張曉磊 從伊寧

引 言

實(shí)現(xiàn)政府決策機(jī)制從“官僚主導(dǎo)”向“官邸主導(dǎo)”模式轉(zhuǎn)型，是日本政府自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)實(shí)行政治制度改革的重要目標(biāo)之一， 在安倍二次執(zhí)政時(shí)期官邸主導(dǎo)決策曾得到顯著強(qiáng)化。(1)關(guān)于“官邸主導(dǎo)”的概念，筆者傾向于日本學(xué)者待鳥(niǎo)聰史的界定，即“官邸主導(dǎo)”是指“首相在得到包含政治任用者在內(nèi)的直屬人員團(tuán)隊(duì)輔佐的同時(shí)，又能夠以閣僚及執(zhí)政黨執(zhí)行部作為自己的權(quán)力基礎(chǔ)，從而自主地進(jìn)行政權(quán)運(yùn)營(yíng)與政策制定的一種政治方式”。參見(jiàn)〔日〕 飯尾潤(rùn)：『政権交代と政黨政治』、中央公論新社2013年版、第81頁(yè)。2020年9月，菅義偉接替安倍出任首相一職，由此開(kāi)啟“后安倍時(shí)代”。菅義偉上臺(tái)后宣布全盤(pán)繼承“安倍路線”，其重要體現(xiàn)就是在決策形式上延續(xù)了官邸主導(dǎo)模式。但就政策的推進(jìn)效果而言，官邸主導(dǎo)并未對(duì)菅義偉內(nèi)閣帶來(lái)正面“實(shí)績(jī)”，官邸主導(dǎo)暴露出來(lái)的問(wèn)題與癥結(jié)反而成為菅義偉政權(quán)“一年而終”的一大原因。此后接任的岸田文雄在強(qiáng)化官邸主導(dǎo)體制上亦提出諸多政策構(gòu)想，但能否有效推進(jìn)仍面臨諸多疑問(wèn)與挑戰(zhàn)。

一、“后安倍時(shí)代”的官邸決策困境

菅義偉在上臺(tái)后強(qiáng)調(diào)對(duì)“強(qiáng)首相”決策機(jī)制的維系。這一方面源于菅義偉曾長(zhǎng)期擔(dān)任內(nèi)閣官房長(zhǎng)官，對(duì)官邸主導(dǎo)的運(yùn)營(yíng)流程輕車(chē)熟路。另一方面，缺少派系根基的菅義偉將決策權(quán)限集中于首相官邸，意在夯實(shí)自己的執(zhí)政基礎(chǔ)。但從實(shí)際效果來(lái)看，官邸主導(dǎo)不僅在菅義偉重點(diǎn)關(guān)注的疫情防控問(wèn)題上陷入諸多困境，在規(guī)制改革的推進(jìn)過(guò)程中也面臨多重阻礙，官邸主導(dǎo)并未對(duì)菅政權(quán)帶來(lái)積極、正面的效應(yīng)。

(一)官邸主導(dǎo)機(jī)制在疫情應(yīng)對(duì)上運(yùn)轉(zhuǎn)不暢

疫情防控是菅義偉執(zhí)政后的首要任務(wù)。為有效控制疫情，菅義偉延續(xù)了安倍內(nèi)閣時(shí)期以疫情對(duì)策本部、疫情對(duì)策分科會(huì)為基軸的官邸主導(dǎo)模式，同時(shí)在內(nèi)閣官房設(shè)立了由首相直屬的防疫工作組。在官邸主導(dǎo)的疫情應(yīng)對(duì)機(jī)制下，中央政府負(fù)責(zé)防疫政策的制定與頒布，具體的政策執(zhí)行則主要交由地方政府完成。然而在疫情應(yīng)對(duì)問(wèn)題上，中央與地方之間卻經(jīng)常出現(xiàn)“偏差”或?qū)αⅲ@就導(dǎo)致雙方在防疫政策執(zhí)行上難以相互協(xié)調(diào)或配合。這一問(wèn)題在安倍內(nèi)閣時(shí)期就已經(jīng)出現(xiàn)，到菅義偉內(nèi)閣時(shí)期則進(jìn)一步凸顯。關(guān)于中央與地方之間的“摩擦”，最為典型的事例就是中央政府與東京都知事小池百合子在防疫政策上的矛盾。2020年11月，為防止疫情感染風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，首相官邸曾向東京都提出希望商戶縮短夜間營(yíng)業(yè)時(shí)間的意見(jiàn)，然而小池的反應(yīng)十分消極。之后，在東京都主動(dòng)向中央政府提出縮短商戶營(yíng)業(yè)時(shí)間的要求后，菅義偉傾向?qū)⒌赇伒拈]店時(shí)間調(diào)整為晚上8點(diǎn)，但由于與自己“10點(diǎn)閉店”的主張存在矛盾，小池并未采納這一時(shí)間調(diào)整。(2)〔日〕 竹中治堅(jiān)：「菅政権、混亂の対応を読み解く―総理の『拘り』と小池都知事の『矛盾』」、『中央公論』2021年3月號(hào)。此外，在疫苗接種問(wèn)題上，首相官邸主導(dǎo)的政策效果也未得到體現(xiàn)，疫苗接種速率緩慢。根據(jù)日本經(jīng)濟(jì)新聞社統(tǒng)計(jì)，截至2021年5月，美國(guó)的疫苗接種率為40%、以色列為57%、英國(guó)為34%，而日本僅為2%。(3)〔日〕 松井孝治：「『新しい公共』の國(guó)家をめざせ」、『Voice』2021年7月號(hào)。

