吳文昊

（廣東財(cái)經(jīng)大學(xué) 廣東廣州 510320）

一、問(wèn)題的提出

2012年《民事訴訟法》修改之后，公益訴訟制度正式確立。《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。2017年，《民事訴訟法》賦予檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的原告起訴資格。從規(guī)范層面來(lái)看，符合法律規(guī)定的民事公益訴訟在原告資格為三個(gè)，分別是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、有關(guān)組織以及人民檢察院。

在民事公益訴訟中，作為原告的有關(guān)組織建立在平等的民事法律關(guān)系基礎(chǔ)之上，作為后置原告的人民檢察院有憲法中法律監(jiān)督的依據(jù)，爭(zhēng)議最大的當(dāng)屬“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”?！胺梢?guī)定的機(jī)關(guān)”的原告資格存在一定的模糊性。首先，人民檢察院屬于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)。但在外延上，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和人民檢察院存在重復(fù)性，這使人們不禁猜想法律規(guī)定的機(jī)關(guān)只有人民檢察院。其次，行政機(jī)關(guān)也屬于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)范疇。但問(wèn)題是，法條在表述上并沒(méi)有提到行政機(jī)關(guān)，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)只是一個(gè)包含式的表達(dá)，則行政機(jī)關(guān)的定位為何值得深思。

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)出臺(tái)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《深圳規(guī)定》”）第二條明確規(guī)定有權(quán)提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的主體有人民檢察院、有關(guān)的行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織。同樣地，《深圳規(guī)定》也將起訴主體限制為三，即人民檢察院、社會(huì)組織和有關(guān)的行政機(jī)關(guān)。對(duì)比《民事訴訟法》中的規(guī)定，《深圳規(guī)定》限縮了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的范圍，將范圍限制為“有關(guān)的行政機(jī)關(guān)”，并賦予其在深圳地區(qū)充當(dāng)民事公益訴訟原告的資格。本文基于《深圳規(guī)定》審視行政機(jī)關(guān)作為原告的現(xiàn)實(shí)和理論定位，對(duì)其變化是否更有利于民事公益訴訟的開(kāi)展求教于大方。

二、《深圳規(guī)定》中行政機(jī)關(guān)作為原告的現(xiàn)實(shí)審視

（一）行政機(jī)關(guān)的原告資格順位不明確

檢察機(jī)關(guān)作為后置的起訴主體并無(wú)太大爭(zhēng)議。除了有司法解釋對(duì)檢察機(jī)關(guān)的后置順位作了規(guī)定以外，支持起訴也可以作為其理論基礎(chǔ)。另外，檢察機(jī)關(guān)在起訴前發(fā)出公告提醒相關(guān)的社會(huì)組織或行政機(jī)關(guān)起訴，是其作為特殊原告主體的謙抑性所在。但是對(duì)于社會(huì)組織和行政機(jī)關(guān)的起訴順位，《深圳規(guī)定》并沒(méi)有就此作出明確的說(shuō)明。起訴順位不明確，有可能造成行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織相互推諉的情形。一方面，在公共利益的維護(hù)中，社會(huì)組織可能由于訴訟經(jīng)費(fèi)的緊缺，主動(dòng)讓位與行政機(jī)關(guān)；另一方面，行政機(jī)關(guān)可能因其行政事務(wù)繁忙，推脫相關(guān)公益保護(hù)的責(zé)任。如此可能造成公共利益無(wú)人保護(hù)的狀態(tài)，當(dāng)然檢察機(jī)關(guān)可以為其兜底，但是這樣會(huì)使立法處于虛化狀態(tài)。遺憾的是，《深圳規(guī)定》并沒(méi)有明確兩者的先后順位。

實(shí)際上，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為的取證比社會(huì)組織更為容易，由此《深圳規(guī)定》第十七條規(guī)定司法行政部門(mén)可以為社會(huì)組織的起訴提供幫助。令人疑惑的是，前提條件即原告資格問(wèn)題未明確，反映到深層即是訴訟要件未明確，實(shí)體判決在多大程度上可以凸顯其權(quán)威性可想而知。即使深圳地區(qū)立法給予了社會(huì)組織對(duì)環(huán)境民事公益訴訟起訴的資格，并規(guī)定了相應(yīng)的協(xié)助程序，這種程序在一定程度上還是停留在紙面。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)與社會(huì)組織可以成為同一順位的原告，但是本質(zhì)上無(wú)法避免行政機(jī)關(guān)可能推諉環(huán)境公益訴訟事務(wù)。

