張 強

(廣州大學 法學院，廣東 廣州 510006)

一、引言

民主已成為當今時代追求的主流價值，同時也成為論證正當性與合法性的基本理論。西方學者對于民主的理解通?？煞譃閮煞N類型，一是遵循多數(shù)原則，即人民的多數(shù)是該原則的本質要求，政治權力集中在相對多數(shù)人手中就意味著建立了民治和民享的政府；二是遵循共識原則，該原則的核心在于盡可能多的人，申言之，它不僅承認多數(shù)人的統(tǒng)治優(yōu)于少數(shù)人的統(tǒng)治，而且努力使“多數(shù)”的范圍最大化，并試圖限制權力。[1]1-4盡管兩種模式的西方民主觀在一定程度上發(fā)揮了有效決策與寬容友善的治理功能，但是這種以投票選舉為主要表達的民主觀可能忽視了投票選舉后的多數(shù)人意見，乃至形成犯罪率高、少數(shù)族群疏離感強等社會問題。[2]488-493西方學者也對此民主形式產生了質疑。[3]習近平總書記指出，“如果人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，只有競選時聆聽天花亂墜的口號、競選后就毫無發(fā)言權，只有拉票時受寵、選舉后就被冷落，這樣的民主不是真正的民主?！盵4]因此，當代全球民主發(fā)展規(guī)律需要以更加多元的視角去展現(xiàn)。

中華人民共和國自成立以來不斷探索符合中國國情的民主制度，建立了人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾性自治制度等重要的民主載體，并以《憲法》予以確認，從而實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一。隨著時代的發(fā)展以及人民對美好生活的向往提升，全過程人民民主對未來民主發(fā)展亦提出了不斷完善的導向定位。[5]

作為中國的特別行政區(qū)，澳門因其獨特的歷史而既具有典型的大陸法系法制特征，又具有中華傳統(tǒng)法律文化，形成了兼容共存、互補共生的融合社會。[6]327-332協(xié)商民主成為澳門重要的文化內涵。而與之相對應所建立的咨詢組織則成為澳門落實協(xié)商民主的制度保障。探究澳門咨詢組織制度一方面有助于我國全過程人民民主在微觀層面的完善，另一方面亦可作為中國民主制度的有機組成部分參與國際對話。因此，本文擬對澳門咨詢組織制度的歷史發(fā)展與實踐特征作出總結、分析，并通過該制度的回溯為全過程人民民主的發(fā)展提供借鑒。

二、澳門咨詢組織制度的建立與功能

(一)回歸前的澳門咨詢組織制度

澳大利亞學者杰弗里·C·岡恩將澳門回歸前的管治歷史劃分為三個階段：1557—1849年葡萄牙人向明清政府支付地租并著手殖民時期、1849—1967年葡萄牙人鞏固統(tǒng)治時期以及1967—1999年主權實際交給中國時期。[7]11-15其劃分的視角在于葡萄牙人殖民管治澳門的能力。1849年之前，居澳葡人以租賃者身份客居澳門，接受明清政府的管轄，并獲允在其內部實行自治。1583年，所有居澳葡商選舉出了由3名市議員、2名普通法官和1名檢察長組成的議事會，開始負責管理澳門的市政衛(wèi)生、市容、撥款支持醫(yī)院和仁慈堂以及葡人社群的治安和司法，并被稱為“東方第一個商人共和政體”[8]41-46，呈現(xiàn)出華洋分治的社會格局。而在鴉片戰(zhàn)爭后，葡萄牙意識到中華帝國的衰弱，隨即派出亞馬留任總督，強行侵占葡人居住區(qū)之外的土地，并將清政府的海關人員與香山縣丞強行驅逐出澳門，造成澳葡當局實際上的管治。而1966年爆發(fā)的“一二·三”事件則導致澳葡政府簽署《澳門政府對華人各界代表所提出的抗議書的答復》，華人社團開始與澳葡政府分享社會管治權，并產生了“半個解放區(qū)”的稱謂。

在后兩個階段，澳葡政府面臨的管治難題一方面在于其內部的權力制衡上產生的摩擦，另一方面則在于澳葡政府對華人社會的管治疏離，甚至由于未曾致力于推廣葡語而產生的溝通沖突。[9]51由于華人居于多數(shù)，澳葡政府又不得不考慮擴大政策的認同基礎，確保社會管治的穩(wěn)定性。因此，自1849年之后，澳葡政府開始逐漸引入了帶有咨詢作用的管治制度。1917年《澳門省組織章程》規(guī)定，總督在施行某些政策前須聽取政務委員會的意見，但意見并不具有約束力；1933年《葡萄牙殖民地帝國組織章程》規(guī)定，總督立法和制定重大行政措施時必須咨詢政務委員會的意見；1972年《澳門省政治行政章程》規(guī)定，總督在立法、草擬經濟發(fā)展計劃、進行500萬元以上開支時必須聽取省咨詢會的意見。政務委員會等組織包括了非公務員委員，并逐漸接納華人社群的代表，從而實現(xiàn)其加強管治的目的。

