王世福，練東鑫 ,鄧昭華，孟 夢

引言

城市河湖水系是維持城市生境平衡的重要因素，對城市人居環(huán)境的改善、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)有著重要意義。但隨著城市化進(jìn)程加速，過分追求土地發(fā)展紅利、長期不恰當(dāng)?shù)某鞘邪l(fā)展模式使得建設(shè)用地過度擴(kuò)張并破壞水系環(huán)境生態(tài)，造成如今眾多城市出現(xiàn)“城進(jìn)水退”的現(xiàn)象。城市發(fā)展決策亟需轉(zhuǎn)變犧牲生態(tài)環(huán)境以謀求城市經(jīng)濟(jì)增長的傳統(tǒng)理念，只有堅持“以水定城、以水定產(chǎn)、以水定人”的新發(fā)展理念，才能實現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

城市藍(lán)線（以下簡稱藍(lán)線）作為城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)用于保護(hù)城市水體的核心控制線，包含著江、湖、湖、庫、渠、和濕地等城市地表水體保護(hù)和控制的地域界限[1]。如今藍(lán)線規(guī)劃總體仍以水利工程治水為導(dǎo)向，其內(nèi)容的編制多關(guān)注水作為資源和安全風(fēng)險的工程性和功能性特征[2]，用于解決水利設(shè)施治理水系污染與水系的行洪排澇問題，并通過對橫斷面設(shè)計、平面劃線分區(qū)等方式加強(qiáng)水系安全與水資源敏感區(qū)保育[3]。近年來學(xué)界對于城市藍(lán)線的研究進(jìn)行了一定深入的研究和實踐探索，主要關(guān)注藍(lán)線規(guī)劃的目標(biāo)、設(shè)計理念、規(guī)劃要素、線形劃定、以及藍(lán)線編制與管理主體的探討和對河道使用和治理的反思，并在深圳、廣州、上海、北京等城市的實踐中獲得了一定的管控經(jīng)驗[4-6]，但現(xiàn)有的研究對于具體藍(lán)線的劃定、藍(lán)線管理體系等問題的研究不足，現(xiàn)有藍(lán)線的劃定依舊呈現(xiàn)各市、各部門、各規(guī)范條例劃定不同的現(xiàn)實問題亟需解決。本文對現(xiàn)有問題進(jìn)行了一定程度的回應(yīng)，通過構(gòu)建“三區(qū)兩線”的藍(lán)線劃分體系，以及厘清國土空間規(guī)劃背景下涉水部門管理權(quán)責(zé)體系，有效解決藍(lán)線劃定規(guī)范與實施管理的相關(guān)問題。

1 城市藍(lán)線劃定與管理的現(xiàn)實問題

1.1 藍(lán)線劃定的多樣不一

在我國，涉水法律與涉水管理部門呈現(xiàn)多頭現(xiàn)象，并引發(fā)“九龍治水”的部門職權(quán)重疊及涉水條例繁雜交錯的問題。涉水部門多是基于自身利益劃定各類藍(lán)線[7]。縱觀國家治理體系，《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等是指導(dǎo)城市藍(lán)線劃定與管理的根本法條。在此之下，國務(wù)院簽發(fā)的《中華人民共和國河道管理條例》則是從國家行政管理的角度劃定河湖管理范圍，約束城市水系管理[8]。再者，由水利、住建部頒布的《河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制指南》、《江河流域規(guī)劃編制規(guī)范》、《城市水系規(guī)劃規(guī)范》、《全國河道（湖泊）岸線利用管理技術(shù)細(xì)則》等較為詳實提出以防洪排澇為核心原則劃定相關(guān)水系控制線[9-12]。相較而言，作為指向藍(lán)線編制核心的指導(dǎo)文件《城市藍(lán)線管理辦法》則由于模糊的文本語義，促使地方在編制藍(lán)線規(guī)劃時只能發(fā)揮自由裁量權(quán)，確定各類城市水系控制線線型及名稱。這導(dǎo)致了規(guī)劃與水利部門涉水規(guī)范和名詞解釋不一，對于水體控制線劃定方式與定義兩大體系存在較大差異。反映在國土空間上，地方規(guī)劃藍(lán)線的劃定區(qū)間常會在城市水域控制線及城市濱水綠地（城市綠線）之間變動，由此也出現(xiàn)各地方城市藍(lán)線編制體系存在控制線名稱、控制線類型、控制線管理權(quán)責(zé)部門不同（圖1），名詞的多樣與繁瑣增大了管控難度，亟待精簡與統(tǒng)一。

