胡稅根 馮 銳 楊競楠（浙江大學公共管理學院，浙江杭州 310058）

一、問題提出

按照黨的十九大和中央經(jīng)濟工作會議精神，優(yōu)化營商環(huán)境是政府提供公共服務的重要內(nèi)容［1］。在宏觀層面主要涉及市場主體營商辦事的政府規(guī)制、經(jīng)濟金融體系、市場體量等因素；在微觀層面更多反映政府規(guī)制水平，良好的政府規(guī)制能為經(jīng)濟增長提供一流的法治保障。區(qū)域營商環(huán)境的不平衡性既是區(qū)域發(fā)展不平衡的重要表現(xiàn)，又是進一步加劇區(qū)域發(fā)展未來差異的重要因素［2］。世界銀行、國際貨幣基金組織、世界經(jīng)濟論壇、經(jīng)濟學人智庫等國際組織均從不同視角開展區(qū)域營商環(huán)境研究，以評促改推動區(qū)域營商環(huán)境協(xié)同優(yōu)化，完善全球經(jīng)濟治理體系。其中，世界銀行將企業(yè)生命周期等理論引入市場主體營商規(guī)制過程，連續(xù)17 年對全球190 個經(jīng)濟體開展評價，在全球形成了廣泛的影響力。世界銀行將參評經(jīng)濟體劃分為東亞及太平洋、南亞、歐洲和中亞、拉丁美洲及加勒比海、中東及北非、撒哈拉以南非洲等6 個區(qū)域，單列經(jīng)合組織高收入國家，著眼全球從更大區(qū)域和更大平臺視角開展整體分析。自2004 年以來世界銀行總結梳理出3，800 余項政府改革舉措，通過推動改革舉措跨區(qū)域復制，促進全球營商規(guī)制的協(xié)調(diào)性和便利化，從制度層面服務世界經(jīng)濟增長。

黨的十一屆三中全會以來，中共中央和國務院高度重視推進政府機構及其職能改革。2013 年11月，黨的十八屆三中全會明確提出建設法治化營商環(huán)境。2017 年10 月，黨的十九大提出要轉變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式。2020 年1 月，我國《優(yōu)化營商環(huán)境條例》正式生效，以法規(guī)形式推廣各地優(yōu)化營商環(huán)境先進做法，推動改革經(jīng)驗在全國擴散，促進區(qū)域營商環(huán)境協(xié)同優(yōu)化。2020 年11 月，黨的十九屆五中全會提出建成社會主義現(xiàn)代化強國戰(zhàn)略目標，為此要健全區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制、市場一體化發(fā)展機制，優(yōu)化市場化法治化國際化營商環(huán)境。2021 年3 月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》提出深化簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革，全面實行政府權責清單制度，持續(xù)優(yōu)化市場化法治化國際化營商環(huán)境。近年來，我國營商環(huán)境建設成效顯著，據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)顯示，我國已成為大型經(jīng)濟體中“自2005 年以來營商環(huán)境改善幅度最大的經(jīng)濟體”，營商環(huán)境在全球190 個經(jīng)濟體中的排名從2006 年的第108 位提升至2020 年的第31 位［3］。

然而，我國區(qū)域一體化發(fā)展的需要與區(qū)域營商環(huán)境不平衡矛盾依然嚴峻，具體表現(xiàn)在：一是在宏觀層面，較難支撐形成統(tǒng)一開放競爭有序的全國市場體系。營商環(huán)境不平衡導致區(qū)域間市場潛在準入門檻、產(chǎn)權保護、競爭和監(jiān)管公平性等產(chǎn)生明顯差序，阻礙商品要素的跨區(qū)域流通。二是在微觀層面，對市場主體投資預期形成較為顯著的影響。至今世界銀行僅將北京、上海作為我國代表城市納入全球評價，其評價結果反映了我國最佳實踐，但無法體現(xiàn)我國各區(qū)域營商環(huán)境情況，所以我國亟須在國際通行標準框架下，基于更多區(qū)域統(tǒng)籌開展第三方評價研究，為促進營商環(huán)境區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供科學依據(jù)［4］。