1974年，葡萄牙發(fā)生了“四·二五革命”，龐大的殖民帝國開始瓦解。1976年，新的《葡萄牙共和國憲法》與《澳門組織章程》得以通過，澳門的憲制地位發(fā)生了重要轉變，其從葡萄牙的海外省變?yōu)槠咸蜒拦苤蜗碌闹袊I土。隨之而來的是管治制度的改變，越來越多咨詢組織的設立成為澳葡政府提升管治能力的關鍵手段。根據(jù)《澳門組織章程》，澳門設立咨詢會，負責對總督提交立法會的法律提案、總督將公布的法令草案、在當?shù)厣У姆ㄒ?guī)之執(zhí)行規(guī)章、對當?shù)亟洕鐣日叻结樀挠喍ǖ仁马棸l(fā)表意見。咨詢會由5名選任委員和5名任命委員組成，任期4年，其中選任委員由市政議會成員中選出2人、當?shù)厣鐣娲碇羞x出3人，任命委員則由總督在當?shù)厣鐣媳还J為有功績及聲譽的市民中任命。盡管咨詢會的意見沒有約束力，但是重要法案和決策在出臺前能夠得到討論和尋求共識，避免了重大的錯誤和社會爭議。[10]

此外，澳葡政府還針對每個范疇設立了相對專業(yè)的咨詢委員會，如教育委員會、交通咨詢委員會、青年委員會、經濟委員會、社會協(xié)調常設委員會等，以便聆聽該領域內的民意和專業(yè)性意見。以教育委員會為例，根據(jù)第15/92/M號法令，教育委員會是一個有各方社會力量參與、合作和思考的機構，目的在于“為發(fā)展教育政策尋求廣泛的共識”。因此，教育委員會具有對教育制度改革方面的教育政策提供意見、建議和解決辦法的職權。在人員構成上，委員會由總督主持，并由政務司、教育司司長、教育司副司長、澳門大學校長、澳門理工學院院長、經總督聽取委員會意見后委任的最多14個教育社團的代表、總督委任的最多7名具有公認功績的人士組成。多元的教育委員會為澳門教育事業(yè)的發(fā)展提供了議事的平臺。根據(jù)澳門大學與澳門理工學院的建議，澳葡政府對澳門學生在澳門地區(qū)以外取得的學歷事實的認可進行了完善，授權教育暨青年司認可初等及中等教育學歷、高等教育輔助辦公室認可高等學歷，并明確了認可的程序與要件。澳門第39/93/M號法令序言中寫道：“……采取適當措施實現(xiàn)公務員本地化政策，以及保障擬繼續(xù)升學或求取公共職務之人士，不論其受教之教育系統(tǒng)如何，均具有平等之權利及機會。”

因此，Vitalino Canas提出，澳門的制度建基于一種社會契約，并以該契約為基礎，不斷創(chuàng)建共識的非正式機制，如咨詢會或眾多的咨詢委員會，其抗拒任何的建制化及偏離了任何系統(tǒng)性的研究或識別；由于受到孔子思想的傳統(tǒng)影響加上葡萄牙人配合主義的風格，歷屆總督都在咨詢澳門社會的代表性人士，尋求共識和社會認同，并成為一個平衡的制度。[11]6-8換言之，回歸前澳門咨詢組織制度的建立起源于葡萄牙殖民統(tǒng)治下社會認同與社會共識的維護需要。這種“平衡的制度”一方面平衡了葡人與華人之間的族群利益，另一方面也平衡了管治者與被管治者的地位差距。雖然此階段未能謂之以民主，但是咨詢協(xié)商的制度也為各界人士所普遍認同。有學者將這種融合了中葡兩種文化的包容、和諧的制度稱為行政精英主導的合作主義治理模式，認為其是政府和社會妥協(xié)的產物。[12]

(二)回歸后的澳門咨詢組織制度

1999年12月20日，澳門特別行政區(qū)成立，舊有的殖民管治不復存在，取而代之的是“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的民主政制。從平衡殖民管治者與被管治者的目的出發(fā)，咨詢組織制度似乎已無存在的必要，但實際上，咨詢組織制度在新的歷史條件下依然發(fā)揮重要的功能。

