陳曦笛

自1993年以來，全球海平面以每年3.3毫米的平均速率上升，而近年該速率更是不斷加快。(1)See State of the Global Climate 2020, WMO official website, https：//library.wmo.int/doc_num.php?explnum_id=10444 (last visited 6 December 2021).據(jù)統(tǒng)計，全球海平面在不到30年間，上升了80毫米至105毫米。(2)See Vital Signs of Sea Level, NASA official website, https：//climate.nasa.gov/vital-signs/sea-level/ (last visited 6 December 2021).政府間氣候變化專門委員會的報告指出，21世紀全球海平面將上升約1.1米。(3)See Sea Level Rise and Implications for Low-Lying Islands, Coasts and Communities, IPCC official website, https：//www.ipcc.ch/srocc/chapter/chapter-4-sea-level-rise-and-implications-for-low-lying-islands-coasts-and-communities/ (last visited 6 December 2021).作為比較可以看到，馬爾代夫所擁有的1 200個島嶼中80%高出海平面不足1米。(4)See NASA, Preparing for Rising Seas in the Maldives, NASA official website, https：//earthobservatory.nasa.gov/images/148158/preparing-for-rising-seas-in-the-maldives (last visited 6 December 2021).海平面上升將對沿海社區(qū)、城市和低洼島嶼構(gòu)成嚴重的威脅。

上海、紐約和鹿特丹等大型沿海城市，將不得不永久性地依賴極其昂貴的浪涌屏障或其他類似設(shè)施。(5)See 2011: Sea Level Change Considerations for Civil Works Programs, USACE official website, https： //usace.contentdm.oclc.org/digital/collection/p16021coll9/id/88/rec/1 (last visited 23 March 2022).同時，人類聚居島嶼及一些三角洲正面臨著海水倒灌和土地鹽堿化的風(fēng)險，這很可能使這些地區(qū)變得“不適宜人類居住”。(6)See M. Wadey et al., Coastal Flooding in the Maldives: An Assessment of Historic Events and Their Implications, 89 Natural Hazards 131, 131-159 (2015); L. Auerbach et al., Flood Risk of Natural and Embanked Landscapes on the Ganges — Brahmaputra Tidal Delta Plain, 5 Natural Climate Change 153, 153 (2015).此外，還有大量近海和遠洋島礁存在面積縮減，或完全被海水淹沒的風(fēng)險。對于許多太平洋島國來說，“目前氣候變化所導(dǎo)致的海平面上升將嚴重影響其領(lǐng)土”。(7)See For Pacific Island States, Climate Change is an Existential Threat, the Diplomat website, https：//thediplomat.com/2017/06/for-pacific-island-states-climate-change-is-an-existential-threat/ (last visited 6 December 2021).海平面上升已經(jīng)成為一項嚴峻的國際海洋治理挑戰(zhàn)。

除了綿長的海岸線和眾多的沿海發(fā)達城市以外，我國還擁有七千余座島礁，其中也包括南海諸島在內(nèi)的大量高潮時干出高度較低的島礁，海平面上升亦將成為我國不可避免的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。海平面上升進程中國際法規(guī)則的發(fā)展與變遷，將對我國南海諸島等海上地物(8)若無特別說明，本文中討論的海上地物僅指《聯(lián)合國海洋法公約》所規(guī)定的島嶼與低潮高地，而不包括大陸及低潮時淹沒之水下地物。的主權(quán)及主權(quán)權(quán)利造成重大影響。同時，如楊澤偉教授所指出，此類“非傳統(tǒng)海洋危機”有望成為“我國‘海洋命運共同體’價值推廣的試驗場”。(9)參見楊澤偉： 《論“海洋命運共同體”理念與“21世紀海上絲綢之路”建設(shè)的交互影響》，載《中國海洋大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021年第5期，第4—5頁。

無論從守成還是進取的角度來看，海平面上升對海上地物國際法地位的影響有必要得到澄清。本文明確了海平面上升為海洋法中海上地物相關(guān)規(guī)則所帶來的挑戰(zhàn)，探析該議題的國際討論之脈絡(luò)與規(guī)則演進之趨勢，并識別與我國利益有涉的事項，進一步地提出具有針對性的因應(yīng)建議。

一、 海平面上升挑戰(zhàn)海上地物的國際法地位

島嶼法律地位的認定條件和低潮高地的權(quán)利取得等圍繞海上地物展開的討論，長期以來一直是國家爭端與學(xué)術(shù)研究中的熱點。(10)See, e.g., Janusz Symonides, The Legal Status of Islands in the New Law of the Sea, in Hugo Caminos ed., Law of the Sea, Taylor and Francis, 2001, p.115-134; Stefan Talmon, The South China Sea Arbitration and the Finality of “Final” Awards, 8 Journal of International Dispute Settlement 388, 397 (2017).海平面上升所帶來的法律影響，更為此議題增添復(fù)雜性與不確定性。從以《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)為中心的海洋法體系來看，海平面上升對海上地物的國際法影響主要體現(xiàn)在三個相對獨立又相互聯(lián)系的方面。

(一) 海陸相對位置變化對海上地物國際法地位的影響

有關(guān)海平面上升對地物地位的國際法影響，最明顯和直接的觀察是海上地物和海平面之間相對位置改變所產(chǎn)生的法律問題。兩者的相對位置被《公約》賦予重大的法律意義，由一種純粹的地理現(xiàn)象被轉(zhuǎn)變?yōu)榉傻匚粯?gòu)成要件。在1930年的海牙會議期間，“島嶼”的法律定義得到了較為充分的澄清，即只有自然形成、四面環(huán)水、高于高潮線的陸地區(qū)域能被視作島嶼。(11)See Miller H., The Hague Codification Conference, 24 American Journal of International Law 674, 674-693 (1930).該定義在1958年簽訂的《領(lǐng)海及毗連區(qū)公約》(12)參見《領(lǐng)海及毗連區(qū)公約》第10條。和《大陸架公約》(13)參見《大陸架公約》第1條。中得到全面采納。直到當時，為海洋包圍的自然海上地物被分為兩類，其一是“高于高潮線”的“島嶼”，其二則是“四面圍水但露出水面而于高潮時淹沒之天然形成之陸地”，即“低潮高地”。(14)參見《領(lǐng)海及毗連區(qū)公約》第11條?！豆s》第13條和第121條第1款(15)《公約》第13條第1款規(guī)定，“低潮高地是在低潮時四面環(huán)水并高于水面但在高潮時沒入水中的自然形成的陸地”?！豆s》第121條第1款規(guī)定，“島嶼是四面環(huán)水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區(qū)域”。分別承繼了上述規(guī)定，將海洋地物按照與高潮線的時空關(guān)系，劃分為島嶼和低潮高地兩大類。(16)參見[斐濟] 薩切雅·南丹、[以色列] 沙卜泰·羅森： 《1982年聯(lián)合國海洋法公約評注》(第2卷)，呂文正、毛彬譯，海洋出版社2014年版，第101頁；[斐濟] 薩切雅·南丹、[以色列] 沙卜泰·羅森： 《1982年聯(lián)合國海洋法公約評注》(第3卷)，呂文正、毛彬譯，海洋出版社2016年版，第309頁。

這種以高潮線作為區(qū)分要素的做法，表明了一種可能的情況： 在海平面持續(xù)上升的背景下，一個曾經(jīng)總是不被海面淹沒的“島嶼”可能變得“于高潮時淹沒”，甚至變得低潮時亦被淹沒。因此，曾經(jīng)被認為是海洋法制度下“島嶼”的海上地物有可能在這種情況下，被重新歸類為低潮高地或變?yōu)閱渭兊暮５椎匦蔚孛?。此種潛在的法律問題在低潮高地法律地位的認定中也可能出現(xiàn)。

(二) 陸地生態(tài)環(huán)境改變對海上地物國際法地位的影響

海平面上升還將對海上地物所承載的陸地生態(tài)環(huán)境造成極大改變。例言之，海平面上升公認的環(huán)境影響包括土地鹽堿化和淡水咸化，這很可能使得本來宜居的陸地變得不適宜人類居住和經(jīng)濟生活持續(xù)。值得注意的是，“維持人類居住或其本身的經(jīng)濟生活”被《公約》賦予了重要的法律意義。(17)See UNCLOS, Art.121.3.