（二）行政機(jī)關(guān)的原告資格范圍不明確

行政機(jī)關(guān)具有針對(duì)性地管理公共事務(wù)與維護(hù)公共利益的職責(zé)?！渡钲谝?guī)定》第二條第四款明確了行政機(jī)關(guān)的內(nèi)涵，該規(guī)定的行政機(jī)關(guān)是指對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)的外延則規(guī)定在第五條，列舉了如人民政府發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、財(cái)政等負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的職能部門(mén)。由于有“等外”作為兜底，行政機(jī)關(guān)的種類(lèi)并不能完全涵蓋。換言之，行政機(jī)關(guān)的范圍變相地加大了，也即行政機(jī)關(guān)的職權(quán)在一定程度上變相地加大，如此體現(xiàn)不出行政機(jī)關(guān)對(duì)管理公共事務(wù)與維護(hù)公共利益的針對(duì)性。

退一步說(shuō)，如果認(rèn)為第二條第四款中具體的行政機(jī)關(guān)可以在一定的范圍內(nèi)向人民法院提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟，其職責(zé)的范圍該如何認(rèn)定。在行政權(quán)的范圍內(nèi)，此職權(quán)本是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)所在，在不同的維度內(nèi)再賦予其環(huán)境公益訴訟的起訴權(quán)，有可能會(huì)造成職務(wù)上的沖突。一方面，職務(wù)上的沖突會(huì)造成職權(quán)的擴(kuò)大；另一方面，這個(gè)條款為行政機(jī)關(guān)的不作為提供了司法上的便利。如果行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)工作的行政執(zhí)法過(guò)程中沒(méi)有達(dá)到理想的效果，其當(dāng)然可以協(xié)助檢察院辦理公益訴訟起訴。但不可忽視的是，行政機(jī)關(guān)可能會(huì)為自己的執(zhí)法不力尋找借口。權(quán)力與權(quán)利的雙重加持，徒增行政執(zhí)法負(fù)擔(dān)和環(huán)境訴訟負(fù)擔(dān)，行政機(jī)關(guān)原告資格的范圍不明確扭曲了環(huán)境民事公益訴訟的面貌。

三、行政機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟原告的理論審視

（一）行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)具有公益性

民事公益訴訟以公益保護(hù)為前提。就《民事訴訟法》表達(dá)來(lái)看，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”是符合條件的主體。但是從語(yǔ)義學(xué)的角度，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)包含權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、檢察監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等等。我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)主要是指全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)是指各級(jí)檢察院和各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，審判機(jī)關(guān)是指各級(jí)法院，似乎機(jī)關(guān)一詞只剩下行政機(jī)關(guān)為選項(xiàng)。行政機(jī)關(guān)的主要職能是實(shí)施行政管理，維護(hù)公共秩序。行政機(jī)關(guān)被賦予維護(hù)公共利益的義務(wù)，這就意味著行政機(jī)關(guān)在行政權(quán)的行使過(guò)程中帶有保護(hù)公益的色彩。行政機(jī)關(guān)在相關(guān)領(lǐng)域有維護(hù)和保護(hù)公益的法定職責(zé)，例如在懲治環(huán)境污染的行為、維護(hù)生態(tài)平衡、確保食品藥品安全等領(lǐng)域具有廣泛的行政權(quán)力。[1]這種權(quán)力本身所代表的就是公益性保護(hù)，根本無(wú)需再通過(guò)司法手段去取代公益保護(hù)的行政權(quán)。因此賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)損害社會(huì)公共利益的訴權(quán)，與其本身的行政權(quán)力會(huì)形成沖突。前揭提到，行政機(jī)關(guān)可能會(huì)利用環(huán)境民事公益訴訟這種制度，掩蓋其權(quán)力行使的不當(dāng)性。從訴訟經(jīng)濟(jì)的角度，司法是作為維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，更應(yīng)該在原告資格的層面上細(xì)化。