第一，于較為宏觀的政治體制運作的角度而言，原有的咨詢會經過改造成為集思廣益、協(xié)助行政長官決策的行政會[13]248，有助于澳門憲制機關的互信與和諧。由于澳門特別行政區(qū)的行政長官與立法會分別由不同的途徑產生，因此二者的權力運作過程中存在僵局的可能。更有甚者，理論上可能出現(xiàn)阿克曼所稱的為了消滅對手而破壞憲法體制并造成憲法崩潰的情形，這于社會民眾而言無疑是一場危機與災難。[14]15-18所以由行政長官委任的政府官員、立法會議員、社會人士組成的行政會在向行政長官提供意見、協(xié)助決策的同時，也是對行政長官與立法會議員二者權力運作的調和。通過行政會平臺的建設，行政長官既能與立法會議員對施政內容具有基本的協(xié)商途徑，又能充分聽取與尊重社會人士的意見，為澳門社會的和諧穩(wěn)定奠定了制度基礎。盡管行政會不能取代行政長官做出決策，但行政會制度較以往的咨詢會制度也進行了創(chuàng)新，其要求行政長官在不采納行政會多數(shù)成員的意見時記錄具體的理由并承擔其責任，擴大了行政會的職權范圍，減少了行政長官任意施政的可能，改變了行政會咨詢組織的性質。[15]167-168

第二，于較為微觀的社會治理角度而言，咨詢組織制度的發(fā)展和完善對澳門特區(qū)的團結與法治具有積極影響?；貧w完成了澳門特別行政區(qū)憲制基礎的轉變，解決了中國百年來的歷史遺留難題。但回歸后的澳門社會仍然存在不同的族群，特別是原有特殊地位的喪失使得葡人也成為澳門普通的成員，如何團結澳門社會成為民主與法治需要回答的問題。以民族作為國家認同機理的愛國標準似乎不能圓滿解決澳門實際，民主需要提供多種多樣的制度形式從而最大程度地增進他們對民主的看法，形成對國家的認同。[16]因此，咨詢組織制度的保留給澳門社會不同族群提供了對不同領域治理方法的表達渠道，并引導不同族群納入“澳門人”這個公約數(shù)框架中，對維護統(tǒng)一的中華民族共同體發(fā)揮了激勵作用。[17]同時，社會治理的有效性是社會治理法治化的目標，也是治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求。法治化決定了需要依據(jù)社會需求提供法律支持，而脫離了民眾的法治也只是徒有其表，正如法不應強加于不道德的行為，否則其約束力將受到質疑。故提升政府行政效率、開展政府與社會的合作治理以及尊重社會自治是社會治理法治化的內涵表達。[18]聽取意見、收集信息、整理焦點、討論問題是咨詢工作的主要內容，而咨詢組織制度則是該工作的主要承擔者，其保留與發(fā)展將澳門社會與政府的關系緊密地連接在一起，給予了居民意見正式出場的機會，同時也肯定了專業(yè)人士在社會治理中的能動性地位，是澳門政府提升其治理能力與水平的制度舉措?！栋拈T特別行政區(qū)基本法》第66條明確規(guī)定，行政機關可根據(jù)需要設立咨詢組織的條款，這對咨詢組織的合法性與有效性做出了肯定。

回歸以來，澳門特區(qū)政府始終重視咨詢組織制度的發(fā)展與完善?；貧w后的第一份施政報告就指出，特區(qū)政府將加強與民間的溝通，確保公眾的言論自由和知情權，認真聽取市民的意見和建議并及時做出調整；2007年度施政報告進一步指出，要完善社會咨詢制度，致力于通過對咨詢組織的規(guī)模重整和功能重構來完善政府咨詢機制，讓社會不同階層人士有表達的機會；2015年度施政報告強調，要整合和精簡咨詢組織，規(guī)范咨詢組織及其成員的任期與任職數(shù)量限制；2020年度施政報告提出，要完善咨詢機制及其組織體系，提升社會參與度和政策咨詢成效。經過20余年的發(fā)展，澳門咨詢組織的數(shù)量由發(fā)展、壯大轉向精簡、整合。截至2021年10月，由行政長官和四司設立的咨詢組織由最初的15個演變?yōu)槿缃竦?6個，其中行政長官下轄3個咨詢組織，其他四司共下轄33個咨詢組織。