(二)官邸主導(dǎo)決策在規(guī)制改革上遇到阻礙

“實(shí)現(xiàn)數(shù)字化”是規(guī)制改革的重要組成部分，也是菅義偉的“看板政策”。菅義偉內(nèi)閣實(shí)行“數(shù)字化改革”的動(dòng)因源于疫情下暴露出的日本“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”的嚴(yán)重遲滯。(4)例如行政事務(wù)上日本政府在多數(shù)情況下依然采用老舊的“打印、填表、蓋章”線下模式，這就造成政府職員在疫情肆虐之下依然要冒著感染風(fēng)險(xiǎn)前往辦公場(chǎng)所進(jìn)行業(yè)務(wù)處理。為保障改革的落實(shí)，菅義偉在執(zhí)政后隨即提出要成立數(shù)字廳，其職能是對(duì)“數(shù)字化改革”基本方針及相關(guān)政策進(jìn)行企劃立案和綜合調(diào)整(5)〔日〕 政府CIOポール：「デジタル庁設(shè)置法の概要」、2021年9月1日。https://cio.go.jp/sites/default/files/uploads/documents/digital/20210901_laws_r3_36_outline.pdf.，發(fā)揮首相官邸的指揮平臺(tái)職能。

盡管菅義偉尋求由首相官邸統(tǒng)一負(fù)責(zé)改革的實(shí)施，但在改革推進(jìn)過(guò)程中依然暴露出了諸多問(wèn)題，對(duì)官邸主導(dǎo)決策形成阻礙。數(shù)字化改革的關(guān)鍵首先是要加快個(gè)人號(hào)碼卡的普及。“要?jiǎng)?chuàng)造便利型社會(huì)，個(gè)人號(hào)碼卡是重要一環(huán)。”(6)〔日〕 菅義偉：『政治家の覚悟』、文藝春秋2020年版、第10頁(yè)。但根據(jù)總務(wù)省數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年5月份日本個(gè)人號(hào)碼卡的普及率為30%，到9月初，這一數(shù)據(jù)也僅為37.6%。(7)關(guān)于個(gè)人號(hào)碼卡的普及數(shù)據(jù)參見(jiàn)〔日〕 総務(wù)?。骸弗蕙ぅ圣螗些`カードの市區(qū)町村別交付枚數(shù)等について」、総務(wù)省ホームページ。https://www.soumu.go.jp/kojinbango_card/#kouhu．此外，菅義偉內(nèi)閣對(duì)“數(shù)字監(jiān)督”一職的人事選擇也遭到外界質(zhì)疑。2021年8月，日本政府原擬定IT企業(yè)家伊藤穰一出任“數(shù)字監(jiān)督”一職，但之后卻將最終人選定為一橋大學(xué)名譽(yù)教授石倉(cāng)洋子?！皵?shù)字監(jiān)督”是數(shù)字廳內(nèi)部負(fù)責(zé)事務(wù)處理的最高文職崗位，相當(dāng)于省廳事務(wù)次官。(8)〔日〕 「デジタル監(jiān)人事『迷走』の裏側(cè)、菅政権は民間トップに何を求めたのか」、日経XTECHホームページ、2021年9月1日。https://xtech.nikkei.com/atcl/nxt/column/18/01768/090100002/．但石倉(cāng)本人是經(jīng)營(yíng)學(xué)與管理學(xué)出身，并不精于IT方面的業(yè)務(wù)知識(shí)，由此引發(fā)外界的質(zhì)疑。

二、“后安倍時(shí)代”首相官邸決策陷入困境的原因

對(duì)于“后安倍時(shí)代”官邸主導(dǎo)決策的推進(jìn)陷入困境的原因，筆者認(rèn)為這是“制度”“個(gè)人”及“國(guó)內(nèi)政治環(huán)境”因素共同作用的結(jié)果?！昂蟀脖稌r(shí)代”官邸主導(dǎo)決策遇到的困境也充分表明，自政治與行政改革實(shí)行以來(lái)，官邸主導(dǎo)在制度改革上依然存在不完善、不徹底的地方，這也是今后政府在行政改革推進(jìn)方面的重要課題。

(一)制度因素

1.中央與地方的“權(quán)限分配”矛盾

在疫情應(yīng)對(duì)上，官邸決策困境主要體現(xiàn)在中央與地方在防疫政策執(zhí)行環(huán)節(jié)上的分歧與對(duì)立。造成這一現(xiàn)象的制度性原因在于中央與地方之間模糊的“權(quán)限分配”問(wèn)題。戰(zhàn)后日本在地方管理上實(shí)行地方自治制度，并且中央對(duì)地方的權(quán)限優(yōu)勢(shì)很多時(shí)候較為模糊且難以界定。此前，中央政府在行政改革推進(jìn)上也主要傾向于強(qiáng)化地方分權(quán)改革。但問(wèn)題在于，一旦發(fā)生全國(guó)性的危機(jī)事件，需要中央建立起全國(guó)范圍的應(yīng)急管理機(jī)制時(shí)，央地模糊的權(quán)限問(wèn)題就會(huì)帶來(lái)較大的弊端。疫情的暴發(fā)使“央地關(guān)系”問(wèn)題進(jìn)一步凸顯。