1958年《領(lǐng)海及毗連區(qū)公約》和《大陸架公約》對島嶼與低潮高地的二分，引發(fā)了是否所有島嶼都應(yīng)當在海洋法制度下享有相同權(quán)利的思考。在海底委員會1973年會議討論中，非洲統(tǒng)一組織率先指出，有必要考量島嶼大小、人口數(shù)量、近岸程度和地質(zhì)格局等因素，對不同島嶼所享有的海洋權(quán)利加以區(qū)分。馬耳他提出可以用“一平方千米”作為劃分標準。(18)見前注〔16〕，《1982年聯(lián)合國海洋法公約評注》(第3卷)，第303頁。與此相反，希臘等國則反對依賴“定量化”的標準，(19)同上注，第304頁。土耳其所提出的“經(jīng)濟生活”因素也得到了不少國家的支持(20)同上注，第307頁。。在此基礎(chǔ)上，《公約》最終規(guī)定“不能維持人類居住或其本身的經(jīng)濟生活的巖礁，不應(yīng)有專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架”(21)UNCLOS, Art.121.3.。

由此，海洋法上出現(xiàn)了兩類“島嶼”，其一是能夠產(chǎn)生專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的完全權(quán)利島嶼，其二則是僅擁有領(lǐng)海的島嶼。但《公約》締結(jié)之時未能考慮到的情形是，海平面上升可能導(dǎo)致低洼島嶼自然生態(tài)環(huán)境和居住條件惡化。(22)See Sarra Sefrioui, Adapting to Sea Level Rise: A Law of the Sea Perspective, in Gemma Andreone ed., The Future of the Law of the Sea： Bridging Gaps Between National, Individual and Common Interests, Springer Nature, 2017, p.7.因此，曾經(jīng)能維持人類居住和經(jīng)濟生活的島嶼，是否會因為自然變化而失去專屬經(jīng)濟區(qū)及大陸架有待澄清。此外，若考慮到所謂的“南海仲裁案”中，法庭針對維持人類生活所設(shè)置的嚴苛認定標準，該情形所帶來的法律與現(xiàn)實的不適應(yīng)性就更令人疑惑。(23)See Stuart B. Kaye, The Law of the Sea Convention and Sea Level Rise in the Light of the South China Sea Arbitration, 93 International Law Studies 423, 432 (2017).

(三) 人類干預(yù)措施的法律效果存疑

與前兩個問題緊密相關(guān)的還有人類干預(yù)措施(24)本文中“人類干預(yù)”不僅包括維持島嶼的海岸線，還寬泛地包括填海造陸和生活生產(chǎn)物資運輸?shù)韧饨缰С执胧５姆尚Чu價。幾個世紀以來，填海造地及其他人類干預(yù)措施一直被用作擴大土地面積或防御海水入侵的手段。一般而言，國家進行防浪設(shè)施建設(shè)、填海造地乃至建造人工島，都是為國際法普遍接受，且符合《公約》之規(guī)定的。(25)See A.H.A. Soons, An Ocean Under Stress: Climate Change and the Law of the Sea, 145 Mededellingen van de Koninklijke Nederlandse Verenigling voor International Recht 71, 108 (2018).然而，在海平面快速上升時出現(xiàn)的核心法律爭議在于，具備人類干預(yù)屬性的固島措施能否起到維持地物地位的法律效果。

一方面，在第一次聯(lián)合國海洋法會議中由美國代表提出，后被《公約》正式條款采納的“自然形成”標準對于判斷海上地物法律地位十分重要，其區(qū)分了具備產(chǎn)生海洋區(qū)域潛力的自然地物和不享有此類權(quán)利的人工地物。(26)見前注〔16〕，《1982年聯(lián)合國海洋法公約評注》(第3卷)，第302頁。為了應(yīng)對海平面顯著上升而采取的大量固島措施，是否會使得原本自然形成的海上地物變得“不那么自然”，甚至將脫離人類干預(yù)本應(yīng)被淹沒的海上地物，完全地轉(zhuǎn)化為《公約》第60條和第80條所規(guī)定的“人工島”。另一方面，《公約》第121條第3款規(guī)定，自身(of their own)無法維持人類居住及經(jīng)濟生活的海上地物不產(chǎn)生專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。(27)See UNCLOS, Art.121.3.那么，如曾享有完全權(quán)利的島嶼因海平面上升而變得需要食物、淡水等外來補給才能維持居住條件，此海上地物是否還能產(chǎn)生專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架存有疑問。

二、 海上地物國際法規(guī)則的解釋分歧

在發(fā)軔更早的法律討論中，各方就領(lǐng)?；€和海洋區(qū)域邊界在海平面上升背景下，應(yīng)被視作“凍結(jié)”還是保持“浮動”爭論不休。(28)See X. Ma, Waters Rising: Possible Effects of Sea Level Rise on the Legal Regime of Baselines and Delineation of Maritime Zones, in Niels M. Blokker ed., Furthering the Frontiers of International Law： Sovereignty, Human Rights, Sustainable Development, Brill Nijhoff, 2021, p.194.鑒于《公約》文本沒有明確規(guī)定地物地位是否會因海平面上升而改變，圍繞現(xiàn)有規(guī)則的討論亦出現(xiàn)了較為明顯的意見分歧。其中，一者主張應(yīng)以文本解釋為中心，動態(tài)地認定海上地物在海平面上升背景下的國際法地位，一者則在解釋中引入了功能性方法，(29)功能性解釋是一種在出現(xiàn)模糊(ambiguity)、不一致(inconsistency)、法律漏洞(lacuna)及法律意旨存在邏輯缺陷(logical defect)的情況下，繞過法律文本本身，而優(yōu)先在其他地方尋找立法真實意圖的法律解釋方法。這一方法主張規(guī)范內(nèi)容未必完全依賴文本而存在，有時也因過度脫離文本而受到批評。See e.g., M. C. Bassiouni, A Functional Approach to General Principles of International Law, 11 Michigan Journal of International Law 768, 768-818 (1989); C. H. Allen, Determining the Legal Status of Unmanned Maritime Vehicles: Formalism vs Functionalism, 49 Journal of Maritime Law and Commerce 477-514 (2018).強調(diào)規(guī)則解釋與現(xiàn)實情況的適應(yīng)性。

(一) 以文本為中心的“降格效應(yīng)”

如前所述，《公約》第121條和第13條分別規(guī)定了完全權(quán)利島嶼、僅有領(lǐng)海之島嶼和低潮高地的構(gòu)成要件，并明確了主權(quán)國依其地位而享有的海洋權(quán)益范圍。(30)UNCLOS, Art.13 &121.在此情況下，完全遵照文本重新判斷地物地位，似乎就能對海平面上升引起的問題做出“周延”的解釋。