三、澳門咨詢組織制度實踐的民主特征

(一)澳門咨詢組織設立的靈活性與多樣性

由于基本法中并未規(guī)定行政機關設立咨詢組織的具體要求，因此，澳門特區(qū)政府既有的36個咨詢組織呈現(xiàn)出較為紛繁復雜的情形。

第一，咨詢組織既可按照施政范疇設置，也可按照地域范圍設置，咨詢組織的管理方式與設置目的對設置標準產生了決定性影響。絕大多數(shù)咨詢組織依照施政的領域被劃分為行政法務、經濟財政、社會文化、運輸工務四大類，并由該領域的司長或相應局長任主席，如高等教育委員會被劃為社會文化領域，由社會文化司司長擔任主席，而交通咨詢委員會被劃為運輸工務領域，由交通事務局局長擔任主席。關乎特區(qū)政府重大經濟議題或需要多部門溝通的咨詢組織則由行政長官親自負責并擔任主席，如公共行政改革咨詢委員會、經濟發(fā)展委員會等。除此之外，根據(jù)第303/2008號行政長官批示設立的北區(qū)社區(qū)服務咨詢委員會、中區(qū)社區(qū)服務咨詢委員會及離島區(qū)社區(qū)服務咨詢委員會是依據(jù)地域范圍進行設定的，主要區(qū)別在于咨委會是以增加政府與社區(qū)的直接聯(lián)系、解決各區(qū)民政民生問題為目的的，需要以居住地區(qū)作為劃分的標準。實踐中，澳門也曾就居民關注的舊區(qū)重整議題設置咨詢委員會，后因特區(qū)政府提出都市更新的施政理念而被撤銷，重新建立了都市更新委員會。這也表明了咨詢組織的設立是在政府主導下的聯(lián)合治理模式探索[19]，為依法行政提供了理論來源。

第二，咨詢組織的設立依據(jù)具有多樣性特征，既包括法律、法令，也包括行政法規(guī)、行政長官批示，不同依據(jù)的原因主要在于建立的時間以及制度的迫切性與成熟度。在澳門法制語境下，法律由立法會通過，法令則是回歸前總督分享立法權的體現(xiàn)?；貧w后，行政長官不能制定法令，而只能制定獨立行政法規(guī)或補充性行政法規(guī)，是其作為特別行政區(qū)首長的職權。其中獨立行政法規(guī)可就法律沒有規(guī)范的事宜設定初始性規(guī)范，具有較高的位階。而行政長官批示則屬于行政規(guī)章，是行政權運作的產物。在符合《基本法》的前提下，法律的位階具有優(yōu)于其他規(guī)范性文件的地位。例如，為了回應澳門城市規(guī)劃的需求，立法會通過了第12/2013號法律《城市規(guī)劃法》，并在該法中設立了城市規(guī)劃委員會，從法律的高度確立了民主參與規(guī)劃的形式。又如，回歸前，鑒于澳門經濟模式的特點、協(xié)調勞資雙方利益的可行性，總督制訂了第59/97/M號法令，設立了社會協(xié)調常設委員會，并保留至今。再如，為加強澳門立法的科學性，行政長官基于開放靈活的模式因素，經第59/2005號行政長官批示設立了法律改革咨詢委員會。后經實踐檢驗認為，法律改革咨詢委員會確有成效，理應長期保存，行政長官制定了第29/2015號的獨立行政法規(guī)，廢止了第59/2005號行政長官批示，保障了法律改革咨詢委員會的法律地位。循序漸進、改革創(chuàng)新地設立咨詢委員會成為澳門維護居民公共利益的制度邏輯。

第三，咨詢組織設立的性質也有所區(qū)別，既包括咨詢機構，也包括職權更為廣泛的咨詢機關，其主要區(qū)別在于設立的目的不同。如北區(qū)社區(qū)服務咨詢委員會等3個社咨委的性質被明確為咨詢組織，其主要職責是與區(qū)域內的市民服務中心配合與互動，對社咨委提出的民政民生問題進行跟進、處理和解決。但根據(jù)第5/2016號行政法規(guī)，都市更新委員會的性質為咨詢機關，其職責在于協(xié)助特區(qū)政府制定都市更新政策。兩者的區(qū)別在于，狹義的咨詢組織的重點是吸納民意、降低信息成本[20]，其本身不直接制定政策；而咨詢機關的重點是在吸納民意的基礎上通過調查、研究協(xié)助政府進行決策，是對決議機關的輔助與補充。葡萄牙歷史上曾設立國務委員會履行咨詢性職能，根據(jù)1826年葡萄牙《憲章》，公共行政所有重要事宜和一般事宜都應聽取國務委員會的意見。在法律地位上，國務委員會屬于行政機關和政治機關。1989年，葡萄牙設立了經濟和社會委員會，負責經濟與社會政策的咨詢與協(xié)調，參與制定經濟及發(fā)展計劃，并行使有關職能。葡萄牙法學界也認為這類機構在性質上屬于行政機構，被編寫在行政組織的章節(jié)中。[21]224-232因此，咨詢組織的設立取決于咨詢的目的，并與社會需求相關聯(lián)。

