王 杰

內(nèi)容提要:裁量怠惰與濫用兩種瑕疵的存在，使得作為最適控權(quán)工具的裁量基準(zhǔn)，既要保證控權(quán)規(guī)則的普遍遵循，又要關(guān)照個(gè)案情況的特殊考量。無論是填補(bǔ)規(guī)則漏洞的需要，還是依法行政的要求，抑或是實(shí)質(zhì)法治的需要，都可以證成個(gè)案特殊情況下，執(zhí)法者基于立法目的和裁量原意之考量，例外逸脫適用裁量基準(zhǔn)的正當(dāng)性。為了減輕逸脫適用可能導(dǎo)致的權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)，又有必要通過事前設(shè)定正當(dāng)合理的逸脫啟動(dòng)條件、事中提供具體翔實(shí)的逸脫操作程序、事后創(chuàng)設(shè)安全可靠的逸脫監(jiān)督機(jī)制之方式，確保逸脫行為始終作為一種合法的、例外的、必要的、謙抑的裁量基準(zhǔn)調(diào)節(jié)裝置而存在。

一、問題的提出

如何防止權(quán)力濫用，一直是過往裁量研究中的核心議題，以致論及裁量必稱控制。施瓦茨更是認(rèn)為，行政法就是一部關(guān)于自由裁量權(quán)的控制法。(1)參見〔美〕伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第566頁。面對(duì)“裁量權(quán)控制”這一行政法學(xué)領(lǐng)域的“哥德巴赫猜想”，學(xué)術(shù)界大致形成了“消除不必要裁量權(quán)，對(duì)必要裁量權(quán)進(jìn)行立法、行政與司法控制的三重控制論通說”(2)章志遠(yuǎn)：《行政法學(xué)總論》，北京大學(xué)出版社2014年版，第288-289頁。。但是，疲軟的立法規(guī)制與空洞的司法審查，導(dǎo)致行政裁量權(quán)的控制逐漸發(fā)生了由外到內(nèi)的方向轉(zhuǎn)移。一種強(qiáng)調(diào)樹立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部?jī)?yōu)良行為范式、完善政府自我控制體系、架構(gòu)可操作性規(guī)則系統(tǒng)的內(nèi)部行政法觀念日益勃興。(3)參見劉福元：《行政自制：探索政府自我控制的理論與實(shí)踐》，法律出版社2011年版，第145頁。作為自制工具出現(xiàn)的行政處罰裁量基準(zhǔn)就是這種觀念的產(chǎn)物，并在制度競(jìng)爭(zhēng)中逐漸成為最適裁量治理模式，裁量權(quán)控制由此邁入了行政自制的時(shí)代。2021年修訂的《行政處罰法》第34條也新增了“行政機(jī)關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)”的規(guī)定。

我們不能否認(rèn)行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的控權(quán)價(jià)值，及其對(duì)于依法行政和法治政府建設(shè)的正面意義。尤其是在當(dāng)前的法治中國(guó)實(shí)踐背景下，行政處罰裁量權(quán)仍然存在著內(nèi)容寬泛、行使隨意、監(jiān)督不可及等問題，強(qiáng)調(diào)規(guī)則式控權(quán)邏輯的建構(gòu)作用，應(yīng)當(dāng)被視作法治意識(shí)覺醒前的黎明曙光。(4)參見王錫鋅：《自由裁量權(quán)基準(zhǔn)：技術(shù)的創(chuàng)新還是誤用》，載《法學(xué)研究》2008年第5期。但是，我們同樣不能無視行政處罰裁量基準(zhǔn)適用過程中出現(xiàn)的諸多問題。一方面，部分裁量基準(zhǔn)缺乏足夠的科學(xué)性，規(guī)范之間存在效力的沖突，導(dǎo)致執(zhí)法人員在規(guī)則選擇中迷失自我，最終放棄對(duì)于最佳裁量基準(zhǔn)的適用。另一方面，行政裁量權(quán)細(xì)化過度，裁量基準(zhǔn)內(nèi)部拘束力過于剛性，缺少個(gè)案變通執(zhí)行的特殊規(guī)定，存在著擠占裁量空間、剝奪裁量權(quán)限、僵化裁量適用的風(fēng)險(xiǎn)。這些問題使人們不得不重新思考裁量基準(zhǔn)控權(quán)邏輯的科學(xué)性以及規(guī)則遵守的必然性。既要保證控權(quán)規(guī)則的普遍遵循，又要關(guān)照個(gè)案情況的特殊考量，裁量基準(zhǔn)面臨制度目的的調(diào)整與轉(zhuǎn)型。

為了緩和行政處罰裁量基準(zhǔn)適用過程中存在的裁量與規(guī)則之間的固有矛盾，使得處罰裁量權(quán)的行使既不至于恣意濫用也不至于機(jī)械僵化，有必要在堅(jiān)持行政處罰裁量基準(zhǔn)作為最適控權(quán)工具的基礎(chǔ)上，建構(gòu)一套特殊場(chǎng)景下的裁量基準(zhǔn)逸脫適用制度。如果在個(gè)案特殊情況下，適用裁量基準(zhǔn)將不利于司理個(gè)案正義，執(zhí)法者可以基于立法目的和裁量原意之考量，合理運(yùn)用自身裁量權(quán)限，選擇不適用裁量基準(zhǔn)，轉(zhuǎn)而直接依據(jù)上位法作成行政處罰決定。通過這種方式重新引入裁量權(quán)限與裁量空間，肯認(rèn)裁量權(quán)存在的價(jià)值和意義，有利于更新行政處罰裁量權(quán)的建構(gòu)理念，推動(dòng)裁量基準(zhǔn)制度的補(bǔ)充與完善，避免廣泛制定的行政處罰裁量基準(zhǔn)變成法治建設(shè)進(jìn)程中的“觀賞法”，實(shí)現(xiàn)行政處罰裁量權(quán)在規(guī)范與僵化之間的靈活游走。

其實(shí)，自2007年的“周文明訴文山交警案”(5)云南省文山縣人民法院(2007)文行初字第22號(hào)行政判決書；云南省文山壯族苗族自治州中級(jí)人民法院(2008)文行終字第3號(hào)行政判決書。后，學(xué)術(shù)界關(guān)于裁量基準(zhǔn)逸脫適用的討論就已呈現(xiàn)相當(dāng)規(guī)模。(6)比較有代表性的文章如下，王天華：《裁量基準(zhǔn)與個(gè)別情況考慮義務(wù)——周文明訴文山交警不按“紅頭文件”處罰案評(píng)析》，載《交大法學(xué)》2011年第1期；王天華：《司法實(shí)踐中的行政裁量基準(zhǔn)》，載《中外法學(xué)》2018年第4期；熊樟林：《論裁量基準(zhǔn)中的逸脫條款》，載《法商研究》2019年第3期；周佑勇：《裁量基準(zhǔn)個(gè)別情況考量的司法審查》，載《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期；張雪薇、冷勇：《行政裁量基準(zhǔn)的逸脫技術(shù)——以湖南省實(shí)證文本為考察對(duì)象》，載《遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第4期。已有文獻(xiàn)主要著眼于裁量基準(zhǔn)逸脫適用的正當(dāng)性基礎(chǔ)以及逸脫適用的約束機(jī)制建構(gòu)。例如，有學(xué)者認(rèn)為，“行政機(jī)關(guān)對(duì)于裁量基準(zhǔn)并未予以揭示的事項(xiàng)，仍然負(fù)有個(gè)別情況考慮的義務(wù)”(7)周佑勇：《裁量基準(zhǔn)的制度定位——以行政自制為視角》，載《法學(xué)家》2011年第4期，第9頁。，也有學(xué)者認(rèn)為“任何機(jī)械地、僵化地適用裁量基準(zhǔn)行為，不顧執(zhí)法效益和個(gè)案正義的做法，都是不能被接受的，都應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)厲的批判”(8)余凌云：《游走在規(guī)范與僵化之間——對(duì)金華行政裁量基準(zhǔn)實(shí)踐的思考》，載《清華法學(xué)》2008年第3期，第78頁。。同時(shí)，為了避免個(gè)案逸脫破壞裁量基準(zhǔn)遵照適用形成的整體秩序，逸脫條款的設(shè)置原則、(9)參見前引〔6〕,熊樟林文。逸脫適用的理由說明、(10)參見王貴松：《行政裁量基準(zhǔn)的設(shè)定與適用》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第3期；章志遠(yuǎn)：《行政裁量基準(zhǔn)的理論悖論及其消解》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2011年第2期。逸脫決定的集體討論、(11)參見譚冰霖：《論行政法上的減輕處罰裁量基準(zhǔn)》，載《法學(xué)評(píng)論》2016年第5期。逸脫行為的司法審查，(12)參見前引〔6〕，王天華文，《司法實(shí)踐中的行政裁量基準(zhǔn)》；前引〔6〕,周佑勇文。都成為我國(guó)學(xué)者最常論及的裁量基準(zhǔn)逸脫適用約束機(jī)制。

總體觀之，一方面，關(guān)于逸脫行為正當(dāng)性的討論仍然停留在抽象的個(gè)案正義理論，缺乏更深層次與更加具體的學(xué)理支撐；另一方面，并沒有足夠的實(shí)證經(jīng)驗(yàn)表明，過于偏重程序控制的裁量基準(zhǔn)逸脫適用約束機(jī)制，能夠有效引導(dǎo)逸脫行為的規(guī)范行使。正是基于上述背景的考量，本文選擇以行政處罰裁量基準(zhǔn)逸脫適用為研究對(duì)象，通過深入探尋正當(dāng)性基礎(chǔ)、全面描摹實(shí)踐圖景、系統(tǒng)建構(gòu)行為規(guī)范的方式，希冀對(duì)于行政處罰裁量基準(zhǔn)的適用規(guī)則加以整飭與調(diào)適，使得處罰權(quán)力的行使能夠真正回歸能動(dòng)行政的裁量本質(zhì)。