在疫情應(yīng)對(duì)過(guò)程中，盡管首相官邸在名義上具有指揮全國(guó)疫情防控的指揮平臺(tái)職能，如宣布“緊急事態(tài)”、出臺(tái)防疫對(duì)策等，但政策的具體執(zhí)行環(huán)節(jié)需交由各地方政府(也就是知事)和各地方衛(wèi)生所負(fù)責(zé)，然而是否一定要按照中央政府既定的框架執(zhí)行，其主動(dòng)權(quán)和解釋權(quán)均掌握在地方政府手中。即中央政府(首相官邸)統(tǒng)合、指揮地方抗疫的實(shí)際權(quán)限較弱。例如，首相雖擁有頒布緊急事態(tài)宣言的權(quán)限，但并沒(méi)有要求營(yíng)業(yè)者縮短營(yíng)業(yè)時(shí)間或者暫停營(yíng)業(yè)的權(quán)限，而知事則擁有相應(yīng)的權(quán)限，因此首相及內(nèi)閣很難就防疫政策的執(zhí)行對(duì)知事進(jìn)行直接指揮。(9)〔日〕 竹中治堅(jiān)：「菅政権、混亂の対応を読み解く―総理の『拘り』と小池都知事の『矛盾』」、『中央公論』2021年3月號(hào)。此外，在地方自治體內(nèi)部也存在“權(quán)限分散”問(wèn)題。知事并沒(méi)有指揮轄區(qū)內(nèi)地方衛(wèi)生所的權(quán)限，這一權(quán)限由主管衛(wèi)生所的市長(zhǎng)或是區(qū)長(zhǎng)掌握。從安倍內(nèi)閣到菅義偉內(nèi)閣時(shí)期，為有效控制疫情，對(duì)感染狀況進(jìn)行全盤(pán)摸底，中央政府曾尋求在全國(guó)開(kāi)展篩查檢測(cè)工作，但此類檢查并沒(méi)有鋪開(kāi)，原因在于實(shí)施檢測(cè)的權(quán)限掌握在地方衛(wèi)生所手中，沒(méi)有地方的協(xié)助，相關(guān)政策難以執(zhí)行。(10)〔日〕 竹中治堅(jiān)：「首相の指導(dǎo)力が制約された新型コロナ感染癥対応：『危機(jī)の1年』を振り返る」、nippon.comホームページ、2021年3月15日。https://www.nippon.com/ja/in-depth/d00695/．在疫情下，中央與地方的“權(quán)限分配”問(wèn)題揭示出了首相權(quán)力的“盲區(qū)”，這也引發(fā)了一些學(xué)者對(duì)如下問(wèn)題的思考：此后政權(quán)是否需要進(jìn)一步致力于央地之間的行政改革，以便在面對(duì)突發(fā)性危機(jī)事件時(shí)，中央政府能夠加強(qiáng)對(duì)地方的統(tǒng)籌及協(xié)調(diào)能力。(11)探討相關(guān)問(wèn)題的代表性學(xué)術(shù)著作如，〔日〕 竹中治堅(jiān)：『コロナ危機(jī)の政治―安倍政権vs.知事』、中公新書(shū)2020年版。

2.官僚的“劣化”

安倍在二次執(zhí)政時(shí)期通過(guò)實(shí)行官僚人事制度改革設(shè)立了內(nèi)閣人事局，由此確立了首相官邸對(duì)官僚的統(tǒng)合管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了政官關(guān)系的調(diào)整變革，有效遏止了官僚對(duì)內(nèi)閣政策陽(yáng)奉陰違的現(xiàn)象，政府決策效率大幅提升。但人事制度改革亦有其結(jié)構(gòu)性弊端，集中體現(xiàn)在官僚的“忖度問(wèn)題”上，如“森友學(xué)園事件”(12)“森友學(xué)園事件”是指，“森友學(xué)園”曾于2016年6月以低于市場(chǎng)價(jià)6倍的價(jià)格購(gòu)得一塊國(guó)有用地，而安倍的夫人曾擔(dān)任該學(xué)園的名譽(yù)校長(zhǎng)，因此外界懷疑在購(gòu)置土地的流程上，財(cái)務(wù)省官員存在揣度首相意志為違法行為大開(kāi)綠燈的情況，2018年3月《朝日新聞》曝出財(cái)務(wù)省官員篡改相關(guān)文書(shū)一事，“森友地價(jià)門(mén)”進(jìn)一步發(fā)酵。的發(fā)生。“忖度”現(xiàn)象的出現(xiàn)，是對(duì)官僚“中立性原則”的巨大動(dòng)搖，加劇了官僚的“政治化”傾向，官僚有可能不斷淪為奉迎官邸意志的政策執(zhí)行工具，難以在決策過(guò)程中發(fā)揮正確的建設(shè)性作用。除了“忖度”現(xiàn)象外，人事制度改革也對(duì)官僚的積極性造成打擊。有官員在接受媒體采訪時(shí)表示，內(nèi)閣人事局設(shè)立后，官員對(duì)官邸的權(quán)力產(chǎn)生憂懼，多數(shù)情況下只是一味等待來(lái)自官邸的指示再展開(kāi)行動(dòng)，而不是在決策過(guò)程中主動(dòng)發(fā)揮自己應(yīng)有的作用，如此一來(lái)必然影響決策的嚴(yán)謹(jǐn)性與科學(xué)性，進(jìn)而極有可能導(dǎo)致決策的偏離與失誤。