二、文獻回顧

（一）關于營商環(huán)境內(nèi)涵的研究

學界對營商環(huán)境內(nèi)涵的界定大致遵循微觀層面的營商規(guī)制環(huán)境（Regulatory Environment）和經(jīng)濟社會宏觀環(huán)境兩個視角。規(guī)制環(huán)境的研究將營商環(huán)境限定在“市場主體微觀行為”政府規(guī)制層面。圍繞政府規(guī)制，Hayek 認為，借助充分競爭，“市場機制”本身即可自行解決“市場失靈”［5］；Stigler 認為，政府規(guī)制反而是形成壟斷的原因［6］；Coase 認為，如果僅靠市場機制無法解決“市場失靈”，那么建立契約精神和“公正司法體系”可以減少對規(guī)制的依賴［7］；Hart等人認為，在自然壟斷領域，“少數(shù)主體供給”比市場競爭機制的資源配置效率更高［8］；Shleifer 嘗試融合上述各類觀點，提出“執(zhí)行理論”，認為市場機制、政府規(guī)制、司法體系和少數(shù)主體供給等四種政策路徑均有其適用場景，路徑選擇應綜合考慮市場主體“微觀行為”特定情況、所在國家體制、政府行政能力等因素［9］。在Shleifer 理論基礎上，世界銀行認為企業(yè)在生命周期內(nèi)，各項微觀行為的規(guī)制情況構成營商規(guī)制環(huán)境的內(nèi)涵。經(jīng)濟社會宏觀環(huán)境視角的研究認為，營商環(huán)境是企業(yè)外部環(huán)境的一個綜合性生態(tài)系統(tǒng)，涉及經(jīng)濟體政治穩(wěn)定性、金融系統(tǒng)成熟度、市場體量、政府和商業(yè)廉潔度、勞動力素質(zhì)、公共服務、基礎設施、創(chuàng)新環(huán)境等綜合因素［10］。

（二）關于營商環(huán)境評價的研究

學界對規(guī)制環(huán)境的評價研究主要圍繞市場主體微觀行為的政務服務便利度、成本和法治化保障等。世界銀行在企業(yè)生命周期內(nèi)，選擇“開辦企業(yè)”等12項能體現(xiàn)“一般共性”的市場主體微觀行為設置指標開展評價，迄今成為全球最具影響力的評價體系［11］。宏觀環(huán)境視角的評價主要立足現(xiàn)代國民經(jīng)濟核算體系選擇若干項經(jīng)濟社會宏觀指標構建評價體系。1989 年以來，瑞士洛桑國際管理發(fā)展學院（IMD）從經(jīng)濟表現(xiàn)、基礎設施、政府效率和企業(yè)效率等四個方面對全球60 多個主要國家和地區(qū)開展評價，形成較大世界影響力［12］。Khalil 認為，GDP、GDP 增長率、人均GDP、失業(yè)率、貧困線以下人口比例、主導產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟指標是營商環(huán)境的重要方面，并結合地方文化的影響，對美國和金磚國家商業(yè)環(huán)境進行比較分析［10］。宏觀層面營商環(huán)境有助于完善社會主義市場經(jīng)濟體制［13］，我國學者宋林霖和何成祥分析了由招商環(huán)境至營商環(huán)境的概念演變過程，并探討了營商環(huán)境指標體系的便利化、法治化和國際化等三大特征［14］。楊枝煌等人提出，從政治軍事環(huán)境法治化、經(jīng)濟金融環(huán)境市場化、社會文化環(huán)境國際化、自然生態(tài)環(huán)境綠色化等視角，構建中國特色評價體系［15］。

（三）關于我國營商環(huán)境面臨的主要問題研究

現(xiàn)有研究主要圍繞營商環(huán)境標準統(tǒng)一性、深化“放管服”改革、市場機制、法治化營商環(huán)境等方面探討了我國營商環(huán)境面臨的問題。楊繼瑞和周莉認為，我國營商環(huán)境建設水平與全面深化經(jīng)濟制度改革的目標仍有一定差距［16］。目前，我國營商環(huán)境評價標準不夠統(tǒng)一［17］，國家和多個省市自行開展營商環(huán)境評價，標準總體基于世界銀行營商環(huán)境評價體系，但各地各評價主體仍存在評價方法論的差異，尚缺乏一致性的評價標準，較難對全國營商環(huán)境開展一致性的度量。政府規(guī)制和市場機制的邊界缺乏更為清晰的界定，在政府規(guī)制層面，“放管服”改革仍須持續(xù)深化，正視存在的簡政放權落實程度不高［18］、涉企審批事項有待精簡、“放”與“管”不相匹配等情況以及政府公共服務、激勵相容機制［19］等短板。市場機制的資源配置作用仍然不足，存在市場準入門檻高、公平競爭環(huán)境尚不健全、生產(chǎn)要素有序流動程度較低、要素市場配置機制不夠完善等問題［20］。同時，我國營商環(huán)境法治化保障程度不足，仍須不斷提升涉企政策的穩(wěn)定、公平、透明、可預期水平，推動各方面涉企政策在更加成熟、更加定型上持續(xù)發(fā)展［21-23］。

