余守文，王 菲

高質量發(fā)展是“十四五”乃至更長時期我國經濟社會發(fā)展的主題，關系我國社會主義現代化建設全局。因為特色小鎮(zhèn)的建設被賦予新型城鎮(zhèn)化的抓手、鄉(xiāng)村振興的支撐和經濟高質量發(fā)展的平臺等眾多期望，所以特色小鎮(zhèn)的高質量發(fā)展是我國高質量發(fā)展的重要組成部分。2017 年國家體育總局辦公廳頒布的《關于推動運動休閑特色小鎮(zhèn)建設工作的通知》提出，推動運動休閑特色小鎮(zhèn)（簡稱體育特色小鎮(zhèn)）建設，還承載著助力扶貧、體育產業(yè)發(fā)展和健康中國建設的特殊使命。但是近五年體育特色小鎮(zhèn)建設中，出現了概念模糊、定位不準，重建設、輕運營和資源利用率不高等問題，亟待明確體育特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展的內涵，剖析存在的問題，并尋求優(yōu)化治理路徑。

國內學者對體育特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展的邏輯起點、關鍵問題與路徑的初步研究，為本研究提供了有益的借鑒。但全面、準確理解體育特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展的內涵，既需要從我國宏觀背景內推演，還需要從國際經驗中借鑒。本研究結合我國宏觀高質量發(fā)展的內涵與國際上規(guī)范城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的 “精明增長理論”，探討體育特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展的內涵。以此為鏡，分析當前我國體育特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展面臨的困境和治理思路，從而進一步推動體育特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展，促進新型城鎮(zhèn)化建設，推動健康中國戰(zhàn)略，提升人民的幸福感。

1 體育特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展的內涵

正確理解體育特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展的內涵，是高質量發(fā)展體育特色小鎮(zhèn)的前提，也是體育特色小鎮(zhèn)研究首先要回答的基本理論問題。以下先結合中國高質量發(fā)展提出的宏觀背景和特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展的政策要求，再從國際視角，借鑒美國規(guī)范城鎮(zhèn)發(fā)展的“精明增長理論”和實踐，探討體育特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展的內涵。

1.1 高質量發(fā)展的提出和體育特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展

黨的十九大報告指出：“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段?！彪m然高質量發(fā)展的理念已經被提出，但目前其內涵仍沒有一致認可的具體界定。在概括學術文獻和習近平總書記關于高質量發(fā)展的一系列講話的基礎上，本研究認為高質量發(fā)展的基本內涵應包括經濟、社會、生態(tài)等方面。在經濟方面，主要是指生產力和生產關系的辯證統一，經濟發(fā)展由數量向質量轉型，集約化發(fā)展，由要素驅動到創(chuàng)新驅動，擁有一定產業(yè)支撐，兼顧公平與效率；在社會方面，主要是指醫(yī)療、衛(wèi)生、健康、教育、居住、就業(yè)等方面的社會保障、基礎設施建設等公共服務能力和公共服務均等化；在生態(tài)方面，主要是指自然資源利用與保護、污染治理、環(huán)境保護、生態(tài)文明建設、綠色發(fā)展等。另外高質量發(fā)展要求滿足人民日益增長的美好生活需要，體現“創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，促進公平，實現經濟、社會、生態(tài)效益平衡統一，以實現可持續(xù)發(fā)展為最終發(fā)展目標。就發(fā)展要求來說，高質量發(fā)展要求兼顧效率與公平，實現經濟效益、社會效益、生態(tài)效益的均衡發(fā)展；要求堅持可持續(xù)性原則，人類經濟和社會的發(fā)展不能超越資源和環(huán)境的承載能力。換言之，發(fā)展的概念中包含著制約的因素，在實現高質量發(fā)展過程中要尊重自然、順應自然、保護自然，走低資源消耗、低環(huán)境污染、低碳排放，集約化發(fā)展，人與自然和諧共生的道路。