菅義偉執(zhí)政之后，繼承了內(nèi)閣人事局的統(tǒng)合管理機(jī)制，對(duì)官僚的“控制力度”甚至比安倍內(nèi)閣時(shí)期更強(qiáng)，而“官僚劣化”的問(wèn)題也同樣延續(xù)了下來(lái)。2021年初，有媒體曝出菅義偉長(zhǎng)子菅正剛與總務(wù)省官員存在“非法宴請(qǐng)”問(wèn)題。菅正剛?cè)温氂凇皷|北新社”廣播公司，外界質(zhì)疑該公司通過(guò)菅正剛的“特殊地位”與省廳官僚產(chǎn)生“利益捆綁”。此后，總務(wù)省承認(rèn)與“東北新社”的類似宴請(qǐng)?jiān)?016年就已經(jīng)開(kāi)始，而菅正剛已經(jīng)參與多次。對(duì)此有媒體分析，“宴請(qǐng)門(mén)”的背后實(shí)質(zhì)是官僚對(duì)首相官邸的“忖度”，官僚憂懼于首相官邸的權(quán)力，無(wú)法拒絕來(lái)自首相長(zhǎng)子的邀請(qǐng)。(13)〔日〕 古賀茂明：「『菅総理長(zhǎng)男の接待官僚の行く末』 政官財(cái)の罪と罰」、週刊朝日ホームページ、2021年2月22日。https://dot.asahi.com/wa/2021022200034.html?page=2．該事件對(duì)菅義偉內(nèi)閣的形象造成強(qiáng)烈沖擊，首相的“平民人設(shè)”被毀于一旦。比如在疫情應(yīng)對(duì)過(guò)程中，在疫苗接種、醫(yī)療體制整備的相關(guān)政策的推進(jìn)上，主管醫(yī)療事務(wù)的厚生勞動(dòng)省并未能積極發(fā)揮其應(yīng)有作用，只是一味消極等待來(lái)自官邸的政策指示，引發(fā)了外界對(duì)其“行動(dòng)力”的質(zhì)疑與批評(píng)。在疫苗接種工作的推進(jìn)上，厚生勞動(dòng)省最初就并無(wú)設(shè)定具體目標(biāo)的意向。(14)《菅義偉上臺(tái)1個(gè)月，見(jiàn)的民間人士遠(yuǎn)超歷屆政權(quán)》，日經(jīng)中文網(wǎng)，2020年10月15日。https://cn.nikkei.com/politicsaeconomy/politicsasociety/42371-2020-10-15-09-54-20.html?start=2．

(二)個(gè)人因素

1.過(guò)分追求官邸主導(dǎo)疏于意見(jiàn)溝通

在安倍內(nèi)閣時(shí)期，安倍為強(qiáng)化首相官邸決策權(quán)限，奉行“首相-官房長(zhǎng)官-官邸官僚”的小集團(tuán)模式，決策過(guò)程主要在“首相官邸的核心小組”中展開(kāi)。但在官邸“小集團(tuán)”內(nèi)部，安倍允許側(cè)近人士廣開(kāi)言路進(jìn)行政策論議，并愿意聽(tīng)取和采納其政策性意見(jiàn)，在部分政策的推進(jìn)上，安倍甚至?xí)o予官邸官僚相應(yīng)的“自由裁量權(quán)限”，如今井尚哉、和泉洋人等人均在官邸主導(dǎo)決策過(guò)程中發(fā)揮過(guò)重要作用。

與之相對(duì)比，菅義偉則過(guò)分追求首相對(duì)決策的主導(dǎo)權(quán)，很少傾聽(tīng)側(cè)近人士的政策意見(jiàn)，與官僚、專家之間關(guān)系頗為不睦。凡事由首相個(gè)人大包大攬，疏于與外界進(jìn)行意見(jiàn)溝通，結(jié)果直接導(dǎo)致了首相官邸在決策過(guò)程中對(duì)主流民意的忽視，進(jìn)而加大了決策偏離與失誤的風(fēng)險(xiǎn)。首先，在疫情應(yīng)對(duì)上，首相拘泥于個(gè)人判斷、反應(yīng)遲緩。早在2020年11月中旬，疫情對(duì)策分科會(huì)基于疫情感染風(fēng)險(xiǎn)加劇的態(tài)勢(shì)，向政府建言，希望對(duì)“go to 計(jì)劃”的實(shí)行做出調(diào)整，但菅義偉認(rèn)為感染形勢(shì)依然處于可控狀態(tài)，并未理會(huì)，結(jié)果直到12月14日，受迫于感染形勢(shì)的不斷擴(kuò)大，菅義偉才終于宣布停止“go to 計(jì)劃”。(15)〔日〕 小林慶一郎：「コロナ第三波『失敗の本質(zhì)』」、『文藝春秋』2021年3月號(hào)。其次，在奧運(yùn)會(huì)舉辦的問(wèn)題上菅義偉無(wú)視民意呼聲。從主流民意的視角來(lái)看，由于日本遲遲未能有效控制疫情傳播，疫苗接種力度也未達(dá)到預(yù)期，舉辦奧運(yùn)會(huì)只會(huì)加大疫情傳播風(fēng)險(xiǎn)，理應(yīng)取消舉辦，甚至在政府內(nèi)部也出現(xiàn)了“希望停止舉辦”的聲音。(16)面對(duì)感染形勢(shì)惡化，環(huán)境大臣小泉進(jìn)次郎、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣梶山弘志，包括前國(guó)家公安委員長(zhǎng)小此木八郎都曾向首相進(jìn)言希望停止舉辦奧運(yùn)會(huì)。參見(jiàn)〔日〕 「菅9·6 『首相 解任』」、『週刊文春』2021年8月。但菅義偉選擇堅(jiān)持舉辦，結(jié)果奧運(yùn)會(huì)后疫情隨即面臨“失控態(tài)勢(shì)”。根據(jù)2021年8月19日的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，東京都連續(xù)兩日確診病例超過(guò)5000例。(17)〔日〕 「東京都 新型コロナ 5534人感染確認(rèn) 2日連続5000人超 死亡は4人」、NHKホームページ、2021年8月19日。https://www3.nhk.or.jp/news/html/20210819/k10013211791000.html．對(duì)于菅義偉無(wú)視民意、強(qiáng)推官邸主導(dǎo)的做法，一橋大學(xué)教授中北浩爾一針見(jiàn)血地指出，“首相缺乏對(duì)外界意見(jiàn)的包容，國(guó)民的聲音無(wú)法傳遞至官邸，從而導(dǎo)致了政治上的混亂?！?18)〔日〕 中北浩爾：「官邸に國(guó)民の聲屆かず」、『読売新聞』2021年9月10日。