圖1 涉水相關(guān)控制線劃分方式示意圖

通過對湖北省、廣州市、天津濱海新區(qū)等“省-市-區(qū)”三個層級的城市藍(lán)線規(guī)劃管理文件整理可見，各城市的藍(lán)線規(guī)劃體系存在地域性與層級性劃定差異[13-15]。藍(lán)線規(guī)劃會基于地方標(biāo)準(zhǔn)及編制要求、以及各層級政府具體管控而存在不同，如湖北省與天津濱海新區(qū)會將藍(lán)線與河湖管理范圍線并存，且管理范圍大于藍(lán)線范圍，而廣州和中山則是由多條名稱不同的控制線共同構(gòu)成藍(lán)線體系（表1）。地方藍(lán)線劃分因地域性所導(dǎo)致的差異會給跨流域、跨市域的水系管理帶來明顯分歧。

表1 我國省/市藍(lán)線規(guī)劃管理文件（節(jié)選）

1.2 “后補(bǔ)規(guī)劃”的問題隱患

現(xiàn)有藍(lán)線規(guī)劃貫穿總體規(guī)劃、控制線詳細(xì)規(guī)劃和專項規(guī)劃，但大多屬于“后補(bǔ)型”的規(guī)劃，未能承擔(dān)起規(guī)劃先行的角色[16]。由于豐水地區(qū)的城市內(nèi)水體眾多，流域長度、河道寬度、水域面積大小不一的因素，在編制藍(lán)線規(guī)劃時，一般只選取與城市建設(shè)和防洪排澇密切相關(guān)的主要市鎮(zhèn)級河道和重要湖泊、水庫劃定控制線，忽視了整體水系對城市發(fā)展的重要性，導(dǎo)致許多在城市排水中承擔(dān)“毛細(xì)血管”的中小河涌、公園湖泊等水體未被納入藍(lán)線管理，有的城市如廣州即使對建成度最高的中心城區(qū)劃定藍(lán)線時也未能做到重要水系的全覆蓋。

城市藍(lán)線的缺失給城市建設(shè)侵占、縮窄甚至非法填埋河道以建設(shè)道路、獲取土地經(jīng)濟(jì)效益留下了灰色的操作空間。此外，城市河網(wǎng)水環(huán)境與水系自然形態(tài)結(jié)構(gòu)因人為破壞而導(dǎo)致連通性降低并引起河網(wǎng)調(diào)蓄能力急劇退化，引發(fā)“逢雨必澇”等系列城市問題[18]?，F(xiàn)有藍(lán)線管控多是城市建設(shè)中出現(xiàn)了河流水系環(huán)境受到破壞和污染所作的亡羊補(bǔ)牢式規(guī)劃，有的城市會出臺一些水系治理的補(bǔ)償性措施，如連通或恢復(fù)部分河道、增加水體的景觀性等，來彌補(bǔ)之前被城市“暗渠化”和填埋的水系缺失，但這種異位補(bǔ)償?shù)姆椒ㄒ参锤淖冏匀凰嫡w衰退現(xiàn)象[19]。

1.3 編制不力與治理困境

依據(jù)《城市水系規(guī)劃規(guī)范》的要求，嚴(yán)格意義上的水系規(guī)劃是由水利部門主導(dǎo)編制，涵蓋岸線、水系與附屬工程規(guī)劃三大部分，其中藍(lán)線規(guī)劃屬于水系保護(hù)規(guī)劃中的一部分專項內(nèi)容[11]，但實際實施過程中，有的城市地區(qū)會單獨編制城市藍(lán)線專項規(guī)劃與城市水系規(guī)劃，兩者分別由規(guī)劃部門及水利部門分頭編制及實施管理；還有的城市會選擇由規(guī)劃部門主導(dǎo)混合編制成水系藍(lán)線規(guī)劃，達(dá)到簡化規(guī)劃過程的目的。

不同層次的藍(lán)線規(guī)劃未能通過治理層級有效傳導(dǎo)，上層次導(dǎo)則式的規(guī)劃往往對藍(lán)線劃定的精度不足，文本語義也多為原則性表述，缺少具體明確的空間劃線；下層次專項規(guī)劃或行政管控難以銜接，導(dǎo)致因管理依據(jù)不明晰而使得實際的藍(lán)線規(guī)劃難以達(dá)到效果。