（二）行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)具有剛性

行政機(jī)關(guān)天然地具有剛性的行政權(quán)。首先，行政機(jī)關(guān)屬于政府部門(mén)。由于承擔(dān)公共管理職能，行政機(jī)關(guān)必然會(huì)表現(xiàn)出權(quán)力剛性的一面。這種剛性的行政管理方式包括命令、征收、征用、許可、處罰、強(qiáng)制等等。在維護(hù)公共利益面前，如果行政機(jī)關(guān)缺乏相應(yīng)的剛性配套措施，那么其在維護(hù)公共利益的結(jié)果上必然會(huì)大打折扣。與此同時(shí)，亦有可能出現(xiàn)一種往復(fù)循環(huán)的環(huán)境利益侵害?，F(xiàn)代行政管理的模式有緩和的趨勢(shì)，個(gè)人的自由空間逐漸擴(kuò)大，行政的目的性合法性大大提高，但是這種相對(duì)緩和的行政模式與行政機(jī)關(guān)自身的剛性并不相悖。在這種管理模式下，更離不開(kāi)行政機(jī)關(guān)的剛性手段。因?yàn)樵趥€(gè)人自由擴(kuò)大化的同時(shí)，利益侵害的方式相對(duì)擴(kuò)大，缺乏行政權(quán)的剛性作為后盾，保護(hù)公共利益將很難實(shí)現(xiàn)。因此給予司法救濟(jì)之前，行政機(jī)關(guān)可以利用手中的權(quán)力，向侵害公共利益的行為予以打擊。

既然行政機(jī)關(guān)有義務(wù)利用剛性手段尋求救濟(jì)，立法上則無(wú)須含糊表述“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”以造成誤解。退一步講，民事訴訟的目的是解決平等主體之間的糾紛矛盾。行政機(jī)關(guān)披上行政權(quán)剛性的外衣進(jìn)入司法中平等主體的糾紛，于法理不合。當(dāng)行政機(jī)關(guān)的剛性不足以維護(hù)公共利益時(shí)，可以依靠行政訴訟的方式進(jìn)行解決。再者，除了行政機(jī)關(guān)，有關(guān)組織是民事公益訴訟中的平等主體，也可以對(duì)損害環(huán)境公益的行為提起訴訟，其平等性更加凸顯公益訴訟的價(jià)值。同樣地，支持起訴也適用于有關(guān)組織。

（三）行政機(jī)關(guān)的訴權(quán)法理基礎(chǔ)不足

行政機(jī)關(guān)的權(quán)力由人民讓渡，這意味著行政機(jī)關(guān)基于公共利益的需要，必須合理運(yùn)用好手中的權(quán)力。行政權(quán)與訴權(quán)本是兩個(gè)不同范疇的概念，賦予行政機(jī)關(guān)訴權(quán)，會(huì)使權(quán)力與權(quán)利集于一身，這種既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的方式，妨礙了公共利益的保護(hù)。訴權(quán)的構(gòu)成要件包含訴的利益和適格的當(dāng)事人。[2]訴的利益指起訴的必要性，當(dāng)民事權(quán)益受到侵害時(shí)，可運(yùn)用民事救濟(jì)的手段維護(hù)利益。從訴的利益出發(fā)，行政機(jī)關(guān)為了公共利益向人民法院提起公益訴訟，但是其起訴的法理基礎(chǔ)比較薄弱。行政權(quán)有其自身的屬性，在強(qiáng)大的行政權(quán)力面前，是否有必要通過(guò)司法的手段維護(hù)公益。行政權(quán)的行使可以直接介入私人權(quán)益，起到維護(hù)公共利益的作用，當(dāng)行政權(quán)運(yùn)用不當(dāng)，亦可通過(guò)行政復(fù)議法或者行政訴訟法予以救濟(jì)，[3]那么賦予訴權(quán)強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的權(quán)利與權(quán)力的運(yùn)用，可能會(huì)出現(xiàn)反效果。