(二)澳門咨詢組織成員的多元性與專業(yè)性

咨詢組織設立的初衷在于加強特區(qū)政府與居民之間的互動與互信，形成良好的民主治理效果。[22]這就決定了咨詢組織的成員必須具有代表性：不僅要在產生方式上具有代表性，而且也要在專業(yè)素養(yǎng)上具有代表性，同時還需要在參與范圍上具有代表性。換言之，咨詢組織的成員需要在政府主導的前提下盡可能合理地展開探尋。

第一，咨詢組織成員的產生方式需要多元，但不能轉向直接選舉的途徑。目前，澳門特區(qū)尚未就咨詢組織成員如何產生制定法律法規(guī)。根據(jù)既有的設立依據(jù)，咨詢組織的成員一般包括相應行政機關的成員代表、有關社團組織的成員以及專業(yè)人士或社會杰出人士。其中，行政機關的成員代表為當然委員，而社團組織成員與專業(yè)人士或社會杰出人士則由行政長官批示并予以委任。實踐中，咨詢組織所涉咨詢內容的不同決定著產生方式的不同。如第31/2001號行政法規(guī)設立的體育委員會旨在確保體育人員與體育組織參與及主動參加討論體育運動的重大事項并達成共識，因此體育委員會的委任委員由體育團體內部遴選產生；而第9/2018號法律設立的市政咨詢委員會旨在聽取居民有關文化、康樂、環(huán)境衛(wèi)生范圍內的意見或建議，因此該委員會委任委員的產生方式則可由居民自薦或推薦產生。[23]

2018年設立非政權性市政機構(市政署)時，澳門社會曾就能否直接選舉產生委員而引發(fā)爭議。部分意見認為，直接選舉更加能夠代表居民的心聲。但不能直接選舉的最根本的問題在于，直接選舉產生將會賦予該組織政權性質，引發(fā)與立法會、政府之間的正當性爭議。換言之，無法確立經選舉產生的立法會、行政長官和以選舉產生的市政署為代表的市政機構的法律關系，打破了決議、執(zhí)行和咨詢的區(qū)別。此外，咨詢組織的最大功能在于民主協(xié)商，提供取得社會共識的機會，如若采用直接選舉，則會過度關注選票，引起政治角力，破壞共識的可能，并撕裂社會。故咨詢組織成員的產生方式應當根據(jù)咨詢的對象與咨詢的目的進行多樣化的設定，但需要特別注意的是，既不能將某一種方式無限制地推廣，也不能走向直接選舉的方向，否則咨詢組織的屬性將會被徹底改變。[24]

第二，咨詢組織成員的專業(yè)性與代表性在不同組織中的側重點不同。以專家為主還是以社團代表、普通居民為主是咨詢組織成員構成的模式選擇。如若多元性不足，可能造成咨詢效果大打折扣。2005年澳門特區(qū)政府曾就解決違法泊車問題提出提升罰款數(shù)額以及設定如若不繳納罰款則無法在下一季度為車輛繳納牌照稅、辦理駕駛執(zhí)照續(xù)期等業(yè)務的措施。由于咨詢組織中欠缺執(zhí)法機關的代表、電單車協(xié)會的代表等利益相關者，政策法案的出臺實際上無法形成真正的合意，甚至沒有完整地聽取社會的意見，最終導致民間與執(zhí)法者產生沖突。[25]所以，咨詢組織需要根據(jù)咨詢內容的專業(yè)性與代表性展開針對性的委任。在專業(yè)性要求較高的領域，咨詢組織需要更加側重專家的作用，如經第14/96/M號法令設立的澳門金融管理局咨詢會，其主要職責是就貨幣、金融、外匯、保險政策發(fā)表意見，專業(yè)性極強，并且關乎澳門金融業(yè)的穩(wěn)定與發(fā)展，需要以專門知識作為咨詢基礎，故其成員以專家為主，但應適當注重專家的代表性，除既有的銀行工會代表、保險工會代表、中國銀行澳門分行代表、大西洋銀行代表外，尚有其他金融機構沒有發(fā)言機會。在代表性要求較高的領域，咨詢組織需要更加側重廣泛性的特征，如北區(qū)、中區(qū)、離島區(qū)的社咨委以及市政署市政咨詢委員會的專業(yè)性要求不高，關注的重點是本區(qū)域內的民生民政事務，故其成員以社團組織代表及自薦產生較為適宜。