（四）關于我國優(yōu)化營商環(huán)境路徑的研究

學界普遍認為，法治化是最好的營商環(huán)境，制度是誘導企業(yè)家努力方向的重要因素，持續(xù)優(yōu)化城市營商制度環(huán)境［24-25］，開展適度規(guī)制，提升制度的穩(wěn)定、公平、透明、可預期水平是優(yōu)化營商環(huán)境的關鍵，應注重改善開辦企業(yè)、物權登記、獲得信貸、保護合同履行等方面制度與政策。我國應當聚焦提升政府服務效率、重視市場對外開放、優(yōu)化企業(yè)融資環(huán)境、完善公共服務基礎設施、注重營造創(chuàng)新環(huán)境等［26-27］。其中，關于提升政府服務效率，廖福崇認為，行政服務大廳建設是提升城市營商環(huán)境質(zhì)量的重要影響因素［28］，他從提高行政服務大廳的集成化程度、優(yōu)化政務服務、政商關系建設等三個方面提出了優(yōu)化營商環(huán)境的對策建議。陳偉偉和張琦基于馬斯洛需求層次理論的研究認為優(yōu)化營商環(huán)境必須著眼于企業(yè)法人的基本需求［29］，他們從企業(yè)法人的生理、安全、社交、尊重、自我實現(xiàn)等五個方面需求提出了優(yōu)化營商環(huán)境的政策建議。

現(xiàn)有研究圍繞營商環(huán)境內(nèi)涵與評價進行了較為豐富的探討，學界普遍認為，目前我國營商環(huán)境存在評價標準不統(tǒng)一、政府和市場邊界不清晰、法治化保障不完善等主要問題，并從制度建設、政務服務、市場機制以及法人需求等視角提出優(yōu)化路徑。然而，現(xiàn)有研究較少關注到營商環(huán)境發(fā)展的區(qū)域不平衡問題，本研究借鑒世界銀行評價標準開展實證分析，聚焦探討我國營商環(huán)境區(qū)域不平衡問題。

三、研究設計

（一）理論依據(jù)

以試圖破解區(qū)域營商環(huán)境不平衡問題為出發(fā)點，著眼于市場主體營商辦事微觀行為，主要基于企業(yè)生命周期理論和權力規(guī)制理論完善指標體系。企業(yè)生命周期理論認為，企業(yè)生命過程從某種視角呈現(xiàn)生物學成長曲線特征。該理論多用于企業(yè)定位和戰(zhàn)略規(guī)劃，將企業(yè)生存和發(fā)展劃分為3—5 個不同階段［30］。Adizes 將企業(yè)生命周期劃分為孕育、成長、衰退等三個階段，系統(tǒng)研究企業(yè)如何發(fā)展、老化和衰亡［31］；Dickinson 將組織盈利能力作為建構模型關鍵影響因素，將企業(yè)生命周期劃分為初創(chuàng)、成長、成熟、衰退等四個階段［32］；陳佳貴從企業(yè)業(yè)務能力視角，劃分了求生存、高速發(fā)展、成熟、衰退、蛻變等五個階段［33］。本研究借鑒世界銀行標準、結合我國市場主體特點，將市場主體生命周期劃分為五個階段，在各階段選取市場主體微觀事項，設置了12 項一級指標（見表1）。權力規(guī)制理論著眼于在政府治理體系內(nèi)嵌入權力規(guī)制的理論與實踐框架，在公共治理視角下探索權力規(guī)范運行機制，推動法治政府和服務型政府建設。政府權力規(guī)制理論通過提出確權規(guī)制、用權規(guī)制、評權規(guī)制和督權規(guī)制等治理框架，設計規(guī)范權力運行的正式和非正式制度安排［34］。確權規(guī)制確定權力邊界屬性和層級、區(qū)域分權模式，按照整體政府理念、以市場主體為中心，將各項一級指標邊界劃定在企業(yè)完成指標事項全流程所需的政務服務、公用設施供給和相關中介市場服務范疇，以提升各區(qū)域評價指標的同質(zhì)可比性?；谟脵?、權力運行規(guī)制流程觀點，權力運行程序不等同于市場主體營商辦事流程，從市場主體視角，在一級指標下構建二級指標（見表1）。在評權規(guī)制框架下，遵循與行政部門不具有隸屬關系的獨立第三方評價數(shù)據(jù)可及性原則，研究評價指標體系數(shù)據(jù)采集方式。通過對以行政審批為主的政府規(guī)制開展科學評價，分析確權的規(guī)范性、明確權力運行效能，以加強對政府權力有效監(jiān)督。