二、超越個(gè)案正義的逸脫行為正當(dāng)性

個(gè)案正義要求執(zhí)法者在例外場(chǎng)景中逸脫適用行政處罰裁量基準(zhǔn)，但如果動(dòng)輒援引抽象的正義理論，肯認(rèn)逸脫行為的正當(dāng)性，又可能誘發(fā)規(guī)則式控權(quán)目標(biāo)的幻滅，(13)參見前引〔6〕，熊樟林文。因而有必要在個(gè)案正義的基礎(chǔ)上進(jìn)一步探尋逸脫行為的正當(dāng)性理據(jù)。

(一)逸脫裁量基準(zhǔn)是填補(bǔ)規(guī)則漏洞的需要

1.規(guī)則式控權(quán)邏輯具有天然局限性

作為一種“規(guī)則之治”，裁量基準(zhǔn)擁有無法克服的天然局限性。任何不適當(dāng)?shù)牟昧炕鶞?zhǔn)，都對(duì)實(shí)現(xiàn)裁量目的無所助益，注定會(huì)出現(xiàn)“規(guī)則的漏洞”。首先，裁量基準(zhǔn)在保證一般正義的情況下，難免喪失對(duì)于個(gè)案正義的追求，這種不能因案適用的性格，忽視了個(gè)別案件的特殊情況，執(zhí)法者只能機(jī)械地滿足基準(zhǔn)規(guī)范的要求。其次，具有確定性特征的裁量基準(zhǔn)作為一種“凝固的智慧”，無法預(yù)見未來可能發(fā)生的一切情況，不管怎樣都會(huì)存在規(guī)范的缺漏與盲區(qū)，從某種程度上來講，任何裁量基準(zhǔn)都是千瘡百孔的。最后，運(yùn)動(dòng)化的裁量基準(zhǔn)制定浪潮，帶來了規(guī)則數(shù)量的激增，但這只會(huì)助推執(zhí)法者精心挑選需要遵循的規(guī)則，以致事實(shí)上擴(kuò)大而非縮小了裁量空間。

2.逸脫符合個(gè)案裁量的原則屬性

規(guī)則漏洞的存在，決定了裁量基準(zhǔn)的運(yùn)作仍然不能缺少人的參與。因此，在個(gè)別疑難案件中，我們必須肯認(rèn)執(zhí)法者跳脫裁量基準(zhǔn)束縛、重新獲得個(gè)案裁量空間的合理性。疑難案件中的個(gè)案裁量，實(shí)際上就是作為規(guī)則例外形態(tài)的原則，在發(fā)揮填補(bǔ)規(guī)則漏洞的作用。相較于作為一種確定性命令的規(guī)則，原則更加信奉最佳化命令的誡命，著重展現(xiàn)規(guī)則的不確定性，賦予適用者相當(dāng)程度的選擇空間，具有自由裁量的特征與屬性。(14)參見陳景輝：《原則、自由裁量與依法裁判》，載《法學(xué)研究》2006年第5期。與司法審判人員面對(duì)疑難案件不得拒絕審理一樣，行政執(zhí)法者也不能夠在裁量基準(zhǔn)存在規(guī)則漏洞時(shí)拒絕作成具體行政行為，相反，還應(yīng)當(dāng)在個(gè)案特殊情況下主動(dòng)逸脫適用裁量基準(zhǔn)，運(yùn)用公法原則的精神填補(bǔ)裁量基準(zhǔn)的規(guī)則漏洞。

(二)逸脫裁量基準(zhǔn)是依法行政的要求

1.不具有絕對(duì)性的信賴保護(hù)原則

如果裁量基準(zhǔn)能夠成為信賴保護(hù)原則的諸多客體形式之一，(15)參見前引〔10〕，王貴松文。似乎就可以借助該原則來保障裁量基準(zhǔn)的法律效力，拒絕執(zhí)法者逸脫裁量基準(zhǔn)作成行政處罰的行為。畢竟相對(duì)人可以主張，自己基于對(duì)裁量基準(zhǔn)規(guī)范權(quán)威的尊重，以及對(duì)行政機(jī)關(guān)過往執(zhí)法方式的信任，有理由產(chǎn)生值得法律保護(hù)的“過去如何執(zhí)法，現(xiàn)在亦會(huì)如此”之合理預(yù)期。(16)參見前引〔6〕，熊樟林文。行政機(jī)關(guān)因而必須嚴(yán)格遵守裁量基準(zhǔn)，不能隨意擱置適用，以免破壞相對(duì)人對(duì)于基準(zhǔn)文本的認(rèn)同與遵從，維護(hù)法秩序的安定。

但是，裁量基準(zhǔn)真的可以成為信賴保護(hù)原則的信賴基礎(chǔ)嗎？有觀點(diǎn)指出，信賴保護(hù)原則不一定是裁量基準(zhǔn)拘束力得以產(chǎn)生的基礎(chǔ)，任何基于相對(duì)人信賴?yán)姹Ｗo(hù)而僵化適用裁量基準(zhǔn)的行為都是值得批判的。(17)參見周佑勇、周樂軍：《論裁量基準(zhǔn)效力的相對(duì)性及其選擇適用》，載《行政法學(xué)研究》2018年第2期。無論是制定程序的非嚴(yán)格性與非正式性，還是規(guī)范內(nèi)容適用的非僵化性，都決定了裁量基準(zhǔn)只是一種低位階的行政自制規(guī)范。行政自制規(guī)范區(qū)別于效力層級(jí)更高的法律規(guī)范，也區(qū)別于概念意涵清晰的具體行政行為，因而即便是適用撤銷的法定程序，作為行政自制規(guī)范的裁量基準(zhǔn)所能產(chǎn)生的信賴?yán)嬉彩菢O其薄弱的。(18)參見周佑勇：《裁量基準(zhǔn)的變更適用是否“溯及既往”》，載《政法論壇》2018年第3期。相對(duì)人之于裁量基準(zhǔn)的信賴基礎(chǔ)并不可靠。為了最大程度地實(shí)現(xiàn)公共利益，對(duì)于相對(duì)人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)主張，應(yīng)當(dāng)保持高度審慎的態(tài)度。

如果說上述觀點(diǎn)已經(jīng)覺察到裁量基準(zhǔn)可能并不必然符合信賴保護(hù)原則的適用要求，那么“信賴保護(hù)原則與行政處罰裁量基準(zhǔn)不存在任何實(shí)際聯(lián)系”(19)熊樟林：《行政裁量基準(zhǔn)運(yùn)作原理重述》，北京大學(xué)出版社2020年版，第104頁。的觀點(diǎn)則更加具有沖擊力。實(shí)際上，信賴保護(hù)原則的適用范圍本就十分狹窄，僅能在違法的行政給付決定領(lǐng)域予以適用，(20)參見劉飛：《信賴保護(hù)原則的行政法意義——以授益行為的撤銷與廢止為基點(diǎn)的考察》，載《法學(xué)研究》2010年第6期。法國(guó)更是將其限制在比行政給付更為狹窄的創(chuàng)設(shè)權(quán)利處分上。之所以如此，首先是因?yàn)楹戏ǖ男姓o付行為可以依據(jù)依法行政原則繼續(xù)自身的存續(xù)力保護(hù)，而與行政給付相對(duì)的負(fù)擔(dān)行為，也不會(huì)因行為的撤銷或廢止而減損相對(duì)人權(quán)益，故不存在信賴保護(hù)的問題。其次，對(duì)于作為上位法具體化的行政處罰裁量基準(zhǔn)而言，幾乎不存在合法性的問題，個(gè)案情況考量也只是為了讓裁量權(quán)行使得更加合理。最后，作為一種典型的負(fù)擔(dān)行為，行政處罰并不滿足行政給付的行為特征。因此，行政處罰裁量基準(zhǔn)想要借助信賴保護(hù)原則主張法律效力，幾乎是不可能的。

2.逸脫符合依法行政原則的要求

之所以否定信賴保護(hù)原則對(duì)于裁量基準(zhǔn)適用的絕對(duì)效力，肯認(rèn)逸脫適用裁量基準(zhǔn)的容許性，根本原因在于授權(quán)法對(duì)于靈活而非僵化實(shí)現(xiàn)裁量正義的目標(biāo)追求，這也正是依法行政原則的核心要義。如果特殊情況下仍然要求執(zhí)法者嚴(yán)守裁量基準(zhǔn)，不考慮個(gè)案正義，堅(jiān)持漫無邊際的信賴保護(hù)，無疑是有違授權(quán)法原意的。相反，允許執(zhí)法者逸脫裁量基準(zhǔn)，重新回溯至上位法賦予的裁量權(quán)限內(nèi)作成行政處罰決定，才是其貫徹依法行政原則的良好表現(xiàn)。此外，信賴保護(hù)原則能否構(gòu)成一個(gè)獨(dú)立的公法原則尚存爭(zhēng)議，如果從規(guī)范適用的維度進(jìn)行觀察，信賴保護(hù)原則的核心要義早已完全包容在了具體的法規(guī)范之中，這從域外行政程序法的某些規(guī)定中就可窺見一斑。(21)參見前引〔20〕，劉飛文。換言之，任何適用信賴保護(hù)原則的主張，都不能逸脫依法行政原則的核心范疇，其毋寧是作為依法行政原則的應(yīng)有之義而存在。因此，當(dāng)個(gè)案特殊情況出現(xiàn)時(shí)，信賴保護(hù)應(yīng)該讓位于依法行政，首先考慮逸脫裁量基準(zhǔn)之適用，而非羈絆于相對(duì)人不那么穩(wěn)固的信賴?yán)妗?/p>