第三，咨詢組織成員需要具有廣泛性，并給予平等的參與可能。密爾指出：“理想上最好的政府形式就是主權或作為最后手段的最高支配權力屬于社會整個集體的那種政府；每個公民不僅對該最終的主權的行使有發(fā)言權，而且，至少是有時，被要求實際上參加政府，親自擔任某種地方的或一般的公共職務?！盵26]41之所以說這種政府是最為良好的形式，是因為它能夠通過民眾的德善提升社會治理的水平，更能夠因此統(tǒng)合共同體、凝聚民族精神。盡管咨詢組織并非政府，但是其為政府提供信息、協(xié)助政府制定政策的作用已經能夠發(fā)揮民眾的德善、促進向心力的形成。所以咨詢組織的成員并非應當始終如一，而是需要根據(jù)不同組織的類型進行平等的參與。2014年以前，澳門咨詢組織成員出現(xiàn)長期擔任咨詢委員甚至兼任三個以上組織成員的情形，這實際上不利于平等參與的實施。為此，澳門特區(qū)政府規(guī)定，社會人士可連任2—3屆，但最長不超過6年，每一社會人士亦不得出任3個以上咨詢組織成員。新規(guī)定的出臺加強了咨詢組織平等參與的制度保障，也有助于澳門“陽光政府”的完善。

(三)澳門咨詢組織運作的規(guī)范性與公開性

咨詢組織的建立并非就意味著過程民主的實現(xiàn)，反而只是民主實踐的開端。因為所有的社會是規(guī)范的社會，而所有規(guī)范是社會的規(guī)范，社會制度化產生的秩序結構過程是傾向于法律化的，這些規(guī)范給予制度核心精確的結構，也確定了更嚴密的內涵和外延。[27]14-18如若咨詢組織制度要發(fā)揮過程民主的功能，就必須建立一套規(guī)范化的運作制度。目前，澳門咨詢組織運作差別較大，但建立了基本的規(guī)范，尤其需要指出的是，以城市規(guī)劃委員會為代表的咨詢組織已成為更突出的典范。

第一，通過組織法與內部規(guī)章，咨詢組織建立了較為系統(tǒng)的運作規(guī)則。第3/2014號行政法規(guī)就城市規(guī)劃委員會的職權組成及運作方式進行了規(guī)范，包含了任期、主席與副主席的職權、全體會議召開的程序、專責小組設定的程序、專項研究開展的要求以及行政支援等內容?！冻鞘幸?guī)劃委員會內部規(guī)章》則明確了成員的義務、缺席機制、運行法定人數(shù)與表決要求、專責小組會議機制、回避規(guī)則、旁聽規(guī)則等內容。二者共同構成了城市規(guī)劃委員會的運作系統(tǒng)。以2021年第8次平常全體會議為例，城市規(guī)劃委員會主席于9月8日發(fā)布召集書，確定9月15日舉行會議，并提前公布了會議的議程包括公共工程規(guī)劃條件圖草案介紹、私人工程規(guī)劃條件圖草案討論、《土地分類及用途》行政法規(guī)草案主要內容介紹以及其他事宜。會議當日，首先由政府部門向委員會成員進行內容介紹，然后由成員們共同討論了15幅規(guī)劃條件圖與行政法規(guī)草案，提出了不少的質疑或建議，接著又由政府部門就公眾的意見進行了回應。如有成員指出在法律法規(guī)修訂時是否能夠對火葬場等厭惡性設施進行明確的規(guī)劃，政府代表回應，總體而言，這些都屬于市政設施，但會聽取意見，未來在詳細規(guī)劃圖中進行特別注明。系統(tǒng)的運作規(guī)則為咨詢帶來了操作性較強的技術指引，也為民主提供了制度保障。

第二，通過公開性的程序要求，提升咨詢組織成員的動力與咨詢效果的說服力。根據(jù)第3/2014號行政法規(guī)與《城市規(guī)劃委員會內部規(guī)章》，公開性主要體現(xiàn)在事前、事中與事后公開三個方面。事前公開是指在會議召開至少5天之前，城市規(guī)劃委員會需要將會議召集書、議程的資料上傳至委員會網(wǎng)頁。事中公開是指在公開會議召開時，允許通過電視屏幕播放的形式進行旁聽。事后公開是指在會議結束后，委員會將通過新聞媒體播報會議內容，并會在網(wǎng)站上載有關視頻。事前、事中與事后的公開給予了社會及時而清晰的信息，減少了政府政策缺乏溝通而出現(xiàn)民眾不滿的可能性。同時，咨詢的公開性也促使成員產生更強的使命感與責任感。在調研中，部分成員指出，由于多方位的公開帶來了更大的壓力，因此也會盡可能多地反映居民意見，并從自身專業(yè)角度提出建議。故公開性的咨詢也成為城市規(guī)劃委員會的重要經驗。

四、澳門咨詢民主的啟迪與借鑒

回歸20余年來，咨詢組織制度在澳門不斷鞏固和發(fā)展。盡管在實踐中也存在一些問題，比如，咨詢組織的設立缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范，導致咨詢組織曾出現(xiàn)交叉重疊的職責范圍；咨詢組織的成員產生曾缺乏固定的標準，引起社會質疑等等，但是從總體上而言，澳門政府在完善咨詢機制方面所做的大量工作得到了學界和社會的認可，并推動了澳門特區(qū)公共行政的民主化與科學化，完善了特區(qū)的治理體系與治理能力。[28]3-13在推進全過程人民民主的背景下，具有澳門特色的咨詢民主因其主體的廣泛性與過程的持續(xù)性顯示出積極的借鑒作用。