表1 區(qū)域營商環(huán)境評價指標體系

（二）指標體系

從市場主體生命周期五個階段開展一級指標構建。在“啟動”階段，設置開辦企業(yè)1 項一級指標；公用設施是企業(yè)投資興業(yè)的基礎設施，胡祖才認為，公用設施既是重要硬件基礎，也是各地的短板［35］。曾鵬等人通過洛倫茲曲線—基尼系數(shù)法和SE—DEA模型方法對各類型土地利用結構和利用效率進行定量分析，認為區(qū)域最不均衡的用地類型是公用設施用地［36］。上述研究在一定程度上反映了不同區(qū)域公用設施供給差異化較大，因此在世界銀行指標基礎上，補充獲得用水、獲得用氣2 項一級指標。“選址”階段設置辦理建筑許可、獲得電力、獲得用水、獲得用氣、登記財產(chǎn)等5 項一級指標。在“融資”階段設置獲得信貸1 項一級指標。在“日常運行”階段設置納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同等3 項一級指標。在“容錯處理”階段設置辦理破產(chǎn)、注銷企業(yè)2 項一級指標。同時遵循權力規(guī)制理論主要圍繞辦理程序、辦理時間①世界銀行營商環(huán)境評價體系各指標辦理時間與辦理程序、辦理方式掛鉤，辦理時間為市場主體完成相應事項所需實際工作時間。、辦理成本、信息透明度等設置二級指標，在12 項一級指標下形成了45 項二級指標。

四、實證分析

（一）模型設計

1.樣本采集范圍。學術界尚未對區(qū)域范圍界定達成統(tǒng)一的標準化共識［48］，葉戰(zhàn)備和張凱麗［49］、吳旭曉［50］、刁偉濤和傅巾益［51］等學者均依據(jù)我國地理分區(qū)的慣用標準，將全國分為華北、華南、華東、華中、西北、西南等七大地理區(qū)域，著眼于省份的七大區(qū)域劃分具有較為廣泛的應用②華北地區(qū)包括京津冀晉蒙等五個省份，華東地區(qū)包括滬蘇浙皖贛魯閩等七個省份，華中地區(qū)包括豫鄂湘等三個省份，華南地區(qū)包括粵桂瓊等三個省份，西南地區(qū)包括川渝黔滇藏等五個省份，西北地區(qū)包括陜甘寧青疆等五個省份，東北地區(qū)包括黑吉遼等三個省份。。研究基于31 個省份營商環(huán)境評價數(shù)據(jù)探究七大區(qū)域營商環(huán)境的特征和規(guī)律。以2020 年9 月為時間節(jié)點，選定31 個省份（港澳臺除外）的297 個地級及以上城市②參見：《中華人民共和國二〇一八年行政區(qū)劃統(tǒng)計表》。為樣本采集地。其中，省會城市、副省級城市、直轄市、計劃單列市選取本市內(nèi)GDP 排名前2 位的縣（市、區(qū)）作為數(shù)據(jù)采集地；其余地級市選取本市內(nèi)GDP 排名第1 位的縣（市、區(qū)）作為數(shù)據(jù)采集地，分析各地在12 項營商環(huán)境指標領域的政策供給情況和涉企服務水平。

2.數(shù)據(jù)采集和分值核算。數(shù)據(jù)采集由與行政部門不具有隸屬關系的第三方獨立開展，各項指標分別參照其邊界，借助政策分析、案例分析、專人訪談、數(shù)據(jù)資料查詢等方法開展。接軌世界銀行標準，采用“前沿距離法”完成各二級指標分值核算，通過“等權重加權法”計算297 個城市〔見公式（1）〕、31 個省份、七大區(qū)域一級指標分值以及整體營商環(huán)境分值。