2018 年，國家發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布的《關于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質量發(fā)展機制的通知》（簡稱《通知》）提出：要堅持以人民為中心，堅持新的發(fā)展理念，堅持市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，以引導特色產業(yè)發(fā)展為核心，以嚴格遵循發(fā)展規(guī)律、嚴控房地產化傾向、嚴防政府債務風險為底線。要求政府角色定位明確，重在理念引導、規(guī)劃制定等，使特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設成為政府引導的高質量發(fā)展過程，從而加快建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質量發(fā)展機制，促進經濟高質量發(fā)展?！锻ㄖ窞轶w育特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展提供了政策規(guī)范框架。

1.2 國際“精明增長理論”對我國體育特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展的借鑒

“精明增長理論”是美國為了解決城市郊區(qū)化造成的城市蔓延、中心城區(qū)衰退和城市隔離等一系列問題，而逐漸形成的為平衡城市發(fā)展和生態(tài)保護、內涵式發(fā)展和外延式擴張、產業(yè)發(fā)展和生活宜居等方面的理論和實踐?！熬髟鲩L理論”所包含的一些先進理念和原則，對探討體育特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展具有啟發(fā)意義。

1.2.1 “精明增長理論”的由來

第二次世界大戰(zhàn)后，伴隨著美國汽車的普及和交通基礎設施的大規(guī)模建設，美國出現城市郊區(qū)化趨勢，即所謂的城市蔓延，引發(fā)了一系列經濟、社會和生態(tài)方面的嚴重后果。自20 世紀70 年代起，美國人的增長倫理發(fā)生了巨大變化，興起了增長管理運動；在20 世紀90 年代，演變?yōu)椤熬髟鲩L”運動，關注的焦點更是涵蓋了所有經濟、環(huán)境和社會問題，更加注重經濟發(fā)展和環(huán)境保護間的平衡。1997 年美國格蘭鄧寧正式提出了“精明增長”，這一理念的核心是在“區(qū)域生態(tài)公平”的前提下倡導科學與公平的城市發(fā)展觀，旨在通過提供多種交通方式、豐富的工作崗位以及綠色社區(qū)建設，推動當地的科學規(guī)劃，從而保護自然資源、完善土地的開發(fā)及利用政策以及提升居民的歸屬感和幸福感，以此保證城市長期的生態(tài)完整性，提高居民生活質量。美國環(huán)境保護署（U.S.Environmental Protection Agency）在報告中，將當時這種基于地方性經濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略稱為“精明增長型”的經濟發(fā)展戰(zhàn)略，并強調運用“精明增長”的方式，促進經濟、社會、生態(tài)安全方面的發(fā)展，不只單純追求經濟繁榮，更強調綜合規(guī)劃，兼顧公平與效率，建立起兼顧環(huán)境、經濟、社會的城市可持續(xù)發(fā)展模式。

關于“精明增長”概念，至今仍沒有統一的界定。對美國城市史有深入研究的孫群郎教授給出的最新概念：“精明增長” 是針對城市蔓延而提出的一種可持續(xù)的發(fā)展理念，是一種服務于經濟、社區(qū)和環(huán)境發(fā)展的城市發(fā)展模式。

1.2.2 “精明增長理論”的原則

關于“精明增長理論”的原則，最為大家認同的是1996 年美國規(guī)劃協會提出的十項原則：（1）混合式土地利用模式；（2）采用緊湊的建筑設計；（3）創(chuàng)造多樣化的住宅選擇機會；（4）建造步行友好的鄰里；（5）創(chuàng)造具有鮮明特色的社區(qū)，增強其吸引力；（6）保護開放空間、農田、自然景觀以及區(qū)域環(huán)境；（7）加強和引導現有社區(qū)的發(fā)展；（8）提供多樣化的交通選擇；（9）使開發(fā)決策具有可預測性、公平性和成本高效性；（10）鼓勵社區(qū)居民和利益相關者積極參與開發(fā)決策（表1）。