此外，現(xiàn)行管理與控制體系仍多以粗放型、一刀切的“底線控制”模式為主。管控多局限于規(guī)劃范圍內(nèi)的水體，忽視了水系與周邊區(qū)域的聯(lián)系，對城水關(guān)系的關(guān)注程度不高。涉及藍(lán)線管理的法規(guī)和條例多運(yùn)用“禁止”、“禁建”等較為消極的詞匯[11,20]，將自然生態(tài)與人工建成環(huán)境強(qiáng)硬區(qū)分開來。由于依照規(guī)范城市藍(lán)線所覆蓋的區(qū)域需要劃入非建設(shè)用地，政府在規(guī)劃編制時會盡可能減少藍(lán)線的覆蓋率以換取更多的建設(shè)用地，造成“城進(jìn)水退”的惡性循環(huán)。

涉水部門的多頭問題也是導(dǎo)致管控難上加難的重要原因。由于在行政制度上同級部門具有各自獨立的事權(quán)且有互不干涉的管理習(xí)慣，對同一對象的管理各自為政，政出多門，針對城市水系的管理缺少共識與交流，藍(lán)線管理更顯扁平僵硬。

2 從“多頭”到“統(tǒng)一”的規(guī)范制度

制訂藍(lán)線規(guī)劃是管理城市水系的有效手段，但實際藍(lán)線規(guī)劃的編制尚缺專門的規(guī)劃編制實施細(xì)則予以規(guī)范和指導(dǎo)[21]，實施過程存在藍(lán)線控制要素單一、與規(guī)劃缺乏系統(tǒng)銜接、劃定過于寬泛不一等問題，急需確立統(tǒng)一的藍(lán)線劃定的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)涉水部門事務(wù)、落實國土空間規(guī)劃體系的多規(guī)合一，確保市域范圍內(nèi)水系的藍(lán)線覆蓋和有效導(dǎo)控 。

2.1 以多目標(biāo)綜合規(guī)劃為導(dǎo)向

河道藍(lán)線規(guī)劃作為一項多目標(biāo)的綜合規(guī)劃，需要統(tǒng)籌自然生態(tài)保育、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化景觀提升的三大方面進(jìn)行成果編制（圖2）。荷蘭三角洲水資源管理的規(guī)劃策略，以“為河湖創(chuàng)造空間”為目的，河湖治理關(guān)注的范圍從傳統(tǒng)物理邊界擴(kuò)展到河湖周邊的生態(tài)廊道、產(chǎn)業(yè)文化、河流上下游邊界，以一定區(qū)域的匯水區(qū)或河流流域為基本管理單元，確保維持河流水系的“原真性”，并挖掘河湖水系的經(jīng)濟(jì)文化元素給城市帶來積極效益，并提出了感知價值（Perception value）、使用價值（Use value）、潛在價值（Potential value），強(qiáng)調(diào)河流功能與沿岸土地利用需要適應(yīng)時間和功能的需求[22]。

圖2 基于多目標(biāo)編制的藍(lán)線劃定示意

從綜合統(tǒng)籌城水關(guān)系角度，藍(lán)線的劃定還需結(jié)合濱水空間的規(guī)劃設(shè)計擬定，對控制線覆蓋范圍內(nèi)的岸線利用由傳統(tǒng)的剛性管理走向剛性和彈性結(jié)合的多元治理，積極與岸域空間利用互動。在不涉及防洪、航運(yùn)安全的情況下增加岸線的親水性，適當(dāng)進(jìn)行局部的“裁彎取直”或“裁直取彎”，打造多元岸線，實現(xiàn)更良好的城水關(guān)系。

2.2 厘清“橫—縱”管理權(quán)責(zé)

在“十八大”實行部門改革的背景下，新設(shè)立的自然資源部門雖納入了水資源管理與確權(quán)登記職能為基本職能，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌江河湖海地表水以及地下水資源的規(guī)劃，但實際上對于河道管理主要職權(quán)權(quán)屬依舊在水利部門1），自然資源部門尚未能將城市藍(lán)線管理完全納入其職能范圍[23]。藍(lán)線相關(guān)規(guī)范制度的指導(dǎo)實施主體并未統(tǒng)一，這也決定了藍(lán)線規(guī)劃需要更加注重加強(qiáng)部門之間的協(xié)作機(jī)制建設(shè)。

