王久齊 肖楊飛英

(①中共四川省委黨校，四川 成都 610071；②西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，四川 成都 611100)

黨的十九大報(bào)告指出我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生了重大變化，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代。西南民族地區(qū)廣大鄉(xiāng)村也發(fā)生了翻天覆地的變化，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得絕對(duì)性勝利，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正大力實(shí)施。有效推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、構(gòu)建現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理格局必然離不開(kāi)與時(shí)俱進(jìn)的鄉(xiāng)村治理制度，傳統(tǒng)“鄉(xiāng)政村治”治理模式不再適應(yīng)新時(shí)代西南民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的需求，只有對(duì)其進(jìn)行全方位、深層次的變革才能為有效推進(jìn)現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理實(shí)踐提供正確的理論指導(dǎo)，加快這一地區(qū)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型，更好地推進(jìn)這一地區(qū)的鄉(xiāng)村治理進(jìn)程。

一、傳統(tǒng)“鄉(xiāng)政村治”治理模式在新時(shí)代西南民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中面臨的問(wèn)題

“鄉(xiāng)政村治”是20世紀(jì)80年代黨和國(guó)家為了適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革、對(duì)國(guó)家基層治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行重大調(diào)整所采取的符合當(dāng)時(shí)農(nóng)村實(shí)際情況的鄉(xiāng)村治理模式。這一治理模式對(duì)于推進(jìn)西南民族地區(qū)的農(nóng)村社會(huì)發(fā)展起到了重要作用，但隨著時(shí)間的推移以及西南民族地區(qū)農(nóng)村行政環(huán)境的不斷變化，傳統(tǒng)“鄉(xiāng)政村治”治理模式在新時(shí)代西南民族地區(qū)卻面臨著諸多矛盾和問(wèn)題。

(一)西南民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理制度中的問(wèn)題

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一元化“單中心”領(lǐng)導(dǎo)體制對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生明顯的抑制效應(yīng)。我國(guó)憲法和法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國(guó)的一級(jí)政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)最高權(quán)力機(jī)關(guān)而存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委實(shí)行對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治領(lǐng)導(dǎo)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際上的權(quán)力中心。黨政機(jī)構(gòu)事實(shí)上的一體化，自然衍生出鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委一元化領(lǐng)導(dǎo)體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力被高度集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記一人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子辦事作風(fēng)極易受黨委書(shū)記個(gè)人風(fēng)格的影響。這就使基層政權(quán)體系內(nèi)部缺乏有效的制衡，容易產(chǎn)生基層干部“一言堂”和貪污腐敗等問(wèn)題，對(duì)鄉(xiāng)村基層治理產(chǎn)生了明顯的抑制效應(yīng)。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與政府之間“黨政分工不明”的痼疾尚未真正解決。盡管國(guó)家一直在倡導(dǎo)黨政分工不分家，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力一體化格局的領(lǐng)導(dǎo)體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與政府之間尚未實(shí)現(xiàn)真正的有效分工，反而往往是將基層政權(quán)的政治功能和行政功能混在一起，從而使黨委難以發(fā)揮出其特有的政治穩(wěn)定功能，而基層政府內(nèi)部由于缺少有效的分工和整合，在處理基層各項(xiàng)事務(wù)時(shí)往往也只是應(yīng)付了事。

第三，鄉(xiāng)政的“懸浮化”與“內(nèi)卷化”問(wèn)題凸顯。所謂鄉(xiāng)政的“懸浮化”，是指“隨著我國(guó)稅費(fèi)制度改革的推進(jìn)，傳統(tǒng)意義上的國(guó)家以‘汲取’或‘半汲取’的形式從農(nóng)民那兒‘要錢(qián)’‘要糧’變?yōu)榉?wù)上的‘跑錢(qián)’‘借債’，在‘鄉(xiāng)財(cái)縣管’的狀態(tài)下，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)以‘半癱瘓’的形式履行職能，從而在國(guó)家和農(nóng)民中間形成的一種‘真空’狀態(tài)”[1]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的懸浮使國(guó)家意志和權(quán)力在基層的有效治理進(jìn)程受阻，上級(jí)不能對(duì)基層社會(huì)提供足夠的有效治理資源，基層社會(huì)的公共治理空間被擠壓。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)也缺乏快速回應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理需求的能力，加上“鄉(xiāng)財(cái)縣管”導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的“錯(cuò)位”，財(cái)政資源的萎縮帶來(lái)基層公共服務(wù)的供給失衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主政治建設(shè)也被擱置一旁，易使黑惡勢(shì)力和家族勢(shì)力染指鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)的現(xiàn)象出現(xiàn)，由此使鄉(xiāng)村治理合法性的制度基礎(chǔ)、有效性等都面臨著“內(nèi)卷化”的風(fēng)險(xiǎn)。