(一)注重以民眾咨詢?yōu)榇淼纳鐣卫?/h3>

法治社會建設是黨中央高瞻遠矚提出的重大命題?！斗ㄖ紊鐣ㄔO實施綱要(2020—2025年)》指出要“引領和推動社會力量參與社會治理，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保社會治理過程人民參與、成效人民評判、成果人民共享”。申言之，公眾自由表達意見和建議并能與社會治理者雙向溝通和互動是社會力量參與治理的應有之意。過去，政府包攬治理任務、欠缺民主與協(xié)同的觀念、缺乏多元渠道和機制等因素造成了民眾與社會治理的脫離，甚至使得部分民眾運用社會輿論、特殊關系等非正式方式參與。[29]在城市社區(qū)治理中，也存在政府與自治組織間的錯位與失衡，使得居民委員會扮演了政府的角色，模糊了社會組織的作用。[30]在一些省市新興的社會監(jiān)督員制度，如《河南省政務服務社會監(jiān)督員工作制度》《廈門市社會保險社會監(jiān)督員管理辦法》等，雖然加強了民眾參與政府工作的力度，但是其目的主要在于監(jiān)督和評價，缺乏了過程性。因此，新型社會參與制度呼之欲出。

澳門咨詢組織制度起源于政府與社會合作治理的需求，并逐步成為吸取民意、穩(wěn)定社會的重要基礎，特別是在回歸后發(fā)展為澳門特區(qū)政府發(fā)揚民主、團結族群的統(tǒng)合保障。不同類型咨詢組織的建立基于不同的目標定位，并在澳門社會民眾的意見中予以改革與整合。如以解決居住地區(qū)民政民生問題為目標的社咨委，經由行政長官設立，具有明確的法律地位，通過定期召開會議，向政府有關部門進行建議與政策實施的交流，得到了政府部門的及時跟進，實現(xiàn)了居民參與社會治理的效果。恰如哈貝馬斯所言，有效的只有相關者作為合理商談的參與者可能同意的規(guī)范。[31]132社會力量參與社會治理的發(fā)展需要在政府的引導下建立正式的咨詢制度，賦予被咨詢者合法的身份，并且通過制度化的運作形成有效的社會環(huán)境。這不同于以往純粹的自治組織的性質，也不同于單純的政府角色，或者以監(jiān)督為主要目的的評判者角色，而是應當回歸咨詢組織作為參與社會治理的協(xié)助者的身份。

具體而言，內地新型社會參與制度可以民眾咨詢組織的建立作為有力的切入點，確保民眾能夠在政策制定的前中后期全過程參與，避免只能事后亡羊補牢的結果。咨詢組織需要由政府統(tǒng)領，根據(jù)區(qū)域或者專業(yè)領域進行劃分，充分發(fā)揮咨詢的廣泛性與過程性特征，將政策制定與民眾咨詢同步進行，同時特別注意咨詢組織成員的產生方式的多元性，確保普通人士都有機會成為其中一員。在外來人口較多的特大城市、改革開放的先行地區(qū)等具有多元意見的地方，咨詢組織制度的建設更顯必要。比如具有重大體制創(chuàng)新的橫琴粵澳深度合作區(qū)，具有促進澳門經濟適度多元發(fā)展、便利澳門居民生活就業(yè)的目標定位。內地居民與澳門居民在此地進行深度融合，在諸如對接澳門教育、醫(yī)療、社會服務等公共服務保障方面，需要政府及時聽取各方居民的意見，特別是民生事務局、商事事務局、金融發(fā)展局、行政事務局等部門都與居民生活就業(yè)息息相關。以區(qū)域劃分咨詢居住問題、以專業(yè)劃分咨詢就業(yè)問題，統(tǒng)籌推進咨詢組織制度建設有助于橫琴社會治理政策的有效性與橫琴居民的整體認同感的提升，最終在雙向合作的基礎上完善大灣區(qū)法律制度的供給。[32]101-110于其他大型城市而言，咨詢組織制度的建立也有助于外來人口快速融入并貢獻聰明才智，從而確保城市治理水平。