2.2.1 縱向體系

河湖管理保護(hù)作為一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)，因而由國務(wù)院頒布的《關(guān)于全面推行河長制的意見》中明確以河長制為核心，促進(jìn)水利、住建、自然資源都能部門協(xié)同的管理體系。雖然這套縱向涉水事務(wù)管理體系已較為完善，但依舊存在“中央—地方”事權(quán)支出責(zé)任不匹配、不明晰的情況[24]。因而仍要在河長責(zé)任制框架下明確由下級自然資源及水利部門為主管單位，聯(lián)合劃定與管理藍(lán)線，并及時將藍(lán)線編制成果聯(lián)合上報上級河長辦進(jìn)行報備。

2.2.2 橫向體系

部門之間權(quán)責(zé)劃分應(yīng)按照實施和劃定、管理和審批一體化的原則[25]。新一輪國土空間規(guī)劃除了自然資源部自上而下的層級傳導(dǎo)、統(tǒng)一的劃定方式和成果要求之外，仍需與同級的水利、城建、交通等職能部門以及專家學(xué)者、社會公眾等多方協(xié)作（圖3），形成社會治理合力。

圖3 市域城市藍(lán)線劃定編制實施流程

2.3 編制明確的城市藍(lán)線體系成果

2.3.1 構(gòu)建“三線兩區(qū)”控制的藍(lán)線體系

城市地表水控制要素除了平面的要素外還有河底標(biāo)高、河段斷面形式等豎向要素，需要在水系規(guī)劃專項中明確豎向控制要素，作為完善藍(lán)線劃定的補(bǔ)充部分[26]。在此探討規(guī)劃與水利部門在平面控制上的統(tǒng)籌，綜合已有的控制線類型，優(yōu)化及統(tǒng)一城市藍(lán)線劃分方式，通過劃定“三線兩區(qū)”組成城市藍(lán)線規(guī)劃體系（圖4、5）。

圖4 河道“三線兩區(qū)”示意

河（湖）水域控制線是水利部門規(guī)定原來的外緣控制線與河道上口線，即分為在有堤防河（湖）屬于河堤外側(cè)背水面的外緣界限，在無堤防的河（湖）以設(shè)計洪水位線或歷史最高洪水位線確定水域控制線。此線的作用在于明確水利部門 管控范圍與水岸分界，是河（湖）保護(hù)的基準(zhǔn)線，屬于剛性控制線。

河（湖）岸帶控制線是納入規(guī)劃部門管理，以構(gòu)建生態(tài)緩沖帶為目標(biāo)的控制線型，也是藍(lán)線劃定中確定最大水體廊道的控制線，一般以濱水第一條市政路臨水側(cè)為邊界。其中濱水灰綠基礎(chǔ)設(shè)施線、綠線等控制線都屬其線定寬的考慮范疇，基于不同等級的河（湖）進(jìn)行劃定，屬于彈性控制線。

河（湖）中心線是滿足河道航運(yùn)等需求的線型，類似道路中心線，水域控制線與岸帶控制線是關(guān)于其為中軸對稱而確立。包括河道的主流與中泓，作用在于明確河道走向與位置，便于作為新開河道的建設(shè)、拓寬、疏浚等水利工程建設(shè)的依據(jù)，此外可作為一些沿河省市區(qū)（縣）劃分的行政邊界限，屬于剛性控制線。

河（湖）岸帶控制線與河（湖）水域控制線范圍之間的屬于濱水生態(tài)岸線區(qū)，應(yīng)嚴(yán)控市政道路與濱水開發(fā)的進(jìn)入，但可進(jìn)行合理有限的景觀和設(shè)施的建設(shè)。通過引入海綿城市或可淹沒地景等積極的岸線規(guī)劃理念，打造人與水體的積極互動，豐富城市濱水空間，塑造活力的公共開敞空間。

在兩側(cè)河道水域控制線范圍之間的屬于水體保護(hù)區(qū)（湖泊是水域控制線內(nèi)區(qū)域），由水利部門進(jìn)行管理，可以在區(qū)內(nèi)建設(shè)必要的水利設(shè)施，但需經(jīng)過水利部門的批準(zhǔn)。