表1 “精明增長理論”指導原則Table 1 Smart Growth Theory guidelines

1.2.3 “精明增長理論”的基本內涵與成效

從“精明增長理論”指導城市規(guī)劃的原則來看，基本內涵包括了城市規(guī)劃、建筑設計、土地使用等經濟生態(tài)領域，為復興中心城區(qū)、生態(tài)保護、城市可持續(xù)發(fā)展、發(fā)展綠色經濟提供了保證?！熬髟鲩L”實際上是在城市規(guī)劃、開發(fā)、保護、利用中尋求平衡，通過政府、公民、社會團體及各方利益組織的參與，實現環(huán)境保護和生活質量提高，進而促進地區(qū)經濟增長和發(fā)展，以城市發(fā)展使每個人受益，實現經濟、社會、環(huán)境公平，使新舊城區(qū)均獲得投資機會并得到良好發(fā)展為主要目的。

美國城市的“精明增長”管理最具代表的州是馬里蘭州、俄勒岡州，它們都是最初從州政府層面推動實施“精明增長”政策，并都取得了不錯的成效。以下是對2 個州實施“精明增長”政策相關實踐的具體介紹。

馬里蘭州“精明增長”政策的主要內容包括緊湊式開發(fā)、保護開放空間、混合使用土地等。事實證明，“精明增長”方案對當前發(fā)展模式帶來的蔓延式開發(fā)和土地高消費具有遏制作用，“精明增長” 方案將促進集聚式空間開發(fā)、減少農用地和林地損失，“精明增長” 在減輕潛在土地利用決策對開放空間及生態(tài)環(huán)境的風險傷害上意義重大。馬里蘭州的經驗表明“精明增長”的實施離不開地方政府的長期政策支持和資金支持。

波特蘭是俄勒岡州最大的城市，被認為是全州最宜居、最可持續(xù)、最綠色、使“生態(tài)烏托邦”成為現實的城市。從20 世紀70 年代初，波特蘭就推行了“精明增長”計劃，制定了一系列提高城市宜居性、促進城市可持續(xù)發(fā)展的政策措施。在城市增長管理上，通過了《俄勒岡州土地利用法》，嚴格控制城市增長邊界的擴張，實現緊湊發(fā)展；在交通規(guī)劃利用選擇上，倡導交通混合發(fā)展模式，并在交通規(guī)劃中要求推行自行車和步行，產生了良好效果；通過財政政策、稅收優(yōu)惠等措施，吸引投資，促進交通建設和各種服務設施的可達性，增強居民的宜居性，吸引更多外來人口。

為了推動城市建設，波特蘭還建立了相應的制度環(huán)境，積極營造綠色環(huán)境和公共空間。在土地利用和交通規(guī)劃、垃圾處理、綠色空間管理上，成立了專門的區(qū)域政府，區(qū)域政府擁有的權力較大，負責日常的管理工作；秉承由上而下的公眾參與傳統，允許公民積極參與公共事務，最大限度滿足公眾的需求；在規(guī)劃制定和落實上，為不同背景的公眾參與和監(jiān)督提供途徑?，F在，波特蘭通過城市規(guī)劃建設，已經成為一個宜居、綠色、可持續(xù)的城市。

從馬里蘭州、俄勒岡州的實踐成效來看，實行“精明增長”的發(fā)展模式，在進行城市規(guī)劃、促進公共健康和生態(tài)保護等方面成效顯著，提升了人們的歸屬感和幸福感，州經濟發(fā)展實力逐漸上升。

1.3 體育特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展的內涵

高質量發(fā)展的基本內涵應包括經濟、社會、生態(tài)等方面，并且要滿足人民日益增長的美好生活需要，體現“創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，促進公平，平衡經濟、社會、生態(tài)效益，以實現可持續(xù)發(fā)展為最終目標；高質量發(fā)展要求兼顧效率與公平，堅持可持續(xù)性原則，實現經濟效益、社會效益、生態(tài)效益的均衡發(fā)展。人類經濟和社會的發(fā)展不能超越資源和環(huán)境的承載能力，落實到體育特色小鎮(zhèn)則是“生產、生活、生態(tài)”的融合發(fā)展。由實地考察及專家咨詢發(fā)現，行政主管領導和專家都強調體育特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展必須“三生融合”。據此，本研究從生產、生活、生態(tài)3 個維度對體育特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展的內涵進行推演（圖1）。