2.對(duì)外解釋與說(shuō)明力的不足

首相在決策過(guò)程中對(duì)外解釋及說(shuō)明力的不足是官邸主導(dǎo)決策推進(jìn)效果不佳的另一重要原因。在日本的政治文化中，政府的對(duì)外“發(fā)信能力”(19)発信(はっしん)一詞在字典中釋義為將信息、郵件向外進(jìn)行發(fā)送，或指將自己的想法、觀點(diǎn)傳達(dá)給他人。在此基礎(chǔ)上，政府的“發(fā)信能力”可理解為政府就政策出臺(tái)的背景、實(shí)施的原因和推進(jìn)的效果及相關(guān)信息向國(guó)民進(jìn)行傳達(dá)、說(shuō)明的能力。頗受注重。菅義偉自執(zhí)政以來(lái)在政策推進(jìn)上奉行“結(jié)果論”，認(rèn)為只要政策能夠取得實(shí)際效果就不必拘泥于對(duì)政策推進(jìn)的狀況進(jìn)行說(shuō)明。(20)〔日〕 「『結(jié)果出せばいい』発信力軽視」、『産経新聞』2021年9月9日。比如，在緊急事態(tài)宣言出臺(tái)問(wèn)題上，菅義偉一方面表示“竭盡所能不再出臺(tái)緊急事態(tài)宣言”，另一方面又在短時(shí)間內(nèi)對(duì)外三次發(fā)布緊急事態(tài)宣言。(21)〔日〕 「コロナ対策 苦戦1年 『暗いトンネルを手探り』」、『読売新聞』2021年9月10日。宣言發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)際效果引發(fā)外界質(zhì)疑，而首相本人對(duì)此沒(méi)有做出任何解釋。再比如，關(guān)于入院標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，為緩解“第五波”疫情高峰下的醫(yī)療壓力，政府在2021年8月2日發(fā)表聲明：“在感染激增地區(qū)，醫(yī)院將重點(diǎn)收治重癥患者及有重癥風(fēng)險(xiǎn)的患者?！钡匕Y和普通型患者的判斷標(biāo)準(zhǔn)并未提及，如何對(duì)普通型患者進(jìn)行妥善治療也沒(méi)有提出明確的方案。結(jié)果這一方針也引起了外界的爭(zhēng)議。對(duì)此，菅義偉表示“不會(huì)撤回既定入院方針，有重癥風(fēng)險(xiǎn)的患者理應(yīng)入院治療，入院標(biāo)準(zhǔn)由醫(yī)生自行判斷”。(22)〔日〕 「菅首相、入院限定方針変えず 尾身氏、関與を否定―政府の調(diào)整不足露呈?新型コロナ」、時(shí)事ドットコムホームページ、2021年8月4日。https://www.jiji.com/jc/article?k=2021080401169&g=pol．其模棱兩可的表態(tài)依然無(wú)法平復(fù)外界對(duì)防疫政策的不滿。

在政策推進(jìn)過(guò)程中，不善言辭的首相專注于“結(jié)果論”，并未重視將政策推進(jìn)的效果及相關(guān)信息向國(guó)民進(jìn)行及時(shí)且充分的傳達(dá)。此外，內(nèi)閣在疫苗接種和社會(huì)保障等政策落實(shí)上取得的成效也未能向國(guó)民傳述。最終導(dǎo)致國(guó)民的不安感和對(duì)政治的不信任感不斷加劇，以致國(guó)民無(wú)法對(duì)首相官邸的政策推進(jìn)給予支持與理解。在這種情況下，官邸主導(dǎo)陷入困境是必然的結(jié)果。

(三)內(nèi)部決策環(huán)境因素

1.派閥政治影響力回歸

從國(guó)內(nèi)政治環(huán)境的視角看，菅義偉內(nèi)閣執(zhí)政后，派閥政治影響力的回歸亦對(duì)官邸主導(dǎo)決策形成掣肘。日本政府在20世紀(jì)90年代中期實(shí)行選舉制改革，以此削弱派閥對(duì)政治的影響作用。在相關(guān)制度改革導(dǎo)入后，派閥影響力開(kāi)始下降，黨內(nèi)權(quán)力構(gòu)造呈現(xiàn)“中央集權(quán)化”的特征。(23)張伯玉：《論日本自民黨的中央集權(quán)化》，《日本問(wèn)題研究》2018年第3期。小泉內(nèi)閣時(shí)期與安倍二次執(zhí)政時(shí)期均突顯了“強(qiáng)總裁”的權(quán)力地位。