3.區(qū)域營商環(huán)境平衡性計量公式。變異系數(shù)（Coefficient of Variation，即CV）［52］是標準差和均值的比值，廣泛用于衡量總體數(shù)據(jù)相對離散程度，其優(yōu)勢在于無量綱，不受數(shù)據(jù)單位和取值大小的影響。研究采用變異系數(shù)衡量區(qū)域營商環(huán)境平衡性，見公式（4），用VR、VN、VI分別表示區(qū)域內(nèi)部省份營商環(huán)境變異系數(shù)、七大區(qū)域營商環(huán)境變異系數(shù)以及區(qū)域營商環(huán)境各指標變異系數(shù)。

區(qū)域營商環(huán)境分值（1）、均值（2）、標準差（3）、變異系數(shù)（4）的計算公式是：

（二）統(tǒng)計分析（見表2）

表2 區(qū)域營商環(huán)境分值及變異系數(shù)

基于實證研究，計算得出全國總體營商環(huán)境平均分值為66.59 分。各區(qū)域營商環(huán)境水平呈梯次分布態(tài)勢，華東（75.09 分）、華北（71.30 分）兩區(qū)域整體位于第一梯隊，兩區(qū)域營商環(huán)境分值相對極差為5.18%；華南（67.14 分）、西南（66.23 分）、華中（66.18 分）處于第二梯隊，三區(qū)域營商環(huán)境分值相對極差為1.44%；東北（60.71 分）和西北（59.49 分）位于第三梯隊，兩區(qū)域營商環(huán)境分值相對極差為2.03%，兩區(qū)域內(nèi)各省級行政區(qū)營商環(huán)境分值均低于全國營商環(huán)境平均值（66.59 分）。

七大區(qū)域在12 項一級指標領域分值呈現(xiàn)“馬太效應”。對12 項一級指標分別進行單項分值計算和省級行政區(qū)排名，營商環(huán)境分值最高的華東、華北兩區(qū)域54%以上指標居七大區(qū)域前二，營商環(huán)境分值最低的西北、東北兩區(qū)域位居前二的指標尚未超過9%。同時在省份層面，在營商環(huán)境分值最高的五個省份中，超過72%指標位列前三；在分值最低的五個省份中，前三名指標數(shù)占比在12%以下。

12 項指標事項的區(qū)域平衡性存在差異。執(zhí)行合同（VN=0.21）、獲得用氣（VN=0.21）、獲得信貸（VN=0.19）、開辦企業(yè)（VN=0.15）不平衡性相對明顯，納稅（VN=0.05）、辦理建筑許可（VN=0.05）、注銷企業(yè)（VN=0.07）指標事項平衡性較高。各區(qū)域內(nèi)部相鄰省份營商環(huán)境平衡性存在差異，西北（VR=0.07）、東北（VR=0.03）兩區(qū)域內(nèi)，相鄰省份營商環(huán)境相對平衡，在華北（VR=0.19）、西南（VR=0.15）區(qū)域內(nèi)，相鄰省份之間營商環(huán)境差異化較大，其中，華北區(qū)域各省份指標差異性更多體現(xiàn)在獲得信貸、登記財產(chǎn)、辦理破產(chǎn)領域，西南區(qū)域各相鄰省份執(zhí)行合同、開辦企業(yè)、辦理破產(chǎn)差異性最大。

各指標具有不同程度業(yè)務關聯(lián)性，區(qū)域整體營商環(huán)境與各指標平衡性存在正相關關系。營商環(huán)境分值（DB）相對較高區(qū)域，各指標分值更加均衡，西北（59.49 分）、東北（60.71 分）、華中（66.18 分）、西南（66.23 分）、華南（67.14 分）、華北（71.30 分）、華東（75.09 分）。隨著營商環(huán)境分值提升，12 項指標變異系數(shù)（VI）總體呈現(xiàn)降低趨勢，分別為0.26、0.25、0.20、0.19、0.25、0.16、0.16，七大區(qū)域營商環(huán)境分值矩陣與區(qū)域內(nèi)各指標分值變異系數(shù)矩陣相關性達到-0.8574。

（三）結果討論

按照世界銀行營商環(huán)境評價的基本標準，以31個省份的297 個地級及以上城市實證分析為基礎，從全國七大區(qū)域的宏觀視角，分析營商環(huán)境總體情況及各指標區(qū)域平衡性的五個方面問題。研究結果表明：