需要進(jìn)一步追問的是，既然逸脫適用裁量基準(zhǔn)是依法行政原則的要求，那么遵照適用裁量基準(zhǔn)難道就不是踐行依法行政原則的表現(xiàn)嗎？畢竟裁量基準(zhǔn)也是一種“法規(guī)范”。這個(gè)問題的解答，需要我們先理清“裁量基準(zhǔn)的性質(zhì)是什么”以及“依法行政所依何法”兩個(gè)問題的答案。一方面，行政法規(guī)和規(guī)章是我國(guó)《立法法》限定的兩種行政立法類型，很顯然，在制定主體權(quán)限不明與性質(zhì)效力認(rèn)識(shí)不一的現(xiàn)實(shí)面前，裁量基準(zhǔn)并不能歸類于行政立法的類型之列。同時(shí)，作為一種具體化上位法規(guī)范的技術(shù)工具，裁量基準(zhǔn)又缺乏法律制定的民主性與程序性，這使其效力位階始終低于作為裁量授權(quán)法的上位法，不具有法律淵源的性質(zhì)，更多被當(dāng)作一種不具有強(qiáng)制執(zhí)行力的行政軟法、行政規(guī)則或者非立法性規(guī)則。(22)參見高秦偉：《美國(guó)行政法上的非立法性規(guī)則》，載《法商研究》2011年第2期。另一方面，為了維護(hù)代議制確立的秩序觀念，服膺代議機(jī)關(guān)的規(guī)范制定權(quán)威，確立立法權(quán)與行政權(quán)之間的位階序列關(guān)系，依法行政原則所依之法，只能是作為最高立法機(jī)關(guān)的議會(huì)遵循民主、正當(dāng)?shù)囊?guī)范創(chuàng)制程序制定的最狹義法律。(23)參見王貴松：《論行政法上的法律優(yōu)位》，載《法學(xué)評(píng)論》2019年第1期。

(三)逸脫裁量基準(zhǔn)是實(shí)質(zhì)法治的需要

1.形式法治面向的遵照適用

面對(duì)法律授予的行政裁量權(quán)，作為領(lǐng)受者的行政機(jī)關(guān)出于規(guī)避不相關(guān)因素侵?jǐn)_的考量，通過理性的規(guī)則設(shè)計(jì)創(chuàng)設(shè)出了規(guī)范裁量權(quán)限、縮減裁量空間、可以計(jì)算和預(yù)測(cè)裁量運(yùn)作方向的裁量基準(zhǔn)制度?；鶞?zhǔn)制定者相信，通過建立具有規(guī)范形式的裁量基準(zhǔn)約束權(quán)力，顯然要比倚賴執(zhí)法者不可捉摸的自由裁量更為可靠?？梢钥闯觯钚幸?guī)則式控權(quán)邏輯的裁量基準(zhǔn)具有濃厚的形式法治色彩，同樣主張權(quán)力需要經(jīng)過理性規(guī)范，同樣信奉規(guī)則的價(jià)值無涉，同樣追求行政行為的可預(yù)測(cè)與可計(jì)算，篤信只要嚴(yán)格適用作為裁量運(yùn)作規(guī)則的基準(zhǔn)文本，做到相同情況相同對(duì)待，遵循行政執(zhí)法實(shí)踐中積淀的經(jīng)驗(yàn)慣例，就能實(shí)現(xiàn)追求公平正義的裁量?jī)r(jià)值和目標(biāo)。

然而，一視同仁、不得差別對(duì)待的形式法治，掏空了裁量基準(zhǔn)保障公民自由、限制政府權(quán)力的實(shí)質(zhì)內(nèi)核，并不能帶來真正意義上的平等與公正。相反，不顧個(gè)案差別、不具體問題具體分析、盲目呆板地適用裁量基準(zhǔn)，只會(huì)持續(xù)背離平等對(duì)待的正義要求，同時(shí)也會(huì)不斷消減整個(gè)社會(huì)對(duì)于法治權(quán)威的信仰力與遵從度。表面看來，這只是裁量基準(zhǔn)制度遭遇的困局映射，但深究其理，則會(huì)發(fā)現(xiàn)這是形式法治必然失敗的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。推崇“使人的行為符合規(guī)則治理目標(biāo)”的形式法治并不乏合理性，但如果將其推向極致，當(dāng)法律規(guī)則適用結(jié)果導(dǎo)致的不正義將達(dá)到不可容忍的程度、仍然不允許偏離規(guī)則以追求個(gè)案正義時(shí)，法律本應(yīng)具有的實(shí)質(zhì)理性將被悉數(shù)隱匿，個(gè)案當(dāng)事人的人格尊嚴(yán)也將遭受無視，這無疑具有極大的危險(xiǎn)性。(24)參見趙宏：《法治國(guó)下的目的性創(chuàng)設(shè)——德國(guó)行政行為理論與制度》，法律出版社2012年版，第30頁。

2.實(shí)質(zhì)法治面向的個(gè)案逸脫

形式法治失敗的教訓(xùn)告誡我們，法治不僅需要追求規(guī)范形式上的理性，同時(shí)也需要滿足社會(huì)價(jià)值觀的基本要求，得到嚴(yán)格遵從并不是法律的根本目的，而只是追求最大正義的手段與途徑。有必要在法律的形式框架下重新進(jìn)行自由、平等、民主、正義等實(shí)質(zhì)價(jià)值的填補(bǔ)與嵌入，以便在形式主義法治觀的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步踐行實(shí)質(zhì)主義法治觀的目標(biāo)要求。(25)參見前引〔24〕，趙宏書，第33頁。

裁量基準(zhǔn)雖然沒有經(jīng)過民主正當(dāng)?shù)闹贫ǔ绦颍星疫_(dá)不到議會(huì)制定法的理性高度，但對(duì)于執(zhí)法者而言，必須遵從與適用的事實(shí)拘束力仍然存在。這種事實(shí)拘束力固然有利于抑制行政裁量權(quán)的濫用，但裁量權(quán)的運(yùn)作也會(huì)因?yàn)椴昧炕鶞?zhǔn)的過分拘束而變得機(jī)械僵化，這就好比舞者戴著腳鐐跳舞，難以真正實(shí)現(xiàn)個(gè)案的實(shí)質(zhì)正義。(26)參見前引〔7〕，周佑勇文。正確的做法還是應(yīng)該正視個(gè)案特殊情況，系統(tǒng)考量相對(duì)人的違法情節(jié)與裁量基準(zhǔn)的適配性，堅(jiān)持相同情況相同對(duì)待、不同情況不同對(duì)待的實(shí)質(zhì)平等觀，允許執(zhí)法者例外逸脫適用裁量基準(zhǔn)的規(guī)定，重新探尋授權(quán)法的裁量原意，追求個(gè)案實(shí)質(zhì)正義。此舉可能會(huì)招致“無視裁量基準(zhǔn)的規(guī)則性，放縱自由裁量權(quán)濫用”的形式法治詰難。(27)參見李桂林：《實(shí)質(zhì)法治：法治的必然選擇》，載《法學(xué)》2018年第7期。但是，主張追求個(gè)案正義的實(shí)質(zhì)法治，并不等同于規(guī)則的破壞者，也不是自由裁量廣泛存在及濫用的原因。強(qiáng)調(diào)具體情況具體分析，不是放縱執(zhí)法者自由裁量，而是指出了法律對(duì)于行政執(zhí)法的道德要求，可以指導(dǎo)執(zhí)法者更好地行使行政裁量權(quán)，保障個(gè)案當(dāng)事人的基本權(quán)利。

三、充滿誤解與分歧的逸脫適用實(shí)踐

在逸脫行為正當(dāng)性得證的基礎(chǔ)上，本部分將通過檢視裁量基準(zhǔn)文本中的逸脫條款、行政執(zhí)法實(shí)踐中的逸脫行為以及司法審查程序中的逸脫現(xiàn)象，力爭(zhēng)進(jìn)一步勾勒出一幅裁量基準(zhǔn)逸脫適用的現(xiàn)實(shí)圖景。

(一)逸脫規(guī)范制定現(xiàn)狀

1.正面設(shè)定逸脫條款

為了讓下級(jí)機(jī)關(guān)百分之百地執(zhí)行裁量基準(zhǔn)，裁量基準(zhǔn)制定機(jī)關(guān)通常不愿意在基準(zhǔn)文本中直接正面地設(shè)定逸脫條款。這個(gè)結(jié)論可以得到相關(guān)數(shù)據(jù)的佐證。如在現(xiàn)行有效的1812篇行政處罰裁量基準(zhǔn)文本中，(28)行政處罰裁量基準(zhǔn)參考文本來源于北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫，以“處罰AND裁量”為標(biāo)題關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，共得到現(xiàn)行有效參考文本1812篇，其中部門規(guī)章1篇，部門規(guī)范性文件17篇，部門工作文件1篇，地方政府規(guī)章15篇，地方規(guī)范性文件1336篇，地方工作文件442篇，最后檢索時(shí)間：2020年9月1日。存在“執(zhí)法者在個(gè)案特殊情況下可以暫時(shí)擱置適用裁量基準(zhǔn)”之類規(guī)范表述的文本僅有14篇，占比不足千分之八，裁量基準(zhǔn)制定機(jī)關(guān)對(duì)于逸脫行為的直觀態(tài)度可見一斑。

14篇正面設(shè)定逸脫條款的裁量基準(zhǔn)，集中分布于浙江、江蘇、重慶、北京、寧夏五個(gè)省級(jí)地方以及公安行政處罰領(lǐng)域。瀏覽這些基準(zhǔn)文本可以發(fā)現(xiàn)，各個(gè)行政機(jī)關(guān)對(duì)于逸脫行為的認(rèn)知水平參差不齊。例如，重慶市只是原則性地加以規(guī)定，如果不執(zhí)行裁量基準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)的處罰決定書應(yīng)當(dāng)說明理由。而公安部的處罰裁量基準(zhǔn)則進(jìn)一步認(rèn)為，如果確實(shí)存在個(gè)案特殊情況，那么可以偏離裁量基準(zhǔn)作成行政處罰，但必須有充分的理由，并且需要遵循嚴(yán)格的審批與集體討論程序。內(nèi)容最為翔實(shí)的莫過于浙江省，其基準(zhǔn)辦法為執(zhí)法者逸脫適用裁量基準(zhǔn)設(shè)定了詳細(xì)的條件與程序，即“適用行政處罰裁量基準(zhǔn)將導(dǎo)致個(gè)案處罰明顯不當(dāng)?shù)?，行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)可以在不與法律、法規(guī)和規(guī)章相抵觸的情況下，變通適用裁量基準(zhǔn)，但必須經(jīng)行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)集體討論決定，并充分說明理由”。同時(shí)，“裁量基準(zhǔn)非由本機(jī)關(guān)制定的，還應(yīng)當(dāng)將處罰實(shí)施情況報(bào)制定機(jī)關(guān)備案”。