圖5 湖泊“三線兩區(qū)”示意

2.3.2 “以線確權(quán)”實現(xiàn)空間利用下的水岸協(xié)同

空間使用優(yōu)先權(quán)劃分：涉水空間合理利用的關(guān)鍵在于水系使用權(quán)優(yōu)先級的認(rèn)定。以馬斯洛的需求理論為參照，水系空間的使用必是以滿足水體基本功能需求為先導(dǎo)，以滿足人類活動的高級需求為補(bǔ)充。一般而言，使用權(quán)應(yīng)優(yōu)先確保以防洪排澇、水資源保護(hù)、水源地維育為基礎(chǔ)的水體空間的有效運(yùn)行；其次，由水體沿岸的護(hù)堤地、生態(tài)岸線等組成的生態(tài)空間除了涵養(yǎng)水土的功能外，還應(yīng)具備韌性防災(zāi)減災(zāi)的應(yīng)急功能，面對水災(zāi)害時可作為蓄滯洪區(qū)；再者，建設(shè)近人尺度的濱水空間，挖掘激活濱水地區(qū)的水文化是構(gòu)成濱水人本空間的關(guān)鍵；產(chǎn)業(yè)空間是促進(jìn)濱水地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，也是水系空間使用權(quán)中最為高級的空間需求，需要在滿足前者空間需求的基礎(chǔ)上加以落實（圖6）。

圖6 涉水空間使用權(quán)優(yōu)先關(guān)系

空間使用權(quán)疊加：通過“三線兩區(qū)”劃分出行洪安全為主體的水體空間、綠色自然為主導(dǎo)的生態(tài)空間、水文化體驗為目標(biāo)的人本空間、以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求為導(dǎo)向的濱水產(chǎn)業(yè)空間。為實現(xiàn)多目標(biāo)綜合規(guī)劃為導(dǎo)向的城市藍(lán)線規(guī)劃，需要從水域、岸域、涉水陸域整體空間范圍為對象進(jìn)行統(tǒng)籌安排。各類空間之間并非孤立存在，其中生態(tài)空間疊加水體空間不僅實現(xiàn)藍(lán)綠織補(bǔ)的自然生態(tài)保育目標(biāo)，還具備防災(zāi)減災(zāi)的生態(tài)韌性功能；人本空間疊加產(chǎn)業(yè)與生態(tài)空間展現(xiàn)的是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與文化景觀提升目標(biāo)的有效綜合。岸帶控制線將濱水第一條市政路安排于生態(tài)緩沖帶后，可有效營造公共開放、積極宜人的涉水空間生活體驗（圖7）。

圖7 涉水空間使用權(quán)疊加

3 國土空間規(guī)劃體系下的藍(lán)線統(tǒng)籌

“生態(tài)文明建設(shè)”作為新時期規(guī)劃的指導(dǎo)方針，貫穿國土空間規(guī)劃的全過程，有效推進(jìn)城市發(fā)展需要達(dá)到環(huán)境與城市經(jīng)濟(jì)的雙贏[27]。國土空間規(guī)劃控制線的選擇，在強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性的同時也要掌控管控規(guī)則的彈性，把守管控內(nèi)容的剛性，對傳統(tǒng)城市藍(lán)線的管理需要傳承與延續(xù)[28]；針對涉水專項規(guī)劃編制內(nèi)容，需嚴(yán)格遵循國土空間總體規(guī)劃的強(qiáng)制性條件，將涉水規(guī)劃的專項納入詳細(xì)規(guī)劃編制內(nèi)容里[29]。

3.1 注重市縣層級的實施性

涉水藍(lán)線規(guī)劃應(yīng)按照國、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級進(jìn)行縱向傳導(dǎo)與銜接。國家、省級重點制定流域、大型湖泊水面等必須自上而下系統(tǒng)協(xié)調(diào)的涉水規(guī)劃，進(jìn)行全流域綜合規(guī)劃編制，針對流域上下游的防洪排澇、水資源配置、航運(yùn)等進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，由國家劃定重點流域地段的藍(lán)線，各級政府在編制本域內(nèi)藍(lán)線規(guī)劃需要以此為依據(jù)，完成由上至下的層級傳導(dǎo)。國家層面出臺各部門統(tǒng)一的藍(lán)線劃定與管理的規(guī)范和具體標(biāo)準(zhǔn)，落實到具體藍(lán)線規(guī)劃所需要的編制成果、規(guī)范、指南與指標(biāo)體系，以及藍(lán)線標(biāo)準(zhǔn)控制線型與劃分方式。省級層面對轄區(qū)內(nèi)河湖水系統(tǒng)籌各市的藍(lán)線劃定，完善省域藍(lán)線建標(biāo)建庫。

藍(lán)線的具體劃定與實施在市縣鄉(xiāng)各級，需要嚴(yán)格按照國家規(guī)范，按照前期調(diào)研、中期編制、后期矯正的工作模式編制各層級藍(lán)線規(guī)劃，由“市—區(qū)縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”為傳導(dǎo)過程，逐步細(xì)化藍(lán)線圖則管控。