圖1 “三生”維度示意圖Figure 1 Production-Life-Ecology dimension diagram

生活維度中主要包括公眾、基礎設施和社區(qū)功能3 個要素。其中：公眾是體育特色小鎮(zhèn)實現高質量發(fā)展的主體，體育特色小鎮(zhèn)實現高質量發(fā)展需要發(fā)展主體對其各項建設活動進行指導、參與以及治理；基礎設施是體育特色小鎮(zhèn)實現基本生活向高質量生活進階的重要因素，包括滿足居民生活的各類公共服務基礎設施和滿足精神需求的文化基礎設施；體育特色小鎮(zhèn)是具備完整城市功能的空間單元，體育特色小鎮(zhèn)的高質量發(fā)展需要依賴一定的社區(qū)功能，社區(qū)功能應該包括提供生產和消費的經濟功能，用于營造文化氛圍和提供教育的社會化功能，提供醫(yī)療服務和福利保障的社會保障功能，為公眾提供經濟、政治等活動參與途徑的社會參與功能。

生態(tài)維度中主要包括環(huán)境、自然資源2 個要素，自然資源的開發(fā)與利用、環(huán)境保護的整體狀態(tài)是判斷一個體育特色小鎮(zhèn)是否可持續(xù)發(fā)展、實現代際公平的重要衡量標準。在體育特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展中，這2 個要素主要反映在利用水平、開發(fā)水平以及存量水平上。

生產維度中包括產業(yè)發(fā)展的各要素，產業(yè)是經濟發(fā)展的重要中觀變量，產業(yè)發(fā)展應該包括資金支持、政策支持以及政企關系等。資金支持離不開一定社會資本的支持，在體育特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展中應表現為投融資模式的優(yōu)化；在我國，政企關系歷來在經濟發(fā)展中占有重要地位，在體育特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展中應表現為政府、企業(yè)的職責履行和權利使用合理，不存在體育特色小鎮(zhèn)發(fā)展主體間責任和權利分配不合理等；政策支持是區(qū)域發(fā)展的重要前提之一，在體育特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展中應表現政府不會因為自身利益與公共利益發(fā)生沖突，而造成失靈。

綜上所述，本研究認為體育特色小鎮(zhèn)的高質量發(fā)展，是指在體育特色小鎮(zhèn)的建設和運營中，始終以人為中心，體育主題突出，遵循“精明增長理論”所包含的先進理念和“創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，保障人民在體育特色小鎮(zhèn)能享受到高質量的生態(tài)和生活，并能從事高質量的生產，最終實現體育特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

2 體育特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展的困境

我國體育特色小鎮(zhèn)建設才剛剛起步，對照體育特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展的內涵。通過文獻研究、實地考察、對科研專家和政府主管領導的訪談，發(fā)現我國體育特色小鎮(zhèn)目前主要存在以下問題。

2.1 規(guī)劃質量不高

我國體育特色小鎮(zhèn)建設，是一個自上而下的過程。科學規(guī)劃，成為重中之重。而實踐中，面對新事物，為趕“新節(jié)奏”，在專業(yè)人才缺乏的約束下，出現了諸多困難，主要有以下四方面。

2.1.1 體育特色小鎮(zhèn)產業(yè)定位模糊

產業(yè)定位是體育特色小鎮(zhèn)形成產業(yè)支撐、促進經濟發(fā)展的重要基礎。但在我國大多數體育特色小鎮(zhèn)建設中體育產業(yè)的定位較為模糊，導致產業(yè)發(fā)展程度低。比如北京國際足球小鎮(zhèn)，在規(guī)劃期定位是以足球為導向，但在實際運行中只有足球場地和一些其他運動項目在運營，沒有突出足球的主體地位。另外，一些地方政府出現了內生性政府失靈。在體育特色小鎮(zhèn)上表現為政府為了追求政績，脫離地方實際，一哄而上，盲目投入，缺乏整體發(fā)展理念和科學規(guī)劃，跟風建設體育特色小鎮(zhèn)，導致重復建設，小鎮(zhèn)同質化傾向嚴重、自然資源浪費嚴重。