但在菅義偉執(zhí)政時(shí)期，情況發(fā)生了變化。安倍晉三雖然辭去首相職務(wù)，但并未淡出權(quán)力舞臺(tái)。他不僅保留了自己國(guó)會(huì)議員的資格，還掌控著黨內(nèi)最大派閥——細(xì)田派，又與麻生太郎領(lǐng)導(dǎo)的麻生派關(guān)系密切。此外，安倍還通過(guò)黨內(nèi)政治團(tuán)體對(duì)黨內(nèi)保守政治勢(shì)力進(jìn)行統(tǒng)合。卸任后的安倍成為左右黨內(nèi)權(quán)力格局的最主要影響力量，菅義偉的上任也正是黨內(nèi)主要派閥迎合安倍意向的結(jié)果。因此，菅義偉雖然得以上臺(tái)執(zhí)政，但必須面對(duì)派閥政治影響力回歸的不利局面。菅義偉雖然可以通過(guò)內(nèi)閣人事局、國(guó)家安全保障會(huì)議(NSC)以及數(shù)字廳等機(jī)制在行政制度層面推進(jìn)官邸主導(dǎo)的決策，但在黨內(nèi)無(wú)法樹(shù)立“強(qiáng)總裁”的權(quán)力地位。黨內(nèi)主要派閥對(duì)首相官邸并未展現(xiàn)出鼎力支持的姿態(tài)，內(nèi)閣執(zhí)政的穩(wěn)定與否將受到黨內(nèi)派系力量的制約。這也表明政治與行政改革仍然存在相應(yīng)的問(wèn)題和不完善之處，制度改革的效果依然需要政治家個(gè)人層面的引領(lǐng)才能得到真正體現(xiàn)。例如，在《新型流感等對(duì)策特別措施法》的修改問(wèn)題上，首相官邸與自民黨的觀點(diǎn)就存在對(duì)立：自民黨希望盡早完成“特措法”修改，但菅義偉上臺(tái)后對(duì)此并不積極。直至2020年12月4日政調(diào)會(huì)長(zhǎng)下村博文與菅義偉舉行會(huì)面后，首相官邸才正式啟動(dòng)對(duì)法案的修改工作。在外交政策上，2021年4月菅義偉在啟程訪美之前專程拜訪了安倍，主要目的之一是向黨內(nèi)展示其與安倍良好的私人關(guān)系，以此穩(wěn)住黨內(nèi)各派系。在對(duì)華政策上，菅義偉內(nèi)閣進(jìn)入2021年后“爭(zhēng)議”舉止頻出，對(duì)華政策取向?qū)χ腥贞P(guān)系產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，這也反映出首相官邸在外交決策上難以擺脫來(lái)自“安麻”派閥政治的影響。

2.內(nèi)閣支持率持續(xù)走低加速官邸“崩塌”

關(guān)于內(nèi)閣支持率走勢(shì)的輿論動(dòng)向?qū)κ紫嗟臋?quán)力維持和權(quán)力行使形成顯著影響。(24)〔日〕 竹中治堅(jiān)：『首相支配-日本政治の変貌』、中公新書(shū)2006年版、第14頁(yè)。安倍二次執(zhí)政時(shí)期，長(zhǎng)期穩(wěn)定且居于高點(diǎn)的內(nèi)閣支持率成為首相強(qiáng)勢(shì)的底氣來(lái)源，安倍以此為基礎(chǔ)不斷推進(jìn)決策權(quán)限向首相官邸集中。

與之相對(duì)比，菅義偉內(nèi)閣支持率則呈現(xiàn)“高開(kāi)低走”之勢(shì)。NHK的輿論調(diào)查顯示，在菅義偉上臺(tái)執(zhí)政初期，內(nèi)閣支持率一度高達(dá)62%，但從2020年12月開(kāi)始內(nèi)閣支持率開(kāi)始走低，此后支持率形勢(shì)曾一度好轉(zhuǎn)，但從2021年5月份開(kāi)始又陷入持續(xù)性低迷直至政權(quán)瓦解。(25)〔日〕 「NHK世論調(diào)査」、NHKホームページ、2021年11月8日。https://www.nhk.or.jp/senkyo/shijiritsu/．其中，在三個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，菅義偉內(nèi)閣的所作所為加速了內(nèi)閣支持率的崩盤(pán)。第一個(gè)節(jié)點(diǎn)是2020年12月至2021年2月，在這一階段，菅義偉在疫情應(yīng)對(duì)上領(lǐng)導(dǎo)力缺失的問(wèn)題被充分暴露，此時(shí)日本民眾已經(jīng)認(rèn)識(shí)到菅義偉或許并不是理想的政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)者。第二個(gè)節(jié)點(diǎn)是2021年5月至7月，這一時(shí)期菅義偉內(nèi)閣視舉辦奧運(yùn)會(huì)為最重要議程。在疫情未能得到有效控制的情況下，菅義偉選擇背離民意強(qiáng)行舉辦奧運(yùn)會(huì)，導(dǎo)致了疫情進(jìn)一步擴(kuò)大。7月的調(diào)查顯示，內(nèi)閣支持率已跌至33%，不支持率高達(dá)57%。(26)〔日〕 「世論調(diào)査」、NHKホームページ、2021年7月12日。https://www.nhk.or.jp/senkyo/shijiritsu/archive/2021_07.html．第三個(gè)節(jié)點(diǎn)是2021年7月至8月，這一時(shí)期自民黨接連迎來(lái)地方選舉考驗(yàn)。地方選舉的結(jié)果被外界視為眾議院選舉的“摸底”(27)2021年4月，自民黨打響地方選舉戰(zhàn)役，在東京、橫濱地方選舉之前，自民黨首先迎來(lái)了眾議院北海道2區(qū)補(bǔ)選和參議院廣島選區(qū)補(bǔ)選，結(jié)果均遭遇失利。在廣島地區(qū)敗選后，自民黨內(nèi)已經(jīng)傳出了對(duì)菅義偉的不利聲勢(shì)。，然而自民黨在東京都選舉和橫濱市長(zhǎng)選舉中均宣告失利，特別是在橫濱的敗選對(duì)菅義偉形成致命打擊。由此自民黨內(nèi)部特別是年輕議員形成“倒菅之勢(shì)”，認(rèn)為其無(wú)法帶領(lǐng)自民黨闖過(guò)眾議院選舉大關(guān)。(28)〔日〕 「主要選で連敗 求心力低下」、『読売新聞』2021年9月3日。2021年8月份的調(diào)查顯示，菅義偉內(nèi)閣支持率已跌至30%以下的危險(xiǎn)水域。由于內(nèi)閣支持率的持續(xù)走低，黨內(nèi)大佬紛紛與菅保持距離，加速離心態(tài)勢(shì)。為了挽救政權(quán)，菅義偉一方面尋求提前解散眾議院進(jìn)行大選，另一方面嘗試對(duì)黨內(nèi)高層人事進(jìn)行調(diào)整。但安倍與麻生認(rèn)定菅義偉無(wú)法充當(dāng)自民黨的“選舉顏面”，直接否決了菅義偉提前解散的想法，人事調(diào)整也因黨內(nèi)阻力過(guò)大而未能落實(shí)推進(jìn)。最終菅義偉不得不在9月3日的自民黨臨時(shí)高層會(huì)議上宣布退出總裁選舉，“菅官邸”陷入崩塌。