第四，現(xiàn)行地方公共財(cái)政體制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等的矛盾十分突出。稅費(fèi)制度改革的目的在于通過(guò)財(cái)權(quán)改革重組鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)和優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”在一定程度上解決了以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的爛賬、壞賬較多的問(wèn)題，但同時(shí)也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展構(gòu)建服務(wù)型政府和有效治理基層社會(huì)的難度加大。由于缺乏足夠的公共財(cái)政資源支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往采取“以地生財(cái)、以財(cái)養(yǎng)地”的土地融資模式來(lái)開(kāi)展對(duì)基層社會(huì)的治理活動(dòng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以利己偏好為治理導(dǎo)向，通過(guò)土地的出讓將大量地方政府債務(wù)投入到市政建設(shè)和交通運(yùn)輸建設(shè)上來(lái)，以此來(lái)彰顯自己的治理政績(jī)，對(duì)民眾所關(guān)注的一些可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給以及制度供給卻少有作為?！柏?cái)權(quán)”與“事權(quán)”的嚴(yán)重失衡，客觀上形成了地方政府職能的權(quán)責(zé)倒掛問(wèn)題。

(二)西南民族地區(qū)村民自治制度中的問(wèn)題

第一，村黨組織的戰(zhàn)斗堡壘和治理能力建設(shè)機(jī)制尚未有效建立。農(nóng)村基層黨組織是黨在基層社會(huì)的組織基礎(chǔ)，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政治生活得以順利開(kāi)展的領(lǐng)導(dǎo)核心。農(nóng)村城市化進(jìn)程的加快、農(nóng)民階層的分化、農(nóng)村體制的加速改革以及農(nóng)村黨員干部的自身問(wèn)題，讓農(nóng)村基層黨建工作面臨前所未有的挑戰(zhàn)。如大量黨員外出務(wù)工致使農(nóng)村基層黨組織內(nèi)部政治生活難以有效開(kāi)展，黨內(nèi)基層民主建設(shè)相對(duì)滯后，基層黨組織軟弱渙散。又如，村黨組織的治理能力建設(shè)機(jī)制尚未有效建立，對(duì)農(nóng)村基層黨員干部治理績(jī)效進(jìn)行有效考核的機(jī)制體制尚未完善，使得不干事、不謀事、不想事的基層黨員干部大量存在。再如，基層黨員干部的先進(jìn)性意識(shí)、為群眾服務(wù)的意識(shí)逐漸淡薄，責(zé)任感和使命感缺失，個(gè)別干部以公謀私、腐敗墮落的現(xiàn)象依舊存在，基層黨員干部隊(duì)伍質(zhì)量相對(duì)低下。此外，農(nóng)民對(duì)黨組織的信任度下降，農(nóng)村基層黨組織在農(nóng)村的影響力逐漸減弱，村黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用沒(méi)有得到有效發(fā)揮，等等。

第二，村民參與自治和進(jìn)行監(jiān)督的各項(xiàng)制度尚不健全。近些年來(lái)，雖然黨內(nèi)民主監(jiān)督制度和村民自治制度已經(jīng)建立，但監(jiān)督制度和自治制度尚不健全。由于監(jiān)督體制機(jī)制的不完善致使對(duì)村黨支部書(shū)記的監(jiān)督難以有效落實(shí)，監(jiān)督主體不強(qiáng)勢(shì)、監(jiān)督力度小、監(jiān)督流于表面形式，基層黨員干部貪污腐敗現(xiàn)象難以有效杜絕。此外，基層黨員干部民主意識(shí)淡薄，在實(shí)際執(zhí)行工作時(shí)沒(méi)有嚴(yán)格按照民主集中制原則開(kāi)展基層治理工作，在一些重大決策和重大事務(wù)中未能聽(tīng)取采納村民的意見(jiàn)和建議，村民在基層治理中的主體地位沒(méi)有得到尊重，村民自治的效果不佳。

第三，村治“附屬行政化”問(wèn)題使不少鄉(xiāng)村的自治和民主流于形式。在“鄉(xiāng)政村治”體系下，公共權(quán)力的不斷下放、建制村村委會(huì)的實(shí)際定位過(guò)于模糊、結(jié)構(gòu)設(shè)施不完善等問(wèn)題，使作為“群眾自治組織”的村委會(huì)面臨“附屬行政化”的傾向，村民自治權(quán)不斷被鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)所擠壓，村民自治出現(xiàn)了異化現(xiàn)象。如在協(xié)助公共服務(wù)下沉鄉(xiāng)村的過(guò)程中，村委會(huì)的日常工作變成了執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的行政事務(wù)，自身卻不重視與村民、村務(wù)之間的緊密聯(lián)系，難以有效提供村民所需要的公共服務(wù)。這也使村委會(huì)在處理村務(wù)、管理村民的過(guò)程中只注重完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的行政任務(wù)，不注重調(diào)動(dòng)村民的治理積極性，忽視基層民主政治建設(shè)，鄉(xiāng)村村民自治和民主政治建設(shè)只停留在制度層面，只能流于形式而不能落地。