首先，在該問題早期的討論中得到普遍接受的觀點是，海上地物的法律地位根據(jù)《公約》規(guī)定由其地理情況決定，但沿海國在法律上被允許采取保護性的物資支持或固島措施維持，維持受影響海上地物的地位。(31)See L. Yamamoto & M. Esteban, Vanishing Island States and Sovereignty, 53 Ocean & Coastal Management 1, 4-6 (2010).在2007年的尼加拉瓜訴洪都拉斯案中，國際法院也接納了雙方的共同主張，即該案中曾在歷史上完全、持續(xù)露出水面的海上地物，因自然力而變?yōu)楦叱睍r淹沒后，不再享有“島嶼”之地位。(32)See ICJ, Territorial and Maritime Dispute between Nicaragua and Honduras in the Caribbean Sea (Nicaragua v. Honduras), Judgment of 8 October 2007, para.143.這意味著島嶼有可能因為海平面的上升而“降格”，甚至完全喪失海上地物的法律地位。(33)See S.A. Stephens & Rob G. Bell, Planning for Coastal-Storm Inundation and Sea-Level Rise, Australasian Coasts & Ports Conference (2015).國際法委員會在主題報告中沒有明確回應(yīng)該問題，但其中部分表述十分耐人尋味，“島嶼的部分永久淹沒、重新被歸類為巖石或低潮高地，抑或島嶼的完全永久淹沒，都可能會導(dǎo)致，不再將該島嶼視為在這一階段適用上文所述海洋劃界方法的相關(guān)或特殊情形的決定”。(34)See ILC, Sea-Level Rise in Relation to International Law — Reports of the co-Chairs of the Study Group, A/CN.4/740 (28 February 2020), p.56.大衛(wèi)·卡隆(David D. Caron)教授也指出，如果一國之領(lǐng)土被淹沒，那么它就不再是陸地(land)，而成了海洋的一部分，故也再不能據(jù)此主張任何海洋區(qū)域。(35)See David D. Caron, When Law Makes Climate Change Worse: Rethinking the Law of Baselines in Light of a Rising Sea Level, 17 Ecology Law Quarterly 621, 634 (1990).我國有學(xué)者總結(jié)認為，國際法院的判例及學(xué)者論著支持“海平面上升對海洋地物的自然屬性產(chǎn)生降格效應(yīng)”，且這種觀點似乎具有主導(dǎo)性。(36)參見包毅楠： 《低潮高地的法律地位辨析》，載《上海大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2016年第4期，第38—39頁。

其次，完全權(quán)利島嶼面臨被“降格”為“荒蕪的礁石”的風(fēng)險。(37)See Kaye, supra note 〔23〕, at 423-432.國際法委員會指出，本來享有完全權(quán)利的島嶼，如果由于海平面上升而失去“維持人類居住或自身經(jīng)濟生活”的自然條件“可能將它從享有完全權(quán)利的島嶼類重新歸類為礁石類，甚至低潮高地”。(38)See ILC, supra note 〔34〕, at 74.但應(yīng)予指出，此類“降格”觀點可能對沿海國既已取得的海洋利益造成巨大的不利影響。據(jù)統(tǒng)計，一國根據(jù)一座島嶼最多可主張431 014平方公里的海洋區(qū)域，而一塊“巖礁”最多僅能產(chǎn)生1 550平方公里的領(lǐng)海，兩者相去近43萬平方公里，面積接近摩洛哥的全境國土。(39)See Clive Schofield, The Trouble with Islands: The Definition and Role of Islands and Rocks in Maritime Boundary Delimitation, in Seoung-Yong Hong & Jon M. Van Dyke eds., Maritime Boundary Disputes, Settlement Processes, and the Law of the Sea, Brill, 2009, p.21.

最后，在承認“降格效應(yīng)”的前提下，人類干預(yù)在何種程度上能在法律層面阻止“降格”的發(fā)生尚無定論。南海仲裁案中，仲裁庭對人類干預(yù)的國家實踐于海上地物法律意義不屑一顧。(40)See PCA, The South China Sea Arbitration (The Republic of Philippines v. The People’s Republic of China), Award of 12 July 2016, para.552-553.仲裁庭對第121條第3款進行了較為激進的解釋。其認為，按照該款規(guī)定，海上地物“本身要能夠維持人類的居住或經(jīng)濟生活，這顯然排除了對外部供應(yīng)的依賴”。(41)Ibid, at para.547.因此，只能通過從外部持續(xù)運送補給品而維持居住的海上地物不符合要求。同時，如果海上地物的經(jīng)濟活動完全依賴外部支持，或者在沒有當?shù)鼐用駞⑴c的情況下進行，如將某一地物用作礦物開采的對象，那么這種所謂的“經(jīng)濟活動”也不構(gòu)成條款規(guī)定的經(jīng)濟生活。(42)Ibid, at para.547.然而，在海平面上升背景下，大規(guī)模的人類干預(yù)措施很可能導(dǎo)致連海上地物本身的構(gòu)成都是“外來的”，而非是“自然的”。那么無論是通過人類干預(yù)在物理上使本應(yīng)被海水淹沒的海上地物露出海面，還是使人類居住和經(jīng)濟生活得以持續(xù)，都可能不會在法律層面起到沿海國所期待的效果。

(二) 功能性解釋下的“維持原則”

與上述被歸納為“降格效應(yīng)”的觀點對立，也有相當多的國家立場文件和學(xué)者論著指出，考慮到《公約》對于沿海國利益的關(guān)切，在海平面上升背景下地物地位之“維持”應(yīng)被視為國際法上處理該問題的原則。

當前，不少沿海國已經(jīng)明確了“維持”海上地物國際法地位的主張。例如太平洋島國就已聯(lián)合申明，強調(diào)其現(xiàn)有權(quán)利絕對不會因海平面上升而受到法律上的減損，且沿海國不必為維持本屬于自己的權(quán)益而不合理地采取措施。(43)See Declaration on Preserving Maritime Zones in the Face of Climate Change-related Sea-Level Rise, PIF website, https：//www.forumsec.org/2021/08/11/declaration-on-preserving-maritime-zones-in-the-face-of-climate-change-related-sea-level-rise/ (last visited 6 December 2021).小島嶼國家近年來持續(xù)主張自己既有權(quán)利的聲明和行動，沒有遭到他國的明確反對。(44)See ILC, supra note 〔34〕, at 40-43.

在此背景下，與之呼應(yīng)的法律解決方案也不斷被提出。國際海洋法法庭法官何塞·路易斯·杰西(José Luís Jesus)就表示，面對現(xiàn)代人類社會前所未有的海平面上升的挑戰(zhàn)，各國潛在受影響的法律權(quán)利應(yīng)該被“凍結(jié)”，以保持《公約》對國家間利益分配的平衡。(45)See J. L. Jesus, Rocks, New-born Islands, Sea Level Rise and Maritime Space, in J. Frowein et al., eds., Negotiating for Peace, Springer, 2003, p.602-603.受海平面上升影響，國家的權(quán)利被認為可“自動存續(xù)”，并借由“擬制島嶼”的概念實現(xiàn)海上地物之現(xiàn)有法律地位的維持。(46)參見白續(xù)輝： 《領(lǐng)海基點保護視角下島礁滅失國際法問題探析》，載《社會科學(xué)輯刊》2017年第6期，第106—107頁。國際法委員會也已經(jīng)意識到，“一個島嶼如果因為海平面上升造成海水滲透等后果，并進而污染其淡水供應(yīng)而變得不適合居住，而不是因為失去領(lǐng)土而變得不適合居住”，則“不同于改變基線的情況”，因為“改變基線可能只會導(dǎo)致海洋權(quán)利減少，而不是完全喪失海洋權(quán)利”，“這樣的后果可能在經(jīng)濟、社會和文化上都是災(zāi)難性的”。(47)See ILC, supra note 〔34〕, at 75.此類解釋路徑采用了功能性方法，其論證很大程度繞開了對《公約》第13條及121條文本意思的考察，而是強調(diào)《公約》“公平公正”分配海洋權(quán)益的原則，直接推導(dǎo)出所謂“契合《公約》基本意旨”的解釋結(jié)論。

除此之外，南海仲裁案的判理(jurisprudence)也相當耐人尋味，盡管該裁判在程序與實體上均存在嚴重違法性。在裁決中，仲裁庭或許是出于保持邏輯連貫性，在表達了對于人類干預(yù)法律效果之漠視后，又進一步聲稱完全權(quán)利島嶼不會因為人類活動造成的“環(huán)境性損害”失去原有的法律地位。(48)See PCA, supra note 〔40〕, at para.549.假使依照仲裁庭的論證邏輯，作為人類活動后果之一的海平面上升，則同樣不會被視為對沿海國既有權(quán)利減損的理由。