2.1.2 建設用地低效和土地混合使用程度不高

土地利用政策整體欠佳。一方面，各地市積極響應體育特色小鎮(zhèn)政策的號召，對土地指標支持政策加碼，土地政策更多關注新增建設用地指標的保障，但實際情況中大多由于報批、征遷、認定等復雜程序耗時過久，新增建設用地指標不足，眾多小鎮(zhèn)成為“紙上小鎮(zhèn)”；另一方面，政府相關部門對于土地供應環(huán)節(jié)沒有明確且靈活的政策，各類用地供應比例不合理，缺乏平衡。調研發(fā)現，上海市某體育特色小鎮(zhèn)負責人就曾表示由于土地規(guī)劃設置的邊界政策原因，小鎮(zhèn)無住宅用地。另外，浙江省首批部分體育特色小鎮(zhèn)就存在每年建設用地指標總量嚴重不足，造成小鎮(zhèn)項目無法落地的現象。

2.1.3 政府和企業(yè)關系不明晰，相關主體參與度不強

在實際中，體育特色小鎮(zhèn)由政府主導建設的情況較為普遍。體育特色小鎮(zhèn)在建設過程中難免會與一些國有、集體、民營等經濟組織以及居民利益產生沖突，在這種情況下普通居民幾乎沒有話語權。體育特色小鎮(zhèn)開發(fā)中，政府放棄大包大攬，充分發(fā)揮企業(yè)的主體作用、允許多方主體參與開發(fā)決策、堅持市場化運作的模式少之又少。政府對于北京國際足球小鎮(zhèn)的政策存在行政干預過多的問題，而且政府與市場等相關主體的關系也不夠清晰明確。江浙滬地區(qū)一些體育特色小鎮(zhèn)建設中也存在政府為了追求業(yè)績和自身利益，不顧公眾態(tài)度，公眾參與度嚴重不足，甚至當地很多居民對一部分小鎮(zhèn)即將舉辦的體育賽事完全不知情的情況。目前體育特色小鎮(zhèn)在實質上還是政府主導的建設模式，政府引導、市場主導的格局尚未真正形成。

2.1.4 基礎設施不完善，公共交通混合發(fā)展模式不成型

基礎設施和公共服務對于體育特色小鎮(zhèn)而言非常重要。沒有完備的基礎設施建設，小鎮(zhèn)也無從發(fā)展。目前國內多數體育特色小鎮(zhèn)中交通選擇較為單一，公共交通發(fā)展程度較低，基礎設施建設較為薄弱。例如，浙江省首批部分體育特色小鎮(zhèn)、河北崇禮冰雪小鎮(zhèn)、蘭州什川鎮(zhèn)體育特色小鎮(zhèn)以及山東省、遼寧省部分體育特色小鎮(zhèn)等交通基礎設施建設均存在不足，給工作人員和旅游者在小鎮(zhèn)內的行動都造成了不便。一方面小鎮(zhèn)相關道路設施不配套，另一方面尚未形成公共交通混合發(fā)展模式，缺乏有力的指導政策，相關法律體系建設空白。同時由于缺乏相關知識的宣傳普及，目前公眾對于公共交通混合發(fā)展模式的了解和認識遠遠不夠，對其可以為人們帶來的經濟效益、出行方便、環(huán)境效益等缺乏了解，社會接受程度有待提高。踐行低碳生活方式、選擇綠色環(huán)保出行的理念，未在社會公眾層面成為人們重要的價值觀等，也都是造成這種現象的重要原因。

2.2 部分體育特色小鎮(zhèn)環(huán)境負外部性現象出現

在體育特色小鎮(zhèn)建設過程中，相關主體無序開發(fā)，重小鎮(zhèn)建設而輕管理服務，環(huán)境保護意識薄弱，疏于整治公共環(huán)境，導致環(huán)境污染嚴重。例如，作為冬奧會賽場之一的河北崇禮冰雪小鎮(zhèn)，存在游客在滑雪時產生的垃圾未能得到及時處理，在重點地方未做好保護措施及未設危險性標志的問題，從而使得小鎮(zhèn)內外的公共衛(wèi)生“臟亂差”現象突出，這嚴重危害了周圍居民生活以及社會環(huán)境，不利于小鎮(zhèn)生態(tài)功能和生活功能的協調發(fā)展。在體育特色小鎮(zhèn)建設運營中亟待進行治理，保護生態(tài)環(huán)境，促進體育特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展。