第四，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合村并組使村莊的管理幅度擴(kuò)大，影響到一些鄉(xiāng)村治理的有效性。治理規(guī)模和治理負(fù)荷之間的關(guān)系會(huì)直接影響到治理的有效性。一方面，治理需要建立在一定的規(guī)模上，只有這樣才能為治理提供一定的運(yùn)作空間；另一方面，治理規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)治理負(fù)荷隨之增加，治理負(fù)荷的增加會(huì)明顯削弱治理的有效性，因此治理規(guī)模必須控制在合理范圍之內(nèi)，才能充分發(fā)揮出治理的有效性，反之則會(huì)陷入治理危機(jī)。[2]撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合村并組的直接后果就是擴(kuò)大了村莊的管理幅度，村干部的職位數(shù)和人數(shù)雖然減少了，但是管理幅度的擴(kuò)大卻加大了村干部的工作量和工作難度。加上留任的村干部對(duì)薪資待遇也提出了更高的要求，于是撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合村并組所節(jié)約出來(lái)的行政成本被不斷稀釋，并未真正達(dá)到節(jié)約基層政治行政成本的目的。此外，基層政權(quán)的“懸浮化”已經(jīng)讓基層社會(huì)缺少足夠的治理資源，加上撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合并村組之后，村域面積變大、村級(jí)事務(wù)變多變雜、村民不信任村干部等主客觀原因，使得村干部不愿意主動(dòng)接觸村民。這樣，村干部與村莊以及村民的聯(lián)系不但沒(méi)有變得更加緊密反而變得更加疏遠(yuǎn)，最終讓村干部面臨一方面缺少足夠的治理資源，另一方面又缺少堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)的工作難題，不少鄉(xiāng)村也由此陷入治理困境之中。

第五，不少村級(jí)財(cái)務(wù)陷入困境，鄉(xiāng)村治理缺乏經(jīng)濟(jì)支撐。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)從原來(lái)向農(nóng)民征收稅費(fèi)和借債轉(zhuǎn)向通過(guò)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付來(lái)維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的正常運(yùn)行。按照國(guó)家農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革要求，縣財(cái)政應(yīng)針對(duì)村級(jí)行政區(qū)因缺少足夠經(jīng)費(fèi)難以維持其基本運(yùn)轉(zhuǎn)的困境進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼，但實(shí)際上“吃飯財(cái)政”甚至是“討飯財(cái)政”的縣級(jí)財(cái)政大量存在?？h政府、鄉(xiāng)政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)本來(lái)就緊張，補(bǔ)貼村級(jí)財(cái)政更是難上加難。鄉(xiāng)村債務(wù)沒(méi)有得到妥善解決，使鄉(xiāng)村治理缺乏足夠的經(jīng)費(fèi)支撐，鄉(xiāng)村治理活動(dòng)開(kāi)展容易受阻。

(三)西南民族地區(qū)鄉(xiāng)村原有傳統(tǒng)價(jià)值體系明顯衰落

一方面，鄉(xiāng)村社會(huì)道德水準(zhǔn)滑坡明顯。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立，西南民族地區(qū)農(nóng)村的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式和生產(chǎn)觀念都發(fā)生了巨大變化，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)道德的承載基礎(chǔ)無(wú)形中被不斷消解。如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立一方面極大地激發(fā)了人們心中的競(jìng)爭(zhēng)、法治、平等意識(shí)，但另一方面物化和功利意識(shí)的極度張揚(yáng)也給鄉(xiāng)村社會(huì)帶來(lái)了一系列道德問(wèn)題和社會(huì)危機(jī)。部分村民在物質(zhì)利益的驅(qū)動(dòng)下放棄了原來(lái)一直秉持的樸素道德，自私觀念和功利意識(shí)逐漸非理性膨脹，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的簡(jiǎn)樸謙讓風(fēng)氣被這些觀念意識(shí)所侵蝕，鄉(xiāng)村社會(huì)道德水準(zhǔn)滑坡明顯，出現(xiàn)了一批崇尚極端個(gè)人主義、為了錢(qián)財(cái)不惜犯罪等“無(wú)公德”村民，嚴(yán)重侵蝕了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村道德的根基。

另一方面，傳統(tǒng)家庭倫理道德漸趨解體。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，大量鄉(xiāng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工經(jīng)商，原來(lái)的家庭經(jīng)濟(jì)重心從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移，傳統(tǒng)以土地為核心生產(chǎn)要素的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式被打破，村民的土地情結(jié)逐漸淡化。新的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式和角色的分化使農(nóng)民群眾的價(jià)值取向更加復(fù)雜多變，個(gè)體心態(tài)和人格都受到了深刻影響。這樣一來(lái)，鄉(xiāng)村社會(huì)傳統(tǒng)道德逐漸碎片化、邊緣化，傳統(tǒng)家庭倫理道德運(yùn)行機(jī)理逐漸解構(gòu)、漸趨解體。

(四)市場(chǎng)在西南民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中的引導(dǎo)作用尚未充分發(fā)揮

一方面，“鄉(xiāng)政村治”治理模式中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的遺跡，影響了市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)作?！班l(xiāng)政村治”雖然在一定程度上解決了原來(lái)人民公社體制所帶來(lái)的一系列集權(quán)問(wèn)題，但不可否認(rèn)的是其本身仍遺留了一定的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，如一些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村一級(jí)的管理依舊沿用壓力型管理模式，作為村民自治組織的村委會(huì)卻只能淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村一級(jí)的派出機(jī)構(gòu)，村干部也成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代理人，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展只能聽(tīng)命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的安排。這就加大了市場(chǎng)機(jī)制融入鄉(xiāng)村的難度，限制了生產(chǎn)要素在鄉(xiāng)村社會(huì)中的自由流動(dòng)，影響了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的資源配置效率。