缺乏正面設(shè)定的逸脫條款，是各領(lǐng)域及各地行政處罰裁量基準(zhǔn)文本普遍存在的問題。即使存在正面設(shè)定的逸脫條款，基準(zhǔn)制定機(jī)關(guān)也大多不能完全體認(rèn)該制度存在的重要意義，導(dǎo)致機(jī)械僵化適用裁量基準(zhǔn)的裁量怠惰風(fēng)險(xiǎn)一直存在。

2.間接保留逸脫接口

相較于逸脫適用裁量基準(zhǔn)直接規(guī)定的闕如，各地裁量基準(zhǔn)文本中的許多制度裝置，又為執(zhí)法者間接逸脫適用裁量基準(zhǔn)預(yù)留了較大空間，集中表現(xiàn)為大量條文規(guī)定了情勢(shì)變更、集體討論、例外條款等內(nèi)容。

首先，當(dāng)行政機(jī)關(guān)在具體執(zhí)法活動(dòng)中遇到裁量基準(zhǔn)不能囊括的個(gè)案特殊情況時(shí)，可以認(rèn)為發(fā)生了基準(zhǔn)文本不適應(yīng)執(zhí)法實(shí)際的情勢(shì)變更，從而催生逸脫基準(zhǔn)適用的可能，并為裁量基準(zhǔn)的補(bǔ)充、修訂和完善積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。其次，集體討論主要適用于重大復(fù)雜案件的處理，一旦個(gè)案執(zhí)法環(huán)境變得疑難復(fù)雜，執(zhí)法部門負(fù)責(zé)人不得不就該案進(jìn)行集體討論，逸脫適用裁量基準(zhǔn)自然就會(huì)成為一種可資選擇的潛在行為模式。最后，例外條款往往作為處罰先例制度的配套規(guī)范存在，主要是指執(zhí)法者可以主張個(gè)案情況屬于行政處罰先例制度未予規(guī)定的例外情形，進(jìn)而逸脫裁量基準(zhǔn)的適用，因?yàn)閰⒄障壤⒉环恋K執(zhí)法者在說明特殊理由的前提下做出例外裁量。(29)如遼寧省《關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的實(shí)施意見》即規(guī)定：“……參照先例，并不妨礙行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在說明特殊理由的前提下做出例外的裁量。”

不管以上內(nèi)容是規(guī)范創(chuàng)制的無意疏漏，還是制定機(jī)關(guān)的有意為之，裁量基準(zhǔn)文本中廣泛存在的間接逸脫規(guī)定，都會(huì)因?yàn)槿鄙俸侠碓O(shè)定的逸脫前提與完備齊整的逸脫程序，而間接打開行政機(jī)關(guān)逸脫適用裁量基準(zhǔn)的大門，增加行政機(jī)關(guān)任意逸脫的裁量濫用風(fēng)險(xiǎn)。

3.嚴(yán)禁任何逸脫行為

雖然正面設(shè)定逸脫條款與間接保留逸脫接口都不能完全實(shí)現(xiàn)規(guī)范基準(zhǔn)適用、避免裁量僵化的制度目標(biāo)，但二者至少初步體認(rèn)了逸脫行為的正當(dāng)性機(jī)理。嚴(yán)禁任何逸脫行為，將逸脫視為裁量基準(zhǔn)控權(quán)邏輯背反者的觀點(diǎn)，則可能會(huì)把基準(zhǔn)適用推向極致僵化，從而拋棄對(duì)于個(gè)案實(shí)質(zhì)正義的追求。比較遺憾的是，這種觀點(diǎn)竟然是當(dāng)前裁量基準(zhǔn)制定運(yùn)動(dòng)化浪潮中的主流，諸如“任何不執(zhí)行裁量基準(zhǔn)的行政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人，都將遭受嚴(yán)肅責(zé)任追究”之類的規(guī)定，頻繁出現(xiàn)在各種行政處罰裁量基準(zhǔn)文本中。

事實(shí)上，各級(jí)行政機(jī)關(guān)都喜歡將裁量基準(zhǔn)適用情況與行政執(zhí)法責(zé)任制度掛鉤，對(duì)于不執(zhí)行或者亂執(zhí)行裁量基準(zhǔn)的行為，要進(jìn)行扣分處理，并永久記入個(gè)人檔案，同時(shí)依法給予相關(guān)當(dāng)事人行政處分。(30)參見《襄樊市規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作方案》(襄樊政辦發(fā)〔2009〕37號(hào))；《巴彥淖爾市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作實(shí)施方案的通知》(巴政辦發(fā)〔2011〕28號(hào))。更有甚者，直接規(guī)定年度依法行政考核不得評(píng)定為合格。(31)《江西省關(guān)于繼續(xù)做好規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的實(shí)施方案》(贛府法辦字〔2009〕7號(hào))第4點(diǎn)規(guī)定：“對(duì)工作不力或者不執(zhí)行行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)的，要追究行政執(zhí)法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)人員的責(zé)任，年度依法行政考核將不得評(píng)定為合格?！敝匀绱?，主要還是因?yàn)楦鞯夭昧炕鶞?zhǔn)制定機(jī)關(guān)一刀切地認(rèn)為，只要沒有執(zhí)行裁量基準(zhǔn)，就是工作不落實(shí)、(32)參見《婁底市規(guī)范罰款行政處罰自由裁量權(quán)暫行規(guī)定》(婁政發(fā)〔2009〕26號(hào))。就是違背合理行政、(33)參見《吉林省法制辦關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作意見》(吉政辦發(fā)〔2008〕10號(hào))。就是濫用行政處罰自由裁量權(quán)(34)參見《陜西省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》(陜政辦發(fā)〔2010〕118號(hào))。的行為?；谮吚芎Φ娜诵耘袛?，估計(jì)沒有人會(huì)為了追求不甚明晰的個(gè)案正義，而愿意遭受工作不力的評(píng)議考核責(zé)難。如此規(guī)定在某種程度上變相取消了行政執(zhí)法人員應(yīng)有的個(gè)案裁量權(quán)限，同時(shí)加劇了行政執(zhí)法人員機(jī)械僵化適用裁量基準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)逸脫執(zhí)法實(shí)踐現(xiàn)狀

1.逸脫怠惰

有時(shí)候，執(zhí)法者會(huì)囿于裁量基準(zhǔn)制定機(jī)關(guān)的權(quán)威，以及行政執(zhí)法責(zé)任制與依法行政評(píng)議考核制的束縛，主動(dòng)限縮甚至放棄自身擁有的個(gè)案裁量權(quán)，機(jī)械僵化地適用裁量基準(zhǔn)作成處罰決定，這就是逸脫怠惰。逸脫怠惰不利于執(zhí)法者主觀能動(dòng)性的發(fā)揮以及裁量創(chuàng)造力的釋放，無法針對(duì)個(gè)案情況作出與之匹配的處罰決定，最終削弱了上位法授予裁量權(quán)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能，是一種行政不作為的懶政表現(xiàn)。之所以如此，主要是受到了公共政策與行政慣例兩大因素的影響。

將公共政策嵌入裁量活動(dòng)之中，固然有助于執(zhí)法者抵御人情因素的干擾與侵蝕，但過多依賴公共政策同樣可能產(chǎn)生裁量怠惰，阻塞個(gè)案正義的實(shí)現(xiàn)。例如，在“肖鑫輝與寧鄉(xiāng)客管局案”中，針對(duì)原告肖鑫輝的網(wǎng)約車客運(yùn)行為，被告寧鄉(xiāng)客管局直接依據(jù)市交通局《2019年防風(fēng)險(xiǎn)、保安全、迎大慶“打非治違”專項(xiàng)行動(dòng)工作方案》關(guān)于“行動(dòng)期間任何違章行為都必須從嚴(yán)處理”的要求，決定從嚴(yán)從重地給予第一次違法的肖鑫輝罰款20000元的行政處罰。(35)參見長(zhǎng)沙鐵路運(yùn)輸法院(2020)湘01行終112號(hào)行政判決書。這種公共政策助推下的“從嚴(yán)處理”與“頂格處罰”，無視個(gè)案特殊情況的考量，自我放棄行政裁量權(quán)的行使，將一個(gè)未向管理對(duì)象公示發(fā)布的內(nèi)部專項(xiàng)行動(dòng)方案作為處罰依據(jù)，既不符合過罰相當(dāng)?shù)奶幜P原則，也有違依法行政的法治要求。類似的案例還有許多，如“重慶煙民被拘案”、(36)參見章志遠(yuǎn)：《“煙民被拘案”呼喚理性對(duì)待裁量基準(zhǔn)》，載《行政法學(xué)研究》2009年第4期?！班w學(xué)勛與金塘分局案”、(37)浙江省舟山市定海區(qū)人民法院(2015)舟定行初字第7號(hào)行政判決書?！傲帜俱y與海口交管局案”(38)海南省?？谑兄屑?jí)人民法院(2019)瓊01行終184號(hào)行政判決書。等等。