(二)注重以專家咨詢?yōu)榇淼膮f(xié)商立法

法治中國建設是用法治定義中國未來的發(fā)展方向。其中，堅持以人民為中心的理念決定了法治中國的秩序觀建基于人民權利的保障。申言之，“越是強調法治，越是要提高立法質量”[33]20。而立法質量又與立法過程中程序的正當、公眾的信賴密不可分。[34]11故法治中國建設需要與民主程序相伴而行，離不開社會各方的有序參與，特別是專家的建言獻策。從立法內容而言，作為某領域的專業(yè)人士能夠掌握關鍵痛點與難點，尊重發(fā)展的客觀規(guī)律，減少秩序構造的交易成本，維護公民的合法權益；從立法形式而言，專業(yè)人士可以避免規(guī)范自身的矛盾及其與上位法的沖突，形成運轉良好的制度體系。但在大多數(shù)省市，立法協(xié)商發(fā)展較為緩慢，特別是在協(xié)商的主體、程序、效力等問題上仍有很長的路要走，雙向的溝通、協(xié)商和對話仍然難以滿足要求。[35]74-75上海等個別省市已建立了立法協(xié)商的制度，上海市司法局頒布了《關于建立上海市政府立法專家?guī)斓耐ㄖ?滬司發(fā)〔2021〕69號)，納入了30位立法專家，并明確了工作的職責是對政府立法規(guī)劃、立法草案等提出建議、進行論證和評估。但30位專家大多是法學教學科研人員，其他領域人員較少，且對工作方式規(guī)定得十分簡略。因此，內地省市的專家咨詢制度尚有進一步完善的必要。

參考澳門咨詢組織制度的實踐經驗，內地以專家咨詢?yōu)榇淼牧⒎▍f(xié)商制度改革或可從以下三點展開。第一，分類設立立法咨詢組織，或在統(tǒng)一的立法專家?guī)熘性O立專責小組。澳門咨詢組織根據(jù)施政領域的不同進行分別設立，確保了專業(yè)性的要求。但也需要注意的是，過往澳門咨詢組織也存在職責重疊的情形，為了回應社會精兵簡政的訴求，澳門咨詢組織也在不斷整合，形成高效的咨詢模式。目前內地省市在專家咨詢組織建設方面應該進一步按照施政方針劃分專業(yè)領域，從而更好地形成有效意見。第二，明確專家咨詢的法律地位。澳門咨詢組織在其設立的法律依據(jù)中都會明確主要地位和職責，如協(xié)助制定政策等。在實踐中，以城市更新委員會為代表的咨詢組織亦會對政府擬頒布的行政法規(guī)或擬提交立法會的立法草案發(fā)表意見，并成為程序性要件。內地在完善該制度時亦應定位好相關咨詢的性質，將以專家咨詢?yōu)榇淼牧⒎▍f(xié)商制度化。第三，專家咨詢的程序規(guī)范化與透明化。從專家的委任到會議的召開都需要給予社會較為明確的標準。這也是澳門咨詢組織實踐中不斷探索出來的制度經驗。特別是增加自薦方式、定期召開會議、允許社會人士旁聽等新措施都為澳門咨詢效果帶來了更大的益處。民眾對咨詢所立之法也更加期待。與公民直接通過網(wǎng)絡咨詢或書面咨詢不同的是，專家現(xiàn)場咨詢能夠通過作為公民的內部視角與作為客觀學者的外部視角兩個方面展開論證，同時還能直接與政府對話，有效地提升了政府與社會的互動性。

五、結語

回顧澳門咨詢組織制度實踐的歷程可以發(fā)現(xiàn)，咨詢組織在澳門發(fā)展的早期主要是澳葡政府平衡族群利益與調和社會矛盾的產物。然而，隨著澳門回歸與“澳人治澳”、高度自治方針的實行，咨詢組織制度已不再是殖民統(tǒng)治者穩(wěn)定社會的手段，而成為社會治理法治化、增強中華民族共同體意識的過程民主機制。盡管澳門咨詢組織制度在回歸后的實踐中也存在一些缺陷，但是特區(qū)政府高度重視，并在20余年的發(fā)展中不斷修正與完善。由此，澳門逐步建立起了具有自身特色的咨詢民主制度。概括而言，澳門推進咨詢組織制度民主化體現(xiàn)在組織的設立、成員的構成與運作的規(guī)范三大方面。

借鑒澳門咨詢組織制度實踐的經驗，并考慮到我國推進完善全過程人民民主的目標，我國內地咨詢組織的建立與完善宜從民眾咨詢與專家咨詢兩個方面入手。在咨詢范圍上，需要根據(jù)咨詢的內容劃分為社會治理與立法協(xié)商，前者主要以民眾為主，后者則主要以專家為主。同時，在推進咨詢組織建立與完善的過程中，宜加強咨詢對象的類型化，明確咨詢的法律地位，逐步構建咨詢的規(guī)范體系。最終以咨詢組織的實踐完善全過程人民民主，推進法治社會、法治政府與法治中國的全面建設。