另一方面，農(nóng)村市場(chǎng)發(fā)育不成熟，遲滯了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同西南民族地區(qū)城市的市場(chǎng)發(fā)展水平、東部地區(qū)農(nóng)村市場(chǎng)發(fā)展水平以及全國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)發(fā)展水平相比，西南民族地區(qū)農(nóng)村市場(chǎng)發(fā)展水平還不夠成熟和完善。具體則表現(xiàn)為農(nóng)村市場(chǎng)的需求嚴(yán)重不足、適銷對(duì)路的商品供給不足、農(nóng)村市場(chǎng)發(fā)展的中間渠道不完善等，從而使得西南民族地區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展同前述地區(qū)相比仍然滯后。

(五)西南民族地區(qū)鄉(xiāng)村民間經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織還未有效發(fā)揮自治作用

第一，發(fā)育程度普遍偏低。鄉(xiāng)村民間經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織既是連接縣鄉(xiāng)政府與村民之間的紐帶，也是參與鄉(xiāng)村治理、彌補(bǔ)政府基層治理失靈的重要合作者，在反映村民訴求、化解村民矛盾、提供鄉(xiāng)村服務(wù)、引進(jìn)外來(lái)資源等方面發(fā)揮著重大作用，其發(fā)展規(guī)模和發(fā)展質(zhì)量是衡量民間社會(huì)力量強(qiáng)弱的重要標(biāo)準(zhǔn)。然而，目前西南民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)管理組織仍以黨政組織和村民自治組織為主，鄉(xiāng)村民間經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織發(fā)育程度普遍偏低，數(shù)量規(guī)模小，資源占有量有限，傳統(tǒng)的組織資源沒(méi)有得到充分激發(fā)，自我發(fā)展能力和社會(huì)服務(wù)能力還不足，從而影響了鄉(xiāng)村治理的整體效果。

第二，功能定位不科學(xué)。由于鄉(xiāng)村民間經(jīng)濟(jì)社會(huì)的相關(guān)法律體系還不完善、相關(guān)理論體系尚未形成，從而造成西南民族地區(qū)鄉(xiāng)村民間經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織性質(zhì)不明確、功能定位不科學(xué)。雖然1999年《憲法修正案》規(guī)定了鄉(xiāng)村民間經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)，但在廢除人民公社體制、實(shí)行“鄉(xiāng)政村治”后并沒(méi)有對(duì)鄉(xiāng)村民間經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織的性質(zhì)、形式、功能定位、成員之間的利益分配機(jī)制等問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，從而使基層政府部門(mén)和農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村民間經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織產(chǎn)生了認(rèn)識(shí)偏差。如基層政府部門(mén)認(rèn)為鄉(xiāng)村民間經(jīng)濟(jì)組織只是“合作化”運(yùn)動(dòng)的翻版，與當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制并不相融。同時(shí)，農(nóng)民由于自身思想認(rèn)識(shí)落后、合作意識(shí)淡薄，認(rèn)為鄉(xiāng)村民間經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織會(huì)阻礙他們自身的發(fā)展，也不愿意加入鄉(xiāng)村民間經(jīng)濟(jì)組織。

第三，行政依賴性過(guò)強(qiáng)。西南民族地區(qū)鄉(xiāng)村民間經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織由于缺少相關(guān)法律法規(guī)保護(hù)，其法律地位模糊，難以厘清政府與自身之間的關(guān)系。各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)村民間經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織發(fā)展的控制力度不斷加大，過(guò)多的行政介入使得這些鄉(xiāng)村民間經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織的獨(dú)立性不斷被削弱，對(duì)政府的行政依賴性不斷加強(qiáng)，從而使這些組織難以成為農(nóng)民自己的組織。

第四，治理能力較為低下。由于目前西南民族地區(qū)鄉(xiāng)村民間經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織發(fā)展尚未成熟，加上相關(guān)法律法規(guī)不完善，造成這些組織治理效能低下。具體表現(xiàn)為這些組織規(guī)范化程度低、利益分配機(jī)制不合理、自我發(fā)展機(jī)制不完善等多種內(nèi)部治理問(wèn)題。

二、傳統(tǒng)“鄉(xiāng)政村治”治理模式在新時(shí)代西南民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中面臨的困境

隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生了變化，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，我國(guó)西南民族地區(qū)廣大鄉(xiāng)村也因此進(jìn)入了重大轉(zhuǎn)型期。也正因?yàn)槿绱?，這一治理模式在新時(shí)代西南民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中陷入了多重治理困境中，如“鄉(xiāng)政”與“村治”之間的博弈呈常態(tài)化的困境、村“兩委”一把手“一肩挑”和“兩委”成員交叉任職后的新困境、農(nóng)村人口的大量流動(dòng)與農(nóng)民對(duì)市民化轉(zhuǎn)變的謹(jǐn)慎選擇，造成城鄉(xiāng)治理的雙重困境等。