當(dāng)以成文法為代表的規(guī)則控權(quán)模式出現(xiàn)漏洞時(shí)，作為個(gè)案執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)累積與總結(jié)的行政慣例，往往就會(huì)憑借自己的成熟規(guī)范性補(bǔ)齊規(guī)則的漏洞。對(duì)于秉持規(guī)則式控權(quán)邏輯的裁量基準(zhǔn)而言，行政慣例也是其重要的實(shí)質(zhì)淵源。(39)參見鄭雅方：《論行政裁量基準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)淵源——以行政慣例為例》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2010年第3期。正因如此，行政慣例成為執(zhí)法人員裁量權(quán)行使的規(guī)范指引。但是，行政慣例在提高執(zhí)法水準(zhǔn)時(shí)，也滋生了裁量怠惰，助長(zhǎng)了行政專橫。例如，在“何友慶與香洲交警案”中，被告香洲交警以該市道路交通行政處罰均由電腦系統(tǒng)自動(dòng)設(shè)定，自己沒有任何自由裁量權(quán)限，無法調(diào)整與選擇罰款額度為由，對(duì)未及時(shí)撤離事故現(xiàn)場(chǎng)的原告何友慶直接頂格罰款500元。(40)參見廣東省珠海市中級(jí)人民法院(2015)珠中法程(行政)終字第34號(hào)行政判決書。雖然基于電腦平臺(tái)實(shí)施處罰已經(jīng)成為香洲交警處理交通違法行為的一種行政慣例，但參照行政慣例不代表取消裁量權(quán)，香洲交警僵化適用電腦平臺(tái)設(shè)定的裁量基準(zhǔn)，不具體情況具體分析，無疑就是一種裁量怠惰的表現(xiàn)，背離了追求個(gè)案正義的裁量原意。

2.逸脫濫用

與逸脫怠惰相對(duì)，執(zhí)法者有時(shí)又會(huì)出現(xiàn)逸脫濫用，即無視裁量基準(zhǔn)的控權(quán)功用，誤解裁量基準(zhǔn)的規(guī)范性質(zhì)，陷入規(guī)范沖突的抉擇囹圄，以致突破自身的裁量權(quán)限，隨意逸脫適用裁量基準(zhǔn)作成處罰決定。逸脫濫用的必然結(jié)果就是裁量基準(zhǔn)控權(quán)價(jià)值的完全喪失，裁量權(quán)又將回到立法授權(quán)時(shí)的模糊與不穩(wěn)定狀態(tài)，成為行政機(jī)關(guān)專斷恣意的助推器。之所以如此，一方面是因?yàn)閷?duì)裁量基準(zhǔn)的性質(zhì)沒有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，另一方面則是因?yàn)閳?zhí)法過程中存在著規(guī)范適用之間的位階沖突。

關(guān)于裁量基準(zhǔn)的性質(zhì)，理論界存在著“規(guī)則化裁量基準(zhǔn)觀”(41)前引〔4〕，王錫鋅文，第40頁。與“具體化裁量基準(zhǔn)觀”(42)王天華：《裁量標(biāo)準(zhǔn)基本理論問題芻議》，載《浙江學(xué)刊》2006年第6期，第127頁。兩種不同的學(xué)說觀點(diǎn)。這種不統(tǒng)一的觀念認(rèn)知直接導(dǎo)致了執(zhí)法實(shí)踐的混亂，以致不少執(zhí)法者認(rèn)為裁量基準(zhǔn)只是作成處罰決定的輔助參考裝置，不需要嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行，隨意逸脫現(xiàn)象頻現(xiàn)。例如，在“欣琦公司與安義質(zhì)監(jiān)局案”中，被告安義質(zhì)監(jiān)局認(rèn)為工商處罰裁量基準(zhǔn)只是一個(gè)可以參照的規(guī)范性文件，并不可以作為行政處罰的具體依據(jù)使用，自己選擇適用商標(biāo)法而非執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的做法并無不當(dāng)。(43)參見南昌鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院(2018)贛71行終32號(hào)行政判決書。而在“王興秀與永新派出所案”中，被告永新派出所更是選擇無視“行政機(jī)關(guān)擬做出不予處罰的行政決定，應(yīng)當(dāng)在案件會(huì)商過程記錄以及處罰決定文書中予以理由說明”的裁量基準(zhǔn)規(guī)定，直接適用《治安管理處罰法》作成不予處罰的行政決定。(44)參見蘭州鐵路運(yùn)輸法院(2017)甘7101行初636號(hào)行政判決書。

同時(shí)，由于裁量基準(zhǔn)的產(chǎn)生不需要法律授權(quán)，凡是擁有裁量權(quán)的行政機(jī)關(guān)一般都可以設(shè)定裁量基準(zhǔn)，以致極易產(chǎn)生規(guī)范適用上的沖突。這既包括同機(jī)關(guān)新舊裁量基準(zhǔn)的沖突，也包括上下級(jí)機(jī)關(guān)裁量基準(zhǔn)的沖突，還包括裁量基準(zhǔn)與法律規(guī)范的沖突。(45)參見前引〔17〕，周佑勇、周樂軍文。無疑，這些規(guī)范沖突加大了執(zhí)法者正確選擇規(guī)范適用的難度，同時(shí)也助長(zhǎng)了其逸脫適用最佳裁量基準(zhǔn)的恣意。例如，在“天地緣網(wǎng)吧與嶗山文化市場(chǎng)執(zhí)法局案”中，被告嶗山文化市場(chǎng)執(zhí)法局面臨多個(gè)可以選擇的執(zhí)法依據(jù)，(46)分別是國(guó)務(wù)院《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》《山東省文化廳行政處罰裁量基準(zhǔn)》與青島市《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理行政處罰事項(xiàng)自由裁量標(biāo)準(zhǔn)》。最終選擇逸脫《山東省文化廳行政處罰裁量基準(zhǔn)》，而以另外兩個(gè)規(guī)范性文件作為處罰依據(jù)。(47)參見山東省青島市中級(jí)人民法院(2017)魯02行終850號(hào)行政判決書。顯然，此處的執(zhí)法者陷入了裁量基準(zhǔn)正確適用的選擇困局，裁量權(quán)濫用的風(fēng)險(xiǎn)也因而變得更加不確定與不可控。

(三)逸脫裁量基準(zhǔn)的司法審查現(xiàn)狀

1.當(dāng)作法律淵源的裁量基準(zhǔn)

當(dāng)作法律淵源的裁量基準(zhǔn)論者認(rèn)為，裁量基準(zhǔn)本質(zhì)上就是一種行政立法，(48)參見前引〔8〕，余凌云文。根本目的在于細(xì)化裁量標(biāo)準(zhǔn)、壓縮裁量空間、建構(gòu)裁量運(yùn)作，具有設(shè)定目的上的正當(dāng)性。只要經(jīng)過法院?jiǎn)为?dú)審查后認(rèn)定不違反法律規(guī)定，裁量基準(zhǔn)就可以獲得一個(gè)依據(jù)地位，(49)參見前引〔6〕，周佑勇文。行政執(zhí)法人員就必須遵照?qǐng)?zhí)行。加之裁量基準(zhǔn)本身具有的內(nèi)容說服力，可以為行政行為的合法性審查創(chuàng)造客觀化的操作可能，(50)參見熊樟林：《裁量基準(zhǔn)在行政訴訟中的客觀化功能》，載《政治與法律》2014年第8期。故不可把裁量基準(zhǔn)當(dāng)作一種可有可無的東西，隨便擱置裁量基準(zhǔn)的適用(51)參見高秦偉：《論行政裁量的自我拘束》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第1期。。這種對(duì)于裁量基準(zhǔn)法律效力的承認(rèn)，意味著對(duì)“當(dāng)作法之具體化的裁量基準(zhǔn)”命題的驅(qū)逐，裁量基準(zhǔn)法源論因而可以在作為舊時(shí)代教義的裁量二元論中找到家族基因。裁量就是裁量，法律就是法律，彼此之間不存在任何關(guān)聯(lián)，(52)參見王天華：《從裁量二元論到裁量一元論》，載《行政法學(xué)研究》2006年第1期。司法審查也不可以干涉裁量決定的作出過程。因而，行政機(jī)關(guān)作出的逸脫適用裁量基準(zhǔn)行為，應(yīng)當(dāng)?shù)玫剿痉C(jī)關(guān)的尊重，這也是司機(jī)機(jī)關(guān)恪守權(quán)力分工原則的重要表現(xiàn)。在我國(guó)的司法實(shí)踐中，持上述論者不在少數(shù)。

例如，在“潤(rùn)碩種子公司與大城縣農(nóng)業(yè)局案”中，大城縣人民法院就認(rèn)為：“河北省種子管理處罰裁量基準(zhǔn)是對(duì)《種子法》等法律規(guī)定的行政處罰標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化和細(xì)化的結(jié)果，其目的在于指導(dǎo)行政執(zhí)法工作的具體實(shí)施，使得行政處罰在合法性的前提下更具合理性，該規(guī)范性文件與上位法的規(guī)定并無抵觸，故被告適用其作成行政處罰并無不當(dāng)?！?53)河北省大城縣人民法院(2018)冀1025行初46號(hào)行政判決書。在“潘寶全與長(zhǎng)春北站派出所案”中，長(zhǎng)春市中級(jí)人民法院也認(rèn)為：“裁量指導(dǎo)意見雖然不屬于法律規(guī)范，但屬于行政機(jī)關(guān)制定的，與上位法不相抵觸的指導(dǎo)意見，有利于規(guī)范行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)行使，下級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循。”(54)吉林省長(zhǎng)春市中級(jí)人民法院(2019)吉01行終253號(hào)行政判決書。而在“德威涂料公司與南通生態(tài)環(huán)境局案”中，南通市中級(jí)人民法院更是認(rèn)為：“出臺(tái)《啟東市環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)定》是為了指導(dǎo)本市各級(jí)行政機(jī)關(guān)探尋上位法的授權(quán)原意，謹(jǐn)慎把握與行使自身的行政裁量權(quán)，以便實(shí)現(xiàn)追求公共利益的行政本質(zhì)，該規(guī)定符合上位法的精神要求，啟東環(huán)保局在作出處罰決定時(shí)參照這一規(guī)定，可以避免處罰的隨意性和不規(guī)范性，法院對(duì)其予以尊重并無不當(dāng)?！?55)江蘇省南通市中級(jí)人民法院(2019)蘇06行終356號(hào)行政判決書。

2.當(dāng)作法之具體化的裁量基準(zhǔn)