市縣層級的管理同步于“河長制”的實施，在河長辦公室下屬的城市藍(lán)線工作小組的監(jiān)督下，自然資源和水利部門需要統(tǒng)籌藍(lán)線規(guī)劃與各相關(guān)部門的職責(zé)并實現(xiàn)對河湖的綜合治理。

3.2 完善三類規(guī)劃的系統(tǒng)傳導(dǎo)

3.2.1 總體規(guī)劃定格局

藍(lán)線先行：國土空間總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的綱領(lǐng)，亦是專項規(guī)劃的藍(lán)本。河湖藍(lán)線作為城市中重要的自然生態(tài)資源管控，應(yīng)將其放在各類規(guī)劃前端，做到藍(lán)線規(guī)劃先行?；凇鞍踩珵榛A(chǔ)，促進(jìn)涉水空間品質(zhì)提升”的理念，在總體規(guī)劃中確定城市藍(lán)線，滿足水利部門對河道防洪排澇、航運(yùn)、水資源管理等基本功能的需求劃定藍(lán)線。以新加坡水體廊道預(yù)留控制方法為參考（圖8），在城市設(shè)計導(dǎo)則中普遍預(yù)留大于17.5m 的水體廊道，為城市的濱水地區(qū)騰出公共開敞空間、通風(fēng)及景觀視線廊道[30]。

圖8 新加坡水體廊道預(yù)留示意

以水定城：協(xié)調(diào)水利部門，基于防洪行洪安全的基礎(chǔ)上劃定各類各級河湖水系的岸帶控制線即水體廊道的范圍，確定河湖水系實際面積。將藍(lán)線系統(tǒng)中的岸帶控制線作為城市用地的基底元素之一，疊合生態(tài)紅線、基本農(nóng)田線等，科學(xué)合理確定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。在新區(qū)規(guī)劃中探索以自然流域為空間單元劃分城市建設(shè)區(qū)，尊重原有水系形態(tài)與河網(wǎng)格局，協(xié)調(diào)藍(lán)線與城市各類規(guī)劃控制線、建設(shè)用地、水系形態(tài)之間的關(guān)系，做到真正的“以水定城”。

控水面率：基于《城市水系規(guī)劃導(dǎo)則》所提出適宜水面率為參照標(biāo)準(zhǔn)，納入城市總體規(guī)劃指標(biāo)體系中。根據(jù)各城市的實際情況提出該城市適宜水面率指標(biāo)，將其視為審查城市總體規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)之一。通過指標(biāo)的剛性定量，確保有價值水體的藍(lán)線全覆蓋，以減少建設(shè)用地侵占城市水體的現(xiàn)象。

3.2.2 詳細(xì)規(guī)劃落標(biāo)準(zhǔn)

控制性詳細(xì)規(guī)劃作為土地開發(fā)管理的法定依據(jù)，對約束我國國土空間開發(fā)行為具有重要意義。在新規(guī)劃體系中，控規(guī)需要注重精細(xì)化管理、從傳統(tǒng)技術(shù)平臺向制度平臺的轉(zhuǎn)變、界定好規(guī)劃管理事權(quán)[31]。

完善實施平臺：控制性詳細(xì)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)實施性，是落實藍(lán)線管控的重要一環(huán)?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃作為法定文件，需將河湖水系的規(guī)劃藍(lán)線數(shù)據(jù)落實在國土空間信息化平臺。依據(jù)總體規(guī)劃劃定岸帶控制線，細(xì)化河湖藍(lán)線劃定的“三線兩區(qū)”，以及藍(lán)線內(nèi)的濱水建筑退線、濱水綠線、道路紅線等控制線。將藍(lán)線規(guī)劃控制線轉(zhuǎn)換為實際坐標(biāo)準(zhǔn)確到各個地塊落入“一張圖”數(shù)字化平臺上。并將城市藍(lán)線整合置入城市詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行網(wǎng)上公示，對局部藍(lán)線的調(diào)整及變化做出動態(tài)更新，各涉水部門可借助統(tǒng)一平臺進(jìn)行藍(lán)線管理。

細(xì)化管控指標(biāo)：基于總體規(guī)劃適宜水面率的基礎(chǔ)上，根據(jù)每個單獨地塊可以提出水面積指標(biāo)。增加對河湖連通度、分支比等水體形態(tài)指標(biāo)，以及水動力、水補(bǔ)償、換水率等生態(tài)水利指標(biāo)以及見水距離等水景觀規(guī)劃指標(biāo)（表2）。將指標(biāo)體系列入詳細(xì)規(guī)劃中，可以設(shè)立彈性指標(biāo)與剛性指標(biāo)，用以加強(qiáng)對藍(lán)線管控的力度。