(一)“鄉(xiāng)政”與“村治”之間的博弈呈常態(tài)化的困境

第一，“鄉(xiāng)政”與“村治”之間整合的總體狀況不佳。傳統(tǒng)“鄉(xiāng)政村治”在新時(shí)代遭遇了諸多困境，如“鄉(xiāng)政”與“村治”治理主體之間的博弈逐漸常態(tài)化，其主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村級(jí)干部之間、村委會(huì)和村民之間的利益博弈。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為提高財(cái)政收入，利用行政管理權(quán)加強(qiáng)對(duì)村干部的管理，甚至強(qiáng)行干涉村干部選舉事宜，對(duì)村干部給予經(jīng)濟(jì)利益上的承諾，從而獲得村干部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持，不斷加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村的控制。不難理解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村級(jí)干部基于一些經(jīng)濟(jì)、政治利益考量，會(huì)出現(xiàn)“鄉(xiāng)村合流”、鄉(xiāng)村干部“合謀”[3]的現(xiàn)象。作為被農(nóng)民選舉出來(lái)、負(fù)責(zé)管理村莊公共事務(wù)的村干部，為了自身利益選擇和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府構(gòu)建成一個(gè)利益共同體，而不是站在農(nóng)民這邊，而農(nóng)民在監(jiān)督村干部方面又缺少實(shí)質(zhì)的政策措施，從而導(dǎo)致農(nóng)民自身在整個(gè)鄉(xiāng)村治理中始終處于弱勢(shì)地位。

第二，“鄉(xiāng)政”對(duì)“村治”的侵蝕較為普遍。在“鄉(xiāng)政村治”體制下，國(guó)家權(quán)力對(duì)村莊權(quán)力的侵蝕已成為普遍現(xiàn)象，在基層民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方面都造成了不同程度的問(wèn)題。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村一級(jí)的管理一直都采用全權(quán)全能型管理體制，為了完成縣級(jí)政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)和指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)增設(shè)行政機(jī)構(gòu)、增加行政人員、干涉操縱村黨支部和村民代表以及村委會(huì)配套組織的選舉活動(dòng)、監(jiān)管村委會(huì)財(cái)權(quán)、限制村委會(huì)自治空間等一整套控制手段，來(lái)加強(qiáng)對(duì)村級(jí)事務(wù)的干預(yù)和控制。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力的不斷加大，“村治”在鄉(xiāng)村中的治理空間不斷被“鄉(xiāng)政”所擠壓，“村治”功能難以有效發(fā)揮出來(lái)。

第三，“村治”對(duì)“鄉(xiāng)政”的回應(yīng)：附屬行政化、過(guò)度自治化。在“鄉(xiāng)政村治”的治理體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)很難達(dá)到一個(gè)平衡、契合的狀態(tài)，于是兩者之間的復(fù)雜矛盾就極易走向兩個(gè)極端：一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為推行政務(wù)而不斷強(qiáng)化對(duì)村委會(huì)的權(quán)力干預(yù)和行政滲透，使得村委會(huì)“附屬行政化”的傾向加劇；另一種則是以村委會(huì)為代表的村民自治權(quán)力過(guò)度膨脹，加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理的難度，村莊出現(xiàn)“過(guò)度自治化”傾向?！案綄傩姓钡奶攸c(diǎn)主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村委會(huì)看作是自己直接的下屬行政組織，不斷干預(yù)村委會(huì)選舉、村級(jí)管理事務(wù)以及村級(jí)財(cái)務(wù)管理權(quán)等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)村級(jí)黨組織以及派出機(jī)構(gòu)如駐村干部控制村委會(huì)，利用目標(biāo)管理、治理資源、獎(jiǎng)懲等多種措施不斷強(qiáng)化對(duì)村委會(huì)的控制，村民自治在一定程度上有名無(wú)實(shí)。“過(guò)度自治化”則表現(xiàn)為一些村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理不再服從，而是抱著冷漠、消極的態(tài)度對(duì)待他們所承擔(dān)的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展基層管理工作的職責(zé)，甚至采取各種手段弱化、抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)事務(wù)的干預(yù)。甚至一些村委會(huì)還會(huì)擅自作出不屬于村自治范圍內(nèi)的決定，違背村民自治相關(guān)法律法規(guī)，隨意增加村民的非法義務(wù)，限制村民合法自由權(quán)利，其自治權(quán)遠(yuǎn)超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)。

(二)村“兩委”一把手“一肩挑”和“兩委”成員交叉任職后的新困境

一方面，村干部減員不減事，工作任務(wù)繁重。自2018年開(kāi)始實(shí)施“一肩挑”即村黨支部書(shū)記、村民委員會(huì)主任、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人由同一人擔(dān)任后，“一肩挑”干部工作任務(wù)繁重、工作壓力大等現(xiàn)象即成為一個(gè)普遍性問(wèn)題。村“兩委”正職干部變成由一人擔(dān)任，村干部職位數(shù)量有所減少，但村莊各項(xiàng)管理事務(wù)不僅沒(méi)有減少，反而隨著鄉(xiāng)村治理工作的深入推進(jìn)而不斷增加。于是，處理村莊各項(xiàng)大小事務(wù)的任務(wù)都?jí)涸谝蝗松砩?，大事小事都需要“一肩挑”進(jìn)行協(xié)調(diào)安排，尤其是那些人口規(guī)模較大、村級(jí)事務(wù)繁雜、矛盾糾紛較多的村，往往需要“一肩挑”親力親為，便很容易出現(xiàn)顧此失彼的問(wèn)題。