不難想見，“維持原則”的支持者也大都對人類干預(yù)維持地物地位的法律效果抱有積極態(tài)度。(49)See Stephens & Bell, supra note 〔33〕.盡管已被淹沒的海上地物之法律地位能否為人工干預(yù)所“恢復(fù)”尚不明確，但人工干預(yù)對于維持地物地位的有效性已經(jīng)得到較多支持。(50)See Yann-huei Song, Okinotorishima, A “Rock” or An “Island”?, in Hong & Van Dyke, supra note 〔39〕, at 145-175.與人工島不會變?yōu)椤白匀弧焙Ｉ系匚锿?，對“自然”海上地物加以人工干預(yù)也不會使其變得更不“自然”。(51)See Alex G. Oude Elferink, Artificial Islands, Installations and Structures, 1 Max Planck Encyclopedia of Public International Law 662, 662 (2012).國際法委員會對此問題也表達了較為明確的觀點傾向，即海上地物相關(guān)權(quán)利有必要保持相對穩(wěn)定，因為這“并不意味著創(chuàng)造新的權(quán)利，而只是維持現(xiàn)有的權(quán)利”，且有助于“保持沿海國和第三國權(quán)利的現(xiàn)有平衡”。(52)參見國際法委員會： 《與國際法有關(guān)的海平面上升問題研究組的第一次問題文件(第72屆會議)》，A/CN.4/740，第74頁。

(三) 解釋邊界檢視： 嗣后漏洞還是超越約文

論爭雙方都承認，《公約》各締約國在締約過程中尚未考慮到海平面上升可能對海上地物造成的影響，故未能加以明確規(guī)定，從而導(dǎo)致了當前的法律挑戰(zhàn)。(53)See Caron, supra note 〔35〕, at 636.在嘗試通過條約解釋該問題時，不同的路徑選擇得出了兩種相互對立的解釋結(jié)論。然而，無論是依賴文本還是選用功能性方法的解釋路徑均存在局限性，即不同程度地忽視了條約解釋與條約修訂的邊界。

面對海平面上升帶來的法律挑戰(zhàn)，海洋法規(guī)則的解釋邊界決定了國際社會是否需要“新的規(guī)則”。依據(jù)《維也納條約法公約》第31條第1款之規(guī)定，條約解釋“應(yīng)依其用語按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義”?！豆s》有關(guān)地物地位的文本，僅對于一國依據(jù)何種地理特點的海上地物能夠主張何種權(quán)利做出“靜態(tài)”的規(guī)定，卻全然不涉及自然遷變情況下地物地位的“降格”抑或“維持”。從體系的視角來看，《公約》中有關(guān)三角洲直線基線的規(guī)定與該問題有一定關(guān)聯(lián)?！豆s》第7條第2款指出，“低潮線發(fā)生后退現(xiàn)象，該直線基線在沿海國按照本公約加以改變以前仍然有效”。盡管該條文反映了海陸相對位置改變時權(quán)利暫時維持的可能性，但仍無法解答此種“維持”能否被作為一般性規(guī)則，及其效果是否“永久”的疑問。另外，該規(guī)定的適用范圍被嚴格限制在三角洲基線向海移動的場景下，與海上地物國際法地位的關(guān)聯(lián)過于遙遠。總體而言，《公約》的“上下文”對于澄清該問題幫助有限。

從締約目的觀之，無論是在1958年二海洋法條約的締結(jié)過程中，還是《公約》的締約國會議上，談判始終圍繞海上地物國際法地位的認定，卻未涉及地位的變動。盡管就締約者所考慮到的事實發(fā)展，可以通過推測締約者“若知將如何”對“隱藏漏洞”加以填補，但這種“推定”不能是漫無邊際的，而必須要考量所涉事實的法律性質(zhì)是否完全逸出該法律文本的“目的及宗旨”。(54)參見楊解君： 《法律漏洞略論》，載《法律科學(xué)》1997年第3期，第14—15頁。例言之，若條文旨在確定對于全體海洋動物的保護，而嗣后出現(xiàn)了新的海洋動物物種，即產(chǎn)生可以被填補的嗣后漏洞。與此相反，如出現(xiàn)新的海洋植物物種則顯然不能歸入此類，而只能超越約文，構(gòu)造特別性或一般性規(guī)則加以應(yīng)對。

如前所述，《公約》第121條和第13條僅指向地物地位的構(gòu)成要件及權(quán)利內(nèi)容，卻無意約定地理變化對地物地位所產(chǎn)生的法律效果。無論從國際法還是各國國內(nèi)法上考察，法律地位的認定與法律地位的變動顯然不能被視為同一事項，且兩者所適用規(guī)則往往差別較大。(55)例如，國際法上國家地位的取得與國家地位的喪失，以及國內(nèi)法上的物權(quán)取得規(guī)則與物權(quán)滅失規(guī)則。雖然解釋與修訂在部分場景下顯得難以識別，但“不可避免的不確定性并不是模糊邊界的借口”，維持兩者之間的界限無疑是必要的。(56)G. Schwarzenberger, Myths and Realities of Treaty Interpretation: Articles 27-29 of the Vienna Draft Convention on the Law of Treaties, 9 Virginia Journal of International Law 1, 5 (1968).混同解釋與修訂將造成條約的規(guī)范內(nèi)容極易脫離締約者的真實意思，扭曲締約者基于同意而形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。(57)Ibid, at 9.由此可見，海平面上升為海上地物帶來的國際法問題尚無法由當前的法律解釋路徑加以圓滿回應(yīng)。

回顧前述論爭則不難看出，以文本為中心的法律解釋忽視了《公約》第121條和第13條，無論從文本上還是在締約目的上，均不涉及地物地位變動的現(xiàn)實。其未能正確認識《公約》條文的規(guī)范內(nèi)容而將條文過度擴展，機械地適用到截然不同的事項之上，錯誤地進行了法律解釋。與此同時，功能性解釋的路徑則將條約解釋與規(guī)則創(chuàng)制混為一談，試圖在《公約》中“無中生有”。其認為，《公約》有關(guān)條文的解釋必須要契合公平分配海洋利益和維護海洋秩序的締約宗旨，而維持各國現(xiàn)有權(quán)利是更有助于實現(xiàn)該宗旨的選擇，故應(yīng)依此構(gòu)建條文解釋結(jié)論。然而，地物地位的維持和公正或秩序之間是否存在必然聯(lián)系并不清晰，且作為國家妥協(xié)的產(chǎn)物，《公約》的所有條文非都指向相同的意旨或功能。更為重要的是，法律解釋必須受到締約者真實意思的限制，否則就將進入“造法”的領(lǐng)域?！豆s》各締約國既然無意對地物地位變動規(guī)則加以約定，自然也就不存在可以被“功能性解釋”之對象。此時的法律解釋已經(jīng)脫離了對于兩條文文本意義的探究或澄清，而是在解釋的外表下嘗試續(xù)造新的規(guī)范內(nèi)容，改變國家間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?？傮w而言，單純的條約解釋未能顯現(xiàn)出回應(yīng)當前法律挑戰(zhàn)的能力，反而不自覺地突破了條約解釋邊界，而落入條約修訂之范疇。

三、 國家實踐驅(qū)動的國際法規(guī)則演進

盡管觀點爭議仍然存在，但國際實踐的不斷累積已驅(qū)動著相關(guān)國際法規(guī)則的演進。國際組織和沿海國已經(jīng)采取行動，積極呼吁并大力推動規(guī)則的實質(zhì)內(nèi)容向其所稱的“公平、公正和正義”轉(zhuǎn)向。從現(xiàn)實情況來看，這種努力也令法律解決方案呈現(xiàn)日趨清晰的方向性，且構(gòu)造“新的規(guī)則”亦開始被視為規(guī)則演進的可行途徑。

(一) 國家實踐的集中涌現(xiàn)

1． 海洋權(quán)利自動維持的主張和行動

遭受海平面上升潛在不利影響的太平洋島國，正在廣泛游說國際社會接受海洋權(quán)利自動維持的主張，并為之采取了大量行動。(58)See Kaye, supra note 〔23〕, at 433-434.2010年，太平洋島嶼論壇通過《太平洋洋景框架： 推動海洋政策的實施》共同宣言明確提出，論壇致力于維護成員國的海洋權(quán)利不受減損，且海洋區(qū)域之“維持”是實現(xiàn)此目標所必須的。(59)See Framework for a Pacific Oceanscape: A Catalyst for Implementation of Ocean Policy, PIF website, https：//www.forumsec.org/wp-content/uploads/2018/03/Framework-for-a-Pacific-Oceanscape-2010.pdf (last visited 6 December 2021).此后的《薩摩亞途徑》《帕勞宣言》《氣候變化問題塔普塔普阿泰宣言》《德拉普承諾》等立場文件也都不同程度地指向“維持原則”。