與上述觀點(diǎn)相反，當(dāng)作法之具體化的裁量基準(zhǔn)論者認(rèn)為，法律之所以授予行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)，就是為了能夠在紛繁復(fù)雜的社會(huì)生活中，堅(jiān)持具體問題具體分析，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)個(gè)案裁量正義。因而，即便是具有設(shè)立正當(dāng)性的裁量基準(zhǔn)，也不能要求行政機(jī)關(guān)必須無條件地嚴(yán)格遵照適用。相反，堅(jiān)持個(gè)案考量作為一項(xiàng)行政義務(wù)，始終具有存在的必要性。(56)參見前引〔6〕，王天華文，《裁量基準(zhǔn)與個(gè)別情況考慮義務(wù)——周文明訴文山交警不按“紅頭文件”處罰案評(píng)析》。這種對(duì)于個(gè)案特殊情況考量義務(wù)的承認(rèn)，直接否定了某些學(xué)者主張的裁量基準(zhǔn)法律效力說，畢竟裁量基準(zhǔn)只能成為法規(guī)范的一種具體化形式。(57)參見前引〔6〕，王天華文，《司法實(shí)踐中的行政裁量基準(zhǔn)》。真正約束下級(jí)行政機(jī)關(guān)的仍然是上位法規(guī)范本身，所以沒有遵照裁量基準(zhǔn)作成具體行政執(zhí)法決定也不必然違法。(58)參見前引〔42〕，王天華文?！安昧烤褪遣昧俊⒎删褪欠伞钡姆呛诩窗资剿季S模式不再有效，裁量與法律重新具有了不可分割的聯(lián)系，授權(quán)法圈定的范圍構(gòu)成了行政裁量的活動(dòng)界限，裁量問題包容于法律問題之中。

與當(dāng)作法律淵源的裁量基準(zhǔn)論一樣，在我國(guó)的司法實(shí)踐中，很多人贊同當(dāng)作法之具體化的裁量基準(zhǔn)論。例如，在“陜西企業(yè)質(zhì)量管理中心與國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局案”中，北京市西城區(qū)人民法院就認(rèn)為：“國(guó)家工商處罰裁量基準(zhǔn)作為內(nèi)部文件可以在行政執(zhí)法中發(fā)揮指引參考的作用，但不應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定中作為法律依據(jù)予以援引和適用，亦不能作為認(rèn)定處罰行為合法的依據(jù)?！?59)北京市西城區(qū)人民法院(2019)京0102行初352號(hào)行政判決書。而在前文述及的“何友慶與香洲交警案”中，主審法官也認(rèn)為，為了規(guī)范法律授予的裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)可以制定相應(yīng)的政策或者規(guī)則，以便提高自身行為的效率與可預(yù)測(cè)性，但行政機(jī)關(guān)制定的政策或者規(guī)則，也不能過于嚴(yán)格與僵化，必須為自己以及下級(jí)行政機(jī)關(guān)因案執(zhí)法預(yù)留規(guī)則變動(dòng)空間，否則就是對(duì)于立法原意的背離。(60)參見唐文：《電腦應(yīng)用平臺(tái)頂格設(shè)定罰款金額且不能調(diào)整的司法應(yīng)對(duì)》，載《人民司法·案例》2016年第29期。

四、能動(dòng)謙抑的逸脫行為規(guī)范建構(gòu)

雖然逸脫行為具有正當(dāng)性，但其實(shí)踐現(xiàn)狀還是提醒我們，需要進(jìn)一步防范潛在的逸脫怠惰與濫用風(fēng)險(xiǎn)。本部分將為逸脫行為建構(gòu)一個(gè)系統(tǒng)的操作制度，確保其始終作為一種合法的、例外的、必要的、謙抑的裁量基準(zhǔn)調(diào)節(jié)裝置而存在。

(一)事前的逸脫啟動(dòng)條件

1.適用裁量基準(zhǔn)將導(dǎo)致個(gè)案處罰明顯不當(dāng)

如果窮盡基準(zhǔn)文本中的所有裁量可能，仍不足以保證執(zhí)法者作成一個(gè)合理的處罰決定，那么就有必要考慮裁量基準(zhǔn)的逸脫適用。實(shí)踐中，必要性的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)通常為處罰結(jié)果的明顯不當(dāng)，(61)例如《浙江省行政處罰裁量基準(zhǔn)辦法》第9條第2款規(guī)定：“適用行政處罰裁量基準(zhǔn)將導(dǎo)致個(gè)案處罰明顯不當(dāng)?shù)?，行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)可以在不與法律、法規(guī)和規(guī)章相抵觸的情況下，變通適用裁量基準(zhǔn)……”而判斷一個(gè)逸脫適用裁量基準(zhǔn)作成的處罰決定是否適當(dāng)，則可以訴諸比例原則的運(yùn)用。首先，如果選擇個(gè)案逸脫并不能達(dá)成裁量授權(quán)法追求個(gè)案實(shí)質(zhì)正義的目的，反而有可能助長(zhǎng)執(zhí)法者裁量濫用的風(fēng)險(xiǎn)，那么逸脫行為的目的正當(dāng)性就會(huì)遭受質(zhì)疑。其次，當(dāng)作為規(guī)則的裁量基準(zhǔn)尚未完全窮盡時(shí)，如果通過解釋裁量基準(zhǔn)中不確定法律概念的方式，同樣可以實(shí)現(xiàn)追求個(gè)案實(shí)質(zhì)正義的目的，那么就應(yīng)該放棄選擇可能減損法安定性的逸脫行為。最后，如果選擇個(gè)案逸脫所能實(shí)現(xiàn)的裁量正義價(jià)值小于逸脫行為減損的法秩序安定價(jià)值，那么裁量基準(zhǔn)的普遍遵循就會(huì)成為適用規(guī)則的首選。

之所以選擇明顯不當(dāng)而非一般不當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，主要還是因?yàn)橐菝撔袨槭冀K只能作為一種例外原則而存在。畢竟權(quán)限過于寬泛才是裁量實(shí)踐的真實(shí)現(xiàn)狀，加以控制而非自由放任才是法治實(shí)踐的基本要求。如果以放棄法安定性為代價(jià)，來換取某種不確定的正義效果，不免會(huì)有舍本逐末之虞。(62)參見鄭琦：《行政裁量基準(zhǔn)適用技術(shù)的規(guī)范研究——以方林富炒貨店“最”字廣告用語行政處罰案為例》，載《政治與法律》2019年第3期。那么，裁量基準(zhǔn)遵照適用的不適當(dāng)，是否達(dá)到了“明顯”的程度，又是由誰來判斷呢？執(zhí)法者、相對(duì)人，抑或是普通大眾？實(shí)踐表明，執(zhí)法者為了執(zhí)法效率可能會(huì)忽視某些問題，而相對(duì)人為了自身利益則可能夸大某些問題。因此，只有那些能夠擺脫利益糾葛與視野偏頗的一般理性人，才能就遵照適用裁量基準(zhǔn)導(dǎo)致的不適當(dāng)是否達(dá)到了“明顯”程度發(fā)表自己的看法。(63)參見王貴松：《行政行為無效的認(rèn)定》，載《法學(xué)研究》2018年第6期。具體來講，就是指普通領(lǐng)域具有客觀中立性的社會(huì)大眾，以及特定領(lǐng)域具有專業(yè)特長(zhǎng)的技術(shù)專家。(64)參見何海波：《論行政行為“明顯不當(dāng)”》，載《法學(xué)研究》2016年第3期。如果社會(huì)大眾認(rèn)為日常領(lǐng)域內(nèi)的裁量基準(zhǔn)適用，或者技術(shù)專家認(rèn)為專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的裁量基準(zhǔn)適用，將會(huì)導(dǎo)致明顯的不適當(dāng)，那么執(zhí)法者就應(yīng)該考慮逸脫適用裁量基準(zhǔn)作成處罰決定的可能。

2.基準(zhǔn)文本存在內(nèi)容完備的逸脫行為規(guī)范

特殊情況下逸脫適用裁量基準(zhǔn)，將相關(guān)因素納入個(gè)案考量，既是法律課予行政機(jī)關(guān)的一種義務(wù)，也是行政機(jī)關(guān)獲得裁量授權(quán)后應(yīng)當(dāng)具有的一種權(quán)力。(65)參見前引〔6〕，王天華文，《裁量基準(zhǔn)與個(gè)別情況考慮義務(wù)——周文明訴文山交警不按“紅頭文件”處罰案評(píng)析》。為了保證這項(xiàng)權(quán)力能夠得以實(shí)現(xiàn)，有必要在裁量基準(zhǔn)文本中創(chuàng)設(shè)內(nèi)容完備的逸脫行為規(guī)范，以提升執(zhí)法者對(duì)于逸脫行為功能價(jià)值的認(rèn)識(shí)水平，暢通個(gè)案中逸脫適用裁量基準(zhǔn)的可能。所謂完備的逸脫行為規(guī)范，大致需要包括以下幾項(xiàng)內(nèi)容：第一，裁量基準(zhǔn)是具有實(shí)際約束效力的規(guī)范性文本，各級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)，通常情況下都應(yīng)該得到嚴(yán)格遵循與適用。第二，在規(guī)范適用次序上，當(dāng)作法之具體化的裁量基準(zhǔn)優(yōu)先于上位法；不同級(jí)別的裁量基準(zhǔn)，效力低的裁量基準(zhǔn)優(yōu)先于效力高的裁量基準(zhǔn)；同一機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)，新裁量基準(zhǔn)優(yōu)先于舊裁量基準(zhǔn)。第三，窮盡裁量基準(zhǔn)解釋的所有可能，仍然無法作出合理的行政裁量決定，可以在履行相關(guān)程序要求后，逸脫裁量基準(zhǔn)的適用。第四，無論是逸脫怠惰，還是逸脫濫用，只要背離了追求個(gè)案實(shí)質(zhì)正義的裁量原意，都將遭受行政問責(zé)的詰難。