另一方面，“黨務(wù)”“村務(wù)”一起抓，加重了鄉(xiāng)村自治的行政附屬化傾向，造成工作責(zé)任不清和影響鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的問(wèn)題?！包h務(wù)”“村務(wù)”一起抓，雖然加大了對(duì)農(nóng)村基層黨組織的監(jiān)督力度，但同時(shí)也加大了基層村干部的工作量。村干部除了要處理自身工作之外，還要忙于應(yīng)對(duì)上級(jí)下派的各種臨時(shí)任務(wù)、接受各種突發(fā)監(jiān)督檢查、做工作匯報(bào)、整理各種工作記錄，奔波于各種各樣的基層會(huì)議之中。一些村干部身兼數(shù)職，難以抽身，“白加黑”“五加二”的工作狀態(tài)對(duì)于村干部來(lái)說(shuō)更是家常便飯?！盎鶎痈刹渴冀K‘忙’于承接上級(jí)層層傳導(dǎo)的壓力、壓緊壓實(shí)的任務(wù)，‘累’在處理各種基層事務(wù)工作之中，造成了‘千頭萬(wàn)緒’的工作矛盾局面?！盵4]這樣的工作模式不僅加深了鄉(xiāng)村自治的行政附屬化傾向，也造成村干部崗位職責(zé)不清晰、影響鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨向等多種問(wèn)題。

(三)農(nóng)村人口的大量流動(dòng)與農(nóng)民對(duì)市民化轉(zhuǎn)變的謹(jǐn)慎選擇，造成城鄉(xiāng)治理的雙重困境

首先，農(nóng)村人才大量流失使農(nóng)民作為鄉(xiāng)村治理主體的地位和作用弱化。西南民族地區(qū)大部分農(nóng)民依舊處于自給自足的小農(nóng)生產(chǎn)狀態(tài)，糧食生產(chǎn)的獲利空間狹小，加上西南民族地區(qū)特殊的地理環(huán)境，大部分農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，難以為農(nóng)民的生產(chǎn)生活提供足夠的發(fā)展空間。相反，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展對(duì)于低收入的農(nóng)民群體有著巨大的吸引力，農(nóng)民為利用更好的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)和獲取更高的經(jīng)濟(jì)收入，紛紛選擇背井離鄉(xiāng)、外出務(wù)工。外出務(wù)工的農(nóng)民常常出于經(jīng)濟(jì)利益等因素的考慮，不會(huì)單純?yōu)橥镀边x舉而回鄉(xiāng)，久而久之農(nóng)民和村級(jí)組織之間的利益關(guān)聯(lián)越來(lái)越少，外出務(wù)工的農(nóng)民也就不再關(guān)心村級(jí)選舉和村莊公共事務(wù)。參與鄉(xiāng)村治理的活動(dòng)頻率減少，使這些農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位和作用被不斷弱化。

其次，外來(lái)主體參與本村治理，尚缺少具體明確的法律政策依據(jù)。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村市場(chǎng)化的不斷發(fā)展，新的社會(huì)主體和利益集團(tuán)開(kāi)始廣泛參與到鄉(xiāng)村治理中來(lái)。但針對(duì)外來(lái)主體參與本村治理的具體規(guī)定，我國(guó)尚未出臺(tái)明確的相關(guān)法律政策。這就使外來(lái)主體參與本村治理這一行為缺少法律政策支持，其合法性有待加強(qiáng)。

再次，農(nóng)民對(duì)市民化轉(zhuǎn)變的謹(jǐn)慎選擇，造成大量“兩棲”農(nóng)民的管理難題。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展為在外務(wù)工的農(nóng)民提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和生活上的便利，這無(wú)疑加強(qiáng)了兩棲農(nóng)民市民化的積極意愿。但農(nóng)村土地一方面對(duì)農(nóng)民工有著重要的保障作用，另一方面又承載著兩棲農(nóng)民對(duì)農(nóng)村所特有的眷戀之情，所以阻礙著農(nóng)民做出市民化轉(zhuǎn)變的選擇。于是，兩棲農(nóng)民一方面受到城市的吸引，另一方面又受到農(nóng)村的牽制，對(duì)市民化轉(zhuǎn)變搖擺不定。這就使大多數(shù)農(nóng)民選擇在非農(nóng)忙時(shí)期外出務(wù)工，農(nóng)忙時(shí)期回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，造成了大量的“兩棲”農(nóng)民管理難題。如兩棲農(nóng)民的不穩(wěn)定性加大了城市人口流動(dòng)率，影響了企業(yè)提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和提高產(chǎn)品質(zhì)量的工作安排。再如，“兩棲”農(nóng)民的主要收入來(lái)源于非農(nóng)就業(yè)，但他們?yōu)榱吮ｋU(xiǎn)起見(jiàn)，又要保留著自己在農(nóng)村的小塊土地，這種無(wú)心耕作使得土地資源得不到合理利用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量下降。又如，“兩棲”農(nóng)民在市民化轉(zhuǎn)變過(guò)程中的搖擺不定，在一定程度上延緩了我國(guó)城市化進(jìn)程，降低了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整效果。

三、傳統(tǒng)“鄉(xiāng)政村治”治理模式在新時(shí)代西南民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中的優(yōu)化路徑

隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷深入，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化也成為了必然趨勢(shì)。為了適應(yīng)當(dāng)前西南民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的需要，更好地推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對(duì)西南民族地區(qū)“鄉(xiāng)政村治”治理模式進(jìn)行全方位、深層次的改革已經(jīng)迫在眉睫。