澳大利亞指出，當前太平洋地區(qū)國家已經(jīng)形成了法律應(yīng)對海平面上升的大量國家實踐，“維持原則”應(yīng)當在國際法委員會的工作中得到重視和借鑒。(60)See UNGA, Summary Record of the 23rd Meeting, A/C.6/73/SR.23, para.76.新西蘭也正“致力于與各伙伴合作，確保在海岸線(物理性)變化的情況下沿海國的海區(qū)得到保護”，“確保一旦論壇成員國的海區(qū)按照《公約》劃定，就不會因海平面上升和氣候變化而受到挑戰(zhàn)或縮小”。(61)See UNGA, Summary Record of the 26th Meeting, A/C.6/74/SR.26, para.87.馬爾代夫政府提出，不應(yīng)因國際法律制度的不健全而使得小島嶼國家蒙受不利益?！耙粐灰凑铡豆s》確定了本國海洋權(quán)利范圍……那么這些權(quán)利就是固定的，不會因海平面上升導(dǎo)致的該國地理的任何后續(xù)物理變化而改變。”(62)See The Submission by the Republic of Maldives, UN website, https：//legal.un.org/ilc/sessions/72/pdfs/english/slr_maldives.pdf (last visited 6 December 2021).類似觀點受到密克羅尼西亞聯(lián)邦、斐濟和馬紹爾群島等國在內(nèi)一眾太平洋島國的公開支持。(63)見前注〔52〕，國際法委員會文件，第29—30頁。除此之外，伯利茲和牙買加等太平洋區(qū)域外沿海國也都以不同的措辭表達了對于“維持原則”的接納。(64)同上注，第32—33頁。

2021年8月6日，太平洋島嶼論壇發(fā)表《在氣候變化造成海平面上升面前保護海洋區(qū)域宣言》(以下簡稱《宣言》)稱，“公平、公正和正義是支撐《公約》的關(guān)鍵法律原則”，“《公約》起草者在談判時并未考慮與氣候變化相關(guān)的海平面上升與海區(qū)之間的關(guān)系，而且公約的前提是在確定海區(qū)時，海岸線和海洋特征通常被認為是穩(wěn)定的”，因而“沿海國，特別是……小島嶼發(fā)展中國家和低地國家，已仰賴公約所規(guī)定之海洋權(quán)利而規(guī)劃己之發(fā)展”，自身既已享有的海洋權(quán)利不會因為海平面上升而受到減損。(65)See supra note 〔43〕.

太平洋島國的實踐不止于言說。馬紹爾群島、庫克群島和斐濟等八國已經(jīng)表明，不接受自身海洋權(quán)利會在國際法層面受到海平面上升減損的理解，并陸續(xù)通過國內(nèi)立法宣布了自身領(lǐng)?；€和海洋區(qū)域的確定性。(66)See. e.g., Baselines around the Archipelagos of Kiribati Regulations 2014, UN website, http：//www.un.org/depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDFFILES/KIR _2014_archipel_baselines_regulations.pdf (last visited 6 December 2021); Republic of the Marshall Islands Maritime Zones Declaration Act 2016, P.L. 2016-0005, FFA International website, http：//www.ffa.int/system/files/Maritime_Zones_Declaration_Act_2016.pdf (last visited 6 December 2021).這些主張尚未受到周邊和區(qū)域外國家挑戰(zhàn)。(67)See Rising Seas and Pacific Maritime Boundaries, International Affairs website, https：//www.internationalaffairs.org.au/australianoutlook/rising-seas-and-pacific-maritime-boundaries/ (last visited 6 December 2021).太平洋島嶼論壇成員國已經(jīng)轉(zhuǎn)而采用地理坐標作為確定基線和外部界限的主要方式。(68)See Securing our Future in the Pacific, UN website, https：//legal.un.org/ilc/sessions/72/pdfs/english/slr_pif.pdf (last visited 6 December 2021).在這種趨勢面前，亦有一些國家提出了不同意見。例如，英國、美國、加拿大和荷蘭四國就在國際法委員會的討論中較為隱晦地表示，基線和海洋區(qū)域隨著海岸地理情況浮動是常規(guī)的實踐。但類似表達的數(shù)量和強度與推動“維持原則”的國家實踐的集中涌現(xiàn)完全不成比例。(69)參見聯(lián)合國： 《國際法委員會報告(第72屆會議)》，A/76/10，第167—168頁；見前注〔52〕，國際法委員會文件，第30—33頁。

2． 人工干預(yù)措施的應(yīng)用及其法律效果的確認

國家實踐在人工干預(yù)以維持海上地物的國際法地位方面的趨同更為明顯，越來越多的國家逐漸將人工干預(yù)視為應(yīng)對海平面上升的必要措施。2008年，澳大利亞在國家層面制定了氣候變化應(yīng)對計劃，其中就包括沿海岸線建造堤壩和加固小島礁的人工干預(yù)措施。(70)See Climate Change Risks to Australia’s Coast, Australia government website, https：//www.awe.gov.au/sites/default/files/documents/cc-risks-full-report.pdf (last visited 6 December 2021).由172個島嶼組成的湯加在國家行動計劃中也納入了強化海岸線工程。(71)See Tonga — Green Climate Fund Country Programme: Investing in Building a Resilient Tonga, Green Climate Foundation website, https：//www.greenclimate.fund/sites/default/files/document/tonga-country-programme.pdf (last visited 6 December 2021).亞洲國家也是填海造陸活動的主要參與者。(72)Mario Martín-Antón et al., Review of Coastal Land Reclamation in the World, 75 Journal of Coastal Research 667, 667-671 (2016).越南要在本國氣候敏感海岸強化和新建防浪堤，以抵御海平面上升帶來的兇猛浪涌和土地侵蝕。(73)See Hilary Hove and Jo-Ellen Parry, Review of Current and Planned Adaptation Action: East and Southeast Asia, The International Institute for Sustainable Development website, www.iisd.org/project/review-current-and-planned-adaptation-action-developing-countries-supporting-adaptation (last visited 6 December 2021).新加坡還是決定修建防浪堤以保護海岸線，并在有必要的地區(qū)填海造陸，以此保護新加坡海岸和島嶼不受海平面上升威脅。(74)See Response of the Republic of Singapore to the International Law Commission’s Request on the Topic “Sea-Level Rise in Relation to International Law”, UN website, http：//legal.un.org/docs/?path=../ilc/sessions/72/pdfs/english/slr_singapore.pdf&lang=E (last visited 6 December 2021).孟加拉國也積極地推動填海造陸、海岸線“硬化”等應(yīng)對措施。(75)See Lilian Yamamoto & Miguel Esteban, Adaptation Strategies in Deltas and Their Consequence on Maritime Baselines According to UNCLOS — The Case of Bangladesh and Vietnam, 111 Ocean and Coastal Management 25, 25-33 (2015).東亞各國與太平洋島國由于自身能力的不同，采取了不完全一致的方式。前者大多“沒有推行政策以改變固定基線或改變根據(jù)《公約》制定的關(guān)于海區(qū)的國內(nèi)法”，而是“傾向于開展地球工程或填海造地工作”以維護其法律上的權(quán)利。(76)見前注〔52〕，國際法委員會文件，第34—35頁。

一國人工干預(yù)以維持海上地物國際法地位的有效性在現(xiàn)實中似乎沒有受到太多質(zhì)疑。例如，即便日本錯誤地宣稱“沖之鳥礁”為“完全權(quán)利島嶼”，周邊國家的批評和抗議也僅集中于法律地位的錯誤認識本身，而不涉及采取人工干預(yù)措施的法律效果。(77)See Foreign Ministry Spokesperson Liu Weimin’s Remarks on Japan’s Information Release on the Okinotori Reef, Ministry of Foreign Affairs of the People’s Republic of China website, https：//www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/xwfw_665399/s2510_665401/2535_665405/t928749.shtml (last visited 6 December 2021).2020年，國際法委員會亦提交了初步研究結(jié)論，指出“根據(jù)國際法，使用人工手段維護基點、沿海地區(qū)和島嶼特征”是可行的，存在疑慮的僅僅是“在范圍和費用方面是否實際可行”。(78)見前注〔52〕，國際法委員會文件，第74頁。