從當(dāng)事人適格的角度來(lái)看，不能認(rèn)為被賦予訴權(quán)的行政機(jī)關(guān)便是適格的當(dāng)事人。行政機(jī)關(guān)只有在行政法范疇內(nèi)才能行使行政權(quán)力，超越職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，只有民事平等主體的合法性。從目前來(lái)看，我國(guó)的民事立法一般是把機(jī)關(guān)法人作為民事主體，賦予其平等參與民事活動(dòng)的權(quán)利。至于行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)，則體現(xiàn)在行政治理和公共政策的實(shí)施方面。[4]隨著的社會(huì)的發(fā)展，當(dāng)事人的適格有擴(kuò)大化的傾向，例如出現(xiàn)了美國(guó)集體訴訟、德國(guó)團(tuán)體訴訟、日本的選定當(dāng)事人訴訟等。這種擴(kuò)大化的原告資格運(yùn)用一般也沒(méi)有行政機(jī)關(guān)的身影。在中國(guó)法的語(yǔ)境下，如果說(shuō)當(dāng)事人適格使行政機(jī)關(guān)符合一般意義上的原告主體，那么這種方式往往會(huì)使環(huán)境民事公益訴訟的功用得不到真正的發(fā)揮。

四、行政機(jī)關(guān)原告資格的解決進(jìn)路

（一）明確行政權(quán)和行政訴權(quán)的定位

行政權(quán)與行政訴權(quán)是兩個(gè)不同概念的產(chǎn)物，行政權(quán)代表的是權(quán)力，行政訴權(quán)代表的是權(quán)利?，F(xiàn)代意義上的行政權(quán)由合法的行政機(jī)關(guān)按照正當(dāng)程序、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則去行使。在這些原則的統(tǒng)領(lǐng)下，行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)力去維護(hù)公共利益理所當(dāng)然。違反了上述的行政法原則，行政機(jī)關(guān)必然要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。由于受到行政法原則的約束，以及行政機(jī)關(guān)的公共管理的義務(wù)約束，公共利益能夠得到更好的保護(hù)。而訴權(quán)特別是行政訴權(quán)，作為地位平等的民事主體，參與各種民事法律關(guān)系，享有法定的民事權(quán)利、承擔(dān)相應(yīng)的民事義務(wù)。例如行政機(jī)關(guān)作為普通的機(jī)關(guān)法人，接受其他行政機(jī)關(guān)管理，對(duì)該行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為不服的，是可以作為原告提起行政訴訟的。[5]也就是說(shuō)行政機(jī)關(guān)的訴權(quán)行使，原則上應(yīng)立足于平等的民事法律主體的關(guān)系。因此，行政機(jī)關(guān)的訴權(quán)行使原則上不應(yīng)該出現(xiàn)在民事公益訴訟的領(lǐng)域。訴權(quán)是雙方當(dāng)事人享有的訴訟權(quán)利，行政機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中作為被告更為合適。民事公益訴訟避免了司法權(quán)與行政權(quán)之間的沖突，行政公益訴訟能夠使行政機(jī)關(guān)受到司法審查，對(duì)行政權(quán)有效地制約，不僅尊重行政機(jī)關(guān)的行政專(zhuān)業(yè)性，也發(fā)揮了司法的監(jiān)督作用。[6]

（二）限制行政機(jī)關(guān)的原告資格

限制行政機(jī)關(guān)的原告資格能夠使環(huán)境民事公益訴訟發(fā)揮其應(yīng)有價(jià)值。上位法立法文本及相關(guān)司法解釋只是規(guī)定了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的原告主體，并沒(méi)有規(guī)定“法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)”?！胺梢?guī)定的機(jī)關(guān)”是一個(gè)上位概念，機(jī)關(guān)的含義很大，“法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)”是它的子概念之一?！胺梢?guī)定的機(jī)關(guān)”在表面上等同于“法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)”。因此，法條的模糊化難免使人產(chǎn)生歧義。例如，有學(xué)者認(rèn)為，《海洋環(huán)境保護(hù)法》明確賦予了海洋環(huán)境監(jiān)督部門(mén)的主體資格，因?yàn)閮H僅憑借單一的環(huán)境執(zhí)法，難以實(shí)現(xiàn)保護(hù)公眾利益的需要。[7]但是也有學(xué)者認(rèn)為《海洋環(huán)境保護(hù)法》的法條本身并不是關(guān)于公益訴訟的直接規(guī)定，也不符合公益訴訟的直接內(nèi)涵。[8]從行政機(jī)關(guān)性質(zhì)還是法條文本解釋的角度，筆者比較贊同第二種觀點(diǎn)。所以，限制行政機(jī)關(guān)的原告資格，不論從性質(zhì)還是解釋論的，都應(yīng)該是合乎法理的。行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法上保護(hù)公共環(huán)境利益，在必要是給予相應(yīng)的起訴主體證據(jù)材料上的便利，一方面減少了行政機(jī)關(guān)的行政負(fù)擔(dān)，另一方面也為民事公益訴訟實(shí)現(xiàn)良好的程序互動(dòng)。