表2 藍(lán)線詳細(xì)規(guī)劃控制部分指標(biāo)建議表

3.2.3 專項規(guī)劃成系統(tǒng)

編制藍(lán)綠空間規(guī)劃：藍(lán)綠空間規(guī)劃作為藍(lán)線規(guī)劃和綠線規(guī)劃的重要支撐，應(yīng)將傳統(tǒng)的綠地系統(tǒng)規(guī)劃與水系專項規(guī)劃進(jìn)行空間協(xié)同，與同級總體規(guī)劃同步或提前編制，保證總體規(guī)劃貫徹生態(tài)文明建設(shè)的要求能在下位規(guī)劃中傳導(dǎo)落實，并將城市藍(lán)、綠控制線有效統(tǒng)籌。

協(xié)同涉水專項規(guī)劃：城市藍(lán)線的其他專項規(guī)劃主要涉及規(guī)劃部門的《濱水岸線保護(hù)利用規(guī)劃》、《總體城市設(shè)計》、《海綿城市專項規(guī)劃》；水利部門的《防洪排澇規(guī)劃》、《水資源管理規(guī)劃》、《水利發(fā)展規(guī)劃》及其他各部門的專項規(guī)劃，若涉及原則性問題可以部門間協(xié)商通過自下而上的反饋對上層次規(guī)劃進(jìn)行修改。

強(qiáng)調(diào)多目標(biāo)綜合思維：以城市總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃涉水部分為編制依據(jù)，結(jié)合各涉水部門的專項職能落實專項規(guī)劃的編制，專項規(guī)劃編制過程中遇到的問題也可反饋修正上位規(guī)劃。具體而言，藍(lán)線專項規(guī)劃需全域覆蓋集中建設(shè)區(qū)、非集中建設(shè)區(qū)與航道規(guī)劃，注重細(xì)化藍(lán)線內(nèi)岸線利用、涉水設(shè)施布置、航線規(guī)劃、水資源利用等內(nèi)容（圖9）。改變以往對藍(lán)線管理重底線輕綜合的取向，可以在保證防洪安全的基礎(chǔ)上適度開發(fā)岸線，設(shè)計可被淹沒的濱水空間，增加濱水地區(qū)的活力，創(chuàng)造人與水體的積極和良性互動。

圖9 水系專項規(guī)劃編制流程

3.3 剛彈結(jié)合協(xié)調(diào)“三區(qū)三線”

國土空間中“三區(qū)三線”包含城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線[33]。當(dāng)藍(lán)線與其他空間要素產(chǎn)生沖突時需要實施剛性與彈性結(jié)合的控制和管理方式。

3.3.1 藍(lán)線是“三區(qū)”中生態(tài)空間的重要組成部分

生態(tài)空間蘊(yùn)含城市濕地、河流、湖泊等多樣水系類型，藍(lán)線劃定成果可呈現(xiàn)城市水系空間形態(tài)，并對“雙評價”中的生態(tài)功能整體性評價進(jìn)行空間預(yù)控，作為生態(tài)廊道確定的依據(jù)。

3.3.2 藍(lán)線與城市規(guī)劃控制線的協(xié)調(diào)

城市綠線協(xié)調(diào)：沿河陸域和水域控制線之間的岸線可進(jìn)行綠化或公園打造，濱水綠地面積可以算入城市綠地率之中。對于城市水面率的控制核算分為兩類：一是針對城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)內(nèi)河道及湖泊的水域控制線范圍內(nèi)的水體保護(hù)區(qū)面積進(jìn)行計算；二是針對非水域用地如現(xiàn)狀公園（G）、教育用地（C）、居住用地（R）中的與外水聯(lián)通，但無防洪調(diào)蓄作用的水系在不改變原性質(zhì)前提下可算入城市水面率，實施彈性控制[34]。

城市黃線協(xié)調(diào)：水源保護(hù)區(qū)、原水管渠、水利工程和取水、排水、防洪調(diào)蓄等相關(guān)濱水市政設(shè)施應(yīng)該劃入城市藍(lán)線進(jìn)行管理，城市藍(lán)線與黃線可以重合，重疊部分同時實施兩者要求[35]。