(二) 國際法規(guī)則的發(fā)展趨向

1． 觀點性共識的初步形成

隨著國家觀點表達和實際行動的逐漸累積，與海平面上升對于地物地位影響的相關(guān)討論形成了初步共識。在區(qū)域?qū)用?，太平洋島國普遍地支持采用“維持原則”處理沿海國的海洋權(quán)利挑戰(zhàn)。太平洋島嶼論壇于2021年發(fā)表的《宣言》及其備忘錄清晰地表達了這些國家基本一致的法律和政治立場。(79)See supra note 〔43〕.國際層面的共識更為引人注目。在聯(lián)合國框架內(nèi)，對包括地物地位在內(nèi)的相關(guān)法律問題討論已經(jīng)取得了初步成果。國際法學(xué)會設(shè)立了專門委員會，研究海平面上升可能造成的廣泛影響，并提出解釋和發(fā)展國際法的建議。(80)See ILA, Report of the Committee on Baselines under the International Law of the Sea in Sofia Conference (2012).該委員會在2018年發(fā)布了正式報告。(81)See ILA, Report of International Law and Sea Level Rise in Sydney Conference (2018).此后，國際法委員會在2018年決定接續(xù)國際法學(xué)會的討論進程，將“與國際法有關(guān)的海平面上升”專題列入長期工作方案。(82)See ILC, Report of the International Law Commission, A/73/10, p.328-329.2020年的聯(lián)合國秘書長“海洋和海洋法”報告更是以“海平面上升及其影響”為報告主題，介紹了研究的最新進展。(83)See UNGA, Oceans and the Law of the Sea — Report of the Secretary-General, A/75/340 (9 September 2020).當前，國際法委員會已經(jīng)在部分問題上做出較為具有說服力的總結(jié)。

具體而言，國際法委員會2020年報告首先指出，“《聯(lián)合國海洋法公約》闡述了產(chǎn)生海洋權(quán)利的問題，但沒有闡述喪失海洋權(quán)利的可能性”。委員會通過目前的材料，尚沒有發(fā)現(xiàn)國家實踐或得到普遍接受的學(xué)說觀點(common doctrinal view)支持因自然原因(84)此處的自然原因既包括海陸相對位置的變化，亦包括生態(tài)環(huán)境的改變。而對地物地位進行再分類(reclassification)。(85)See ILC, supra note 〔34〕, at 79.但對于低潮高地是否應(yīng)當和島嶼區(qū)分處理，委員會仍顯得不甚確定。(86)Ibid.其次，當前國際司法判例不能支持物理性遷變會影響海上地物法律地位的觀點。故而過去所謂認可“降格效應(yīng)”的判例在國際法委員會眼中看來，似乎僅是有關(guān)證據(jù)接受的程序問題，而不涉及地物地位討論。最后，各國對地物的維護(preservation)有助于保持現(xiàn)有平衡。區(qū)別于人工干預(yù)擴大海洋權(quán)利，人工干預(yù)以維護海上地物的法律地位“是可以接受的”。(87)See ILC, supra note 〔34〕, at 80.由此可見，盡管部分具體議題的結(jié)論尚不完全清晰，但“維持原則”無疑占據(jù)優(yōu)勢。

2． 規(guī)則發(fā)展的路徑討論

為解決海平面上升與現(xiàn)行規(guī)則的不適應(yīng)，最直截了當?shù)霓k法是通過議定書(protocol)、修正(amendment)或增補(expansion)等形式啟動對《公約》的修訂進程。(88)See M. Hayashi, Sea-Level Rise and the Law of the Sea: Future Options, in Davor Vidas & Peter Johan Schei eds., The World Ocean in Globalisation, Brill Nijhoff, 2011, p.201-205.一方面，締約國有權(quán)在《公約》之外，單獨對海平面上升問題以議定書的形式加以規(guī)定。但這除了要求各國達成廣泛共識外，還必須考慮議定書與《公約》可能產(chǎn)生的復(fù)雜關(guān)系，技術(shù)性地避免解釋困難的延續(xù)。

另一方面，依照《公約》規(guī)定，任一締約國有權(quán)提出以一般程序或簡易程序修正、增補公約的請求。但兩程序的通過條件都極為苛刻： 前者要求所有締約國對實質(zhì)內(nèi)容一致協(xié)商同意，而后者則不能有任一國家對程序選用或?qū)嵸|(zhì)內(nèi)容提出反對。(89)UNCLOS, Art.312-316.當前，相當一部分締約國在該問題上的立場并不明確，且普遍存在對他國借《公約》修訂擴大自身利益的擔(dān)憂。要獲得足夠的共識和同意以啟動并實現(xiàn)《公約》的修訂缺乏現(xiàn)實可行性。(90)See ILA, supra note 〔81〕.同時，僅修訂《公約》無法直接約束非締約國，可能導(dǎo)致締約國與非締約國之間因不同觀點分歧而產(chǎn)生摩擦與沖突。

在修訂公約之外，被認為具備可行性的方向大致有三。

第一，構(gòu)造一種新型“歷史性權(quán)利”。歷史性權(quán)利是由于一國在相當長的歷史歷程中反復(fù)主張且受到他國默認而取得的權(quán)利。(91)參見曲波： 《歷史性權(quán)利的法律問題研究》，高等教育出版社2020年版，第1—12頁。以阿爾弗雷德·松斯(Alfred Soons)教授為代表的學(xué)者認為，可以創(chuàng)建一種新類型的“歷史性權(quán)利”，以保留受影響國家的當前享有之權(quán)利。(92)See A. H. A. Soons, The Effects of a Rising Sea Level on Maritime Limits and Boundaries, 37 Netherlands International Law Review 207, 224 (1990); Kya Raina Lal, Legal Measures to Address the Impacts of Climate Change Induced Sea Level Rise on Pacific Statehood, Sovereignty and Exclusive Economic Zones, 23 Auckland University Law Review 235, 256-257 (2017).由此，沿海國有望通過持續(xù)行使既有海洋權(quán)利，并游說他國對此保持容忍，將既有權(quán)利在未來轉(zhuǎn)化為歷史性權(quán)利得以存續(xù)。這一方案不僅可以被用于處理地物地位的問題，還可以在不改變現(xiàn)有《公約》海上地物規(guī)則的情況下統(tǒng)領(lǐng)海洋區(qū)域的權(quán)利爭論。但應(yīng)指出，“歷史性權(quán)利”的形成要求明確、長期的主張和其他國家的默認，這在當前還無法得到確定。同時，“歷史性權(quán)利”本身的構(gòu)成要件與適用范圍在當下亦存較大爭議。

第二，形成國際習(xí)慣法，在一般國際法上確立“維持原則”。國際習(xí)慣法的證成建立在一般性國家實踐和有證據(jù)證明的法律確信之上。(93)Draft Conclusions on Identification of Customary International Law, with Commentaries, Conclusion 4-10.在處理基線和海區(qū)的習(xí)慣國際法議題時，國際法委員會就曾指出，“以法律穩(wěn)定性和安全性為由”保持既定權(quán)利的國家實踐已經(jīng)趨于充分。(94)See ILC, supra note 〔34〕, at para.141.與此類似，沿海國亦可以在實踐中明確“維持”地物地位的法律立場，采取與之一致的實際做法，并設(shè)法在國際社會獲得認可，以形成一項維持地物地位的新規(guī)則。促進新的國際習(xí)慣法的形成被認為是解決海平面上升法律挑戰(zhàn)的較優(yōu)路徑。(95)See Caron, supra note 〔35〕, at 651.然而，習(xí)慣國際法的形成存在“門檻”，通常需要大范圍內(nèi)國家實踐和法律確信證據(jù)的不斷累積，而這可能要花費相當長的一段時間。(96)見前注〔52〕，國際法委員會文件，第39頁。即便支持此路徑的林司宣(Moritaka Hayashi)教授也承認，一些島嶼可能會在規(guī)則形成之前就已經(jīng)被淹沒，或者出現(xiàn)了嚴重的爭端。(97)See Hayashi, supra note 〔88〕, at 200.