（三）明晰檢察機(jī)關(guān)后置的意義

明確檢察機(jī)關(guān)后置為公益訴訟起訴人的意義能夠促使行政機(jī)關(guān)對(duì)職權(quán)準(zhǔn)確定位。檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，從人民檢察院提起公益訴訟到《民事訴訟法》修改，再到檢察院提起公益訴訟的相關(guān)司法解釋出臺(tái)，檢察機(jī)關(guān)一直作為后置的主體存在于公益訴訟之中。這種后置的地位表現(xiàn)在，當(dāng)沒(méi)有相應(yīng)的機(jī)關(guān)或者組織提起公益訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才主動(dòng)地介入公益訴訟的起訴。并且，檢察機(jī)關(guān)在準(zhǔn)備提起公益訴訟之前，還需要履行訴前程序，例如發(fā)出公告或者檢察建議。人民檢察院的特殊地位反映了其作為公益訴訟起訴人的主體特殊性，也符合其作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的主體價(jià)值。此外，檢察機(jī)關(guān)原告資格的后置價(jià)值還表現(xiàn)在訴權(quán)的“讓與”。與行政機(jī)關(guān)不同，由于檢察機(jī)關(guān)負(fù)有法律監(jiān)督的職責(zé)，意味著在訴權(quán)問(wèn)題的處理上，不同于傳統(tǒng)的民事訴訟中的訴權(quán)，也不同于行政機(jī)關(guān)擁有的訴權(quán)。提起公益訴訟，其他法定主體的公益訴權(quán)優(yōu)先，檢察機(jī)關(guān)的公益訴權(quán)應(yīng)當(dāng)保持必要的謙抑，“優(yōu)先與補(bǔ)位”是兩種公益訴權(quán)的正確關(guān)系。[9]這與行政機(jī)關(guān)所獲得的起訴資格截然不同。

五、結(jié)語(yǔ)

公益訴訟并非新鮮之物，公益訴訟的初衷是解決“公地悲劇”的負(fù)面效應(yīng)。由于我國(guó)市民社會(huì)并不發(fā)達(dá)，不管是組織或者個(gè)人，其對(duì)公益訴訟的關(guān)注度有所缺乏。實(shí)踐中有關(guān)組織作為原告主體的公益訴訟案件數(shù)量相對(duì)較少，并且由于厭訟的心理驅(qū)使，立法尚未明確公民個(gè)人是否可以提起公益訴訟。因此立法上對(duì)機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)的定義有所含糊，給予其原告資格更多是為了解決公共利益保護(hù)的需要?！渡钲谝?guī)定》作為我國(guó)首個(gè)生態(tài)環(huán)境公益訴訟的地方立法，有足夠的前瞻性與借鑒性。除了明確提起公益訴訟的主體以外，還明確了起訴事由、支持起訴的保障、公益基金的設(shè)立等。但是，在訴訟的結(jié)構(gòu)中，明確起訴主體是訴訟的起點(diǎn)。如果訴訟的雙方主體不明確或者不合法理，程序的價(jià)值只是一紙空文，難以實(shí)現(xiàn)訴訟的應(yīng)然性與實(shí)然性。因此，對(duì)于行政機(jī)關(guān)在民事公益訴訟的原告資格問(wèn)題，明確行政權(quán)與行政訴權(quán)的定位、限制行政機(jī)關(guān)的原告資格、明確檢察機(jī)關(guān)后置的意義是民事公益訴訟的應(yīng)有之義。