2.3 投融資困難，政府支出責任有限

目前對于大多數體育特色小鎮(zhèn)而言，政府建設資金支持有限，政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）的投融資模式成為首要選擇，當然有些地區(qū)尚未形成PPP 融資模式，如蘭州什川鎮(zhèn)體育特色小鎮(zhèn)。但在減稅降費的背景下，PPP 模式的限制逐漸顯露出來，主要原因是政府支出責任有限、財力不足。一是，作為社會資本的引入模式之一的PPP 模式在小鎮(zhèn)資金支持建設中普遍采用特許經營制度，減少了企業(yè)競爭，造成壟斷，并導致在某些環(huán)境下企業(yè)自身缺乏發(fā)展動力，企業(yè)積極性和服務性降低。二是，國家各部委針對體育特色小鎮(zhèn)發(fā)展建設投融資模式，多為政策性指導文件，金融政策體系不健全，缺乏專門立法，尤其在貧困地區(qū)融資環(huán)境、體制機制、融資渠道等相關問題尚缺乏相應規(guī)定。現有的政策呆板，缺少靈活性和可操性，同時對于項目的進入、退出機制以及如何科學評估也都缺乏相應的制度規(guī)定。

3 體育特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展的治理策略

針對以上我國體育特色小鎮(zhèn)在高質量發(fā)展中出現的問題，本研究借鑒“精明增長”所包含的先進理念，從治理角度對我國體育特色小鎮(zhèn)如何實現高質量發(fā)展提出一些治理策略。

3.1 借鑒“精明增長理論”，科學規(guī)劃

體育特色小鎮(zhèn)治理需要先進的規(guī)劃理念，要始終把以人為本、尊重自然、綠色低碳理念融入小鎮(zhèn)規(guī)劃的全過程，科學指導小鎮(zhèn)建設。

首先，針對體育特色小鎮(zhèn)產業(yè)定位模糊、建設用地低效、土地混合使用程度不高問題，始終秉持土地混合利用的“精明增長理論”，“化零為整”采取緊湊式發(fā)展模式，做好體育特色小鎮(zhèn)功能區(qū)域劃分；清晰體育特色小鎮(zhèn)產業(yè)定位，以體育產業(yè)為主體，多方位發(fā)展，統籌安排經營性用地、居民住宅、公共用地；嚴格遵守“三條紅線”，即生態(tài)紅線、城鎮(zhèn)邊界和永久農田，提升城鎮(zhèn)資源、環(huán)境承載力，為實現體育特色小鎮(zhèn)高質量的生產、生活和生態(tài)奠定基礎。

其次，針對政府和企業(yè)關系不明晰、相關主體參與度弱的問題，可以引導多方參與規(guī)劃。體育特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建涉及主體較多，在小鎮(zhèn)規(guī)劃的過程中必須引入公眾參與，設計與公眾相關的法律制定等實踐的參與機制。實施參與式治理，發(fā)揮政府、體育主管部門等專門機構以及社區(qū)居民的監(jiān)管作用，以此做好科學規(guī)劃。另外也有利于緩解小鎮(zhèn)建設中相關主體參與度弱的問題，提升社區(qū)居民的參與度和認同感，進而提高居民幸福感，實現以人為本的發(fā)展理念。

最后，面對基礎設施不完善、公共交通混合發(fā)展模式尚未形成的現象，要科學規(guī)劃，加強基礎設施建設，創(chuàng)建交通混合發(fā)展模式。根據通勤時間和路程的長短，提供適合的交通工具。另外，對小鎮(zhèn)公共交通發(fā)展提供政策扶持和資金支持，提高小鎮(zhèn)內道路通行能力和公共交通發(fā)展程度，提倡步行和自行車等綠色低碳通勤方式。