第三，形成區(qū)域習(xí)慣法，確立區(qū)域性的“維持原則”。“關(guān)于習(xí)慣國際法的識別的結(jié)論草案”確認“數(shù)量有限的國家之間”可以形成適用于自身的習(xí)慣法。(98)Draft Conclusions on Identification of Customary International Law, with Commentaries, Conclusion 16.簡單來說，區(qū)域習(xí)慣法是由于其成員國共同的獨特價值觀而賦予自身的，具有區(qū)域適用特點的國際法規(guī)則。(99)See Mathias Forteau, Regional International Law, Max Planck Encyclopaedia of Public International Law (2006).迫切渴求維持權(quán)利的小島嶼國家多集中于太平洋及東南亞地區(qū)，采取區(qū)域習(xí)慣法路徑將使它們無須提供區(qū)域外國家實踐與確信的證據(jù)。這種相對小范圍內(nèi)國家實踐和法律確信的證成更為簡易，且同樣有助于區(qū)域秩序的維持與穩(wěn)定。但應(yīng)當注意，區(qū)域習(xí)慣法無法約束區(qū)域外國家，若一些國家選擇忽視“維持原則”，就可能侵犯區(qū)域內(nèi)國家認為已被延續(xù)的權(quán)利。

除此之外，國際法學(xué)會提示，考慮到國際實踐的快速發(fā)展，《維也納條約法公約》第31條第3款乙項中關(guān)于條約解釋的“嗣后實踐”以及“條約的演化解釋”(evolutive interpretation of treaties)可能成為解決這種分歧的抓手。(100)See ILA, supra note 〔81〕；又見前注〔69〕，國際法委員會報告，第166頁。若能通過國家間就條約之解釋嗣后達成的共識，澄清文本的真實意涵的確是一種便捷的解決方案。然則，演化解釋同上文提到的本文中心解釋及功能性解釋同樣要面對的質(zhì)疑是，這種形式上的條約解釋可能改變締約國間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，超出了探究締約真實意圖的解釋邊界，從而實質(zhì)地構(gòu)成條約修改。

四、 規(guī)則演進背景下的我國因應(yīng)

結(jié)合我國當前的現(xiàn)實挑戰(zhàn)和海洋戰(zhàn)略就能發(fā)現(xiàn)，海平面上升背景下的地物地位討論從多個向度關(guān)聯(lián)著我國國家利益。我國有必要厘清法律問題脈絡(luò)，統(tǒng)籌考慮我國利益所在，及時明確立場定位以實現(xiàn)國際議題的積極參與和妥當因應(yīng)。

(一) 規(guī)則演進對我國的潛在影響

海上地物國際法地位規(guī)則演進對我國的潛在影響主要可以從周邊海洋問題、國家間關(guān)系的整體影響以及我國海洋利用需求三個方面加以剖析。

第一，規(guī)則發(fā)展對我國周邊海洋問題的潛在影響。就海上地物國際法地位而言，我國周邊海洋問題大致可以分為兩個向度，一是南海問題，二則是東海、黃海問題。一方面，依據(jù)在南海斷續(xù)線內(nèi)的歷史性權(quán)利主張，我國對南海大量海上地物擁有主權(quán)或主權(quán)權(quán)利。這些海上地物面臨著被海平面部分或完全淹沒的現(xiàn)實風(fēng)險。一旦這種情況出現(xiàn)，不僅我國所屬海上地物的國際法地位將面臨不確定性，還可能使得我國與菲律賓、越南等國之間的矛盾更為復(fù)雜。

一個實例就是印度和孟加拉國圍繞新摩爾島的領(lǐng)土主權(quán)糾紛。坐落于孟加拉灣孟印兩個陸地領(lǐng)土之間的新摩爾島形成于1974年。由于該海上地物附近海域的大陸架蘊藏著豐富的油氣和礦藏資源，兩國為該海上地物的主權(quán)歸屬長期爭議不下。這一海上地物在2010年由于氣候變化導(dǎo)致的海平面上升，重新成為“水下地物”。但這亦沒有阻止兩國繼續(xù)提出自己的主張，反而讓問題變得更加無法解決。(101)See Island Claimed by India and Bangladesh Sinks below Waves, the Guardian website, www.theguardian.com/world/cif-green/2010/mar/24/indiabangladesh-sea-levels (last visited 6 December 2021).以此為鑒，相同的情況很可能在南海的爭議島礁重演。因此，國際法究竟承認“降格效應(yīng)”，還是趨向“維持原則”對我國在南海的權(quán)利關(guān)系重大。

另一方面，我國在東海向度上的利益略有不同。我國與日本除釣魚島問題外，爭議較大的是圍繞“沖之鳥礁”的爭議。日本通過填海、筑堤等措施拓展“沖之鳥礁”的面積，聲稱其為具有完全權(quán)利的“島嶼”，并由此主張200海里的專屬經(jīng)濟區(qū)及大陸架。在海平面上升背景下，“沖之鳥礁”的面積很可能進一步縮減，這對于日本所謂的“島嶼”主張不利。同時，如“沖之鳥礁”在排除人工干預(yù)的情況下，變得在高潮時沒入海平面，甚至在低潮時亦沒入海平面，日方觀點是否符合國際法就更顯可疑。

第二，規(guī)則發(fā)展對國家間關(guān)系的整體影響。毋須諱言，海平面上升過程中的海洋法規(guī)則構(gòu)造不僅僅是法律問題，也無可避免地涉及國家間的政治性考量。當前，采用物理性措施應(yīng)對海平面上升的成本較為高昂，在一些地區(qū)的可行性亦不明確。這使得相當部分國家沒有能力或不可能通過物理性措施保護海岸線。因而，以太平洋小島國為主的中小沿海國，急迫地期望通過創(chuàng)構(gòu)以“維持原則”為中心的海洋法規(guī)則。在某種程度上，推動“維持原則”成為國際法的一部分，已經(jīng)成為這些大多數(shù)領(lǐng)域主權(quán)均依賴于海上地物國際法地位之國家的核心利益。

在這種情況下，若堅持主張“降格效應(yīng)”，則極易與這些國家產(chǎn)生具體問題乃至整體立場對立。從目前看來，即便美國、加拿大和英國等海洋強國基于自身的綜合實力，不甚認同對沿海國有利的“維持原則”，其也沒有與之針鋒相對，而是隱晦地表達相反立場。(102)See ILC, supra note 〔34〕, at 33-34, 36.

第三，規(guī)則發(fā)展對我國海洋利用的潛在影響。假使從沿海國和海洋利用國對立利益的角度上看，海平面上升過程中堅持“降格效應(yīng)”，基本是有利于海洋利用國的。我國從傳統(tǒng)上自我定位歸于沿海國“陣營”，觀點上總體傾向于限制他國權(quán)利的“逼近”。如由此看，似乎與小島嶼國家一道推動“維持原則”的發(fā)展對我國有利。但近年來，隨著海洋戰(zhàn)略由近海守成轉(zhuǎn)向遠海進取，我國已經(jīng)勾畫出海洋強國與新興海洋利用國的遠景，這又與“降格效應(yīng)”的立場有所重合。因此，國際法規(guī)則的當前發(fā)展趨向是否被認為有益，取決于我國對現(xiàn)實與長遠的海洋利用需求的評估。

(二) 統(tǒng)籌視野下我國法律立場的選擇

我國作為一個新興的海洋國家，應(yīng)當以更為積極的姿態(tài)參與國際海洋法律規(guī)則發(fā)展的討論，一方面?zhèn)鬟f符合我國國家利益的法律觀點，另一方面也為國際社會供給與“海洋命運共同體”理念相一致的應(yīng)對方案。國際法委員會正在計劃開展對亞洲、歐洲和拉丁美洲的國家實踐和法律確信的研究，并廣泛征求這一區(qū)域內(nèi)國家的意見。(103)見前注〔69〕，國際法委員會報告，第173頁。應(yīng)該說，該議題國際參與的途徑是對我國開放的。我國有必要以綜合與統(tǒng)籌的視野，充分評估自我定位，妥當?shù)卮_定和表達法律立場。