1.部分區(qū)域內(nèi)部營商環(huán)境相對優(yōu)勢沿著“核心城市（城區(qū)）—核心城市（城區(qū)）所在省市—相鄰省市”迅速衰減。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要組成［53］，區(qū)域核心城市（城區(qū)）營商環(huán)境相對優(yōu)勢與周邊形成“斷檔”，在短期內(nèi)會強化對周邊要素“虹吸現(xiàn)象”，長期削弱區(qū)域“集群效應”，壓縮核心城市（城區(qū)）發(fā)展腹地優(yōu)勢。華北區(qū)域五個省份營商環(huán)境變異系數(shù)（VR=0.19）、西南區(qū)域五個省份營商環(huán)境變異系數(shù)（VR=0.15）居七大區(qū)域前二，反映兩區(qū)域內(nèi)相鄰省份營商環(huán)境政策連貫性不足、涉企政務服務能力差異性較大。華北區(qū)域北京市、西南區(qū)域成都市、重慶市的主城區(qū)都具有國內(nèi)相對一流的營商環(huán)境，但對周邊相鄰省份的改革創(chuàng)新和引領帶動作用不強，創(chuàng)新經(jīng)驗向周邊省份擴散效率低。

2.不同類型公用設施供給的區(qū)域不平衡性呈現(xiàn)分化特征。公共選擇理論認為，公用設施供給體現(xiàn)明顯的自然壟斷性，其基本特征是生產(chǎn)函數(shù)呈規(guī)模報酬遞增狀態(tài)［54］。各類公用設施協(xié)同構成市場主體運營的配套生產(chǎn)要素集，在多數(shù)公用設施供給水平相對均衡條件下，某類公用設施供給的不平衡性形成木桶效應。分析表明，在水、電、氣等三類公用設施中，獲得用氣區(qū)域差異性最大，七大區(qū)域變異系數(shù)（VN=0.21）達到各指標最大值，獲得用電、獲得用水變異系數(shù)VN分別為0.14 和0.12，居各指標中等和偏低水平。隨著市場準入門檻的降低，自然壟斷和自由競爭的比重在水、電、氣供給領域出現(xiàn)分化，電力供給自然壟斷程度最高，具有推動創(chuàng)新舉措在各區(qū)域快速擴散的優(yōu)勢，用氣行業(yè)準入門檻較低，但尚未實現(xiàn)充分競爭，在區(qū)域內(nèi)形成了“更小范圍分片壟斷”局面，削弱了成本分攤力度，同時相對分散的供給主體不利于創(chuàng)新經(jīng)驗跨區(qū)域推廣。

3.司法解紛和信貸服務區(qū)域不平衡性相對顯著。執(zhí)行合同和獲得信貸涉及市場主體商業(yè)解紛和融資合法權益保護體制機制性因素，是市場主體營商辦事核心關切，兩項指標區(qū)域不平衡性最為顯著。我國基層法院和市場化金融機構在各區(qū)域都具有典型的獨立運作特征，長久以來各區(qū)域司法服務能力、金融服務實體能力產(chǎn)生區(qū)域性分化，司法服務區(qū)域協(xié)同發(fā)展能力是一道亟待解決的司法難題［55］。執(zhí)行合同指標在七大區(qū)域變異系數(shù)與獲得用氣并列最高（VN=0.21）、獲得信貸為第二（VN=0.19）。區(qū)域間解決合同糾紛的司法服務水平、市場主體信貸合法權益保障能力的不平衡性對我國構建全國統(tǒng)一大市場、實現(xiàn)要素自由流動形成制約。

4.規(guī)制過程復雜且涉及利益相關體較多的指標在各區(qū)域呈現(xiàn)改革“深水區(qū)平衡”現(xiàn)象。部分指標規(guī)制過程復雜，涉及利益相關體較多、改革創(chuàng)新受到更多條線上位法約束，各區(qū)域均較難推動突破性創(chuàng)新，成為優(yōu)化營商環(huán)境改革的“深水區(qū)”，體現(xiàn)出跨區(qū)域“平衡性”特征。其中辦理建筑許可、注銷企業(yè)七大區(qū)域變異系數(shù)（VN）分別為0.05、0.07，居各指標最低前二。辦理建筑許可涉及社會投資項目全流程規(guī)制，各條線上位法和標準較多，且具有相互嵌套的強關聯(lián)性，指標優(yōu)化需要統(tǒng)籌考慮建筑安全風險防范和“適度規(guī)制”需求。近年來，各區(qū)域以響應世界銀行評價標準為目的，圍繞“小型低風險”特定項目推出創(chuàng)新，改革紅利受益面較窄。注銷企業(yè)涉及市場主體退出規(guī)制，關系到稅務、社保公積金、債權債務等多方主體利益，且與經(jīng)濟增長、促進就業(yè)無強關聯(lián)性，成為改革難點和潛在盲點。

