉及職工群眾切身利益的敏感問題提交職代會討論與審議。三是單位的重大決策或方案要提前告知職工代表，讓職工代表有充分的時間思考、醞釀，避免因時間倉促而使職代會流于形式。四是要實行重大事項無記名投票表決程序。要充分尊重職工代表的民主權(quán)利，嚴格遵守有關法律政策要求，在表決程序上積極推行代表無記名票決制。

4.不斷完善職代會的工作制度。為了規(guī)范運作職代會，發(fā)揮制度實效，需要企事業(yè)單位建立健全各項職代會工作制度，把職代會的相關工作落到實處。一是調(diào)查研究制度。企事業(yè)單位工會和職代會專門委員會（小組），對職代會涉及的有關重點問題，按各自的職責開展專題調(diào)查，以便掌握詳細情況，研究應對措施。二是溝通懇談制度。通過定期或不定期采用座談會、懇談會等形式，組織職工代表與單位領導就有關事項直接進行溝通。三是職代會提案制度。通過完善提案征集制度、提案審查制度、提案反饋制度、優(yōu)秀提案評選制度等，調(diào)動職工群眾的積極性，為單位發(fā)展獻計獻策。四是代表巡查制度。對職代會決議的貫徹及提案的落實等情況，定期或不定期組織職工代表或?qū)ｉT委員會（小組）成員進行檢查，并提出相關意見建議。五是職代會評估制度。要通過評估，及時發(fā)現(xiàn)工作中存在的問題，積極整改，從而提高職代會運行質(zhì)量。①呂明霞：《職代會提案工作實用手冊》，北京：中國工人出版社2020年版，第14-16頁。

四、新形勢下運作職代會制度需要注意的若干問題

近年來，隨著基層民主的發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化的推進，有關方面對基層民主制度的設計也更加精細化，并更具有時代特色，這就需要廣大企事業(yè)單位在實踐操作過程中及時準確、積極主動地作出相應調(diào)整，規(guī)范運作好基層民主制度。

（一）慎重采用“兩會合一”體制

目前，一部分單位的職代會與工代會是兩個體系，分別召開代表大會，各有自己的一套班子，協(xié)調(diào)運作。但也有很多單位采取“兩會合一”體制，即雖然承認職代會與工代會是兩個具有不同意義的會議，各有各的名稱，其屆次也是各數(shù)各的，但是兩個代表大會始終同時召開，職代會日常工作完全由單位工會操辦。根據(jù)中華全國總工會2019年頒布的《基層工會會員代表大會條例》第四十三條的規(guī)定：“會員代表大會與職工代表大會應分別召開，不得互相代替。如在同一時間段召開的，應分別設置會標、分別設定會議議程、分別行使職權(quán)、分別作出決議、分別建立檔案。”所以，根據(jù)這一規(guī)定，企事業(yè)單位職代會和工代會應分別召開，如在同一時間段集中召開的，需要強調(diào)其職能不得互相代替，可根據(jù)議題分段進行，規(guī)范會議召開，確保職工群眾民主權(quán)利與工會會員權(quán)利得到充分有效保障。在具體操作中，如果職代會與工代會一起召開，需要注意以下幾點：一是屆期統(tǒng)一。即把職代會與工代會的屆期統(tǒng)一起來，同步換屆。二是代表合一。職代會換屆選代表時，明確規(guī)定代表具有雙重身份，即既是職工代表，（如是工會會員的）又是工代會代表。三是同步開會。同步開會是指兩會在同一期間開會，但不能把兩會混在一起開，一般先開職代會，后面留一定的時間再完成工代會的議程。工代會的議程主要是聽取和審議企事業(yè)單位工會工作報告和工會財務工作報告；遇到工會委員會換屆時，工代會選舉工會委員會和經(jīng)費審查委員會。

（二）探索創(chuàng)新職代會的召開形式

近年來，在新冠疫情影響下，很多單位無法及時召開現(xiàn)場職代會，因而部分地方工會通過制度設計，制定相關文件，明確網(wǎng)絡職代會是現(xiàn)場職代會的補充，企事業(yè)單位依法規(guī)范召開的網(wǎng)絡職代會與現(xiàn)場職代會具有同等效力，甚至部分地方還研發(fā)了網(wǎng)絡職代會系統(tǒng)平臺，積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”民主管理。在此背景下，對因客觀情況無法召開現(xiàn)場職代會的單位，可以合理運用“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息化手段，召開線上職代會，但需要做到內(nèi)容和程序不簡化，并獲得職工群眾的認可；也可以線上線下結(jié)合召開，比如線下召開時，因特殊情況無法集中全部職工代表時，可采用視頻形式設置一個主會場、若干個分會場，投票表決可以通過微信群或投票軟件進行，并采用大屏幕直播，接受職工群眾的監(jiān)督；還可探索運用一些職工群眾容易接受、便于參與的方式，作為職代會制度建設的有益補充，如采用多種新媒體溝通平臺，拓展民主管理的載體和途徑，將民主管理融入單位日常管理行為中，推動民主管理工作日?；?、常態(tài)化、長效化。

（三）規(guī)范運作職工大會制度

職工大會和職工代表大會是職代會制度的兩種形式。職工大會制度的性質(zhì)、領導關系、組織制度、運行規(guī)則等，與職工代表大會制度相同。兩者的區(qū)別主要在于職工大會由全體職工群眾參加，不用進行職工代表的選舉，而職工代表大會是由民主選舉產(chǎn)生的職工代表參加。在實踐中，對于規(guī)模較小的單位來說，特別需要區(qū)分好兩種不同性質(zhì)的職工大會：一種是職代會性質(zhì)的“職工大會”，有的單位叫職工民主管理大會，另一種是平常由單位黨政組織召開的職工會議或職工大會，不能把兩者混為一談。它們的主要區(qū)別在于：一是性質(zhì)不同。前者是民主管理的基本形式，屬于民主參與的范疇；而后者是黨政主導的推進工作的會議，屬于行政管理的范疇。二是主體不同。前者是職工群眾依法參與單位民主管理的基本形式，其主體是職工群眾，所以會議通常由單位工會主席主持；而后者是由單位黨政或管理者召集、主持，是自上而下對職工群眾進行宣傳教育或布置工作任務等性質(zhì)的會議，體現(xiàn)的是會議召集人的意志。三是組織方式不同。前者一般是定期召開，議題來自職工群眾，會議有規(guī)定的組織規(guī)則等；而后者的召開則是按照黨政的計劃和工作需要，并不需要太多的會議規(guī)則。許多單位往往把這兩種不同類型的大會混為一談，在一定程度上沖淡了民主管理的氛圍，難以有效保障職工的民主權(quán)利。因而，小型單位的工會在運作職代會性質(zhì)的“職工大會”時，絕不能混淆概念，使之等同于另一種性質(zhì)的職工會議，也不能簡化程序，而應參照職代會的有關規(guī)則，遵照規(guī)范的要求操作，落實好職工群眾的民主權(quán)利。

總之，職工群眾是企事業(yè)單位發(fā)展的依靠力量，各類企事業(yè)單位要認真貫徹落實全過程人民民主重要理念，著力構(gòu)造全過程、全方位、高質(zhì)量的以職工代表大會為基本形式的民主管理制度體系，切實保障職工群眾參與管理的權(quán)利，促使我國基層民主獲得更廣泛的實踐與發(fā)展。