首先，與我國氣候變化問題上的整體立場相協(xié)調(diào)。我國是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》及其修正案和《巴黎協(xié)定》的締約國，長期致力于氣候變化損害后果與治理責(zé)任的合理分配。近年來，在“人類命運共同體”理念的指引下，我國大力推動氣候變化治理的國際合作，強調(diào)建構(gòu)“公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系”。(104)參見《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動》，載中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站2021年10月27日，http：//www.gov.cn/zhengce/2021-10/27/content_5646697.htm。相較“降格效應(yīng)”對小島嶼國家權(quán)益的潛在損害，“維持原則”確實能夠從法律上保障這些國家既有的法律權(quán)利免受氣候變化后果的不利影響，反映了一定程度的分配正義。從現(xiàn)實的角度來看，無論未來規(guī)則演進是基于解釋論還是立法論方法，我國都應(yīng)當盡可能避免和那些受到海平面上升影響的小島嶼國家及發(fā)展中國家法律立場的直接對抗，以避免因局部的法律問題分歧導(dǎo)致整體的國家間關(guān)系趨緊。

其次，觀照我國面臨的現(xiàn)實法律挑戰(zhàn)與機遇。在南海范圍內(nèi)，海平面上升對我國主權(quán)和海洋主張的影響總體是負面的。如果接受“降格效應(yīng)”，我國的部分實控島礁就確實地面臨著降格為“巖石”或低潮高地的風(fēng)險，甚至“坐實”南海仲裁案中仲裁庭的“判斷”。我國應(yīng)當對南海聲索國在此問題上的復(fù)雜利益訴求特別給予重視。以菲律賓為例，菲律賓政府部分地接受了美國“南海公域化想象”，認同“南沙及東沙范圍內(nèi)無完全權(quán)利島嶼”能夠最大化其潛在海洋利益的結(jié)論。(105)參見張新軍： 《美國的國際公域化想象和南海秩序： 主權(quán)、海域、機制》，載《東方法學(xué)》2022年第1期，第94—108頁。在此情況下，菲律賓具有利用“降格效應(yīng)”強化自身主張的動機。另一方面，菲律賓作為擁有眾多低洼地物的國家，同樣有維持島嶼地位及海洋權(quán)利的迫切需求。但對我國而言，盡管我國有能力通過物理性措施保護實控島礁，但任由東南亞國家實控的島礁“降格”除了使得問題更為復(fù)雜，間接減損我國海洋權(quán)利外，對我國國家利益并無任何裨益。

不僅如此，海平面上升給予了國際法學(xué)界重新審視完全權(quán)利海上地物認定標準的機會?！熬S持原則”幾乎必然意味著更為寬松的“島嶼”和“巖礁”構(gòu)成條件。這很可能成為挑戰(zhàn)南海仲裁案所設(shè)置過苛標準的契機。國際法委員會中已有成員呼吁，應(yīng)當更多地關(guān)注南海仲裁案，甚至指出“需要對該裁決進行批判性分析”。(106)見前注〔69〕，國際法委員會報告，第170頁。

最后，考量我國海洋利用國自我定位下的長遠利益。我國毋庸置疑地正在從傳統(tǒng)的沿海國立場轉(zhuǎn)向主要海洋利用國立場。在此意義上，“降格效應(yīng)”在縮減小島嶼國家主權(quán)和主權(quán)權(quán)利范圍的同時，也將帶給海洋利用國更寬廣的海洋自由空間?？紤]到我國長遠利益，全然地接受“維持原則”未必是最優(yōu)選擇，在具體觀點上應(yīng)作限制。其中特別需要注意的是當海上地物完全被淹沒后，如完全維持原有的島礁地位，將造成現(xiàn)有權(quán)利事實上的永久固化。

總體而言，我國應(yīng)統(tǒng)籌考慮海平面上升問題在上述三個向度的影響，審慎選擇法律立場和參與規(guī)則發(fā)展的具體方式?？偫ㄐ缘匾浴熬S持原則”處理海上地物的國際法地位問題，對消化我國周邊海域相關(guān)問題是有益的，同時也有助于構(gòu)建與太平洋島嶼國家和處于發(fā)展階段沿海國的國家間關(guān)系。

更微觀地來看，有關(guān)生態(tài)環(huán)境惡化情況下適用“維持原則”和人工干預(yù)以維持法律地位是我國應(yīng)當接納，甚至積極主張的觀點。但就海陸相對位置變化影響而言，應(yīng)作區(qū)別處理。當海上地物尚未完全淹沒于低潮線時，國際法地位的重新分類在法律層面抑或是現(xiàn)實層面都是相當困難的，在此階段應(yīng)認可“維持原則”以保持各國法律權(quán)利穩(wěn)定性。然而，當海上地物明確沉入海面以下后，地物所在區(qū)域就不應(yīng)再被視為陸地，而應(yīng)當被作為海洋處理，而落入海洋區(qū)域與領(lǐng)?；€議題的討論之中。

就因應(yīng)方式而言，我國應(yīng)對參與法律議題和采取實際行動同等重視。其一，我國政府有必要主動就海平面上升問題，加強與南海相關(guān)國家的溝通與合作，著重強調(diào)海平面上升對于各國既得權(quán)益的不利影響，促進區(qū)域內(nèi)“維持原則”的建立。其二，我國有必要積極參與國際法委員會對于該議題的討論，表明法律立場。同時，我國亦可與小島嶼國家積極溝通，通過共同聲明或聯(lián)合國提案的方式聯(lián)合提出法律主張。其三，在妥善通過工程措施穩(wěn)固我國島礁海岸線之外，我國可以向有需求的小島嶼國家及發(fā)展中沿海國，以遠期可承受的對價提供造堤填海的技術(shù)和工程支持，積極投身于“非傳統(tǒng)海洋問題”的解決，切實踐行“海洋命運共同體”理念，(107)見前注〔9〕，楊澤偉文，第4—5頁。兼顧我國國家利益的維護與國際海洋善治的實現(xiàn)。

五、 結(jié) 語

氣候變化所帶來的海平面上升問題對現(xiàn)行海洋法規(guī)則的挑戰(zhàn)已經(jīng)無可避免，海上地物的國際法地位在此背景下面臨著不確定性。海陸相對位置變化和生態(tài)環(huán)境改變都將對海上地物產(chǎn)生潛在的法律影響，人類干預(yù)措施的法律效果亦存有疑問。圍繞該議題的法律解釋和規(guī)則發(fā)展，國際社會的討論盡管發(fā)軔已久，但尚未能形成一致意見，主要的觀點性分歧大致可被歸納為承認“降格效應(yīng)”或是采用“維持原則”兩類。同時，以文本為中心及引入功能性方法的解釋路徑均忽視了地物地位取得規(guī)則與變動規(guī)則的根本區(qū)別，實質(zhì)地構(gòu)成了對《公約》的修訂。法律解釋在回應(yīng)該問題時存在一定的局限性，對國際法規(guī)則加以發(fā)展在當下看來更具可行性。

近年來，太平洋島嶼國家主導(dǎo)的國家實踐，正在推動沿海國海洋權(quán)利的自動維持和對人類干預(yù)之法律效果的認可。“維持原則”逐漸在各個分議題中占據(jù)主導(dǎo)地位，并對國際法委員會發(fā)展國際法的討論產(chǎn)生了實質(zhì)性影響。在規(guī)則發(fā)展的路徑討論中，構(gòu)建歷史性權(quán)利以及發(fā)展國際習(xí)慣法或區(qū)域習(xí)慣法被視為較為合理的選擇。海平面上升背景下的海洋地物法律地位牽涉我國周邊南海、東海和黃海相關(guān)法律問題、國際關(guān)系處理和海洋戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向等重要事項，與我國國家利益關(guān)系緊密。我國應(yīng)以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)我國氣候變化議題的整體立場，觀照周邊海域情勢并適度考量作為海洋利用國的長遠利益，積極參與國際議題討論，有底線地支持“維持原則”在海洋法規(guī)則中的引入。