5.全國垂直管理領域指標呈現(xiàn)區(qū)域間“相對平衡”。國家垂直管理部門改革工作聯(lián)動性較強、創(chuàng)新經(jīng)驗擴散成本較低，區(qū)域協(xié)同性總體較好［56］。涉及垂直管理的納稅（VN=0.05）、跨境貿(mào)易（VN=0.10）區(qū)域間變異系數(shù)在各指標中總體呈較低水平。在實證調(diào)查中，全國稅務政策的統(tǒng)一性和數(shù)字化平臺的快速推廣，實現(xiàn)各區(qū)域納稅服務的高度動態(tài)平衡，區(qū)域差異性更多體現(xiàn)在社保、公積金最低費率等少數(shù)地方性稅費種類層面；在跨境貿(mào)易指標領域，少數(shù)沿海港口報關服務水平相對優(yōu)勢對全國報關業(yè)務流量產(chǎn)生“虹吸效應”，在一定程度上導致報關機構全國性分布情況與實際報關流量集中程度不匹配現(xiàn)象的產(chǎn)生。

五、對策建議

本研究聚焦我國營商環(huán)境區(qū)域不平衡性五個方面的客觀問題，進一步借鑒世界成功經(jīng)驗，結合近年來我國長三角區(qū)域及北京、深圳等城市在推動政務服務一體化方面的最佳實踐，提出推動我國區(qū)域營商環(huán)境協(xié)同優(yōu)化的對策建議。

（一）加強跨省市協(xié)同頂層設計，完善優(yōu)化營商環(huán)境的區(qū)域溝通協(xié)調(diào)機制

實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是新時代國家重大戰(zhàn)略之一，是貫徹新發(fā)展理念、建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要組成部分［57］。應注重區(qū)域營商環(huán)境協(xié)同優(yōu)化的頂層設計與統(tǒng)籌規(guī)劃，重點完善區(qū)域內(nèi)各省份間優(yōu)化營商環(huán)境的溝通協(xié)調(diào)機制，突破省份限制，加快在更高層級平臺推進營商環(huán)境一體化發(fā)展。華北區(qū)域、西南區(qū)域和華南區(qū)域借助京津冀、粵港澳、成渝都市圈跨省份協(xié)調(diào)機制，拓展改革創(chuàng)新輻射范圍，強化輻射力度。重點在開辦企業(yè)、登記財產(chǎn)等創(chuàng)新實踐相對豐富的指標領域，加快梳理北京、廣州、深圳、重慶主城區(qū)的成熟做法，實現(xiàn)先進做法在相鄰區(qū)域的共享協(xié)同，對創(chuàng)新經(jīng)驗開展更大范圍風險壓力測試。

（二）重視以“標準化”促進“平衡化”，進一步降低全國統(tǒng)一大市場營商環(huán)境“行政區(qū)劃壁壘”

加強營商環(huán)境的標準化建設，對于促進地區(qū)行政合作，持續(xù)推進我國營商環(huán)境區(qū)域協(xié)同發(fā)展具有重要意義［58］。一是構建優(yōu)化營商環(huán)境的全國性標準，剛性推進全國先進區(qū)域做法實踐在相對落后區(qū)域的擴散推廣。二是構建優(yōu)化營商環(huán)境的區(qū)域性標準，深化跨省份營商環(huán)境一體化發(fā)展，以全國各大都市圈為單位推進區(qū)域內(nèi)營商環(huán)境協(xié)同優(yōu)化。三是構建優(yōu)化營商環(huán)境的地方標準，加快國家事權指標領域的體制機制創(chuàng)新，重點圍繞納稅、跨境貿(mào)易、多式聯(lián)運等基層改革事權更多受到國家層面上位法制約的指標事項，推進北京、上海、廣州、深圳和杭州等先進城市對標創(chuàng)建全球最佳實踐。