三、岸田內(nèi)閣強(qiáng)化官邸主導(dǎo)的政策構(gòu)想與前景評(píng)估

2021年10月4日，岸田文雄當(dāng)選日本新任首相，并在疫情應(yīng)對(duì)、經(jīng)濟(jì)政策及外交安全領(lǐng)域提出了極具特色的政策理念。為保障相關(guān)政策實(shí)施，岸田在強(qiáng)化官邸主導(dǎo)體制層面也提出了自己的政策構(gòu)想。

(一)岸田強(qiáng)化官邸主導(dǎo)體制的政策構(gòu)想

首先，在疫情應(yīng)對(duì)上，岸田表示要實(shí)現(xiàn)“醫(yī)療難民現(xiàn)象的清零”。為此岸田提出：第一步要在內(nèi)閣府設(shè)立首相直屬的“健康危機(jī)管理廳”，作為首相官邸應(yīng)對(duì)突發(fā)性公眾衛(wèi)生危機(jī)事件的常設(shè)組織，以此確立疫情防控的一元化對(duì)處機(jī)制；第二步是開(kāi)設(shè)中央政府主導(dǎo)的“野戰(zhàn)醫(yī)院”(類似于方艙醫(yī)院)，重點(diǎn)收治疫情病患；第三步是通過(guò)法律修訂在擴(kuò)大疫情檢測(cè)力度、抑制人員流動(dòng)、確保醫(yī)療人員儲(chǔ)備上給予中央和地方更大的實(shí)際權(quán)限。(29)〔日〕 「岸田氏『醫(yī)療難民ゼロに』 総裁選挙政策発表 感染癥対応一元化」、『読売新聞』2021年9月3日。其次，在經(jīng)濟(jì)政策上，針對(duì)“安倍經(jīng)濟(jì)學(xué)”導(dǎo)致的貧富差距擴(kuò)大問(wèn)題，岸田提出要致力于實(shí)現(xiàn)“新資本主義”，以此對(duì)新自由主義改革的政策軌道進(jìn)行調(diào)整與修正。為指導(dǎo)相關(guān)政策的推進(jìn)，岸田在內(nèi)閣官房專門(mén)設(shè)置“實(shí)現(xiàn)新資本主義會(huì)議”。(30)〔日〕 「第二百五回國(guó)會(huì)における岸田內(nèi)閣総理大臣所信表明演説」、首相官邸ホームページ、2021年10月8日。https://www.kantei.go.jp/jp/100_kishida/statement/2021/1008shoshinhyomei.html．再次，在外交安全政策上，岸田認(rèn)為要強(qiáng)化“經(jīng)濟(jì)安全保障”理念，并在內(nèi)閣新設(shè)“經(jīng)濟(jì)安保大臣”一職(31)〔日〕 「自民総裁選 3氏政策アピール」、『産経新聞』2021年9月12日。，通過(guò)閣僚新設(shè)尋求首相官邸對(duì)相關(guān)政策的政治主導(dǎo)。