3.逸脫效果行為符合裁量授權(quán)法的原則宗旨

逸脫效果行為是一個(gè)與逸脫決定行為相對(duì)應(yīng)的概念，主要是指在決定逸脫基準(zhǔn)文本劃定的裁量空間后所作出的行政裁量行為。逸脫效果行為仍然需要受到裁量授權(quán)法的規(guī)則約束與原則指引，不得違反整個(gè)裁量授權(quán)法的體系性要求，這樣才能確保逸脫行為具備足夠的合法性，才能實(shí)現(xiàn)行政秩序維護(hù)與相對(duì)人權(quán)益保障的利益平衡。畢竟體系性要求同樣會(huì)限制執(zhí)法者的選擇空間，不至于使廣泛存在的行政裁量權(quán)異化為任性的裁量濫用。

需要特別強(qiáng)調(diào)的是，基于依法行政原則的要求，當(dāng)公共政策、行政慣例等因素與裁量授權(quán)法的原則宗旨相抵牾時(shí)，裁量基準(zhǔn)適用機(jī)關(guān)有且只能選擇授權(quán)法作為逸脫效果行為的唯一考量依據(jù)，而不能基于公共政策或者行政慣例事實(shí)上的強(qiáng)約束力，選擇無視個(gè)案實(shí)質(zhì)正義并怠惰行使逸脫行為。例如，在前文提及的“鄔學(xué)勛與金塘分局案”中，浙江省舟山市定海區(qū)人民法院就提出，不能將食品嚴(yán)打期間的公共政策作為行政執(zhí)法的依據(jù)，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法與依法行政原則相背離，應(yīng)當(dāng)盡量避免。

(二)事中的逸脫操作程序

1.說明理由

如果執(zhí)法者逸脫適用裁量基準(zhǔn)時(shí)不說明理由，人們就無法知曉為何要在法律授予裁量權(quán)的范圍內(nèi)作出這一決定。通過說明理由，公開作成逸脫決定的過程，既保證了相對(duì)人的知情權(quán)，又起到了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的作用，符合行政裁量權(quán)控制的法治原理。(66)參見王貴松：《論行政裁量理由的說明》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2016年第5期。相較于普通的裁量決定，作為例外的逸脫行為，是對(duì)裁量基準(zhǔn)規(guī)則控權(quán)邏輯的背離，是對(duì)法安定性原則的挑戰(zhàn)，可能引起違背公平正義的質(zhì)疑，應(yīng)該具有更重的說理義務(wù)。

其一，逸脫行為說明理由的對(duì)象更加多元。一方面，逸脫行為違反了行政系統(tǒng)的層級(jí)指揮監(jiān)督原則，所以需要向上級(jí)制定機(jī)關(guān)說明逸脫適用裁量基準(zhǔn)的理由；另一方面，當(dāng)裁量基準(zhǔn)適用于相對(duì)人時(shí)，其內(nèi)部效力會(huì)進(jìn)一步延伸至外部空間，因而還需要向相對(duì)人說明不適用裁量基準(zhǔn)的理由。

其二，逸脫行為說明理由的強(qiáng)度更加多樣。一方面，有些情況下的理由說明需要遵循從寬從松原則，如下級(jí)執(zhí)法者選擇不適用上級(jí)機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)，應(yīng)該著重就地域差異性進(jìn)行說明；而有些情況下的理由說明則需要遵循從嚴(yán)從緊原則，如執(zhí)法者不適用本機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)，應(yīng)該著重就個(gè)案特殊性、新穎性進(jìn)行說明。(67)參見前引〔10〕，章志遠(yuǎn)文。另一方面，當(dāng)逸脫行為旨在減輕相對(duì)人的法律責(zé)任時(shí)，實(shí)行從寬說理原則，主要就如何踐行依法行政進(jìn)行說明；而當(dāng)逸脫行為旨在加重相對(duì)人的法律責(zé)任時(shí)，則實(shí)行從嚴(yán)說理原則，主要就如何保證過罰相當(dāng)進(jìn)行說明。

2.集體討論

裁量基準(zhǔn)逸脫制度中引入集體討論，主要是為了防止執(zhí)法者濫用處罰裁量權(quán)。一方面，相較于個(gè)體執(zhí)法者的單方意見，集體討論是多方智識(shí)的交流與融合，逸脫行為的作出因而獲得了更多科學(xué)性，有利于防止執(zhí)法者隨意逸脫適用裁量基準(zhǔn)；另一方面，在集體討論制度下，承辦案件的執(zhí)法者只負(fù)責(zé)提出是否需要逸脫適用裁量基準(zhǔn)的建議，后續(xù)的具體逸脫決定則由執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在集體討論的意見基礎(chǔ)上作出，這無疑有利于打消執(zhí)法者的行政問責(zé)顧慮，一定程度上可以規(guī)避部分逸脫怠惰的裁量瑕疵。

逸脫適用裁量基準(zhǔn)的集體討論，應(yīng)當(dāng)在部門會(huì)議上進(jìn)行，這一程序主要由討論和決定兩個(gè)部分組成。討論階段是在案件承辦人員介紹個(gè)案特殊情況以及逸脫考量因素的基礎(chǔ)上，討論人員針對(duì)逸脫行為的正當(dāng)性與風(fēng)險(xiǎn)性發(fā)表個(gè)人意見。需要重點(diǎn)提及的是，所有參與集體討論的人員，都應(yīng)該提前閱讀了解擬逸脫裁量基準(zhǔn)文本的內(nèi)容，并始終堅(jiān)持獨(dú)立自主的意見陳述原則，不得考慮與之不相關(guān)的案外因素。(68)參見陸洲、于晴晴：《論地方政府重大行政決策程序的立法進(jìn)路——以河北省為例》，載《河北法學(xué)》2018年第11期。決定階段則秉持首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和案卷排他原則，由執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在集體討論記錄的基礎(chǔ)上，作出準(zhǔn)予逸脫、不準(zhǔn)逸脫或者修改完善的決定。如果執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人針對(duì)逸脫行為的意見，與大會(huì)多數(shù)人意見存在較大出入時(shí)，應(yīng)當(dāng)親自在會(huì)上就意見的形成過程作出解釋與說明。同時(shí)還可以根據(jù)實(shí)際情況，邀請(qǐng)相對(duì)人或者專家代表列席集體討論，就是否逸脫的問題提出建議。最后，逸脫行為集體討論過程中產(chǎn)生的所有意見都應(yīng)當(dāng)完整收錄，既包括贊成意見，也包括反對(duì)意見，以為后續(xù)行政責(zé)任的合理劃分提供依據(jù)遵循。

(三)事后的逸脫監(jiān)督機(jī)制

1.備案審查

對(duì)于嚴(yán)重影響相對(duì)人權(quán)益的重大具體行政行為進(jìn)行備案，已經(jīng)成為行政執(zhí)法實(shí)踐的常態(tài)。(69)參見《濮陽市人民政府重大具體行政行為備案管理辦法》(濮政〔2013〕43號(hào))。逸脫適用裁量基準(zhǔn)作為一項(xiàng)關(guān)乎規(guī)則控權(quán)實(shí)效、關(guān)乎法秩序安定的具體行政行為，深刻地影響著公民的權(quán)利與義務(wù)，有必要也將其納入重大具體行政行為的備案審查范圍。特別是當(dāng)下級(jí)執(zhí)法者逸脫上級(jí)機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)時(shí)，事中的說明理由與集體討論程序通常都局限于本級(jí)機(jī)關(guān)內(nèi)部，難免會(huì)阻礙行政執(zhí)法機(jī)關(guān)逸脫理由的“上傳”，以及基準(zhǔn)制定機(jī)關(guān)逸脫意見的“下達(dá)”，因而，需要行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將逸脫適用裁量基準(zhǔn)后的行政處罰實(shí)施情況報(bào)制定機(jī)關(guān)備案，以便裁量基準(zhǔn)制定機(jī)關(guān)了解情況、掌握動(dòng)態(tài)，進(jìn)而通過檢查監(jiān)督保證逸脫行為的合法性與合理性，提高個(gè)案裁量質(zhì)量與基準(zhǔn)適用水平，最大程度地保障相對(duì)人的合法權(quán)益。(70)參見陳鵬：《重大具體行政行為備案審查制度的規(guī)范闡釋》，載《政治與法律》2012年第5期。相較于作為強(qiáng)規(guī)制工具的事先批準(zhǔn)、傳統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)式行政執(zhí)法檢查以及案卷抽查等監(jiān)督機(jī)制，逸脫行為的備案審查具有更好的持續(xù)性、系統(tǒng)性與和緩性，不至于過分壓制下級(jí)行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)裁量意愿，可以使其更加理性地選擇裁量基準(zhǔn)的遵守與逸脫，最大限度地規(guī)避逸脫濫用的裁量風(fēng)險(xiǎn)。

具體而言，逸脫行為的報(bào)送備案，應(yīng)當(dāng)遵循“一案一報(bào)”以及備案審查期間不停止逸脫行為的原則。報(bào)送材料主要包括逸脫行為備案報(bào)告表、個(gè)案特殊情況說明、法制機(jī)構(gòu)合法性審查意見、部門集體討論記錄、逸脫效果行為決定書以及備案審查機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)報(bào)送的其他材料。上級(jí)機(jī)關(guān)收到報(bào)送材料后，將對(duì)逸脫效果行為的合法性與合理性進(jìn)行全面審查，具體包括作成逸脫行為的事實(shí)基礎(chǔ)是否清楚明晰、授權(quán)法依據(jù)是否準(zhǔn)確無誤、法定程序是否得到必要遵循，等等。經(jīng)過審查，如果發(fā)現(xiàn)報(bào)送的逸脫行為存在違法或者不當(dāng)瑕疵的，審查機(jī)關(guān)可以作成行政執(zhí)法監(jiān)督檢查意見書，責(zé)成報(bào)備機(jī)關(guān)予以整改和糾正。

2.逸脫激勵(lì)

逸脫怠惰之所以存在，主要就是因?yàn)閭€(gè)案的復(fù)雜情況以及行政問責(zé)的壓力，使得執(zhí)法人員缺乏打破裁量基準(zhǔn)、追求實(shí)質(zhì)正義的動(dòng)力。因此，有必要在行政監(jiān)督系統(tǒng)中增設(shè)一套逸脫激勵(lì)機(jī)制，以避免執(zhí)法者在個(gè)案特殊情況下仍然僵化適用裁量基準(zhǔn)。主動(dòng)逸脫的正向激勵(lì)與逸脫怠惰的反向激勵(lì)，共同構(gòu)成了該機(jī)制的主要內(nèi)容。