道路紅線協(xié)調(diào)：水體沿岸有濱水道路的，藍(lán)線應(yīng)與道路紅線銜接，濱水道路建議采用路堤合一的方式，藍(lán)線應(yīng)包含該道路。嚴(yán)格控制道路用地進(jìn)入河湖保護(hù)范圍，河（湖）堤壩具備建設(shè)條件需要經(jīng)過水利部門審核才可以進(jìn)行干預(yù)和建設(shè)，但不得占用水體保護(hù)區(qū)的面積。對于跨河（湖）的橋隧也需要嚴(yán)的審批環(huán)節(jié)，盡可能優(yōu)化設(shè)計方案，降低對水體的破壞。

城市紫線協(xié)調(diào)：對于已經(jīng)建成的歷史文化街區(qū)，在藍(lán)線編制中若需要在其周邊新開河網(wǎng)或改道拓寬等應(yīng)尊重現(xiàn)有的建設(shè)合理避讓，對于原有臨河而建的歷史及歷史街區(qū)可以將文物保護(hù)線與藍(lán)線重疊[36]，重疊部分應(yīng)同時執(zhí)行兩者的規(guī)劃控制措施。

生態(tài)紅線和基本農(nóng)田保護(hù)線的協(xié)調(diào)：當(dāng)藍(lán)線區(qū)域?qū)儆谒幢Ｗo(hù)區(qū)或水土涵養(yǎng)區(qū)時，水域控制線應(yīng)與生態(tài)紅線重合，實施剛性的底線控制。當(dāng)藍(lán)線與基本農(nóng)田保護(hù)線沖突時，在維持藍(lán)線不變的基礎(chǔ)上，合理修訂基本農(nóng)田保護(hù)線，滿足基本農(nóng)田的占補(bǔ)平衡。

結(jié)語——從單一管控走向綜合治理

藍(lán)線劃定實質(zhì)上是一種空間干預(yù)的手段和模式，在國土空間規(guī)劃新體系建構(gòu)的大背景下，傳統(tǒng)規(guī)劃也必須從相對扁平的建設(shè)管控，走向綜合科學(xué)的空間治理。新成立的自然資源部門承擔(dān)著國土空間資源整合的重大責(zé)任，從保障城鎮(zhèn)發(fā)展的水資源水安全，以及維系國家資源可持續(xù)發(fā)展利用的角度切入，水系水體應(yīng)被納入更為科學(xué)合理，也更為積極綜合的規(guī)劃與管理中。面對日益加深的城水矛盾，不僅要填補(bǔ)過往藍(lán)線劃定的諸多問題，還要在新區(qū)中將水系保育前置于規(guī)劃設(shè)計，在城市更新中注重小流域水系的修復(fù)。在規(guī)劃設(shè)計階段便做詳細(xì)的環(huán)境資源評估，再進(jìn)一步提出藍(lán)綠空間統(tǒng)籌的規(guī)劃[37-40]。通過水系生態(tài)環(huán)境評估、城市河湖水系普查、水體價值識別、城市河網(wǎng)結(jié)構(gòu)梳理、公眾需求調(diào)研等前期預(yù)評估手段，提前識別出有經(jīng)濟(jì)、社會、文化等價值的水體（不局限于影響防洪排澇的水體），并通過河長辦統(tǒng)籌涉水部門的職能，由自然資源與規(guī)劃、水利、水務(wù)等相關(guān)部門對其進(jìn)行預(yù)先的保留與藍(lán)線管理確權(quán)，這便能大大降低日后藍(lán)線規(guī)劃實施的成本，更符合國土空間規(guī)劃所要求的生態(tài)保護(hù)為優(yōu)先原則[41]。通過建立良好的藍(lán)線控制體系，耦合城水關(guān)系，促進(jìn)涉水空間品質(zhì)的優(yōu)化與提升，以滿足城市高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展的需求。

致謝：衷心感謝國家重點研發(fā)計劃課題“城市新區(qū)水環(huán)境系統(tǒng)與規(guī)劃設(shè)計優(yōu)化技術(shù)”課題組成員對作者予以的支持，以及鄧可欣、鐘卓乾研究生對本文提出的務(wù)實建議！

圖、表來源

圖1：課題組繪制；

圖2：作者根據(jù)參考文件[17]改繪；

圖3～7、10、表2～3：作者繪制；

圖8：改繪自新加坡重建局官網(wǎng)[32] ；

圖9：參考文獻(xiàn)[32] ；

表1：作者根據(jù)參考文獻(xiàn)[13-15] 整理。

注釋

1）國務(wù)院水利行政主管部門是全國河道的主管機(jī)關(guān)。各省、自治區(qū)、直轄市的水利行政主管部門是該行政區(qū)域的河道主管機(jī)關(guān)[8]。