(二)岸田內(nèi)閣推進(jìn)官邸主導(dǎo)決策的前景評(píng)估

整體而言，岸田內(nèi)閣推進(jìn)官邸主導(dǎo)決策的有利因素與不利因素并存。從有利因素來(lái)看，一是就岸田個(gè)人而言，其政治經(jīng)歷及政治性格與前任首相菅義偉形成鮮明對(duì)比。與“無(wú)根無(wú)派”的菅義偉相比較，作為“宏池會(huì)”的派閥首領(lǐng)，岸田在黨內(nèi)有著自己相對(duì)牢固的政治根基。并且性格沉穩(wěn)的岸田也擅長(zhǎng)協(xié)調(diào)與黨內(nèi)派系之間的關(guān)系。而此前接連擔(dān)任外務(wù)大臣、防衛(wèi)大臣以及自民黨政調(diào)會(huì)長(zhǎng)的經(jīng)歷也與菅義偉“精于內(nèi)政、疏于外交”的形象明顯區(qū)別。另外，對(duì)于菅義偉內(nèi)閣時(shí)期官邸主導(dǎo)推進(jìn)暴露出來(lái)的對(duì)外解釋及說(shuō)明力不足的問(wèn)題，岸田也表示要吸取此前政權(quán)的教訓(xùn)，及時(shí)向國(guó)民傳達(dá)與公布政策推進(jìn)情況。二是就內(nèi)政局勢(shì)而言，自民黨在2021年11月的眾議院大選中不僅勝出也贏得“絕對(duì)穩(wěn)定多數(shù)”，岸田內(nèi)閣的執(zhí)政基礎(chǔ)得到穩(wěn)固。所謂“絕對(duì)穩(wěn)定多數(shù)”，是指目前自民黨的議席數(shù)量可以保證其在眾議院所有的常務(wù)委員會(huì)中占據(jù)過(guò)半數(shù)席位，同時(shí)可以獨(dú)占全部的委員長(zhǎng)位置。(32)〔日〕 「絶対安定多數(shù)とは 261議席、全委員會(huì)を主導(dǎo) きょうのことば」、日本経済新聞ホームページ、2021年11月1日。https://www.nikkei.com/article/DGXZQOUA282X90Y1A021C2000000/．這樣一來(lái)，國(guó)會(huì)運(yùn)營(yíng)的主動(dòng)權(quán)牢牢掌握在自民黨手中，由首相官邸主導(dǎo)推進(jìn)的政策法案就不會(huì)在立法環(huán)節(jié)遭遇阻礙。

不利因素方面，首先，岸田內(nèi)閣依然要面對(duì)派閥政治影響力回歸的問(wèn)題。在2021年10月的閣僚人事安排上，外務(wù)大臣茂木敏充和防衛(wèi)大臣岸信夫獲得留用，擔(dān)任經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣的萩生田光一與安倍關(guān)系密切；在“黨三役”的人事安排上，安倍的兩大政治盟友甘利明和高市早苗分別擔(dān)任干事長(zhǎng)和政調(diào)會(huì)長(zhǎng)；盡管眾議院選舉中甘利明因小選舉區(qū)敗選辭去干事長(zhǎng)職務(wù)，但茂木敏充很快接任了干事長(zhǎng)一職。從這樣的人事結(jié)構(gòu)來(lái)看，很顯然安倍對(duì)新政權(quán)的影響力甚至超過(guò)了對(duì)菅義偉政權(quán)的影響力，派閥政治會(huì)成為左右首相官邸決策的一大因素。其次，從政治議程來(lái)看，目前岸田只是闖過(guò)了眾議院選舉的第一關(guān)，2022年7月還將迎來(lái)參議院選舉的大考。如果在疫情防控和經(jīng)濟(jì)對(duì)策上出現(xiàn)差池，很有可能影響來(lái)年的選舉形勢(shì)。也就是說(shuō)，“短命政權(quán)”的風(fēng)險(xiǎn)依然存在。再次，在“經(jīng)濟(jì)安全保障”政策的推進(jìn)上首相官邸也面臨現(xiàn)實(shí)障礙?！敖?jīng)濟(jì)安?！碧岢鲈谥匾獞?zhàn)略物資供應(yīng)上減少對(duì)華依賴，具有極強(qiáng)的對(duì)華戰(zhàn)略指向性，但如此一來(lái)日本經(jīng)濟(jì)就不得不在“經(jīng)濟(jì)安?！迸c“對(duì)華依存”中面臨兩難處境。

結(jié) 語(yǔ)

“強(qiáng)化首相權(quán)力”是冷戰(zhàn)后日本政治和行政制度改革的主要目標(biāo)之一，也是實(shí)現(xiàn)“政治主導(dǎo)”目標(biāo)的核心內(nèi)涵。(33)徐萬(wàn)勝：《安倍內(nèi)閣的“強(qiáng)首相”決策過(guò)程分析》，《日本學(xué)刊》2014年第5期。從1994年的細(xì)川內(nèi)閣開(kāi)始，日本歷屆政權(quán)在官邸主導(dǎo)制度改革上均指向首相權(quán)力的強(qiáng)化。但是，“后安倍時(shí)代”的官邸主導(dǎo)決策在推進(jìn)過(guò)程中所面臨的諸多困境反映出，盡管政治與行政改革已實(shí)行多年，日本官邸主導(dǎo)改革仍然存在很多不完善、不徹底的地方，制度改革的效果依然需要政治家個(gè)人層面的領(lǐng)導(dǎo)力才可真正得以體現(xiàn)。

總體而言，盡管確立“首相對(duì)決策的政治主導(dǎo)”已經(jīng)成為政治與行政改革后政治體制轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志，但在“后安倍時(shí)代”日本國(guó)內(nèi)政治形勢(shì)難言明朗的背景下，安倍二次執(zhí)政時(shí)期成功構(gòu)筑的“強(qiáng)首相”決策機(jī)制能否得到有效延續(xù)，依然要面臨諸多不確定因素。具體而言，官邸主導(dǎo)決策的有效推進(jìn)或許取決于以下幾點(diǎn)：一是能否破除或根治當(dāng)前制度改革衍生的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題；二是首相本人是否具備出色的政權(quán)運(yùn)營(yíng)能力，從而協(xié)調(diào)好首相官邸與執(zhí)政黨的關(guān)系；三是國(guó)政選舉結(jié)果及內(nèi)閣支持率走勢(shì)是否有利于首相的權(quán)力維持與權(quán)力行使。