當(dāng)執(zhí)法者基于個(gè)案正義的考量，主動(dòng)逸脫適用裁量基準(zhǔn)，并獲得相對(duì)人接受時(shí)，可以對(duì)其進(jìn)行正向激勵(lì)，以肯定其能動(dòng)行使裁量權(quán)力、積極踐行裁量原意的重要意義。(71)參見朱新力、羅利丹：《裁量基準(zhǔn)本土化的認(rèn)識(shí)與策略——以行政處罰裁量基準(zhǔn)為例》，載《法學(xué)論壇》2015年第6期。正向激勵(lì)的考察標(biāo)準(zhǔn)主要為“個(gè)案正義考量+主動(dòng)逸脫+獲得相對(duì)人接受”。其中，個(gè)案正義考量是指執(zhí)法人員逸脫適用裁量基準(zhǔn)時(shí)沒有考慮不相關(guān)因素，個(gè)案正義成為其唯一目標(biāo)追求。主動(dòng)逸脫則是指執(zhí)法人員主動(dòng)就個(gè)案特殊情況進(jìn)行翔實(shí)說理，積極申請(qǐng)集體討論，并在事后主動(dòng)報(bào)送備案材料。獲得相對(duì)人接受則是“顧客至上”之新公共管理理念的體現(xiàn)，主要以個(gè)案的申訴、信訪、復(fù)議以及訴訟情況作為接受度的衡量判斷指標(biāo)。

當(dāng)行政執(zhí)法人員無視個(gè)案正義，怠惰逸脫適用裁量基準(zhǔn)，并引發(fā)相對(duì)人不滿時(shí)，就可以對(duì)其進(jìn)行反向激勵(lì)。反向激勵(lì)是將逸脫怠惰行為的執(zhí)法檢查結(jié)果納入依法行政工作責(zé)任目標(biāo)考核內(nèi)容，并建立權(quán)責(zé)明確的責(zé)任追究機(jī)制，以行政問責(zé)的制度形式，反向推進(jìn)逸脫權(quán)力的合理行使。當(dāng)然，這種行政問責(zé)也需要堅(jiān)守最基本的法治意識(shí)，(72)參見楊建順：《行政裁量的運(yùn)作及其監(jiān)督》，載《法學(xué)研究》2004年第1期，第14頁。不能一刀切地將所有逸脫怠惰行為都納入責(zé)任追究范圍，必須注意該機(jī)制的適用前提是“無視個(gè)案正義+逸脫怠惰+引發(fā)相對(duì)人不滿”，任何錯(cuò)誤適用都將背離反向激勵(lì)的制度初衷，過泛的打擊范圍只會(huì)更加抑制執(zhí)法人員的逸脫能動(dòng)性。

3.適度司法審查

隨著“裁量不予審理觀”逐漸被“裁量界限理論”替代，逸脫作為執(zhí)法者實(shí)施的一種裁量行為，需要接受司法審查已經(jīng)沒有多大爭(zhēng)議。需要進(jìn)一步思考的是，法院應(yīng)該如何運(yùn)用這項(xiàng)司法審查權(quán)，才能既尊重行政機(jī)關(guān)基于專業(yè)性獲得的裁量首次判斷權(quán)，也有效防止出現(xiàn)逸脫怠惰與逸脫濫用的裁量瑕疵。

針對(duì)逸脫怠惰，司法機(jī)關(guān)可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行審查。首先是考察裁量授權(quán)法規(guī)范是否規(guī)定了裁量基準(zhǔn)實(shí)施機(jī)關(guān)考慮個(gè)案特殊情況的義務(wù)，如果存在此義務(wù)而未被履行，則可以徑直裁判裁量基準(zhǔn)實(shí)施機(jī)關(guān)的逸脫怠惰行為違法。此時(shí)，個(gè)案特殊情況考慮義務(wù)作為一種法定義務(wù)出現(xiàn)，司法機(jī)關(guān)的解釋可以優(yōu)先于行政機(jī)關(guān)的判斷，且不生侵犯行政機(jī)關(guān)專業(yè)性的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樵卺尫ㄕf理這個(gè)問題上，司法機(jī)關(guān)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)是無可比擬的。(73)參見王貴松：《行政裁量的構(gòu)造與審查》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第166頁。其次，當(dāng)裁量授權(quán)法規(guī)范并沒有明示是否需要在個(gè)案特殊情況下逸脫適用裁量基準(zhǔn)時(shí)，司法機(jī)關(guān)也可以基于自身對(duì)裁量本質(zhì)的理解，認(rèn)定裁量基準(zhǔn)實(shí)施機(jī)關(guān)沒有履行個(gè)別情況考慮義務(wù)而違法。此時(shí)，司法機(jī)關(guān)實(shí)際上是在代替行政機(jī)關(guān)作出實(shí)體裁量判斷，這是一種最嚴(yán)格的司法審查，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的干涉程度也是最深的。正是因?yàn)榇嬖诒畴x權(quán)力分工原則的危險(xiǎn)，所以不能將這種審查方式適用于所有的逸脫怠惰情形，而只能適用于逸脫怠惰導(dǎo)致行政處罰明顯不當(dāng)時(shí)。畢竟當(dāng)一般理性人基于通常的知識(shí)經(jīng)驗(yàn)就可以一致得出處罰明顯不當(dāng)?shù)呐袛鄷r(shí)，行政機(jī)關(guān)的專業(yè)判斷權(quán)也就必須讓位于司法機(jī)關(guān)的一般理性人標(biāo)準(zhǔn)了。

針對(duì)逸脫濫用，司法機(jī)關(guān)則可以運(yùn)用低、中、高三種不同的強(qiáng)度加以審查。遵守逸脫行為的作出程序是對(duì)行政機(jī)關(guān)的最低要求，所謂低強(qiáng)度審查主要就是指基于正當(dāng)程序的一種審查方式，即司法機(jī)關(guān)并不正面審查逸脫行為的實(shí)體合理性，而是著重關(guān)注逸脫行為的作出是否已經(jīng)踐履了必要的程序性要求。(74)參見何海波：《正當(dāng)程序原則的正當(dāng)性——一場(chǎng)模擬法庭辯論》，載《政法論壇》2009年第5期。具體而言，就是審查逸脫行為是否履行了說明理由、集體討論、處罰決定備案等程序和步驟。之所以如此，是因?yàn)橐菝撨m用裁量基準(zhǔn)也是裁量權(quán)行使的一種方式，過度的司法審查有違裁量正當(dāng)化事由的要求，有違司法不得侵犯立法的要求。所謂中強(qiáng)度審查，則是指司法機(jī)關(guān)居于中立第三者的地位，剖析逸脫行為具體作出的判斷過程，進(jìn)行一種程序性的實(shí)體審查。(75)參見王天華：《行政裁量與判斷過程審查方式》，載《清華法學(xué)》2009年第3期。與正當(dāng)程序?qū)彶橹魂P(guān)注程序是否履行不同，判斷過程審查進(jìn)一步深入到了程序履行過程之中，對(duì)說明理由之理由與集體討論之意見等實(shí)體內(nèi)容進(jìn)行合理性審查，主要著眼于逸脫行為說明理由是否考慮了相關(guān)因素、是否做到了從寬說理與從嚴(yán)說理相結(jié)合，集體討論是否聽取了與會(huì)反對(duì)者的意見、是否研討了逸脫行為的替代性方案。(76)參見王貴松：《論行政裁量的司法審查強(qiáng)度》，載《法商研究》2012年第4期。所謂高強(qiáng)度審查，則是指當(dāng)個(gè)案并不存在需要特別考量的情況，且逸脫適用裁量基準(zhǔn)將導(dǎo)致公民生命與財(cái)產(chǎn)等重大法益遭受迫切而具體的侵害危險(xiǎn)時(shí)，行政機(jī)關(guān)的逸脫裁量權(quán)就會(huì)出現(xiàn)向零收縮的情形，(77)參見王天華：《裁量收縮理論的構(gòu)造與邊界》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第1期。因而只能依據(jù)裁量基準(zhǔn)作成行政處罰決定。如果行政機(jī)關(guān)仍然堅(jiān)持裁量基準(zhǔn)的逸脫適用，司法機(jī)關(guān)就可用自己的專業(yè)意見加以替代，責(zé)令其依據(jù)裁量基準(zhǔn)履行行政處罰職能。

五、結(jié) 語

裁量理論與裁量基準(zhǔn)理論是我們理解逸脫行為的前見知識(shí)庫，任何對(duì)于逸脫行為的批判與贊揚(yáng)，都必須放置在這一理論背景下進(jìn)行，否則就會(huì)只見樹木、不見森林。作為優(yōu)化行政處罰裁量基準(zhǔn)適用的調(diào)節(jié)器，逸脫行為從來都不是破壞裁量基準(zhǔn)規(guī)則控權(quán)邏輯的洪水猛獸。相反，最大限度地考慮個(gè)案特殊情況，反而是真正踐行了追求實(shí)質(zhì)正義的裁量原意。從某種程度上來講，復(fù)歸裁量本質(zhì)的逸脫行為本就應(yīng)該是裁量基準(zhǔn)制度的重要組成部分。在裁量基準(zhǔn)遭受逸脫怠惰與逸脫濫用雙重瑕疵責(zé)難、控權(quán)價(jià)值不斷衰減的現(xiàn)實(shí)面前，我們需要拾起逸脫行為這一理論工具，沿著立法機(jī)關(guān)授予裁量權(quán)的原初目的，周密構(gòu)筑逸脫行為的實(shí)體規(guī)則、操作程序與監(jiān)督機(jī)制，以對(duì)作為最適控權(quán)工具的裁量基準(zhǔn)加以整飭與調(diào)適，真正實(shí)現(xiàn)既自由靈活、又嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的裁量運(yùn)行旨趣。