(一)要不斷鞏固和加強(qiáng)基層黨建對(duì)西南民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的引領(lǐng)工作

充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織在西南民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用是實(shí)現(xiàn)西南民族地區(qū)有效鄉(xiāng)村治理和構(gòu)建現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理新格局的應(yīng)有之義，也是西南民族地區(qū)在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)后實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必然要求。因此應(yīng)該要從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)西南民族地區(qū)的基層黨建工作:第一，應(yīng)加強(qiáng)西南民族地區(qū)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，解決好西南民族地區(qū)農(nóng)村基層黨組織“弱化、虛化、邊緣化”問(wèn)題。首先，要通過(guò)建立健全農(nóng)村基層黨組織工作責(zé)任制，將鄉(xiāng)村治理主體責(zé)任落實(shí)到每一位基層黨員干部身上；其次，要擴(kuò)大農(nóng)村基層黨組織在民族地區(qū)的覆蓋范圍，根據(jù)農(nóng)牧地區(qū)的實(shí)際情況發(fā)展合格的農(nóng)村黨員，建立民族地區(qū)農(nóng)村基層黨組織；最后，要加快建立服務(wù)型基層黨組織，堅(jiān)持心系少數(shù)民族農(nóng)牧民，為農(nóng)民排憂解難、辦實(shí)事、做好事，增強(qiáng)農(nóng)牧民對(duì)基層黨組織的信任感。[5]第二，要加強(qiáng)基層隊(duì)伍建設(shè)，提升農(nóng)村基層黨員干部隊(duì)伍質(zhì)量。這不僅需要選拔出黨性修養(yǎng)強(qiáng)、責(zé)任意識(shí)強(qiáng)、工作能力強(qiáng)、服務(wù)意識(shí)強(qiáng)的“四強(qiáng)”基層黨員干部擔(dān)任民族地區(qū)的農(nóng)村黨支部書(shū)記，還應(yīng)該加大少數(shù)民族黨員干部的培養(yǎng)力度，提高少數(shù)民族基層黨員干部的薪資待遇，優(yōu)化民族地區(qū)基層黨員干部晉升機(jī)制，將少數(shù)民族地區(qū)的“能人”，如農(nóng)牧區(qū)優(yōu)秀青年、大學(xué)生村官、致富帶頭人、返鄉(xiāng)務(wù)工人員等培養(yǎng)成優(yōu)秀的黨員干部并加強(qiáng)教育培訓(xùn)，為農(nóng)村基層黨組織注入新鮮血液，做好人才儲(chǔ)備工作。

(二)要加快推進(jìn)西南民族地區(qū)縣政服務(wù)轉(zhuǎn)型升級(jí)、深化鄉(xiāng)村體制改革

縣政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村基層組織是“鄉(xiāng)政村治”治理模式最基本的構(gòu)成要素，三者之間是緊密聯(lián)系，不可分割的關(guān)系，其中任何一者進(jìn)行變革，其他兩者都會(huì)受到影響。因此應(yīng)該以縣政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村基層組織為出發(fā)點(diǎn)開(kāi)展對(duì)“鄉(xiāng)政村治”改革工作。一方面需要加快推動(dòng)縣級(jí)政府轉(zhuǎn)型，建立服務(wù)型政府。通過(guò)改變傳統(tǒng)的管理方式，在建立雙向問(wèn)責(zé)機(jī)制、高效、廉潔、統(tǒng)一的縣級(jí)行政體系基礎(chǔ)上，以加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)、提升農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展農(nóng)村治理工作。另一方面，要深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度改革，重新構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機(jī)構(gòu)?；谖髂厦褡宓貐^(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體不高，發(fā)展不平衡的實(shí)際情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度改革可以通過(guò)實(shí)施“鎮(zhèn)政鄉(xiāng)派”制度。具體實(shí)施情況則是在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)實(shí)施“鎮(zhèn)政”，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的農(nóng)村實(shí)施“鄉(xiāng)派”，在此基礎(chǔ)上逐步推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”或者是“鄉(xiāng)民自治”，以此改變?cè)瓉?lái)“鄉(xiāng)”“鎮(zhèn)”不分的混亂狀況。[6]其次，在堅(jiān)持“三三制”原則基礎(chǔ)上實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大常任制改革，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)重新構(gòu)建起“官民合作”的二元治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)體制內(nèi)權(quán)力的重構(gòu)促進(jìn)國(guó)家和農(nóng)村基層社會(huì)的更深層次合作。

(三)要在推進(jìn)民族地區(qū)村民自治實(shí)踐中不斷完善村民自治制度

村民自治制度在新時(shí)代表現(xiàn)出了新的時(shí)代特點(diǎn)，因此在新時(shí)代推進(jìn)村民自治實(shí)踐、完善村民自治制度需要做到以下幾點(diǎn)：第一，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨在村民自治中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，不斷加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨員在村民自治中的先鋒帶頭作用，以基層黨建為引領(lǐng)開(kāi)展村民自治實(shí)踐。第二，完善村民自治制度要以國(guó)家治理現(xiàn)代化為總的制度框架，在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中推動(dòng)村民自治制度朝著制度化、法治化、民主化方向發(fā)展。第三，積極探索和創(chuàng)新村民自治形式，突破傳統(tǒng)村民自治的局限性，結(jié)合新的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理方式推動(dòng)村民自治進(jìn)行自我變革和創(chuàng)新，使村民自治形式呈多樣化、有效性態(tài)勢(shì)發(fā)展。第四，大力發(fā)展民族地區(qū)特色經(jīng)濟(jì)，針對(duì)西南民族地區(qū)獨(dú)有的地勢(shì)風(fēng)貌、人文風(fēng)情，發(fā)展具有民族特色的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。建立農(nóng)村人才引流機(jī)制，為解決“空心村”這一難題做好人員儲(chǔ)備，為完善村民自治制度提供充分的群眾基礎(chǔ)。