（三）統(tǒng)籌推進審批制度改革經(jīng)驗擴散，實現(xiàn)各類公用設施供給服務協(xié)同優(yōu)化和跨區(qū)域平衡

強化跨區(qū)域跨部門協(xié)作，將華南區(qū)域、華北區(qū)域獲得用電占掘路等事項審批“承諾備案制”改革經(jīng)驗、數(shù)字賦能創(chuàng)新舉措一體化推廣至七大區(qū)域公用設施供給領域，實現(xiàn)水、電、氣、網(wǎng)、熱等各類公用設施接入占掘路等事項審批流程協(xié)同優(yōu)化、施工協(xié)同推進，探索“適度規(guī)制”和信用監(jiān)管的均衡模式。在“統(tǒng)一公用設施”供給、辦理建筑許可、登記財產(chǎn)等業(yè)務密切關聯(lián)指標領域，把握電子審批受理憑證、電子營業(yè)執(zhí)照、電子經(jīng)營許可證、電子公章、電子發(fā)票、電子合同、電子不動產(chǎn)權證等高頻共用的電子憑證“牛鼻子”，做好電子憑證隨業(yè)務“即辦生成”“法定互認”“原則共享”等三項關鍵性制度安排，推進“統(tǒng)一公用設施”供給服務進一步與關聯(lián)指標協(xié)同優(yōu)化、跨區(qū)域平衡［59］。

（四）聚焦司法和信貸領域體制機制性創(chuàng)新擴散，有效削減影響要素跨區(qū)域流動的非市場化因素

執(zhí)行合同、獲得信貸涉及市場主體商事糾紛解決和質(zhì)押融資行為合法權益保障，區(qū)域間不平衡性相對顯著。完善跨區(qū)域創(chuàng)新擴散機制，加快華北、華東區(qū)域涉企合同糾紛解決、信貸融資方面體制機制性創(chuàng)新經(jīng)驗向其余區(qū)域擴散，重點加快北京、上?；诮y(tǒng)一平臺的應收賬款、設備、零部件、工業(yè)制成品等動產(chǎn)及信用資產(chǎn)擔保經(jīng)驗推廣，提升金融服務實體能力。構建全國統(tǒng)一的涉企司法解紛環(huán)境和信貸權益保障環(huán)境，同步疏通政策傳導機制，破解信息不對稱衍生的各類隱性壁壘，從體制機制層面，有效削減影響要素跨區(qū)域流動的非市場化因素［60］。

（五）激發(fā)基層創(chuàng)新活力，推動各區(qū)域在部分指標領域“深水區(qū)平衡”現(xiàn)象的破解

進一步從中央層面完善“盡職免責”基層政府創(chuàng)新體系，有效應對全國性“深水區(qū)”“潛在盲點”指標事項改革創(chuàng)新難題，鼓勵各區(qū)域基于地方實際，探索差異化的基層創(chuàng)新［61］。一是完善辦理建筑許可全審批鏈聯(lián)動創(chuàng)新體系。構建更高層次的協(xié)調(diào)機制，推動分布在多個部門的制度政策、標準規(guī)范實現(xiàn)聯(lián)動創(chuàng)新，均衡實現(xiàn)建筑安全保障和“適度規(guī)制”。二是提升市場主體退出便利化和相關主體合法權益保障能力。以統(tǒng)一社會信用代碼為標識，進一步提升公積金、社保、稅務部門與市場監(jiān)管部門市場主體信息匹配性，簡化市場主體退出機制［62］。探索審理轉破產(chǎn)、執(zhí)行轉破產(chǎn)、預重整機制，推廣華南區(qū)域、華東區(qū)域先進城市個人破產(chǎn)的立法經(jīng)驗，有效提升特定行業(yè)企業(yè)、具有核心競爭力企業(yè)重組成功率。

立足新發(fā)展階段，傳統(tǒng)以人口資源紅利為代價的外延增長方式已不可持續(xù)。優(yōu)化營商環(huán)境既是促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎，也是政府提供公共服務的重要內(nèi)容，區(qū)域營商環(huán)境的不平衡性本質(zhì)上推高了各類要素在全國統(tǒng)一大市場流轉的制度成本，制約了市場的資源配置功能。當前推動我國區(qū)域營商環(huán)境協(xié)同優(yōu)化，既是破除地區(qū)之間利益藩籬和政策壁壘、加快形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的重要內(nèi)容，也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制運行的必然成果。未來關于我國區(qū)域營商環(huán)境不平衡性問題及解決思路的研究有待于從以下三個方面開展：一是以政務服務一體化為圭臬，研究營商環(huán)境區(qū)域協(xié)同優(yōu)化的理論創(chuàng)新和機制設計；二是梳理各地先進做法的實踐邏輯構建全國性營商環(huán)境標準體系，以“標準化”促進“平衡化”；三是從新制度經(jīng)濟學產(chǎn)權理論視角，謀求在營商環(huán)境政府競爭機制下，促進地方政府創(chuàng)新激勵與跨區(qū)域經(jīng)驗擴散均衡發(fā)展理論和實踐的對話。