3.2 健全環(huán)境保護制度體系，強化生態(tài)文明建設

實施最嚴格的環(huán)境保護標準，保護體育特色小鎮(zhèn)開放空間，防止生態(tài)破壞。運用環(huán)境總量標準規(guī)制，在適當確定環(huán)境總量規(guī)制標準的情況下，通過差異化的外部性稅收對企業(yè)污染行為進行約束，禁止企業(yè)不正當處理生產過程中產生“三廢”的行為；同時，推動公民積極參與環(huán)境治理，提高全民環(huán)境保護意識，逐步形成公眾參與環(huán)境保護監(jiān)督管理的制度。地方政府一方面始終把保護環(huán)境、實現可持續(xù)發(fā)展作為社會性規(guī)制的重要目標；另一方面充分利用環(huán)保行政立法作用，保護環(huán)境。

對于體育特色小鎮(zhèn)建設運營中的外部性問題，為應對負外部性的發(fā)生，堅持產業(yè)的生態(tài)性，以不破壞生態(tài)環(huán)境為基本準則，把生態(tài)文明理念全面融入小鎮(zhèn)建設中，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，節(jié)約集約利用土地、水等自然資源，強化環(huán)境保護和生態(tài)修復。同時，建立生態(tài)文明考核評價機制，完善體現生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，以此減少小鎮(zhèn)發(fā)展對資源的消耗和環(huán)境的損害，推動形成自然資源合理利用、保護環(huán)境、保護開放空間、發(fā)展綠色經濟的綠色低碳生產生活方式。

3.3 完善財稅政策體系，創(chuàng)新投融資模式

經濟基礎決定上層建筑，完善和創(chuàng)新投融資模式，對于體育特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展至關重要，主要有以下兩方面的策略。

3.3.1 運用法律手段，完善PPP 投融資模式

首先，加快立法，完善我國PPP 模式法律體系。明確法律責任，履行好法律職責，即明確政府部門和社會資本等相關利益者在體育特色小鎮(zhèn)建設合作進程中的權利義務，發(fā)揮好政府監(jiān)督者和合作者的作用。相關法律法規(guī)的完善還應著重于規(guī)范PPP 項目中的企業(yè)運營范圍、具體合作方式的細節(jié)等。同時上級政府也要為下級政府預留政策調整空間，從而使政策更易得到落實，最終使體育特色小鎮(zhèn)建設工作成為市場主導、規(guī)律發(fā)展的過程，成為政府引導、科學發(fā)展的過程。

3.3.2 積極調整和創(chuàng)新財稅政策，完善資金支持政策體系

一是，PPP 模式對于基礎設施建設和公共產品生產有稅收政策上的直接減免優(yōu)惠，這是體育特色小鎮(zhèn)存在重復建設、公共資源浪費和房地產化的重要原因之一。為避免房地產化和重復建設導致的公共資源浪費，針對PPP 模式的稅收優(yōu)惠政策應進行適當規(guī)制。

二是，對于體育特色小鎮(zhèn)建設中出現的政府支出責任困境，可以將PPP 和稅收增量融資（Tax Increment Financing，TIF）結合使用。實施“精明增長”的加利福尼亞州的奧克斯納德縣，就曾利用TIF 以籌集基礎設施的資金。TIF 不局限于政府現有的財政能力，而是將規(guī)劃區(qū)域內的未來某段時期的稅收增量作為PPP 中政府支出責任融資，但稅基增長產生的收入在項目期必須回流入區(qū)域內，進行再開發(fā)。對于產生的稅基增長的收入可用于缺口補助、政府付費、補貼企業(yè)等方面，為體育特色小鎮(zhèn)建設和發(fā)展提供財政支持。將PPP 與TIF 進行有機結合尤其對于解決貧困地區(qū)小鎮(zhèn)建設面臨的財力不足但又亟待發(fā)展的兩難困境有優(yōu)勢。

【注1】內生性政府失靈，是指公共利益與政府成員自身利益發(fā)生沖突（矛盾）時，政府成員因保全自身利益而產生的政府失靈現象。