(四)要加快構(gòu)建和完善以自治、德治、法治為主的“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系，引導(dǎo)鄉(xiāng)村治理走向協(xié)同善治之路

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化必然離不開(kāi)現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理體系的支撐，這既是鄉(xiāng)村治理有效的重要基礎(chǔ)，也是中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系在鄉(xiāng)村領(lǐng)域的彰顯和具體表 現(xiàn)。重新構(gòu)建“三治融合”的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系就需要將德治、法治和自治相結(jié)合。首先，應(yīng)以德治為基礎(chǔ)，通過(guò)立足傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)際重新喚起新鄉(xiāng)賢文化，壯大農(nóng)村新鄉(xiāng)賢組織并以其為重要載體，利用傳統(tǒng)鄉(xiāng)村道德文化資源加快推動(dòng)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)。其次，以法治為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供重要保障，通過(guò)加強(qiáng)普法宣傳教育活動(dòng)，積極推動(dòng)法律下鄉(xiāng)工程，加強(qiáng)法治基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，營(yíng)造良好的農(nóng)村法治文化氛圍，增強(qiáng)村民法律意識(shí)，讓每一位村民能夠知法懂法守法用法。再次，以自治為核心，村民自治制度是廣大農(nóng)村村民的智慧結(jié)晶，是人民當(dāng)家作主在鄉(xiāng)村基層社會(huì)的具體表現(xiàn)。一要建立相關(guān)法律體系對(duì)村兩委的工作職責(zé)作出明確界定，保障村委會(huì)正常行使其自治權(quán)力；二要培育多種形式的農(nóng)村群眾組織調(diào)動(dòng)村民參與村民自治的積極性；三要利用相關(guān)法律體系充分保障村民在村級(jí)財(cái)政管理和財(cái)務(wù)運(yùn)行、民主管理、民主選舉、民主決策等方面的監(jiān)督權(quán)。

(五)要加大培育鄉(xiāng)村民間經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織力度，提高鄉(xiāng)村民間經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織的治理能力

鄉(xiāng)村民間經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織在鄉(xiāng)村治理中扮演著重要角色，如在優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、發(fā)展基層民主、促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)鄉(xiāng)村治理秩序、改善農(nóng)村不良社會(huì)風(fēng)氣等多方面都起到了重要作用。培育鄉(xiāng)村民間經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織需要基層政府的大力支持和正確引導(dǎo)，因此基層政府就需要轉(zhuǎn)變政府職能，以提供公共服務(wù)為宗旨，加強(qiáng)和鄉(xiāng)村民間經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織的溝通聯(lián)系；嚴(yán)格貫徹落實(shí)有利于鄉(xiāng)村民間經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織發(fā)展的稅收產(chǎn)業(yè)政策、加快制定和實(shí)施相關(guān)法律法規(guī)確保其合法地位，為促進(jìn)鄉(xiāng)村民間經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織發(fā)展提供良好的政策環(huán)境和法律環(huán)境；改變傳統(tǒng)的管理方式，積極推動(dòng)農(nóng)村民間經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織的管理體制改革，完善對(duì)民間經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織的評(píng)價(jià)體系和監(jiān)管體系，積極引導(dǎo)民間經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織優(yōu)化組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高內(nèi)部治理能力水平。

(六)要深化城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)性改革，引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民樹(shù)立正確的城鄉(xiāng)關(guān)系理念，為“兩棲”農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)移掃清體制機(jī)制障礙

城鄉(xiāng)戶籍制度是阻礙民族地區(qū)兩棲農(nóng)民工市民化的重要因素，因此要想讓兩棲農(nóng)民積極做出市民化轉(zhuǎn)移的選擇就需要：第一，加快推進(jìn)戶籍制度的深層次改革，積極推動(dòng)城鄉(xiāng)一元人口登記制度，加快建立健全戶籍制度的相關(guān)法律法規(guī)，為戶籍改革提供法律保障。第二，逐步剝離城市居民以戶籍制度為依托所享有的一切城市特權(quán)，充分保障“兩棲”農(nóng)民工在就業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)方面享有和城市居民一樣的待遇，讓農(nóng)民工在城市享有實(shí)實(shí)在在的獲得感和幸福感。第三，制定清晰明確的土地流轉(zhuǎn)政策，如農(nóng)村宅基地退出和相關(guān)補(bǔ)償保障機(jī)制，切實(shí)保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的切身利益，幫助農(nóng)民打破“守土即守財(cái)”的傳統(tǒng)觀念，積極引導(dǎo)城市居民全面接納“兩棲”農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，打破城鄉(xiāng)居民之間的交流障礙。